Dit onderzoek is in ruim negen maanden verricht (tussen 15 oktober 2007 en 31 juli 2007). Er is een grote hoeveelheid literatuur verzameld over onderzoek naar effectiviteit en veronderstelde werkzame mechanismen van toezichtprogramma’s voor delinquenten en forensisch psychiatrische patiënten. Bij onderzoek naar de effectiviteit van toezichtprogramma’s hebben wij ons in overleg met de beleidsdirecties geconcentreerd op reci-dive als uitkomstmaat. Er zijn daarnaast andere uitkomstmaten denkbaar die in dit onderzoek onderbelicht zijn gebleven, zoals verbetering van psychische stoornissen, aspecten van sociale re-integratie en dergelijke. Verder hebben wij in dit onderzoek niet of nauwelijks aandacht kunnen besteden aan de kosten van toezichtprogramma’s. Er is naar gestreefd zo volledig mogelijk te zijn bij de verzameling van de literatuur. Binnen het gegeven tijdsbestek was, gezien de breedte van het onderwerp en de onderzoeksgroepen, een uitputtend onderzoek niet haalbaar (zie ook paragraaf 1.6).
WODC 263_10.indd Sec4:50
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staat de vraag centraal welke toezichtprogramma’s er zijn ontwikkeld voor delinquenten in de maatschappij, na afloop van of in plaats van een gevangenisstraf of strafrechtelijke maatregel. Het gaat hier om toezichtprogramma’s die niet voor een specifieke subgroep van delin-quenten of forensisch psychiatrische patiënten zijn bedoeld. Programma’s die speciaal zijn ontwikkeld voor delinquenten en forensisch psychia-trische patiënten met een ernstige psychiapsychia-trische stoornis, voor zeden-delinquenten of voor verslaafden komen in de hoofdstukken 3, 4 en 5 aan de orde.
Er is een aanzienlijke hoeveelheid literatuur over de vraag welke inter-venties werkzaam zijn ter preventie van recidive. De afgelopen twin-tig jaar zijn er op dit gebied tal van meta-analyses en overzichtstudies verschenen. Om enkele voorbeelden te noemen: een overzichtstudie van interventies gericht op het verminderen van gewelddadige recidive (Dowden & Andrews, 2000), een meta-analyse van het effect op recidive van (cognitief-gedragstherapeutische) behandelprogramma’s voor delin-quenten (Redondo, Sanchez-Meca & Garrido, 1999), een meta-analyse van onderwijs- en werktoeleidingsprogramma’s voor delinquenten (Wilson, Gallagher & MacKenzie, 2000). Er zijn verschillende publicaties waarin de resultaten van dergelijke overzichtstudies en meta-analyses worden geïntegreerd en die op basis daarvan algemene principes formuleren die geacht worden de kans op succes van een interventie te vergroten (onder meer McGuire, 2002; Sherman, Farrington, Welsh & MacKenzie, 2002). Voor het onderhavige hoofdstuk is uit de hiervoor genoemde litera-tuur een selectie gemaakt van de meta-analyses, overzichtstudies en effectstudies die betrekking hebben op toezichtprogramma’s. Daartoe is aangesloten bij de vormen van vrijheidsbeperking en toezicht bij delin-quenten die zich in de maatschappij bevinden die worden onderscheiden door MacKenzie (2002). Dit zijn: intensief reclasseringstoezicht, elektro-nisch toezicht, huisarrest, day reporting centers en voorzieningen voor beschermd wonen (correctional halfway houses).
Programma’s voor intensief reclasseringstoezicht (Intensive supervision probation/parole, ISP’s) worden onder meer gekenmerkt door frequentere contacten tussen professionals van de toezichthoudende instantie en de delinquent, het (elektronisch) monitoren – volgen van gedrag en bewe-gingen – van betrokkene, het toepassen van huisarrest en avondklok, en controles op drugs- en alcoholgebruik (Gendreau, Cullen & Bonta, 1994). Elektronisch toezicht (Electronic monitoring, EM ) is het lokaliseren en/of volgen van een persoon met behulp van een elektronisch hulpmiddel (zie voor een meer gedetailleerde beschrijving bijvoorbeeld Miedema & Post, 2006; Van de Ende, Janssen, Hensbroek, Kunst, Dings & Hoeleman, 2007).
52 Toezichtprogramma’s voor delinquenten en forensisch psychiatrische patiënten
Huisarrest is het opleggen van vrijheidsbeperkingen aan een delinquent die in de maatschappij verblijft, door hem te verplichten gedurende bepaalde tijden zijn woning niet te verlaten (MacKenzie, 2002).
Day reporting centers hebben zich volgens MacKenzie (2002) sinds 1990 in de Verenigde Staten sterk ontwikkeld (114 centra in 1995). Delinquenten die onder reclasseringstoezicht staan, moeten zich op frequente en regel-matige basis bij het centrum melden. De centra bieden faciliteiten voor controle (door middel van gesprekken met professionals en bijvoorbeeld controle op drugs- en alcoholgebruik), behandelfaciliteiten en faciliteiten voor het zoeken van werk.
