BESLUIT
Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot afwijzing van aanvragen tot verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 17 van de Mededingingswet en tot verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 17 van de Mededingingswet.
Zaaknummers
38 Takel en berging Omnicare 39 Takel en berging SOS 40 Takel en berging SAS
41 Takel en berging Verzekeraarshulpdienst
269a Takel en berging-oud (Elvia, Eurocross, DIMA en ZLM) 269b Takel en berging-nieuw (Incident Management)
I INLEIDING
Zaak 38, 39, 40 en 41
1. Bij brieven van respectievelijk,
- Coperatie Omnicare Reishulp U.A. te Amsterdam (hierna: "Omnicare") d.d. 30 mei 1994,
- B.V. Nederlandse Hulpverleningsorganisatie SOS International te Amsterdam (hierna: "SOS") d.d. 27 mei 1994,
- Schade Alarm Service Sas B.V. te Arnhem (hierna: "SAS") d.d. 24 mei 1994, en
- Verzekeraarshulpdienst B.V. te Apeldoorn (hierna: "VHD") d.d. 26 mei 1994,
zijn er aanvragen ingediend om ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 2 van het Besluit marktverdelingsregelingen (Wet
economische mededinging) bij de Minister van Economische Zaken. Deze aanvragen zijn op basis van artikel 101 van de Mededingingswet (hierna: "Mw") aangemerkt als aanvragen als bedoeld in artikel 17 Mw. De datum van ontvangst van de aanvragen is op basis van artikel 101 Mw gesteld op 1 januari 1998.
2. De hierboven genoemde ontheffingsverzoeken betreffen de
standaardovereenkomsten die respectievelijk door Omnicare, SOS, SAS en VHD zijn afgesloten met geselecteerde bergers met betrekking tot takel- en bergingswerkzaamheden (hierna: "de Bestaande Bergingsregeling").
3. Ook door Inter Partner Assistance S.A. (verder "IPAS")[1] werd een ontheffingsverzoek ingediend voor de door haar gesloten
overeenkomsten met bergers in het kader van de Bestaande Bergingsregeling. Met betrekking tot het verzoek van IPAS heeft de d-g NMa een afzonderlijk besluit genomen.
[1] De Groupe Europen S.A. heeft per 1 december 1998 haar naam gewijzigd in Inter Partner Assistance S.A. In dit besluit zal zij verder worden aangeduid als IPAS.
4. Op 30 maart 1998 heeft de d-g NMa een verzoek om ontheffing in de zin van artikel 17 Mw ontvangen van,
- Elvia Assistance B.V. te Amsterdam (hierna: "Elvia"), - Eurocross International Holding B.V. te Noordwijk (hierna: "Eurocross"),
- Dutch International Mobility Assistance B.V. te Driebergen-Rijssenburg (hierna: "DIMA"),
- Onderlinge Verzekering Maatschappij ZLM U.A. te Goes (hierna: "ZLM").
5. Dit ontheffingsverzoek heeft tevens betrekking op overeenkomsten die onderdeel uitmaken van de Bestaande Bergingsregeling, maar waarvoor eerder op grond van het Besluit marktverdeling (Wet economische mededinging) geen ontheffing werd aangevraagd. Het gaat om de door Elvia, Eurocross, DIMA en ZLM met geselecteerde bergers gesloten standaardovereenkomsten met betrekking tot takel en berging werkzaamheden.
Zaak 269 b
6. Voorts heeft de d-g NMa op 30 maart 1998 een verzoek tot ontheffing in de zin van artikel 17 van de Mw ontvangen van
- Elvia Assistance B.V. te Amsterdam (Elvia),
- Eurocross International Holding B.V. te Noordwijk (Eurocross), - Dutch International Mobility Assistance B.V. te Driebergen-Rijssenburg (DIMA),
- Coperatieve Omnicare Reishulp U.A. te Amsterdam (Omnicare), - Schade Alarm Service Sas B.V. te Arnhem (SAS),
- B.V. Nederlandse Hulpverleningsorganisatie SOS International te Amsterdam (SOS),
- Verzekeraars Hulpdienst Holding B.V. te Apeldoorn (VHD) en - Onderlinge Verzekering Maatschappij ZLM U.A. (ZLM) te Goes. 7. Dit ontheffingsverzoek betreft een nieuwe -nog niet gemplementeerde -
bergingsregeling, onder meer neergelegd in de
samenwerkingsovereenkomst Incident Management d.d. 14 april 1998, welke is overeengekomen tussen Elvia, Eurocross, DIMA, Omnicare, SAS, SOS, VHD en ZLM (hierna: "de Bergingsregeling Incident Management").
8. Het onderhavige besluit heeft betrekking op alle in de hierboven genoemde ontheffingsverzoeken vervatte regelingen. De regelingen zullen zo veel mogelijk in onderlinge samenhang worden beoordeeld, omdat deze alle betrekking hebben op de wijze waarop de takel en bergingsactiviteiten met betrekking tot gestrande personenauto's anders dan na pech, thans en in de toekomst, (zullen) worden ingevuld.
II FEITELIJKE ACHTERGROND
De betrokken partijen Verzoeksters
Nederlandse markt.
10. De alarmeringsdiensten houden zich onder meer bezig met het in opdracht van verzekeraars doen bergen en veiligstellen van bij ongevallen betrokken dan wel gestrande personenauto's. De alarmeringsdiensten werken allen ten behoeve van een of meerdere verzekeringsmaatschappijen. De verzekeraars hebben de hulpverlening ten behoeve van hun verzekerden ter zake van takel en berging
uitbesteed aan de alarmeringsdiensten. Alle in Nederland werkzame verzekeraars op het terrein van personenautoverzekeringen zijn bij n van de alarmeringsdiensten aangesloten.
