De toon van de in dit onderzoek frequent aangehaald, en alom gerespecteerd196, fiscaal econoom Leo Stevens is typerend voor de bevindingen in de literatuur over de complexiteit van het stelsel. Zijn frustratie over de complexiteit lijkt te overheersen. Bovendien ervaart hij druk om het stelsel enerzijds beknopt te omschrijven en anderzijds het risico op niet voldoende uitgediepte leerstukken. Hij geeft af op de Wetgever en benoemt het rechtstekort: het niet weten waar men aan toe is in de fiscaliteit.197
In de deze subparagraaf zullen de componenten, welke een vermeende bijdrage leveren aan de
complexiteit van het stelsel (binnen de afbakening van dit onderzoek), worden samengevat en toegelicht.
Reeds in voorgaande paragrafen en hoofdstukken geopperde uitingen van deze complexiteit (zoals hoge individuele marginale tarieven en het gebrek aan transparantie), zullen daarin niet expliciet betrokken worden.
Heffingskortingen
Volgens Koot en Gielen is de complexiteit van het stelsel een neveneffect van opgekomen
inkomensafhankelijkheid van heffingskortingen en toeslagen.198 Om te beginnen de heffingskortingen.
Impliciet lijkt het CPB deze keuze om de algemene heffingskorting inkomensafhankelijk te maken, te bekritiseren door het een ‘nieuwe knop’ te noemen, terwijl de overheid ook aan al bestaande knoppen had kunnen draaien.199 Naast een budgettair, positief effect heeft het vooral geleid tot complexiteit. Bovendien
194 Ten tijde van het definitieve adviesrapport bestond de tariefsstructuur in de inkomstenbelasting uit vier schijven.
De Commissie merkte derhalve op dat niet één, maar twee lagere tarieven zouden bijdragen.
195 Commissie inkomstenbelasting en toeslagen, Naar een activerender belastingstelsel: Eindrapport, juni 2013.
196 W. Berkhout, ‘Goede fiscalist levert overheid geld op’, ed.nl 20 juni 2012.
197 Stevens, WFR 2020/152.
198 Koot & Gielen 2019.
199 CPB (Jongen, Koot & Vlekke), De politieke economie van inkomensbeleid: Makkelijker kunnen we het niet maken?, juni 2016.
47 is dit gebleken het alternatief te zijn voor het inkomensafhankelijk maken van de nominale
zorgverzekeringspremie.200 Daarbij komt dat er geen beleidsvoorbereiding ten grondslag ligt aan deze keuze.201
De afbouw van de algemene heffingskorting (zie hoofdstuk 2) heeft effect op het marginale tarief. Zoals eerder in dit onderzoek beschreven, vermindert dit de transparantie drastisch en maakt het arbeidskeuzes daarom lastig. Dezelfde gedachte kan gedeeld worden over de arbeidskorting.202 De ratio achter de arbeidskorting ontvangt bovendien kritiek. De korting vervangt namelijk het niet langer aftrekbaar zijn van kosten in het kader van de dienstbetrekking en streeft daarbij om arbeidsparticipatie te stimuleren.
Een dergelijke combinatie van regelgeving kan in strijd zijn met het draagkrachtbeginsel, daar waar ook belastingplichtigen zonder arbeidskosten thans een tegemoetkoming ontvangen en daarmee gestimuleerd worden om te werken. Deze weeffout creëert ongelijkheid.203 Gradus herkent de spanning met het draagkrachtbeginsel van deze regelgeving en voegt daaraan toe dat het verschil met zelfstandigen (ZZP’ers) wordt vergroot door de afbouw van de arbeidskorting. Zelfstandigen ervaren immers al een voorsprong doordat zij werkelijke kosten kunnen aftrekken. Volgens hem liggen er louter
inkomenspolitieke aanleidingen aan de grondslag voor de bestaande inkomensafhankelijkheid van de algemene- en arbeidskorting.204 Hij pleit dan ook voor een grondige herziening van de heffingskortingen;
de enige oplossing voor het instrumentalisme en het, naar eigen zeggen, koopkrachtfetisjisme dat vaak het politieke debat heeft gevoerd.205
De arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting zouden de gemiddelde druk op
tweeverdieners, ten opzichte van éénverdieners, hebben verlaagd.206 De zienswijze van initiatiefneemster van de regeling, Giskes (D’66), is helder. Volgens haar is van de combinatiekorting bekend dat deze dusdanig ingewikkeld is geworden dat men het (bij wijzen van spreken) niet meer zou willen hebben. Het plaatsten van de regeling op huishoudniveau, het maximeren, het inkomensafhankelijk maken en het aantal kinderen mee in acht nemen, hebben dit veroorzaakt.207
200 CPB (Jongen, Koot & Vlekke), De politieke economie van inkomensbeleid: Makkelijker kunnen we het niet maken?, juni 2016.
