Toezicht Verlicht
De Functie van Commissarissen bij Nederlandse
Niet-beursgenoteerde Ondernemingen
Erwin Mulder
Rijksuniversiteit Groningen
Toezicht Verlicht
De Functie van Commissarissen bij Nederlandse
Niet-beursgenoteerde Ondernemingen
Afstudeerscriptie Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Bedrijfskunde, variant Accountancy
Auteur: Erwin Mulder
e.w.mulder@hetnet.nl Begeleiders: Drs. ing. T.G. Krol RA
Dr. R.B.H. Hooghiemstra Dr. P.E. Kamminga
Vertrouwen is prima, controle is beter…
Voorwoord
Voor u ligt een rapport dat geschreven is in het kader van een afstudeeronderzoek aan de faculteit Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.
De afgelopen negen maanden heb ik mij bezig gehouden met een onderzoek waarbij de functie van commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen centraal stond, dit rapport is daarvan het resultaat.
Mijn dank gaat uit naar drs. ing. T.G. Krol RA, dr. R.B.H. Hooghiemstra en dr. P.E. Kamminga voor het geven van adviezen en beoordeling van het rapport. Drs. A.J.E. Jansman RA gaf diverse opmerkingen en aanvullingen gedurende het onderzoekstraject.
Dr. E.P. Jansen verzorgde afstudeerworkshops, waarin verschillende leermomenten werden gecreëerd. Achttien commissarissen maakten ruim tijd vrij om een monderling interview te geven.
Daarnaast boden vele medestudenten hulp gedurende het traject. Arjan en Paul gaven naast inhoudelijke hulp de nodige procesmatige ondersteuning, allen daarvoor dank!
Groningen, 13 februari 2006 Erwin Mulder
Inhoudsopgave
Voorwoord 4
1 Inleiding 6
1.1 Corporate governance 6
1.2 Aanleiding tot onderzoek 6
1.3 Probleemstelling 6
1.4 Indeling van dit rapport 8
2 Toezicht door commissarissen 9
2.1 Het bestaan van toezicht 9
2.1.1 Ondernemingen 9
2.1.2 Agency-theorie 9
2.1.3 Decision management en decision control 10
2.1.4 Commissarissen 10
2.1.5 Het stakeholder vs. shareholderperspectief 11 2.1.6 Factoren die van invloed zijn op toezicht 11
2.1.7 Samenvatting 13
2.2 Invulling van toezicht 13
2.2.1 Rol van toezichthouders 14
2.2.2 Samenvatting 15
2.3 De rol van de commissaris 15
2.4 Niet-beursgenoteerde ondernemingen 17
2.4.1 Corporate governance en niet-beursgenoteerde ondernemingen 17 2.4.2 Eigendomsstructuur van niet-beursgenoteerde ondernemingen 17
2.4.3 Algemene factoren 18
2.4.4 Factoren die specifiek gelden voor niet-beursgenoteerde ondernemingen 20
2.4.5 De Code Tabaksblat 22
2.5 Samenvatting 23
3 Onderzoeksopzet 24
3.1 Hypotheseontwikkeling 24
3.1.1 Toezicht en eigendomsstructuur 24
3.1.2 Randvoorwaarden van de functie 24
3.2 Onderzoeksmethode 30
3.3 Formulering van onderzoeksstellingen 31
3.3.1 Toezicht en eigendomsstructuur 32
3.3.2 Randvoorwaarden van de functie 32
4 Resultaten 36
4.1 Respondenten 36
4.2 Toezicht en eigendomsstructuur 36
4.2.1 Toezicht in de ogen van commissarissen 36
4.2.2 Aanvullende inzichten 39
4.2.3 Discussie 41
4.3 De randvoorwaarden van de functie 42
4.3.1 Samenstelling 43
4.3.2 Kenmerken van de individuele leden 47
4.3.3 Structuur 51
4.3.4 Processen 55
4.4 Discussie omtrent regulering middels codes 58
5 Conclusies 61
5.1 Doelstelling van het onderzoek 61
5.2 Theoretisch kader 61
5.3 Empirisch onderzoek 62
5.4 Beperkingen van het onderzoek 65
5.5 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek 65
5.6 Toezicht verlicht? 66
1 Inleiding
Vertrouwen is prima, maar is controle beter? In welke mate kunnen aandeelhouders erop vertrouwen dat de onderneming waarin zij participeren adequaat bestuurd wordt? In welke mate moet regulering plaatsvinden teneinde ondernemingen ‘in control’ te houden? Na Enron lijkt een sterke mate van regulering het enige juiste antwoord op deze vragen te zijn. Niet alleen Amerikaanse bedrijven, ook Nederlandse bedrijven werden rond de millenniumwisseling geconfronteerd met fraudes. Vooral ten aanzien van financiële verslaglegging schoten ondernemingen zwaar tekort. Ahold is het meest sprekende Nederlandse voorbeeld. Amerika reageerde met wetgeving. Europese landen trachtten ondernemingsbestuur te reguleren middels ‘codes of best-practice’. Hoever gaat regulering en ten aanzien van welke ondernemingen dient regulering plaats te vinden? Op welke aandachtsgebieden dient regulering zich uit te strekken? Bovenstaande heeft alles te maken met corporate governance.
1.1 Corporate governance
Corporate governance wordt veelal omschreven als het proces van beïnvloeding door belanghebbenden van de gang van zaken binnen ondernemingen, zowel ter zake van besluitvorming als ter zake van de uitvoering van het beleid. (Peij e.a., 2002: 63). Met belanghebbenden kunnen diverse groeperingen worden bedoeld. De belangrijkste zijn de bestuurders en de aandeelhouders van ondernemingen. In het denken over corporate governance systemen wordt de wijze waarop eigenaren en bestuurders met elkaar samenwerken centraal gesteld. Nadat diverse schandalen hebben geleid tot een discussie over de structuren aan de top van ondernemingen zijn diverse codes ontwikkeld die de een goede samenwerking tussen eigenaren (aandeelhouders) en bestuurders dienen te bevorderen. De ontwikkelde codes betreffen voorlopig enkel beursgenoteerde ondernemingen. In Nederland betreft het hier de Code Tabaksblat, welke middels de ‘comply or explain’ regel in de wet verankerd is. Om die reden zijn de best-practices uit de Code Tabaksblat in zekere zin bindende voorschriften voor beursgenoteerde ondernemingen. Steeds vaker wordt geopperd om niet alleen naar beursgenoteerde ondernemingen, maar ook naar niet-beursgenoteerde ondernemingen te kijken als het gaat om corporate governance systemen (Gras, 2004; Holtzer, 2005; Het Financiële Dagblad, 2004). Hierbij dient rekening gehouden te worden met de specifieke kenmerken van niet-beursgenoteerde ondernemingen. Met name het familiebedrijf wordt in de discussie apart genomen (Van Manen, 2005; Nijs Bik, 2005).