11. Bezitters van personenauto's zijn voor de kosten in verband met takel en bergingswerkzaamheden verzekerd. Het gaat dan om die gevallen waarin met het betrokken voertuig niet meer op eigen kracht kan worden verder gereden anders dan ten gevolge van pech aan het voertuig. In de wettelijk verplichte WA-verzekering is hiervoor door de in Nederland actief zijnde verzekeraars een dekking opgenomen. Dit betekent dat alle WA-verzekerden verzekerd zijn tegen de kosten van takel en berging, tenzij men in strijd met de wettelijk plicht onverzekerd is.
De bergers
12. Er zijn circa 250 bergingsbedrijven in Nederland actief. Een zeer groot aantal van hen is aangesloten bij de Nederlandse Vereniging van Bergingsspecialisten (hierna: de "VBS").
III DE AANGEMELDE REGELINGEN
De Bestaande Bergingsregeling
13. De Bestaande Bergingsregeling waarvoor ontheffing is verzocht, betreft de bergingsregeling zoals die thans wordt toegepast. Door de Minister van Economische Zaken, mede namens de Minister van Verkeer en Waterstaat, is onder het regime van de Wet economische
mededinging en het Besluit marktverdelingsregelingen, op 2 juli 1997 aan de Commissie economische mededinging advies gevraagd over het voornemen de verzoeken om ontheffing af te wijzen[2]. Op 23 oktober 1997 heeft de Commissie economische mededinging advies uitgebracht[3]. De Minister van Economische Zaken heeft geen beschikking genomen, mede in verband met de inwerkingtreding van de nieuwe Mededingingswet.
[2] Staatscourant 1997, nr 132. [3] Staatscourant 1997, nr 220.
14. In het hiernavolgende zal een korte beschrijving gegeven worden van de Bestaande Bergingsregeling. Voor een uitvoerige beschrijving zij verwezen naar de hierboven genoemde adviesaanvraag.
15. De negen in Nederland actief zijnde alarmeringsdiensten hebben gezamenlijk een rayonering vastgesteld voor heel Nederland. Voor elk rayon hebben zij vervolgens in gezamenlijk overleg n berger
rayoneringskaarten en de lijsten van namen van de geselecteerde bergers. Het belangrijkste criterium bij de vaststelling van de grenzen van de rayons is de geschatte aanrijtijd. De rayonering en de selectie van de berger voor een bepaald rayon is uitgewerkt in de door de alarmeringsdiensten met de bergers gesloten
standaardovereenkomsten. Door de overeenstemming tussen de alarmeringsdiensten over de te hanteren rayonering en de per rayon te selecteren berger ontstaat de facto de situatie dat iedere
alarmeringdienst dezelfde rayonindeling hanteert en voor ieder rayon dezelfde berger contracteert.
16. De Bestaande Bergingsregeling heeft zowel betrekking op de
zogenaamde "eerste berging" als op de "tweede berging". De "eerste berging" heeft betrekking op het vrijmaken van de rijbaan en het afvoeren van het voertuig naar een daarvoor in aanmerking komende veilige locatie. Deze vorm van berging wordt ook wel aangeduid als de spoedeisende berging, aangezien het element van spoed daarbij vanuit het oogpunt van veiligheid een cruciaal element vormt. De "tweede berging" betreft het op de "eerste berging" volgend (door)transport naar een bestemming, zijnde meestal een schadeherstelbedrijf in de nabijheid van de woonplaats van de verzekerde.
17. De Minister van Economische Zaken heeft met betrekking tot de overeenkomsten die deel uitmaken van de Bestaande Bergingsregeling in eerdergenoemde adviesaanvraag aangegeven dat deze onder het verbod, als neergelegd in artikel 2 van het Besluit
marktverdelingsregelingen (Wet economische mededinging) vielen. 18. De Minister heeft in de adviesaanvraag aangegeven dat deze
overeenkomsten niet voor ontheffing in aanmerking kwamen. De overeenkomsten zouden de toegang tot de markt voor takel- en bergingswerkzaamheden verder beperken dan noodzakelijk werd geacht, omdat
- de regeling zowel de eerste als de tweede berging omvat. De tweede berging heeft een minder spoedeisend karakter en kan ook worden gerealiseerd zonder de vergaande mededingingsbeperkingen zoals die zijn opgenomen in de Bestaande Bergingsregeling;
- niet was aangetoond dat het noodzakelijk was dat alle alarmcentrales dezelfde rayons en dezelfde bergers moesten hanteren. In dit kader was relevant dat bij melding van een gestrand voertuig in de meeste gevallen een kentekencheck werd uitgevoerd ter controle van het al dan niet verzekerd zijn van het betrokken voertuig alvorens de opdracht tot uitrijden aan de berger werd verstrekt. Ten aanzien van een dergelijk systeem kon de Minister niet inzien waarom het noodzakelijk was dat alle alarmcentrales dezelfde berger zouden moeten contracteren. 19. De Commissie economische mededinging heeft deze standpunten in
haar advies aan de Minister onderschreven.
elkaar zouden aansluiten. De betrokken verzoeksters willen voorkomen dat er een situatie zou ontstaan waarin de oude bergingsregeling zou worden verboden terwijl er nog geen alternatieve bergingsregeling voorhanden zou zijn die niet strijdig is met het mededingingsrecht. 21. De Commissie economische mededinging heeft de Minister van
Economische Zaken geadviseerd te bevorderen dat er geen situatie zou ontstaan waarin de ontheffingsverzoeken met betrekking tot de Bestaande Bergingsregeling zouden worden afgewezen, terwijl er nog geen nieuwe bergingsregeling voorhanden zou zijn.