201 CPB (Lejour), De politieke economie van belastinghervormingen, juni 2016.
202 Hoofdstuk 8 Wet inkomstenbelasting 2001.
203 Caminada & Stevens, WFR 2017/50.
204 Gradus, WFR 2019/58.
205 Gradus, WFR 2019/58.
206 CPB (Jongen, De Boer & Koot), Eenverdieners onder druk, februari 2018.
207 E. Vrijsen, ‘Kritiek lid Rekenkamer op parlement: wetgeving fiscus onuitvoerbaar’, ewmagazine.nl 13 augustus 2019.
48 In 2019 is één van de twee heffingskortingen voor AOW-gerechtigden, de ouderenkorting, in haar
methodiek versoepeld. Waar voor de jaren van 2018 en eerder een vergelijkbare ‘knock-out’ methode werd gebruikt, voorkomt de huidige vormgeving208 het schokeffect dat optrad door de korting bij het kantelpunt plotseling te verlagen van € 1.418 naar € 72.209
Verder is het noemenswaardig dat niet het gezamenlijk verzamelinkomen, maar het individueel
verzamelinkomen uitgangspunt voor deze korting is. Fiscaal partners moeten om deze reden bedachtzaam zijn hun aftrekposten en inkomen uit sparen en beleggen zo gunstig mogelijk te verdelen.210 Daarbij komt dat de algemene heffingskorting aansluit bij het belastbaar, box-I inkomen. De arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting sluiten aan bij het arbeidsinkomen.
Van de inkomensafhankelijke combinatiekorting en de ouderenkorting is bekend dat deze niet leefvormneutraal zijn. Een gelijk huishoudinkomen, maar verschillende verdelingen in
werkverhoudingen, kan een verschil in combinatiekorting opleveren. Voor AOW-gerechtigden geldt bij een gelijk huishoudinkomen, maar verschillende individuele inkomens, dat er een verschil in de totale omvang van ouderenkorting kan optreden.211
Premie volksverzekeringen
Het premie-inkomen, voor de toepassing van de premie volksverzekeringen, wordt louter gebaseerd op het inkomen uit box-I. Een separate heffing van volksverzekeringen, gebaseerd op het box-I inkomen, maar beperkt tot een bepaalde schijfgrootte, vergroot de wirwar, verstoort de transparantie en maakt het een goede uitwerking van het draagkrachtbeginsel lastig.212
Weerepas is kritisch op de grondslagbeperking.213 Uitkeringsgerechtigden met hetzelfde inkomen uit enerzijds box-I en anderzijds box-III kunnen theoretisch dezelfde uitkeringen ontvangen, terwijl de gerechtigde met het box-I inkomen aanzienlijk premie betaalt. Dit is mogelijk in strijd met het
gelijkheidsbeginsel. Volgens Wijtvliet en De Smit zou een grondslagverbreding van het premie-inkomen economisch efficiënt zijn voor de financiering van de volksverzekeringen. Echter zien zij wegens de relatief summiere bijdrage van box-II en box-III inkomens, meer heil in de verhoging van de bovengrens van het premie-inkomen.214
