Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (rce), en eerder directeur van het Projectbureau Museale Zelfstandigheid (pmz), het bureau dat het verzelfstandigingsproces vanaf 1990 leidde. “Ik zou het tegendeel willen beweren: de bureaucratie is afgenomen. Ik ben zelf ook di- recteur van een verzelfstandigd museum geweest (het Princessehof in Leeuwarden) en ik was er verbaasd over hoe gemakkelijk musea het geld kregen van de overheid en hoe weinig ze daar voor hoef- den te laten zien.” Ook Elco Brinkman, onder wiens ministerschap de verzelfstandiging inzette, is verrast door Van Os’ visie. Naar zijn me- ning verwart Van Os twee ontwikkelingen: “Bureaucratisering is over- al in de maatschappij aan de gang, ook in het bedrijfsleven. Dat is een vervelende ontwikkeling, die iedereen in de maatschappij terug wil dringen. Maar dit algemeen maatschappelijke verschijnsel staat los van de verzelfstandiging. Het zal best zo zijn dat de overheid zich wat meer met de musea is gaan bemoeien, maar dat is niet de kern van het vraagstuk van de verzelfstandiging.”
Jan Vaessen, directeur van het Openluchtmuseum in Arnhem van 1990–2009, onderschrijft dat. “Henk maakt een klassieke denkfout. Hij ziet twee zaken tegelijkertijd optreden en veronderstelt een oor- zakelijk verband. Het is niet zo dat de bureaucratisering heeft toege- slagen als gevolg van de verzelfstandiging. Wat je ziet is een soort ijzeren wet van de bureaucratie. Wanneer de musea rechtstreeks bij het ministerie zouden zijn gebleven, zou het precies zo zijn gegaan.” Het is opvallend dat velen bureaucratisering kennelijk als een on- vermijdelijk proces zien, een natuurwet waar niet tegen te strijden valt. Het maakt niet uit of je de musea bevrijdt uit de beknellende overheidsbemoeienis: de bureaucratie neemt gewoon toe en de bemoeienis gaat gewoon door. Het zou kunnen dat Van Os twee dingen door elkaar haalt. Maar in zijn stelling dat de bureaucratie is toegenomen, staat hij niet alleen. Het meningsverschil gaat voor- al over de vraag of bureaucratisering dankzij of ondanks de verzelf- standiging heeft plaats gevonden. Van Os zelf zag het anno 2011 hel- der: “Na de verzelfstandiging zou het departement zich met beleid
bezig houden, maar de vraag was of het dat ook kon. Beheerstaken waren relatief makkelijk te formuleren en toe te delen. Maar beleid kan alles zijn. En vervolgens zag je overal de bureaucratie groeien, bijvoorbeeld in het aantal procesbegeleiders. Ten opzichte van de inhoudelijken is in Nederlandse musea het aantal procesbegeleiders aanzienlijk toegenomen. Een blik op de veranderende personeels- formaties is daarvoor het beste bewijs.”
Bureaucratie dankzij of ondanks de verzelfstandiging? En wat wordt er precies met bureaucratie bedoeld? Bij Max Weber (Wirt- schaft und Gesellschaft, 1922), die het verschijnsel als eerste uitge-
breid beschreef, was bureaucratie nog een positieve structuur waar- binnen rationele besluiten werden genomen op basis van rationele hiërarchie en besluitvormingsprocedures. In de loop van de tijd kreeg het begrip een negatieve klank en werd het gebruikt als er sprake was van verstarring van die procedures. Grote groepen func- tionarissen, vooral ambtenaren, oefenden met een eindeloze reeks regels en formaliteiten macht uit. Dit leidde in toenemende mate tot inefficiëntie en verstarring.