Naast bestuurders en aandeelhouders is de Raad van Commissarissen (RvC) een derde partij die een belangrijke positie inneemt in het governance systeem van ondernemingen. Zij vormt de schakel tussen de aandeelhouders en de bestuurders en is het geschikte orgaan om de belangen van diverse stakeholders, waaronder de aandeelhouders, te waarborgen door toe te zien op het handelen van de bestuurders. Ten aanzien van de RvC zijn in de codes aanbevelingen in de vorm van best-practices vastgelegd.
1.2 Aanleiding tot onderzoek
Sinds de invoering van de Code Tabaksblat voor beursgenoteerde ondernemingen in Nederland, neemt ook de belangstelling voor corporate governance bij beursgenoteerde ondernemingen toe. De vraag rijst, of ook niet-beursgenoteerde ondernemingen er baat bij hebben dat voldaan wordt aan de best-practice bepalingen zoals geformuleerd in deze Code. Niet alleen de Raad van Bestuur (RvB) maar ook de RvC van niet-beursgenoteerde ondernemingen krijgt met deze vraag te maken. Verschillende stakeholders van een onderneming, zoals aandeelhouders, kredietverstrekkers, medewerkers, accountants en andere externe partijen hebben belang bij een degelijk corporate governance systeem. Door de schandalen bij ondernemingen zoals Enron en Ahold zijn niet alleen beursgenoteerde ondernemingen, maar ook niet-beursgenoteerde ondernemingen erbij gebaat aandacht te besteden aan de invulling van de verantwoordelijkheden van bestuursorgaan en toezichthoudend orgaan. Ten aanzien van de RvC zijn er op dit moment voor niet-beursgenoteerde ondernemingen nog geen bindende voorschriften. De huidige ontwikkelingen nodigen niet-beursgenoteerde ondernemingen echter wel uit tot het nadenken over vormgeving van de RvC. De vereniging voor Nederlandse familiebedrijven heeft in een rapport aandacht besteed aan de ontwikkeling van corporate governance ten aanzien van familiebedrijven en heeft daaropvolgend een 44-tal aanbevelingen geformuleerd (FBNed, 2003). Specifieke aanbevelingen voor commissarissen zijn voor niet-beursgenoteerde ondernemingen in het algemeen (nog) niet geformuleerd.
1.3 Probleemstelling
Dit onderzoek tracht te beschrijven welke rol een RvC bij niet-beursgenoteerde ondernemingen vervult en welke randvoorwaarden bij de functie van commissarissen passen. Hierbij komt als eerste de vraag naar voren in hoeverre niet-beursgenoteerde ondernemingen verschillen van beursgenoteerde ondernemingen. Er dient daarom een beeld geschetst te worden van de rol die een RvC vervult vanuit theoretische veronderstellingen. Door te beschrijven in
een vertaling gemaakt worden van de rol die bij beursgenoteerde ondernemingen aan de RvC is toegekend naar de rol van de RvC bij niet- beursgenoteerde ondernemingen. Door daarnaast in de praktijk te inventariseren hoe er wordt omgegaan met de rol van de RvC bij niet-beursgenoteerde ondernemingen kan in kaart worden op welke wijze aan een RvC invulling gegeven kan worden, zodat deze invulling aansluit bij het corporate governance systeem van de onderneming. Derhalve worden de randvoorwaarden van de functie van commissarissen ontwikkeld, waarmee een aanvulling gegeven wordt voor een ‘goed’ corporate governance systeem bij niet-beursgenoteerde ondernemingen. Good corporate governance wordt in het algemeen gedefinieerd als een zodanig stelsel van bestuur en toezicht in een onderneming dat in afdoende mate rekening wordt gehouden met de belangen van aandeelhouders, kredietverleners, werknemers en anderen in de omgeving van de onderneming (Van Manen en Jansman, 2002: 1). Een helder geformuleerde taak en verantwoordelijkheid van de RvC past daarmee binnen term ‘good corporate governance’. Dit onderzoek richt zich op de vraag hoe een RvC bij niet-beursgenoteerde ondernemingen middels haar randvoorwaarden kan bijdragen aan good corporate governance. Derhalve luidt de doelstelling van het onderzoek als volgt:
“Onderzoeken middels welke randvoorwaarden aan de commissarisfunctie, commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen een bijdrage kunnen leveren aan good corporate governance”.
Onderstaande vraagstelling past bij de geformuleerde doelstelling:
“Hoe kunnen de randvoorwaarden van de functie van commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen worden beschreven, teneinde een bijdrage te leveren aan good corporate governance?”
De volgende begrippen uit de vraagstelling dienen nader gedefinieerd te worden:
Randvoorwaarden: Voorschriften die de functie van commissarissen nader omschrijven en inhoudelijk vorm geven. In de Code Tabaksblat zijn de randvoorwaarden van commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen vastgelegd middels principes en best-practices.