De Bergingsregeling Incident Management
22. Voor de Bergingsregeling Incident Management is op 30 maart 1998 ontheffing aangevraagd door acht van de negen in Nederland actief zijnde alarmeringsdiensten (hierna "verzoeksters IM"). IPAS heeft zich niet aangesloten bij deze aanvraag.
23. De verzoeksters IM wensen de voordelen die het thans nog bestaande bergingssysteem volgens hen bezit te handhaven met in achtneming van het mededingingsrecht. Zij hebben aangegeven bij de ontwikkeling van de nieuwe regeling acht te hebben geslagen op hetgeen was overwogen in de adviesaanvraag van de Minister van Economische Zaken en het advies van de Commissie economische mededinging. Dit heeft geresulteerd in een gezamenlijke bergingsregeling die beperkt is tot het vrijmaken van de rijbaan en het afvoeren van de betrokken motorvoertuigen naar een veilige plaats (de "eerste berging"). De regeling is derhalve niet van toepassing op de zogenaamde "tweede berging" (doortransport). Door verzoeksters IM is aangegeven dat de regeling van toepassing is op particulier verzekerde motorvoertuigen (minder dan 3500 kg).
24. De Bergingsregeling Incident Management is uitgewerkt in de navolgende documenten, die bij het verzoek om ontheffing zijn gevoegd:
- de samenwerkingsovereenkomst Incident Management d.d. 14 april 1997 gesloten tussen Elvia, Eurocross, DIMA, Omnicare, SAS, SOS, VHD en ZLM;
- de statuten/oprichtingsakte van april 1997 van de Stichting Incident Management;
- de beleidsnotitie Stichting IM;
- de standaardovereenkomst Stichting IM - bergers.
25. De betrokken alarmcentrales zullen een aantal activiteiten en werkzaamheden op het gebied van hulpverlening bij eerste berging bundelen en onderbrengen in de Stichting Incident Management. De Stichting Incident Management zal per rayon een berger contracteren die meteen na een melding zal uitrijden. In het nieuwe systeem zal derhalve, na een melding geen poolshoogte meer worden genomen op de plek waar het voertuig is gestrand - dan wel een kentekencheck worden uitgevoerd - voordat de opdracht tot uitrijden aan de berger wordt verstrekt. Op die manier zou substantile tijdwinst kunnen worden gerealiseerd.
27. De verzoeksters IM hebben bij brief d.d. 30 juni 1998 aangegeven dat de Bergingsregeling Incident Management niet alleen betrekking zal hebben op de eerste berging op het hoofdwegennet, maar ook op het onderliggende wegennet.
28. Voor wat betreft het hoofdwegennet heeft Rijkswaterstaat een concept-regeling Incident Management[4] ontworpen, waarin is neergelegd dat de financile risico's, die verbonden zijn aan het inschakelen van de bergers zonder dat is nagegaan of het gaat om een verzekerd voertuig of dat daadwerkelijk takelhulp noodzakelijk is, door Rijkswaterstaat zullen worden gedragen.
[4] Staatscourant 1998, nr 224.
29. Voor wat betreft het onderliggende wegennet hebben verzoeksters IM in voornoemde brief aangegeven dat zij zullen trachten met provincies en gemeenten tot vergelijkbare afspraken te komen. Voor de periode dat dergelijke afspraken nog niet zijn gemaakt zullen de
alarmcentrales gezamenlijk in een adequate interimregeling voorzien. Een en ander teneinde de regeling, waarvan de essentie is gelegen in het direct uitrijden van de berger na melding van een ongeval ook voor het onderliggende wegennet mogelijk te maken.
30. De verzoeksters IM hebben aangegeven dat de selectie van de bergers die de "eerste berging" gaan uitvoeren zal plaatsvinden op basis van periodiek door de Stichting Incident Management te organiseren aanbestedingen. De Stichting IM zal hiernaast de volgende taken krijgen: de organisatie van rayonering, het sluiten van contracten en het (doen) beheren van het centraal meldpunt. In het
ontheffingsverzoek is aangegeven dat de Stichting en de
samenwerkende alarmcentrales, direct noch indirect, afspraken zullen maken over de zogenaamde "tweede berging" (doortransport).
31. De selectie van de bergers door de Stichting Incident Management zal volgens verzoeksters IM geschieden op basis van prijs en enige kwaliteitsnormen. Verzoeksters IM hebben aangegeven dat de Stichting daarbij uitrustingseisen zal hanteren die qua inhoud
vergelijkbaar zijn met die van de VBS. Dit betekent echter niet dat het lidmaatschap van de VBS vereist is om in te kunnen schrijven op de aanbesteding. Voorts zal de Stichting Incident Management volgens de verzoeksters IM als criterium hanteren dat de berger continu beschikbaar en bereikbaar is (365/366 dagen per jaar en 24 uur per dag).
32. Verzoeksters IM hebben aangegeven dat zij in verband met de periodieke aanbesteding een aanbestedingreglement zullen opstellen waarin de procedure meer gedetailleerd is uitgewerkt. In dit reglement zal een onafhankelijke beroepsinstantie in het leven worden geroepen waaraan eventuele geschillen over de aanbesteding kunnen worden voorgelegd. Bij brief d.d. 14 december 1998 is het voorgestelde aanbestedingsreglement ("Tenderdocument Incident Management Nederland inzake takel en berging") ontvangen, waardoor deze onderdeel is geworden van de aanvraag om ontheffing. Uit het
willen aanbesteden, en derhalve de aanvraag om ontheffing op dat punt te wijzigen.