208 Hoofdstuk 8 Wet inkomstenbelasting 2001.
209 Van Zijp, WFR 2018/204.
210 Van Zijp, WFR 2018/204.
211 Stevens, WFR 2018/33.
212 Stevens en Lejour 2016, p. 142-144.
213 Weerepas, in: Cursus Belastingrecht PH.1.0.3.A. (online, bijgewerkt 20 januari 2020).
214 Wijtvliet & De Smit, WFR 2020/125.
49 Toeslagen
Figuur 2.1 toont de op- en afbouw van de inkomensafhankelijke toeslagen. De kinderopvangtoeslag is de enige toeslag zonder inkomensbeperking. De afbouw van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget is in 2020 sneller dan voorheen. Dit draagt bij aan de toenemende complexiteit van het stelsel.215 Deze
complexiteit leidt op haar beurt weer tot onduidelijkheid, wat niet helpt bij het gevoel van
rechtvaardigheid. Pas bij het ervaren van (procedurele) rechtvaardigheid zal men het resultaat van regelgeving sneller aanvaarden.216
Door verschillen in op- en afbouwtrajecten en de afgrenzing van het maximumvermogen en inkomen ontstaat er complexiteit in het toeslagenstelsel. Bovendien wordt er onderscheid gemaakt per toeslag in het type huishouden en is de vermogenstoets voor de huurtoeslag niet gelijk aan de vermogenstoets van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget.217
In de praktijk maken de parameters waarvan de toeslagen afhankelijk zijn, de regelingen complex. Zoals in hoofdstuk 2 besproken zijn dat in beginsel het toetsingsinkomen en het vermogen. Daarbij komt dat het recht van huurtoeslag gebonden is aan de daadwerkelijk betaalde huur en het kindgebonden budget aan het aantal kinderen en de gezinssamenstelling. Aanvullende parameters voor de kinderopvangtoeslag zijn het aantal kinderen en diens leeftijd, het aantal opvanguren en diens prijs per uur en het aantal gewerkte uren van de ouder(s). Naast een inspanning van belastingplichtigen, vergt de toekenning (maar met name de controle) van deze toeslagen een enorme capaciteit van de Belastingdienst.218
Simultaan aan de verhoging van het heffingsvrije vermogen in box-III, zal voor de vermogenstoetsen niet langer de rendementsgrondslag sparen en beleggen als uitgangspunt gelden, maar een beschikking bedrag rendementsgrondslag. Het niet vermelden van vermogen in de aangifte inkomstenbelasting, vanwege het niet overtreffen van het heffingsvrije vermogen, heeft dus mogelijk direct effect op de vermogenstoets in de toeslagregelingen. De beschikking zal daarentegen wel voor bezwaar vatbaar zijn.219 Deze wijziging
215 Ministerie van Financiën, Belasten van inkomsten in Box 1, mei 2020.
216 Ministerie van Financiën, IBO Toeslagen Deelonderzoek 1 - Eenvoud of maatwerk: Uitruilen binnen het bestaande toeslagenstelsel, oktober 2019.
217 Koot & Gielen 2019.
218 Bijlage bij Kamerstukken II 2016/17, 31 935, nr. 36.
219 Wetsvoorstel Wet aanpassing box 3.
50 zorgt voor extra regelgeving, zonder dat andere regelgeving wordt afgevoerd. Per saldo zal dat dus bijdragen aan de complexiteit.
De huurtoeslag en de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van factoren die voor de Belastingdienst zonder correspondentie niet altijd te controleren zijn. Deze toeslagen leiden dan ook veelal tot terugvorderingen (zie paragraaf 4.1). Het uitgangspunt dat de deze twee toeslagen het meest complex (in uitvoering) zijn, wordt ondersteund door tabel 4.1. Hieruit blijkt het aantal toegekende toeslagen in 2015, de daarbij gemiddelde kostprijs per toegekende toeslag en de totale uitvoeringskosten per toeslag.220
Toeslag Aantal toegekende
toeslagen Gemiddelde kostprijs Totale kostprijs uitvoering
Zorgtoeslag 4.638.000 € 16 € 68.000.000
Huurtoeslag 1.406.000 € 64 € 85.000.000
Kindgebonden budget 823.000 € 25 € 20.000.000
Kinderopvangtoeslag 502.000 € 145 € 69.000.000
Totaal 7.369.000 - € 242.000.000
Tabel 4.1: De gemiddelde en totale uitvoeringskosten Belastingdienst/Toeslagen (2015).
Het op Prinsjesdag 2020 gepubliceerde wetsvoorstel Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen behelst een kortetermijnvisie. De complexiteit van het toeslagenstelsel vereist een volwaardig alternatief.221