Er bestaan tevens voorzieningen voor begeleid wonen voor ex-gedetineer-den die zich moeten leren aanpassen aan de maatschappij of als alter-natief voor veroordeling tot reclasseringstoezicht (correctional halfway houses, community residential centers). Deze hebben zowel een zorg- en behandelfunctie als een toezichthoudende functie (MacKenzie, 2002). Voor zover er overzichtstudies of effectstudies zijn gevonden over half-way houses voor gedetineerden in het algemeen zijn deze in dit hoofdstuk opgenomen. Veelal zijn halfway houses echter bedoeld voor ex-gedetineer-den met psychiatrische problematiek.
Er zijn 45 artikelen gevonden over ISP, elektronisch toezicht, huis arrest, day reporting centers en correctional halfway houses, waaronder zes over-zichtstudies en twee meta-analyses. De overige artikelen waren effect-studies, beschrijvende studies over toezichtprogramma’s, en state of the art-artikelen en analyses vanuit sociaalwetenschappelijke, beleidsmatige of juridische invalshoek. We hebben ons niet gericht op studies over programma’s die van heel korte duur zijn en/of bedoeld zijn voor plegers van lichte delicten. Wij hebben geen overzichtstudies en weinig
effectstu-dies gevonden die specifiek betrekking hadden op day reporting centers10.
De centra lijken zich ook voor een belangrijk deel te richten op (jeugdige) arrestanten en kortgestraften wegens drugs- en/of vermogensdelicten (bijvoorbeeld Lurigio & Olson, 2003; Martin, Olson & Lurigio, 2000). Omdat het meeste effectonderzoek betrekking heeft op ISP en omdat de andere genoemde vormen van toezicht veelal deel uitmaken van een meer omvattend ISP, concentreert dit hoofdstuk zich met name op wat bekend is over de effectiviteit en de achterliggende mechanismen van ISP’s. ISP’s voor volwassenen zijn vanaf de jaren zestig ontwikkeld in onder meer de Verenigde Staten, en Engeland en Wales. Vooral in de Verenigde Staten zijn ISP’s wijd verbreid. Iedere staat heeft een of meer ISP’s ontwik-keld (Gendreau, Goggin & Fulton, 2000).
10 Niet te verwarren met day (care) centers voor patiënten met ernstige psychische stoornissen. Voor zover relevant met betrekking tot forensisch psychiatrische patiënten komen deze aan de orde in hoofdstuk 3.
WODC 263_10.indd Sec5:52
ISP-programma’s verschillen aanzienlijk in de mate waarin het accent ligt op zorg of op monitoring en control en daarmee ook in combinaties van inhoudelijke componenten. Ook kunnen ze verschillen in doelstelling, bijvoorbeeld vermindering van recidive of vermindering van het aantal intramurale straffen (Moore, Gray, Roberts, Taylor & Merrington, 2006). De ISP’s in de Verenigde Staten waren in de jaren tachtig tot begin jaren negentig hoofdzakelijk gericht op control, surveillance en monitoring. De componenten van dergelijke programma’s zijn door Gendreau et al. (2000) als volgt gekarakteriseerd:
1. greatly increasing contact between supervisors and offenders; 2. confining offenders to their homes;
3. enforcing curfews;
4. submitting offenders to random drug testing; 5. requiring offenders to pay restitution to their victims; 6. electronically monitoring offenders;
7. requiring offenders to pay for the privilege of being supervised. Recentere Amerikaanse ISP’s hebben naast monitoring en control ook behandel- en rehabilitatiecomponenten opgenomen (Gendreau, Cullen & Bonta, 1994). Gendreau et al. (1994) noemen deze wel de ‘second genera-tion of intensive rehabilitagenera-tion supervision programmes’.
Intensive Supervision Probation is evenals andere zogeheten alterna-tieve straffen (‘intermediate sanctions’) bedoeld voor delinquenten die in aanmerking zouden komen voor een gevangenisstraf. Het betreft sancties die wat zwaarte betreft ergens tussen gevangenisstraf en regulier reclas-seringstoezicht in liggen (Petersilia, 1998). Intensive Supervision Parole is bedoeld voor delinquenten die na een straf of maatregel voorwaardelijk vrijkomen en vanwege een hoger recidiverisico intensief toezicht nodig hebben.