33. Verzoeksters IM hebben aangegeven dat zij met de aanbestedingen en het implementeren van de Bergingsregeling Incident Management willen beginnen nadat de d-g NMa voor de Bergingsregeling Incident Management ontheffing heeft verleend.
34. Tenslotte is van belang dat de samenwerking tussen de alarmcentrales in het kader van de Stichting Incident Management zodanig is vorm gegeven dat toetreding van nieuwe participanten door het bestuur van de Stichting alleen kan worden geweigerd op redelijke en zakelijke gronden (artikel 6 van de samenwerkingsovereenkomst Incident Management). Verzoeksters IM hebben mondeling aangegeven dat partijen hiermee duidelijk hebben willen maken dat nieuwe of andere alarmcentrales die op de Nederlandse markt actief zijn of worden in beginsel tot de Stichting kunnen toetreden, tenzij objectieve redenen zich hiertegen verzetten.
Positie IPAS
35. IPAS heeft bij brief d.d. 2 maart 1998 de d-g NMa bericht dat zij het ontheffingsverzoek voor de Bergingsregeling Incident Management niet ondersteunt. IPAS heeft met name bezwaar tegen het oprichten van een centraal meldpunt, dat bij een concurrent van IPAS zal worden ondergebracht. IPAS heeft aangegeven dat zij hierin een horizontale mededingingsbeperking ziet, die niet voor een ontheffing in aanmerking komt, omdat zij niet noodzakelijk zou zijn voor het beoogde doel. IPAS meent dat de Bergingsregeling Incident Management ook de
voorgestane voordelen zou kunnen bewerkstelligen indien de centrale inschakeling van de gerayoneerde bergers zou verlopen via een neutraal meldpunt, zoals bijvoorbeeld de landelijke politie meldkamer. 36. IPAS heeft te kennen gegeven dat zij vreest dat als gevolg van het
nieuwe systeem de verzekeraars in verhoogde mate zullen worden geconfronteerd met de kosten van vergeefse en onnodige ritten. IPAS verwacht dat als gevolg van de realisatie van de nieuwe
Bergingsregeling Incident Management de - volgens haar stelling - belangrijkste doelstelling van verzekeraars om te komen tot schadelastbeheersing niet zal worden behaald. IPAS heeft in dit verband aangegeven dat zij als enige naast alarmcentrale ook (her-) verzekeraar en risicodrager is, hetgeen het verschil in inzicht met de andere alarmcentrales volgens IPAS zou verklaren.
37. Naar aanleiding van de positie van IPAS met betrekking tot de nieuwe Bergingsregeling Incident Management heeft er overleg plaatsgevonden tussen de NMa en IPAS. Met name zijn daarbij vragen gesteld over hoe de feitelijke situatie zal zijn indien voor de Bergingsregeling Incident Management ontheffing zou worden verleend, deze wordt gemplementeerd en IPAS niet participeert. Na invoering van de
berger, die gecontracteerd is door de Stichting Incident Management, wordt ingeschakeld. IPAS heeft aangegeven dit probleem te
onderkennen, maar ziet hierin geen reden om zich bij de nieuwe Bergingsregeling Incident Management aan te sluiten.
38. Verzoeksters IM hebben tijdens de hoorzitting d.d. 12 maart 1999 in reactie op de positie van IPAS aangegeven dat "de Stichting IM het centrale meldpunt zal (doen) beheren". Het centraal meldpunt zal volgens de verzoeksters IM voorlopig voor een beperkte periode verzorgd worden door de VHD. De verzoeksters IM zijn
overeengekomen dat vervolgens het beheer van het meldpunt zal worden aanbesteed en terzake een serviceovereenkomst zal worden afgesloten.
IV DE MARKT
39. Zowel de Bestaande Bergingsregeling als de Bergingsregeling Incident Management hebben betrekking op takel- en bergingswerkzaamheden voor personenauto's (minder dan 3500 kilogram) die zijn gestrand ten gevolge van een ongeval. De regelingen betreffen derhalve niet de takel en bergingswerkzaamheden met betrekking tot vrachtauto's. De regelingen betreffen het gehele Nederlandse grondgebied. 40. De relevante markt wordt gevormd door de markt voor takel- en
bergingswerkzaamheden (zowel eerste als tweede berging) voor personenauto's die zijn gestrand tengevolge van een ongeval. Aan de vraagzijde zijn thans de negen genoemde alarmcentrales actief. Aan de aanbodzijde zijn dit alle bergingsbedrijven die in Nederland actief zijn(circa 250 bergers).
41. Voor wat betreft de eerste berging zullen de bij de Stichting Incident Management betrokken alarmcentrales hun activiteiten met betrekking tot het contracteren van de bergers en een gedeelte van de
administratieve afwikkeling van de eerste berging (de onnodige en niet verzekerden ritten) aan de Stichting overlaten. Verzoeksters IM hebben bij de behandeling van het ontheffingsverzoek met betrekking tot de Bergingsregeling Incident Management aangegeven dat het gaat om een voor de nieuwe bergingsregeling onmisbare facilitaire schakel, die in het geheel van bij stranding van voertuigen nodige handelingen een beperkt aandeel heeft. Verzoeksters IM stellen dat de betrokken alarmcentrales zelf actief zullen blijven bij de noodzakelijke
hulpverlening daar waar het gaat om andere door die alarmcentrales -afhankelijk van inhoud van de verzekeringsovereenkomsten van hun opdrachtgevers - te verlenen diensten, zoals bijvoorbeeld opvang van slachtoffers en regeling vervangend vervoer.