Commissarissen: Bij beursgenoteerde ondernemingen wordt vrijwel altijd gesproken van een RvC. Ondernemingen die vallen binnen het wettelijke structuurregime dienen volgens art. 158 Boek 2 BW een RvC in te stellen. Niet-beursgenoteerde ondernemingen die door de wet niet als structuurvennootschap worden aangemerkt kunnen vrijwillig kiezen voor een toezichthoudend orgaan en kunnen er daarbij tevens voor kiezen deze Raad van Toezicht of anderszins te noemen, omdat zij niet verplicht zijn een RvC in te stellen (art. 157 boek 2 BW). Daarom wordt ieder toezichthoudend orgaan, zoals een Raad van Toezicht, bij niet-beursgenoteerde ondernemingen onder dezelfde noemer als RvC geschaard.
Niet-beursgenoteerde ondernemingen: Hieronder worden alle ondernemingen verstaan die niet aan de Euronext AEX, AMX of lokale markt genoteerd staan.
Good corporate governance: Een zodanig stelsel van bestuur en toezicht in een onderneming dat in afdoende mate rekening wordt gehouden met de belangen van aandeelhouders, kredietverleners, werknemers en anderen in de omgeving van de onderneming.
Onderzoeksvragen
Onderzoeksvragen kunnen worden geformuleerd teneinde de vraagstelling te kunnen beantwoorden. De onderstaande onderzoeksvragen kunnen in dit onderzoek worden onderkend.
Allereerst dient aangegeven te worden wat de reden is dat toezicht bestaat en hoe op basis van theoretische concepten vorm gegeven wordt aan toezicht in de functie van commissarissen. De functie die commissarissen hebben kan worden onderverdeeld in een rol en een set van randvoorwaarden die de rol waarborgen. Derhalve is het alvorens te onderzoeken welke randvoorwaarden bij de functie passen belangrijk in kaart te brengen welke rol commissarissen vervullen, alsmede vanuit welke verantwoordelijkheden die rol tot stand komt. Dit leidt tot de eerste onderzoeksvraag:
Onderzoeksvraag 1: Welke rol en verantwoordelijkheden hebben commissarissen in het algemeen?
Commissarissen zijn belast met het houden van toezicht op de vennootschap. Indien commissarissen geen toezicht houden heeft het weinig effect om randvoorwaarden ten aanzien van de toezichthoudende functie te formuleren. Daarom is het essentieel te onderzoeken in welke situatie commissarissen een toezichthoudende rol vervullen. Ten tweede wordt derhalve de vraag gesteld wanneer commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen een
toezichthoudende rol vervullen en in welke situatie het zinvol is om uitspraken te doen over de wijze waarop het toezicht houden door een RvC effectief kan geschieden. Dit leidt tot de tweede onderzoeksvraag:
Onderzoeksvraag 2: Wanneer vervullen commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen een ‘toezichthoudende rol’?
Deze tweede onderzoeksvraag kan beantwoord worden vanuit een theoretisch perspectief alsmede vanuit de visie van commissarissen. Beide zullen dan ook in dit onderzoek aan bod komen. Vervolgens kan onderzocht worden hoe toezicht middels randvoorwaarden aan de functie van commissarissen vorm kan krijgen. Gelden bij niet-beursgenoteerde ondernemingen dezelfde aanbevelingen zoals in de Code Tabaksblat vermeld staan, of dient er rekening gehouden met andere zaken? Onderzoeksvraag drie kan derhalve als volgt worden geformuleerd:
Onderzoeksvraag 3: Hoe kan de toezichthoudende rol van commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen worden gewaarborgd?
Ook bij deze vraag wordt onderscheid gemaakt tussen een op theorie gebaseerde visie en een praktijkgerichte visie, te weten de mening van commissarissen. Tot slot wordt middels een discussie aangegeven hoe de onderzoeksresultaten van zowel literatuur als empirie toegepast kunnen worden op niet-beursgenoteerde ondernemingen. Uiteindelijk leidt dit tot een antwoord op de vraagstelling, waarmee de doelstelling wordt bereikt. 1.4 Indeling van dit rapport
In hoofdstuk 2 zal middels een theoretisch kader de totstandkoming van de functie van commissarissen uiteen worden gezet. Hierbij zal aandacht besteed worden aan zowel de rol die commissarissen vervullen alsmede aan de randvoorwaarden van de functie. In hoofdstuk 3 zal een opzet voor onderzoek gepresenteerd worden, waaruit stellingen voor empirisch onderzoek volgen. In hoofdstuk 4 worden uitkomsten van het onderzoek gepresenteerd en worden discussies gepresenteerd die aanleiding zijn voor conclusies, welke in hoofdstuk 5 aan bod komen.
2 Toezicht door commissarissen
In dit hoofdstuk wordt de functie van commissarissen in het algemeen beschreven. Naast een algemene inleiding op toezicht wordt een uiteenzetting gemaakt van de factoren die van invloed zijn op de toezichthoudende functie (2.1). Vervolgens wordt uiteengezet hoe de diverse factoren invloed hebben op de invulling van toezicht (2.2), waarna deze invulling in de vorm van een RvC aan bod komt (2.3). Na deze algemene uiteenzetting wordt een theoretische uiteenzetting gemaakt van toezicht in de vorm van commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen. Hierbij komen een aantal specifiek voor niet-beursgenoteerde ondernemingen geldende factoren aan bod (2.4).
2.1 Het bestaan van toezicht
Sinds het bestaan van ondernemingen waarbij sprake is van onderscheid tussen eigenaren en bestuurders, worden speciaal ingestelde organen belast met een toezichthoudende functie. Al in de 17e eeuw had de Verenigde
Oost-Indische Compagnie een RvC (Glasz, 1992: 3). Sinds 1720 bestaat de naam commissaris voor degene die belast is met het uitvoeren van toezicht (Glasz, 1992: 3). De primaire taak van de commissaris is toezicht houden op het bestuur van de onderneming. Een goed systeem van toezicht past daarmee in de algemeen aanvaarde definitie van good corporate governance (Van Manen en Jansman, 2002). De toezichthoudende rol die de commissarissen binnen dit corporate governance systeem vervullen is reeds geruime tijd in ontwikkeling. In 1932 beschreven Berle en Means de moderne onderneming als een organisatie waarin de rol van eigenaren (principals) en leidinggevenden (agents) niet in één orgaan zijn vervat. Het probleem dat hierbij optreed is dat de belangen van de leidinggevenden niet synchroon hoeven te lopen met de belangen van de eigenaren. Zij zien de rol van de toezichthouder als het in harmonie brengen van de belangen van beide partijen. In de loop van de vorige eeuw hebben diverse auteurs getracht middels theoretische concepten het belang van toezicht en de invulling van toezicht nader te omschrijven. In dat kader zijn de transactiekostentheorie en de agency-theorie van belang (Stiles en Taylor, 2001: 13).