De doelgroepen van ISP’s zijn tamelijk divers. Veel van de programma’s voor Intensive Supervision Probation en Parole worden gebruikt voor delin-quenten met een relatief hoog delictrisico (Petersilia, 1998). Dit betreft een aantal bijzondere groepen (special needs offenders), met name gewelds-delinquenten, waaronder daders van huiselijk geweld, (jeugdige) veelple-gers, zedendelinquenten en delinquenten met verslavingsproblematiek. De belangrijkste doelstellingen van intensief toezicht zijn enerzijds het verminderen van recidive en anderzijds het verminderen van het aantal of percentage intramurale straffen ter ontlasting van het gevangenissysteem (Moore et al., 2006). Andere doelstellingen zijn het bieden van een breder palet aan mogelijke sancties en het verlagen van de kosten van het sanc-tiesysteem (Clear & Hardyman, 1990).
54 Toezichtprogramma’s voor delinquenten en forensisch psychiatrische patiënten
Volgens Moore et al. (2006) combineren intensieve toezichtprogramma’s uitgangspunten van vier (eerder door Muncie in 2004 geformuleerde) invalshoeken:
Een punitieve benadering. Deze benadering veronderstelt dat de delin-quent wordt afgeschrikt door de verhoogde kans op ontdekking als gevolg van het verscherpte toezicht en de door de verwachte consequenties van ontdekking. Deze zouden de delinquent weerhouden van het plegen van nieuwe delicten.
Een rehabilitatiebenadering. Deze benadering is gericht op het verande-ren van kenmerken van de delinquent en of van aspecten van de omge-ving van de delinquent die verondersteld worden oorzakelijk verband te houden met zijn criminele gedrag. Dit betreft bijvoorbeeld de geestelijke gezondheid, houdingen, cognities, sociale relaties, opleiding, werk en vaardigheden. De bedoeling van de interventie is om het risico dat betrok-kene in de toekomst een delict pleegt te verkleinen (Gendreau, Cullen & Bonta, 1994). De rehabilitatiebenadering streeft een langeretermijnver-andering in delictrisico na. Een voorbeeld van een invloedrijke stroming is de What Works-benadering die als belangrijkste doelstelling heeft te onderzoeken welke interventies werken voor welke delinquenten en onder welke omstandigheden (McGuire, 1995).
Een risicomanagementbenadering. De doelstellingen van behandeling worden binnen gevangenis- en forensisch-psychiatrische settings veelal geformuleerd in termen van vermindering van delictrisico’s. Er wordt gesignaleerd dat de rehabilitatiebenadering meer en meer overlapt met een benadering van risicomanagement waarin het belang van bescher-ming van de samenleving vooropstaat (Garland, 2001). In essentie zou dit volgens sommigen een verschuiving betekenen van een optimistische benadering waarin wordt geloofd in transformatieve mogelijkheden van rehabilitatie, naar meer beperkte, pragmatische, ‘managerial’ doelstel-lingen: het herkennen en classificeren van groepen op basis van risiconi-veau, en vervolgens het managen door middel van toezicht, preventie en onschadelijkmaking (Zedner, 2004, in Moore et al., 2006).
Een normatieve benadering. Naast benaderingen die zich richten op het voorkomen van recidive in de toekomst, zouden bij de toepassing/opleg-ging van intensief toezicht ook principes als vergelding en proportiona-liteit van de straf van invloed zijn. De zogeheten intermediate sentences (zoals de veroordeling tot intensief reclasseringstoezicht) zouden wat dit betreft het ‘gat’ vullen tussen gevangenisstraf, die soms een te zware of niet geschikte optie wordt geacht, en standaard community sentences (zoals regulier reclasseringstoezicht), die soms als te soft gepercipieerd worden. Hier zou ook de normatieve opvatting onder kunnen vallen dat de overheid voor een fatsoenlijke re-integratie dient te zorgen waarbij zij betrokkene zinvolle resocialisatiemogelijkheden biedt.
WODC 263_10.indd Sec5:54
Doordat in intensieve toezichtprogramma’s uiteenlopende benaderingen samenkomen, zijn ze volgens Moore et al. ook vanuit verschillende poli-tiek-maatschappelijke gezichtspunten aantrekkelijk: het wordt (of lijkt) mogelijk zowel tough on crime te zijn, als iets te doen aan de overvolle gevangenissen en andere instellingen, en tegelijk bij te dragen aan de rehabilitatie van delinquenten.
In dit hoofdstuk onderzoeken wij wat bekend is over de effectiviteit en veronderstelde werkzame mechanismen van intensieve toezichtprogram-ma’s. In paragraaf 2.2 wordt een tweetal toezichtprogramma’s beschre-ven en wordt ingegaan op de veronderstelde werkzame mechanismen. In paragraaf 2.3 zal kort worden besproken wat bekend is uit overzicht-studies en meta-analyses over de effectiviteit van residentiële en ambu-lante behandeling en toezicht van zedendelinquenten. In paragraaf 2.4 worden effectstudies over intensieve toezichtprogramma’s besproken. Paragraaf 2.5 ten slotte omvat een discussie en conclusies.
2.2 Beschrijving van toezichtprogramma’s en veronderstelde