42. De totale waarde van de omzet die op jaarbasis wordt behaald met takel en bergingswerkzaamheden wordt door de verzoeksters IM geschat op 50 60 miljoen gulden.
V ARGUMENTEN VERZOEKSTERS
Argumenten ontheffing voor Bestaande Bergingsregeling
verzoekers voor de ontheffing met betrekking tot de Bestaande Bergingsregeling zij verwezen naar de adviesaanvraag van de Minister van Economische Zaken. De alarmcentrales die een
ontheffingsverzoek hebben ingediend op 30 maart 1998 voor de
Bestaande Bergingsregeling hebben geen nadere motivering ingediend. De motivering die bij dit laatste ontheffingsverzoek is gevoegd richt zich primair op het verkrijgen van een ontheffing voor de nieuwe
Bergingsregeling Incident Management omdat de verzoeksters inzien dat het ontheffingsverzoek voor de Bestaande Bergingsregeling weinig kans van slagen heeft.
Argumenten ontheffing voor de Bergingsregeling Incident Management - Verbetering van de productie, distributie of bevordering van de technische en/of economische vooruitgang
44. Verzoeksters IM hebben aangegeven dat de Bergingsregeling Incident Management voorziet in een snelle en adequate berging van
personenauto's op alle wegen in Nederland, een en ander met instandhouding van doeltreffende slachtofferhulp en veiligheid voor overige weggebruikers en hulpverleners.
45. Verzoeksters IM stellen dat de voorgestelde Bergingsregeling Incident Management leidt tot een beperkte regeling van de markt voor takel- en bergingswerkzaamheden, die op zijn beurt bijdraagt aan de verbetering en doeltreffendheid van hulpverlening bij ongevallen, de verbetering van de verkeersveiligheid en het dringen van filevorming in duur en omvang. Een snelle eerste berging draagt volgens verzoeksters IM bij aan vermindering van zogeheten kop- en staartbotsingen en daarmee onvermijdelijk gepaard gaande materile en fysieke schade die bij files kunnen optreden. Aldus draagt volgens verzoeksters IM de regeling bij aan de verbetering van zowel de productie van diensten als de
economische vooruitgang.
46. Voorts betogen verzoeksters IM dat door de periodieke aanbesteding van de takel en bergingswerkzaamheden een verbetering optreedt in de distributie van de diensten, die niet op willekeurige gronden (zoals die van "bevriende relaties") aan sommige bedrijven boven anderen zullen worden toegekend. Verzoekster IM stellen dat de voorziene
aanbesteding de dynamiek in de markt verzekert. - Billijk aandeel voor de gebruikers
47. Verzoeksters IM stellen dat de verbetering van de verkeersveiligheid en het dringen van de filevorming belangrijke voordelen oplevert voor alle weggebruikers. De Bergingsregeling Incident Management leidt volgens verzoeksters IM tot snellere berging en hulpverlening dan zonder deze regeling mogelijk zou zijn. Filevorming leidt volgens verzoeksters IM tot omvangrijke economische schade. De dringing van filevorming in omvang en duur zou aldus leiden tot het zo beperkt mogelijk houden van de economische schade. Verzoeksters IM stellen dat de voorgestelde regeling in feite in het belang is van iedereen. Tenslotte stellen verzoeksters IM dat de beoogde efficinte afhandeling van ongevallen op wegen een mitigerend effect zou hebben op de premiehoogten van (auto)verzekeringen.
48. Verzoeksters IM stellen dat de Bergingsregeling Incident Management noodzakelijk is voor de eerste berging, inclusief de daarmee gemoeide centrale rayonering en selectie. Zij verwijzen in dit verband naar de Adviesaanvraag van de Minister van Economische Zaken en het advies van de Commissie Economische Mededinging, waarin een zelfde redenering zou zijn neergelegd.
- Restconcurrentie
49. Verzoeksters IM wijzen er op dat de aangemelde regeling niet langer betrekking heeft op de tweede berging, dat pechhulp en doortransport na pechhulp buiten de aangemelde regeling vallen en dat de
aangemelde regeling geen betrekking heeft op takel-
bergingswerkzaamheden aan vrachtwagens. Volgens verzoeksters IM betreffen de eventuele concurrentienadelen van de aangemelde regeling uitsluitend de eerste berging en aldaar worden deze ondervangen door periodieke aanbestedingen in elk rayon waardoor de dynamiek in de markt toch verzekerd is.
VI PROCEDURE
50. Op 28 juli 1998 is mededeling gedaan van de onderhavige ontheffingsverzoeken in de Staatscourant. Daarbij zijn
belanghebbenden opgeroepen hun zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren te brengen. De verzoeken en de daarop betrekking
hebbende stukken hebben gedurende vier weken na de publicatie in de Staatscourant ter inzage gelegen ten kantore van de NMa. Van de mogelijkheid voor belanghebbenden om op grond van artikel 3:13 van de Algemene Wet bestuursrecht hun zienswijze over de aanvraag naar voren te brengen heeft een aantal ondernemingen - bergingsbedrijven - en de Vereniging van Bergingsspecialisten gebruik gemaakt.
51. Op 12 maart 1999 zijn de verzoeksters IM, IPAS en de
belanghebbenden gehoord ten kantore van de NMa met betrekking tot de twee concept besluiten die betrekking hebben op de (oude en nieuwe) bergingsregelingen van de verzoeksters IM respectievelijk op de oude en de nieuwe bergingsregeling van IPAS. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt dat op 19 maart 1999 aan de betrokkenen is toegezonden. Verzoeksters IM hebben voorts, zoals hierboven reeds kort weergegeven, hun aanvraag ten aanzien van de Bergingsregeling Incident Management op voornoemde hoorzitting in die zin gewijzigd dat zij voorstellen iedere drie jaar tot aanbesteding van de rayons over te gaan. De belanghebbenden hebben van de wijziging kennis
genomen en daarop tijdens de hoorzitting gereageerd.