2.1.1 Ondernemingen
Als grondlegger van de transactiekostentheorie beschrijft Coase (1937) ondernemingen als een bundeling van transacties. Het transactieproces bestaat uit drie fasen, te weten contact, contract en controle (Nooteboom, 1999: 32). In iedere fase kunnen kosten worden onderscheiden. Transacties kunnen via het marktmechanisme of via een hiërarchische structuur plaatsvinden. Beide vormen brengen kosten met zich mee. Wanneer het uitvoeren van transacties door een hiërarchie (in een onderneming) efficiënter (minder kostbaar) zijn dan via het marktmechanisme, zal volgens Coase (1937) de ondernemer ervoor kiezen de onderneming te gebruiken als instrument voor het uitvoeren van transacties. De onderneming zal daarom blijven groeien, totdat het efficiënter wordt transacties via de markt te laten lopen. De gedachten van Coase (1937) veronderstellen dat voor iedere transactie die plaatsvindt, een alternatief op de markt beschikbaar is. Tevens veronderstelt hij dat door de ondernemer een rationele keuze gemaakt wordt tussen markt of hiërarchie. Williamson (1975) geeft hier in aanvulling op Coase (1937) aan dat rekening gehouden dient te worden met de beperkte rationaliteit van mensen, alsmede de inefficiëntie van de markt (Williamson, 1975). Nooteboom (1999) definieert een transactie als de overdracht van een goed of een dienst over een technisch mogelijke grens (Nooteboom, 1999). Hij geeft aan dat deze overdrachten (transacties) middels contracten gebundeld kunnen worden. Contracten kunnen met name intern tot een efficiënte bundeling van transacties leiden. Echter, transacties en contracten zijn zowel intern (middels hiërarchie) als extern (via de markt) onderhevig aan beperkende factoren. Naast beperkte rationaliteit geeft Williamson (1975) ook opportunisme als een belangrijke externe factor waarmee rekening gehouden dient te worden. Hij bedoelt hiermee dat individuen bij het maken van keuzes kortzichtig en enkel in het belang van de eigen welvaart denken. Contracten zijn dus een efficiëntere oplossing dan transacties via de markt maar leiden tot een aantal problemen, te weten opportunisme en beperkte rationaliteit.
2.1.2 Agency-theorie
Naast de algemene kritiek van Williamson (1975) op de gedachten van Coase (1937), zien ook de aanhangers van de agency-theorie problemen bij het groter worden van ondernemingen. (Fama en Jensen, 1983; Klein, 1983) De agency-theorie grijpt terug op het probleem wat Berle en Means (1932) in hun beschrijving van de onderneming onderkennen. Het probleem is het belangenconflict dat kan ontstaan tussen eigenaren en leidinggevenden. Berle en Means (1932) dragen hiervoor geen concrete oplossing aan, zij zien een toezichthouder enkel als mogelijke oplossing. De uitwerkers van de agency-theorie trachten deze oplossing verder uit te werken. Jensen en Meckling (1976) leggen in hun beschouwing van de agency-theorie een sterke nadruk op de scheiding tussen eigendom en leiding van de onderneming. Zij onderkennen het probleem dat de eigenaren van de onderneming die het risico lopen, de risk-bearers, niet degenen zijn die het management van de onderneming voeren en geen invloed hebben op de ontwikkeling van de ondernemingsstrategie. De agency-theorie veronderstelt dat de relatie tussen eigenaren en bestuurders gebaseerd is op transacties of contracten, een uitgangspunt dat ook binnen de transactiekostentheorie
wordt gehanteerd. Jensen en Meckling (1976) noemen organisaties ‘a nexus of contracts’. De kosten die met deze contracten samenhangen worden echter volgens Jensen en Meckling (1976) grotendeels bepaald door het probleem dat Williamson (1975) reeds beschreef, namelijk dat in een contract rekening gehouden dient te worden met beperkte rationaliteit, opportunisme en imperfecte markten. De kosten die Jensen en Meckling (1976) onderkennen als agencykosten kosten voor het opstellen van een contract, bonding kosten, monitoring kosten, en residual losses. Bonding kosten en monitoring kosten zijn kosten die gemaakt moeten worden om ervoor te zorgen dat de agent het door de principal gewenste gedrag gaat vertonen. Residual losses zijn kosten die ontstaan doordat de agent niet exact zal doen wat de principal van hem verlangt. De kosten die in de agency-theorie worden onderkend zijn omvangrijker dan de kosten die de aanhangers van de transactiekostentheorie noemen. Hiermee duiden de agency-theorie uitwerkers op een complexere samenhang tussen eigenaren en leidinggevenden dan in de transactietheorie wordt verondersteld.