Als we het in het kader van de verzelfstandiging over bureau cratie hebben, gaat het over die laatste opvatting. Vóór de verzelfstan- digingoperatie was de kritiek op de bureaucratie gericht op het mi- nisterie dat overal toestemming voor moest geven en waarvan de museumdirecteuren als ambtenaren volledig afhankelijk waren. Na de verzelfstandiging veranderde de kritiek en was die meer gericht op de groeiende verantwoordingsverplichtingen van de musea ten opzichte van een bemoeizuchtige overheid.
Een ander element van kritiek was het groeiend aantal museum- functionarissen met steeds meer managementtaken. De discussie over bureaucratie kan echter tot verwarring leiden als het begrip ge- bruikt wordt om een algemeen onbehagen aan te duiden dat voor- al te maken lijkt te hebben met bemoeizucht van de overheid. Het is een thema van alle tijden. Nu eens vindt men dat de overheid zich niet overal mee moet bemoeien, maar als er iets misgaat, vraagt
men zich af waarom de overheid niet ingrijpt. Brinkman: “Ik zie het in mijn eigen werk. Vroeger leek het allemaal wel wat eenvoudiger. Je hoefde toen niet over de kwaliteit van de soep in de kantine te pra- ten. Nu moet dat wel omdat de Warenwet je vraagt om te rappor- teren of de voedingsstoffen in orde zijn en of je het milieuvriende- lijk hebt ingekocht. Daar heeft iedereen mee te maken en misschien is het ook wel eens te ver doorgeschoten. Dat heeft allemaal niets met (een proces als) de verzelfstandiging te maken, maar alles met het vertrouwen dat een samenleving in zichzelf heeft. Hoeveel moet er gecontroleerd worden en hoezeer vertrouwt men elkaar? Ook het publiek van een museum is veeleisender geworden. Het vertrouwt niet meer alleen op het helder inzicht van de directeur.”
Jan Riezenkamp, van 1985-2004 directeur-generaal Culturele Zaken bij wvc en ocw, uitte achteraf kritiek op de bemoeizucht van de rijksoverheid. In zijn afscheidsspeech vond hij de verantwoording- plicht te ver doorgeschoten: “(Ik heb) grote zorg over ontwikkelin- gen bij de overheid. De laatste jaren gaat het bij de overheid om rekenschap, accountability zo u wilt. Er worden targets en prestatie- indicatoren geformuleerd. Men houdt reviews, eventueel mid-term reviews (...) Er is zeker een goede motivering te bedenken voor het afleggen van verantwoording voor een juiste besteding van publie- ke middelen. Maar het is hier als met vele dingen: men weet van geen ophouden, men is volkomen doorgeschoten met de cijfer- matige benadering van de beleids- en uitvoeringspraktijk.”5
Museumdirecteuren willen het liefst dat niemand zich met hun beleid bemoeit, maar ze hebben wel geld nodig om dat beleid te realiseren. Dat geld komt voornamelijk van de overheid, van de bureaucratie. De subsidierelatie leidt ertoe dat een museum- directeur altijd de maximum haalbare subsidie zal proberen te verwerven. Een directeur die vrijwillig afziet van een bepaald subsidiebedrag omdat het land er economisch minder goed voor staat, pleegt museumpolitieke zelfmoord.
overheid dan wel de samenleving te vertegenwoordigen en er voor te zorgen dat belastinggeld rechtvaardig verdeeld wordt. En als er minder te verdelen is, dan moeten er prioriteiten worden gesteld. Deze kloof is in principe onoverbrugbaar omdat de een altijd in een financieel afhankelijke relatie ten opzichte van de an- der staat. Het volledig onafhankelijk opereren van musea is in de Nederlandse samenleving op korte termijn ondenkbaar. Zonder overheidssteun zouden de meeste musea ogenblikkelijk ten onder gaan. Toch is het op lange termijn wellicht een perspectief dat waard is om over na te denken. De verzelfstandiging was een eer- ste stap. Velen dachten dat verzelfstandiging niet kon, maar het bleek een succes. Als men denkt aan verzelfstandiging als een langetermijnproces dat nog niet af is, dan is het debat vandaag nog even actueel als in de jaren negentig.