VII BEOORDELING
52. De acht alarmcentrales hebben gevraagd om een ontheffing in de zin van artikel 17 Mw van het verbod van artikel 6 Mw.
53. Artikel 6 Mw luidt:
gedragingen van ondernemingen, die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst;
2. De krachtens het eerste lid verboden overeenkomsten en besluiten zijn van rechtswege nietig."
De Bestaande Bergingsregeling
54. De standaardovereenkomsten die deel uitmaken van de Bestaande Bergingsregeling vallen onder het verbod van artikel 6 Mw. Het betreft overeenkomsten tussen ondernemingen (alarmcentrales onderling en alarmcentrales en bergers) die mededingingsbeperkingen bevatten. Allereerst bestaat de Bestaande Bergingsregeling daarin dat de alarmcentrales die in Nederland actief zijn gezamenlijk komen tot een vaststelling van rayons en tot selectie van bergers voor die rayons. De regeling betreft zowel de eerste als de tweede berging. De facto betekent dit dat iedere alarmcentrale in Nederland dezelfde rayons hanteert en daarvoor dezelfde berger inschakelt. De geselecteerde berger geniet de facto exclusiviteit voor zijn rayon.
De Bergingsregeling Incident Management
55. De Bergingsregeling Incident Management valt tevens onder het verbod van artikel 6 Mw. Het betreft eveneens overeenkomsten tussen
ondernemingen die mededingingsbeperkingen bevatten. De Bergingsregeling Incident Management leidt ertoe dat de
alarmcentrales die participeren in de regeling hun gedrag op een aantal punten cordineren binnen de Stichting Incident Management voor wat betreft de eerste berging. Door de vaststelling van de rayons en de selectie (middels periodieke aanbesteding) van een berger per rayon ontstaat voorts de facto de situatie dat de betrokken berger
exclusiviteit geniet voor zijn rayon. Toepasbaarheid van artikel 17 Mw 56. Artikel 17 Mw luidt:
"De directeur-generaal kan op aanvraag een ontheffing verlenen van het verbod van artikel 6, eerste lid, voor overeenkomsten (....) die bijdragen tot verbetering van de productie of van de distributie of tot bevordering van de technische of economische vooruitgang, mits een billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt, en zonder nochtans aan de betrokken ondernemingen:
a. beperkingen op te leggen die voor het bereiken van deze doelstellingen niet onmisbaar zijn, of
b. de mogelijkheid te geven, voor een wezenlijk deel van de betrokken goederen en diensten de mededinging uit te schakelen."
De Bestaande Bergingsregeling
57. De Bestaande Bergingsregeling voldoet niet aan de voorwaarden voor ontheffing zoals neergelegd in artikel 17 Mw. De motivering van de Minister van Economische Zaken in zijn adviesaanvraag aan de Commissie economische mededinging wordt onderschreven:
"In de overeenkomsten wordt voorts onvoldoende duidelijk onderscheid
alleen zorg draagt voor de eerste berging, maar in bijna alle gevallen ook voor de zogenaamde tweede berging. Ook ten aanzien van de tweede berging is sprake van een marktverdelingsregeling en een toetredingsdrempel voor niet geselecteerde bergers. Voor zover de rayonering noodzakelijk zou zijn teneinde te komen tot een efficinte hulpverlening teneinde filevorming en verkeersonveiligheid tegen te gaan, geldt zulks in ieder geval niet voor de zogenaamde tweede berging. De voertuigen zijn immers in die fase al afgevoerd naar de eerste veilige locatie, waardoor de tijdsdruk al grotendeels verdwenen is. (...) Niet valt in te zien waarom ten aanzien van deze tweede berging exclusiviteit via centrale rayonering gewaarborgd moet worden. (...)
In dit systeem, waar doorgaans een toets wordt uitgevoerd op het al dan niet verzekerd zijn van het betrokken voertuigdoor middel van het kenteken alvorens tot opdrachtverlening aan de geselecteerde berger wordt overgegaan, is de collectieve rayonering en selectie (...) niet noodzakelijk teneinde te komen tot het beoogde doel. De voordelen van de huidige alarmeringsregeling ... worden bereikt door de melding via de alarmeringsdiensten en de inschakeling van de bergers door de alarmeringsdiensten. Het gebruik van de alarmeringsdiensten van eenzelfde rayon en de daarbij behorende berger is daarvoor niet noodzakelijk. Niet valt in te zien waarom, indien men toch onderzoekt aan de hand van het kenteken of het bij het ongeval betrokken voertuig een verzekerd voertuig betreft, niet tegelijkertijd (door middel van bijvoorbeeld een geautomatiseerd informatiesysteem) kan worden nagegaan door welke alarmeringsdienst de melding moet worden afgehandeld die vervolgens zijn eigen individuele berger, op individuele voorwaarden, kan inschakelen. Dit betekent dat er derhalve een minder restrictief alternatief bestaat om de beoogde doelstelling, een snelle en veilige berging, even efficint en effectief te bereiken."