2.1.3 Decision management en decision control
Fama en Jensen (1983) werken het agency-probleem verder uit en spreken in het kader van leidinggevenden en eigenaren over scheiding tussen decision management en decision control. Het orgaan dat belast is met decision management heeft de taken initiëren en implementeren van ideeën. Het orgaan belast met decision control heeft als taken het goedkeuren van deze ideeën en het toezicht op de naleving van de uitvoering ervan. In de door hen gedefinieerde non-complexe organisaties liggen deze twee functies in dezelfde handen. In deze situatie zijn eigenaren tevens bestuurders van de onderneming. Complexiteit definiëren Fama en Jensen tamelijk algemeen, namelijk de mate waarin de bevoegdheden van decision management en decision control verdeeld zijn over diverse agenten. Naarmate organisaties complexer worden, zullen decision management en decision control daarom verder uit elkaar komen te liggen. Een belangenconflict kan optreden tussen de principals die belast zijn met decision control en de agents die het decision management in handen hebben. Interne en externe maatregelen kunnen het agencyprobleem verkleinen. De belangrijkste interne maatregel die door Fama en Jensen (1983) aangedragen wordt is de beloning van degene die belast zijn met decision management voor een groot deel afhankelijk te stellen van de ondernemingsresultaten, de residual earnings. Ook Alchian en Demsetz (1972) geven deze oplossing voor het probleem wat zij shirking noemen, het zodanig handelen door werknemers dat zij enkel de eigen welvaart stimuleren. Zij zien het beloningsysteem als een manier om ervoor te zorgen dat werknemers de doelstellingen van de onderneming nastreven. Door werknemers in teams te laten werken en degenen die de teams monitoren aanspraak te laten maken op de ondernemingsresultaten, kan volgens Alchian en Demsetz (1972) het probleem van zelfverrijkende werknemers vermeden worden. Ook Fama en Jensen (1983) onderkennen het nut van monitoren, en zien monitoren als een van de twee taken van degene belast met decision control. Zij stellen echter dat de informatie die nodig is voor effectieve decision control in complexe organisaties verdeeld is over diverse agenten. Daarom dient volgens Fama en Jensen (1983) het orgaan belast met decision control gescheiden te worden van de eigenaren (risk bearers). De verantwoordelijkheid voor de functie van toezicht verschuift daarmee van de eigenaren naar toezichthouders. Hiermee komt het belang van de functie van de commissaris als toezichthouder naar voren. De commissaris neemt de taak van decision control over van de risk-bearers. Fama en Jensen (1983) hebben de scheiding tussen decision management en decision control beschreven voor organisaties in een one-tier structuur, volgens Van Manen (1999) is de functie van decision control tevens bij Nederlandse commissarissen terug te vinden.
2.1.4 Commissarissen
Het probleem dat optreedt door het scheiden van risk-bearers en decision control is dat ook commissarissen te maken krijgen met de door Williamson (1975) onderkende problemen van beperkte rationaliteit en opportunisme. Commissarissen zullen de juiste informatie moeten krijgen om te kunnen monitoren. Het probleem dat beschrijft dat het voor commissarissen onmogelijk is om alle noodzakelijke informatie te vergaren om perfect toezicht uit te voeren wordt de infomatieparadox genoemd. (Hooghiemstra en Van Manen, 2004: 317). Commissarissen zullen altijd afhankelijk zijn van de informatie die zij van de RvB verkrijgen. De RvB heeft hierbij de mogelijkheid om de informatie in de meest voordelige wijze te presenteren, ‘colouring the information’ (Stiles en Taylor, 2001). Het toezichthoudend orgaan dient bij vervulling van haar taak rekening te houden met deze paradox. Het is derhalve van groot belang dat er een goede vertrouwensband bestaat tussen commissarissen en bestuurders (Hooghiemstra en Van Manen, 2004: 317). Carter en Lorsch (2004) geven aan dat ondanks het bestaan van een vertrouwensband er een tweede probleem kan bestaan, te weten het feit dat er een verschil in de verwachting van het takenpakket tussen bestuurders en commissarissen kan bestaan. Middels onderzoek tonen zij aan dat met name op het gebied van kennis van de bedrijfsvoering de aanwezige kennis van commissarissen (non-executives) sterk onder doet voor de kennis die door de bestuurders (CEO’s) van de commissarissen verwacht wordt (Carter en Lorsch, 2004: 25). Het gevolg hiervan is dat bestuurders veelal niet weten dat commissarissen onvoldoende geïnformeerd worden om de toezichthoudende functie die zij vervullen adequaat uit te voeren. Randvoorwaarden aan de functie van commissarissen zijn daarom onontbeerlijk om toezicht effectief vorm te geven. Naast de informatieparadox zijn er tal van andere zaken die binnen deze randvoorwaarden aan de orde dienen te komen. Aan deze zaken wordt in
2.1.5 Het stakeholder vs. shareholderperspectief
In bovenstaande paragrafen is toezicht verklaard vanuit een op aandeelhouders gericht perspectief. Vanuit dit perspectief vervullen commissarissen de taak decision control (toezicht) in opdracht van de residual claimants (eigenaren). Deze shareholdergerichte benadering ontvangt voornamelijk steun in Angelsaksische landen. Het Nederlandse model onderkend naast de aandeelhouders diverse andere groepen belanghebbenden die baat het bij het toezicht op het orgaan wat belast is met decision management. In de reeds beschreven definitie van ‘good corporate governance’ komen deze diverse groepen van stakeholders aan de orde. Het gaat hier naast eigenaren om werknemers, kredietverschaffers, leveranciers ed. Binnen deze stakeholdergerichte benadering krijgt toezicht andere invulling dan binnen de shareholdergerichte benadering. Omdat eigenaren commissarissen aanstellen met als primaire doel het houden van toezicht op de ondernemingsleiding, ook wanneer dat de eigenaren zelf betreft, wordt dat belang als theoretische basis voor dit onderzoek gehanteerd. In de volgende paragraaf volgt dan ook een uiteenzetting van de factoren die vanuit een shareholdergerichte benadering van belang zijn voor de functie van de toezichthouder. In een later stadium wordt aangegeven welke invloed een stakeholdergerichte benadering heeft op de invulling van de rol van de toezichthouder.
2.1.6 Factoren die van invloed zijn op toezicht
In de vorige paragrafen is aangegeven dat de behoefte aan toezicht kan worden verklaard vanuit het feit dat er in organisaties sprake kan zijn van scheiding tussen eigendom en leiding. Toezicht is een mogelijke oplossing om de beschreven problemen die in deze situatie kunnen optreden te verkleinen. Het is daarom van belang dat het toezichthoudend orgaan een rol vervult waarmee invulling geven wordt aan decision control. Invulling van deze rol behoeft niet bij iedere organisatie gelijk te zijn, er dient rekening gehouden te worden met specifieke ondernemingskenmerken. Diverse interne en externe factoren zijn van invloed op de rol die van de toezichthouder verwacht wordt. In deze paragraaf zal een theoretische beschouwing gegeven worden van de factoren die op de invulling van de rol van de toezichthouder van invloed zijn.
Voor de beschouwing van de factoren die van invloed zijn op toezicht zijn de in de vorige paragraaf beschreven concepten een geschikt startpunt. Het denken over toezicht vanuit de transactiekostentheorie en de agency-theorie wordt wel de economische organisatietheorie genoemd. (Stiles en Taylor 2001: 13). Deze theorie onderscheid twee belangrijke factoren ten aanzien van de invulling van toezicht.
1. Complexiteit
Binnen de agency-theorie wordt de scheiding tussen decision management en decision control als belangrijke factor gezien voor het optreden van het agency probleem. Fama en Jensen (1983) geven aan dat organisaties complexer worden naarmate decision management over meerdere agenten is verdeeld. Ook het aantal agenten (residual claimants) dat aanspraak maakt op het restinkomen van de onderneming is bepalend voor de complexiteit van de onderneming. Het agency probleem wordt dus groter naarmate de taken behorende tot decision control en decision management over meerdere personen zijn verdeeld. In organisaties waar geen belangenconflict tussen eigenaren en bestuurders aanwezig is, is het volgens Fama en Jensen (1983) verstandig om decision management en decision control niet te scheiden omdat deze scheiding alleen maar kosten met zich mee brengt. Daaruit kan geconcludeerd worden dat toezicht in een situatie waar geen scheiding tussen eigendom en leiding aanwezig is, in beginsel niet noodzakelijk is.
Complexiteit zoals door Fama en Jensen (1983) is gedefinieerd heeft betrekking op de wijze waarop informatie die relevant is voor het houden van toezicht uit de organisatie gehaald kan worden, omdat zij stellen dat het aantal agenten wat belast is met decision management en decision control de complexiteit van de onderneming bepalen. Carter en Lorsch (2004) kiezen voor een andere definitie van complexiteit. Zij stellen dat globalisatie, ontwikkeling van nieuwe technologie en tevens de mate waarin gewekt wordt met menselijke bronnen de belangrijkste aanleiding zijn voor het complexer worden van organisaties (Carter en Lorsch, 2004: 20). In dit onderzoek zal gewerkt worden met beide definities.
2. Ondernemingsgrootte
Berle en Means (1932) wijzen op het probleem dat het fysieke groeien van ondernemingen effect heeft op de gedachten van de zogenaamde neo-klassieke theorie, waar beperkte rationaliteit en opportunisme centraal staan. Ook in de latere uitwerking van de transactiekostentheorie en agency theorie komt ondernemingsgrootte terug als bijzondere factor. Er is echter geen eenduidige conclusie tegenover de vraag op welke wijze ondernemingsgrootte invloed heeft op de invulling van toezicht. Een aantal effecten die ondernemingsgrootte op toezicht kan hebben zijn worden hieronder beschreven.
De transactiekostentheorie stelt dat ondernemingen groter worden totdat het niet meer efficiënt is om transacties binnen een ondernemingen te bundelen, maar door de markt te laten geschieden. In deze theorie wordt echter geen rekening gehouden met het feit dat organisaties naarmate ze groter worden ook met andere problemen te maken krijgen. Williamson (1983) geeft aan dat de ‘span of control’ van managers eindig is. Managers hebben nu eenmaal te maken met beperkte rationaliteit en kunnen op een gegeven moment de organisatie niet meer overzien. De structuur van de organisatie speelt hierin een rol. Organisaties die centraal geregeerd worden (U-shaped) zijn eenvoudig te overzien totdat de organisatie een bepaalde grootte bereikt. De M-shaped structuur is dan een oplossing. Hierin worden organisaties meer decentraal georganiseerd in de vorm van divisies. Williamson (1983) wijst hier op het probleem dat bij deze organisaties een grotere hiërarchie optreedt en dat extra lagen in de organisatie ontstaan. De informatie van de werkvloer die relevant is voor de decision managers, welke verantwoordelijk zijn voor de performance van de organisatie, moet een extra stap ondergaan. Een extra laag brengt daarom een extra probleem met zich mee, welke opnieuw als agency probleem kan worden aangemerkt. Dit probleem is in de relational transaction theorie beschreven en verder uitgewerkt. Voor dit onderzoek voert een uitwerking van deze theorie te ver.
Het effect van de ondernemingsgrootte op het optreden van een agency-probleem is ook door Klein (1983) aan de orde gesteld. In een reactie op het artikel van Fama en Jensen (1983) pleit Klein (1983) dat scheiding tussen eigendom en ondernemingsgrootte niet per definitie met elkaar correleren, zoals Fama en Jensen (1983) beweren. Klein (1983) stelt dat scheiding tussen eigendom en leiding beter los van ondernemingsgrootte gezien kan worden. Tevens geeft hij aan dat in kleinere organisaties de kosten van het oplossen van het agency-probleem veelal hoger zullen zijn dan de voordelen die eruit behaald worden. De relatie tussen de diverse agenten in het agency-probleem ziet Klein (1983) als een middel om de agency-problemen in kleinere ondernemingen te mitigeren.
Zahra en Pearce (1989) noemen in een geïntegreerd model nog een aantal andere factoren die invloed hebben op de invulling van de rol van de toezichthouder. Deze factoren komen uit andere benaderingen dan de klassieke organisatietheorie, waar ondernemingsgrootte en scheiding tussen eigendom en leiding in te vinden zijn (Zahra en Pearce, 1983: 294). Het betreffen de onderstaande factoren
3. Stijl van de CEO
De CEO (voorzitter van de RvB) van een onderneming heeft zijn invloed op het functioneren van de RvC (Carter en Lorsch, 2005). Dit uit zich in de wijze waarop communicatie plaatsvindt, hoe zaken formeel en informeel geregeld worden en hoe besluitvorming tot stand komt. Een goede overlegstructuur is noodzakelijk. Bij Angelsaksische landen speelt de vraag of de CEO ook voorzitter van de board en daarmee indirect dus ook van de non-executives mag zijn (Weir en Laing, 2001, p. 87). In Nederland speelt dit niet, omdat de organen RvB en RvC gescheiden zijn. Wel kunnen ondernemingen een directeur hebben die in sterke mate zijn stempel drukt op het functioneren van de RvC. Hier zal met name de voorzitter aandacht aan moeten besteden bij het vervullen van de taken van de RvC. Met name wanneer het een directeur grootaandeelhouder (DGA) betreft.