58. Overigens heeft de d-g NMa de betrokken partijen er bij brief d.d. 19 februari 1998 op gewezen dat de Mw geen wezenlijke wijzigingen met zich meebrengt voor het toetsingskader van de door hen onder het Besluit marktverdelingsregelingen ingediende ontheffingsverzoeken. In deze brief heeft de d-g NMa aangegeven dat er naar zou worden gestreefd, indien de alarmcentrales een ontheffing zouden vragen voor een bergingsregeling die wel voor ontheffing in aanmerking zou komen, gelijktijdig op de oude en de nieuwe ontheffingsverzoeken te beslissen. Dit teneinde te voorkomen dat er een situatie zou ontstaan waarin de Bestaande Bergingsregeling niet meer geldig zou zijn en er geen alternatieve regeling voorhanden zou zijn.
De Bergingsregeling Incident Management
59. De Bergingsregeling Incident Management voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 17 Mw. Het navolgende is hierbij van belang.
- Verbetering van de productie of van de distributie of bevordering van de technische of economische vooruitgang
61. Verzoeksters IM hebben derhalve aannemelijk gemaakt dat de door hen voorgestelde ordening ten aanzien van de takel en
bergingsactiviteiten met betrekking tot particulier verzekerde motorvoertuigen, die gestrand zijn ten gevolge van een ongeval, bijdraagt aan de economische vooruitgang en/of verbetering van de productie en/of distributie.
62. Door de driejaarlijkse aanbesteding van de rayons zal bovendien de efficintie en effectiviteit binnen de bergingsbranche worden bevorderd. Periodieke aanbesteding zal leiden tot prijsconcurrentie tussen de bergers. Dit is een verbetering ten opzichte van de Bestaande Bergingsregeling, waarin voor ieder rayon dezelfde (advies) prijzen werden gehanteerd.
- Billijk aandeel voor gebruikers
63. De gebruikers zijn de verzekeraars en uiteindelijk de verzekerden. Snelle en veilige hulpverlening met als indirect gevolg dringing van duur en omvang van de filevorming komt ook aan hen ten goede. Voorts is aannemelijk dat de invoering van de Bergingsregeling Incident Management op termijn een mitigerend effect zal hebben op de bergingskosten, en derhalve indirect op de verzekeringspremies, door de verbeterde efficintie en prijsconcurrentie binnen de bergersbranche. - Noodzakelijkheid
64. De door verzoeksters IM voorgestelde Bergingsregeling Incident Management voldoet aan het noodzakelijkheidscriterium. In
tegenstelling tot de Bestaande Bergingsregeling, die voor wat betreft de ontheffingscriteria niet voldeed aan het noodzakelijkheidcriterium, is de Bergingsregeling Incident Management onmisbaar om de beoogde doelstelling te bereiken. De volgende overwegingen van de Minister van Economische Zaken in de eerder vermelde adviesaanvraag worden onderschreven:
"Rijkswaterstaat werkt thans in samenwerking met betrokken partijen
aan de uitwerking van een nieuw systeem voor snellere berging van personenauto's in spoedeisende omstandigheden. In dat systeem wordt, zodra een melding van een ongeval bij de politie binnenkomt, meteen een berger ingeschakeld. Door een dergelijk directe
inschakeling zou belangrijke tijdwinst kunnen worden geboekt, namelijk die tijd die in het huidige systeem nodig is om ter plekke van het ongeval het kenteken vast te stellen en de tijd die nodig is voor de alarmeringsdienst om te toetsten of er sprake is van een verzekerd voertuig. In een dergelijke systeem dient men voor het hoofdwegennet wel te beschikken over n collectief geselecteerde berger die
gegarandeerd binnen een bepaalde tijd na melding van het ongeval beschikbaar is, omdat immers in die situatie op het moment van inschakeling van de berger niet kan worden vastgesteld of en waar de auto verzekerd is en welke alarmeringsdienst en berger derhalve zou moeten worden ingeschakeld. Rijkswaterstaat werkt thans in
65. Zoals hierboven is aangegeven strandde het ontheffingsverzoek voor de Bestaande Bergingsregeling op twee punten. Allereerst was deze regeling niet beperkt tot de eerste berging, waarbij het element spoed van doorslaggevend belang is. De Bergingsregeling Incident
Management is hiertoe beperkt. De verzoeksters IM hebben aangegeven dat de samenwerking ook op generlei wijze verder zal gaan dan de eerste berging.
66. In de Bestaande Bergingsregeling was voorzien in een kentekencheck, dan wel in het ter plekke van de stranding poolshoogte nemen door de politie, voordat een berger werd ingeschakeld. Deze handelingen zijn thans vervallen. Direct na binnenkomst van een melding bij de politie wordt het centraal meldpunt ingelicht dat vervolgens direct de geselecteerde berger opdracht geeft tot uitrijden. De door de alarmcentrales voorgestane tijdwinst kan hierdoor bereikt worden. In een dergelijk systeem is het niet mogelijk dat de alarmcentrales geen afstemming plegen over de rayonering en selectie van de berger. Het moment om na te gaan bij welke alarmcentrale/verzekeraar het betrokken gestrande voertuig is ondergebracht is immers vervallen. 67. In dit verband kan worden verwezen - voor wat betreft het
hoofdwegennet - naar de ontwerp-regeling Incident Management Rijkswaterstaat, waarin een en ander is uitgewerkt voor wat betreft het dragen van risico's van onnodige en loze ritten en ritten voor
onverzekerde voertuigen, die zich in een dergelijk systeem kunnen voordoen. De betrokken partijen zullen zelf een vergelijkbare interim-regeling treffen voor het gezamenlijk dragen van dergelijke risico's voor het onderliggende wegennet, voor de periode dat nog geen
overeenstemming is bereikt met de daarbij betrokken overheidsinstanties.