4. Branchetype en omgeving van de organisatie
Een onderneming die zich in een turbulente omgeving begeeft, heeft toezichthouders nodig die voortdurend op de hoogte blijven van ontwikkelingen. Ook als de branche waarin de onderneming opereert voortdurend nieuwe ontwikkelingen kent dient de onderneming op strategisch vlak continu in beweging te blijven. Kennis van de branche dient derhalve binnen de RvC vertegenwoordigd te zijn (Zahra en Pearce, 1989).
5. Juridisch kader
De toezichthoudende functie wordt in Nederland veelal vervuld door een toezichthoudend orgaan, genaamd de RvC. Nederland kent een structuur waar een leidinggevend orgaan en een RvC zelfstandig functioneren, een zogenoemd two-tier systeem. In Angelsaksische landen zijn beide vertegenwoordigd in een board, het zogenoemde one-tier systeem. Ondernemingen die vallen binnen het zogenaamde structuurregime zijn wettelijk verplicht een RvC in te stellen (Art. 158 BW 2). De taak van de Raad wordt door de wetgever gedefinieerd als toezicht houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap en de met haar verbonden onderneming (Art. 140 BW 2). Hoe aan het toezicht houden feitelijk invulling wordt gegeven is aan de raad zelf. De wet vermeldt enkel dat de Commissarissen bij de vervulling van hun taak zich richten naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming (Art. 140. BW 2). Een aantal taken die de RvC dient te vervullen worden door de wetgever gegeven (Art. 162 t/m 164 BW 2), hierbij dient gedacht te worden aan het vaststellen van de jaarrekening, het benoemen van bestuurders, alsmede het goedkeuren van directiebesluiten op het gebied van uitgifte van aandelen, aangaan van samenwerkingsverbanden en ingrijpende wijzigingen in het personeelsbestand. Op 9
wet verankerd middels de ‘pas toe of leg uit’ regel (artikel 2:391 lid 4 BW). De ondernemingsleiding dient aan de omschreven best-practices te voldoen, of beargumenteerd in het jaarverslag te vermelden waarom niet aan bepaalde best-practices is voldaan. Op dit moment heeft het kabinet een monitoring commissie benoemd die de ontwikkeling omtrent het voldoen aan de code in kaart brengt (Commissie Frijns).
Ondernemingen die niet binnen het structuurregime vallen kunnen vrijwillig de keuze maken om een RvC aan te stellen (Art. 140 BW 2). Binnen het structuurregime is de RvC verplicht een aantal taken van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders over te nemen, ondernemingen die niet binnen het structuurregime vallen zijn vrijer in hun invulling van de taak van de raad. Ook zijn commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen niet verplicht om zich te houden aan de Code Tabaksblat. Bij de beschouwing van het toezichthoudend orgaan van niet-beursgenoteerde ondernemingen dient daarom rekening gehouden te worden met deze wettelijke verschillen ten opzichte van beursgenoteerde ondernemingen.
2.1.7 Samenvatting
De eigendomsstructuur, waar scheiding tussen eigendom en leiding uit naar voren komt, wordt in de shareholdergerichte benadering als belangrijkste factor gezien voor de vraag of de eigenaren van de onderneming toezicht van de commissarissen verwachten.. Als sprake is van scheiding tussen eigendom en leiding stellen Fama en Jensen (1983) dat de risk bearers niet degenen zijn die zich tevens bezig houden met decision management en dat toezicht op het decision management benodigd is in de vorm van decision control. Diverse factoren die beschreven zijn hebben invloed op de wijze waarop de rol van de toezichthouder ingevuld wordt. Vanuit een aandeelhouders gericht perspectief bepaalt de mate van scheiding tussen de eigenaren en de bestuurders van de onderneming de behoefte aan toezicht. Diverse factoren zijn van invloed op de wijze waarop invulling aan het toezicht wordt gegeven. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:
In de volgende paragraaf wordt bovenstaand model vanuit het theoretische kader ingevuld. 2.2 Invulling van toezicht
Beursgenoteerde ondernemingen kenmerken zich door een sterke mate van aandelenspreiding (LaPorta e.a., 1998). De scheiding tussen eigendom en leiding is in dit type ondernemingen zeer groot. De rol die de toezichthouder heeft zal van groot belang zijn om te voldoen aan de wens van de eigenaren, te weten het toezicht op de leiding van de onderneming. In de afgelopen periode is de discussie omtrent corporate governance opgelaaid. Bij de schandalen eind jaren negentig werden niet allen de bestuurders maar ook de commissarissen en accountants aangesproken en werden vragen gesteld bij de integerheid en betrouwbaarheid van alle betrokkenen aan de top van ondernemingen. De belangen van de aandeelhouders als eigenaar van de onderneming kregen een centrale rol in het denken over corporate governance. Ook de rol van het RvC werd opnieuw aan de orde gesteld. Amerika reageerde als eerste met de Sarbanes-Oxley wetgeving, waarin ook ten aanzien van de non-executive directors (vergelijkbaar met commissarissen) zaken wettelijk werden vastgelegd. In Europa werden in veel landen codes ontwikkeld, zoals in Nederland de Code Tabaksblat. Codes geven een kader aan middels principes en best-practices bepalingen waarnaar bestuur, aandeelhouders, commissarissen en accountants zouden moeten handelen. In deze paragraaf wordt uiteengezet hoe de achtergronden van de invulling van toezicht beschreven kunnen worden.