68. De stelling van IPAS dat ook thans al in het bestaande systeem geen kentekencheck meer wordt gepleegd en dat derhalve de
Bergingsregeling Incident Management een verzwaring van de mededingingsbeperkingen oplevert ten opzichte van de Bestaande Bergingsregeling kan niet worden gevolgd. Het is aannemelijk dat zich hier wel degelijk een wijziging voordoet met betrekking tot de situatie in het oude systeem waardoor tijdwinst zal worden geboekt. In dit
verband zij verwezen naar de toelichting van de Minister van Verkeer en Waterstaat bij de concept Regeling Incident Management
Rijkswaterstaat waarin het navolgende wordt aangegeven: "Bij IM staat centraal de verbetering van de meld- en
inschakelingsprocedures. Terwijl tot nu toe de politie na melding van een incident met een personenauto eerst poolshoogte ging nemen om te bezien of inschakeling van een berger noodzakelijk was, schakelt de meldkamer nu direct na ontvangst van de incidentmelding de berger in[5]. Hierdoor kan de afhandelingstijd van de vele lichte ongevallen flink worden bekort."
[5] Door melding van de melding aan het centraal meldpunt, zie art. 4 van de regeling.
69. IPAS heeft tijdens de hoorzitting betoogd dat bovenstaand citaat slechts spreekt van "poolshoogte nemen ten einde te bezien of inschakeling van een berger noodzakelijk was" en niet van
kentekencheck of een check op het al dan niet verzekerd zijn van het voertuigen. Aan de d-g NMa is gebleken dat het inderdaad reeds thans voorkomt dat een berger wordt ingeschakeld zonder dat er eerst een kentekencheck is uitgevoerd door de politie. Anderzijds is gebleken dat - afhankelijk van de locatie van stranding - in een groot aantal gevallen zulks nog wel het geval is.
70. In verband hiermee hecht de d-g NMa er aan hier te benadrukken dat voor de onderhavige beslissing uiteindelijk doorslaggevend is dat de bergers in het nieuwe systeem van de Bergingsregeling Incident Management direct zullen wordt ingeschakeld na het binnenkomen van een melding van stranding van voertuigen. Hierbij is een centrale rayonering en selectie noodzakelijk. Dit was nimmer de essentie van de Bestaande bergingsregeling en juist daarom (mede) reden waarom de ontheffingsverzoeken ten aanzien van die regeling worden
afgewezen. Dat vooruitlopend op de invoering van het nieuwe systeem de kentekencheck dan wel het ter plaatse van de stranding
poolshoogte nemen van de politie in sommige gevallen reeds nu al wordt weggelaten doet hier niet aan af.
71. Ten aanzien van de Bergingsregeling Incident Management kan derhalve worden aangenomen dat er sprake is van een verbetering van de productie die noodzakelijk is, conform de vereisten zoals
neergelegd in artikel 17 Mw.
72. De door de verzoeksters IM voorgestelde driejaarlijkse periode voor aanbesteding van de rayons voor de eerste berging, leidt er toe dat de Bergingsregeling Incident Management de mededinging niet verder beperkt dan noodzakelijk is voor het te bereiken doel. Bij afwezigheid van een dergelijk mechanisme zou de cordinatie die op het niveau van de alarmcentrales wordt bereikt door hun optreden binnen de Stichting Incident Management niet aanvaardbaar zijn. Aanbesteding is
noodzakelijk voor het waarborgen van de dynamiek op de markt waarop de bergers actief zijn, met name voor wat betreft de prijsvorming.
Restconcurrentie
73. Doordat de Bergingsregeling Incident Management wordt beperkt tot de eerste berging, blijft er voldoende restconcurrentie bestaan tussen de alarmcentrales onderling, en de bergers onderling. Ook aan dit criterium wordt derhalve voldaan. Dit zou met name anders kunnen zijn indien binnen de Stichting Incident Management ook gedrag wordt gecordineerd dat betrekking heeft op andere activiteiten van de
alarmcentrales dan de activiteiten zoals aangegeven bij het verzoek om ontheffing.
VIII CONCLUSIE
worden verleend voor de duur van 5 jaar, aanvangende op de dag van ondertekening van dit besluit.
75. De ontheffingsverzoeken met betrekking tot standaardovereenkomsten die deel uitmaken van de Bestaande Bergingsregeling worden
afgewezen. Teneinde zoveel mogelijk te voorkomen dat er een situatie ontstaat waarin de Bestaande Bergingsregeling niet meer kan worden gehanteerd en de Bergingsregeling Incident Management nog niet is gemplementeerd - dit omdat de aanbesteding van de rayons voor de eerste berging enige tijd zal kunnen vergen - wordt bepaald dat de afwijzing van de ontheffingsverzoeken die samenhangen met de Bestaande Bergingsregeling in werking zal treden op 1 december 1999, of zo veel eerder als de Bergingsregeling Incident Management volledig in werking treedt.
76. Dit besluit is gericht tot:
- Coperatie Omnicare Reishulp U.A.,
- B.V. Nederlandse Hulpverleningsorganisatie SOS International, - Schade Alarm Service Sas B.V.,
- Verzekeraarshulpdienst B.V., - Elvia Assistance B.V.,
- Eurocross International Holding B.V.,
- Dutch International Mobility Assistance B.V., en - Onderlinge Verzekering Maatschappij ZLM U.A. Datum: 30 maart 1999
A.W. Kist
Directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na de dag van
bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd bezwaarschrift indienen bij de directeur-generaal van de Nederlandse
mededingingsautoriteit, Sectie Beschikkingen, Bezwaar en Beroep, Postbus 16326, 2500 BH Den Haag.