Eigendomsstructuur: (mate van scheiding tussen
eigendom en leiding)
Behoefte van eigenaren (risk bearers) aan toezicht
Interne factoren
Externe factoren Invulling van de rol van de
toezichthouder
2.2.1 Rol van toezichthouders
De taak die toezichthouders uitvoeren, wordt veelal gesplitst in twee deeltaken. De Nederlandse wetgever onderscheid als eerste taak het toezicht houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. Als tweede wordt aan de RvC de taak ‘het bestuur met raad (advies) terzijde staan’ geformuleerd (Art. 140 BW. 2). Tricker (1994) onderscheid ten aanzien van non-executives ‘conformance roles’ en ‘performance roles’. Deze rollen zijn specifiek voor non-executive directors ontworpen maar kunnen ook op commissarissen worden toegepast (van Manen en Hooghiemstra, 2004). Van Manen en Hooghiemstra (2004) noemen de twee rollen ‘strategic advisor (performancerol) en corporate watchdog (conformancerol)’. Een geschikt Nederlands woord voor de vertaling van ‘performance’ en ‘conformance’ bestaat in dit verband niet. Om die reden worden de termen conformancerol en performancerol in deze studie gehandhaafd. De twee rollen kunnen als volgt worden beschreven.
Bij de conformancerol van de commissaris gaat het primair om het controleren en toetsen van de directie. De conformancerol kan vergeleken worden met het toezicht houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. Besluiten van de directie dienen geanalyseerd te worden. Veelal wordt er in dit verband gesproken over de monitoring functie. Ook komt de naam watchdog bij deze rol naar voren. De commissaris dient de leiding bij te sturen in het belang van de eigenaren. Dit uit zich in een aantal zaken ten aanzien van operationele uitvoering, zoals interne beheersing van processen, maar ook op strategisch vlak komt deze rol aan de orde. Het orgaan dient erop toe te zien dat de onderneming haar lange termijn doelen nastreeft. Deze lange termijn doelen dienen door de RvB vertaald te worden in jaarlijks geformuleerde strategieën. Het bewaken van de strategie die door de ondernemingsleiding wordt gevolgd wordt gatekeeping genoemd. Bij het proces van het vormen van strategie geeft de commissaris de randvoorwaarden aan, hij houdt zich in het kader van de conformancerol niet bezig met de feitelijke strategieontwikkeling. De commissaris zal de voorgestelde strategie uiteindelijk moeten goedkeuren, dan wel een aanvullend (dwingend) advies geven. Ook dit dwingende karakter van adviseren past binnen de kaders van de conformancerol. Bij grote ondernemingen zijn Commissies van de RvC geschikt om specifieke gedeelten van de conformancerol te vervullen. Zo is de auditcommissie verantwoordelijk voor het adequaat toezicht houden op het verslaggevingsproces en de inhoudelijke verslaglegging, de remuneratiecommissie oordeelt over de beloningen van de topmanagers. De selectie- en benoemingscommissie houdt zich bezig met het aannemen van nieuwe bestuurders.
De tweede rol die door Tricker (1994) beschreven wordt is de performancerol. Deze rol kan vergeleken worden met het ‘de directie met advies terzijde staan’. Hierbij komt de het belang van de commissaris als netwerker en deskundige naar voren. Een commissaris kan door zijn ervaring en kennis extra waarde aan het functioneren van de onderneming, de ‘performance’, toevoegen. De commissaris is veelal een ervaren bestuurder en zal meerdere functies hebben bekleed alvorens hij een commissariaat aanneemt. Het voordeel is dat hij daarmee zowel een groot netwerk heeft opgebouwd, alsmede charisma en vertrouwen heeft bij de stakeholders van de organisatie. Ook heeft de commissaris ten aanzien van de relatie met de aandeelhouders een goede positie. Als de directie fouten maakt waar de aandeelhouders over vallen, kan de commissaris in het belang van de ondernemingen een van beide partijen geruststellen en zo een vervelende situatie voorkomen. Recentelijk kwam naar in het nieuws naar voren dat de commissarissen van energiebedrijven het salaris van de CEO verdedigden tegenover de aandeelhouders. Daarnaast vormt de commissaris kan de commissaris binnen familiebedrijven zorgen dat de belangen van de diverse aandeelhouders/familieleden op elkaar afgestemd worden.
Toezicht houden kan verdeeld worden in het goedkeuren van directiebesluiten en het monitoren van de naleving hiervan (Fama en Jensen, 1983). Het goedkeuren van directiebesluiten is grotendeels een conformancerol, echter zal een raakvlak hebben met de performancerol. Wanneer commissarissen zich buigen over directievoorstellen zullen eigen inzichten en bijbehorende adviezen bepalend zijn voor het afgeven van goedkeuring. Het monitoren van de naleving van directieplannen behoort in sterke mate tot de conformancerol.
Teruggaand naar de agency-theorie zoals door Jensen en Meckling (1976) en later Fama en Jensen (1983) beschreven kunnen twee situaties worden onderkend. De eerste situatie kent geen scheiding tussen eigendom en leiding en geen agency-probleem, in de tweede situatie is dit wel het geval. In de eerste situatie is geen sprake van behoefte aan toezicht vanuit de eigenaren bezien, in de tweede situatie wel degelijk Derhalve is de toezichthouder in de eerste situatie niet belast met decision control en in de tweede situatie wel. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:
In situatie A vervullen toezichthouders vanuit het aandeelhoudersperspectief in hoofdzaak de performancerol en in situatie B in hoofdzaak de conformancerol, omdat de conformancerol voor het grootste deel enkel past bij decision control. De commissaris in situatie A kan wellicht een conformancerol zoals Tricker (1994) beschrijft aannemen als de eigenaar van de onderneming dat van hem verlangt. De vraag is echter of hij deze rol vanuit theoretisch oogpunt kan vervullen. De toezichthouder hoeft deze rol niet voor een derde uit te voeren en zal zijn toezichthoudende taken vanuit het oogpunt van de ondernemer uitvoeren. Hij werkt immers in het belang van de eigenaren, in dit geval de bestuurder zelf. Een commissaris die belast is met decision control kan aanvullende adviserende taken vanuit het netwerk en ervaring uitvoeren. Hij doet dit echter uit hoofde van zijn opdrachtgever, een derde, met als resultaat dat het advies een dwingend karakter kan krijgen en past bij de conformancerol. Onderstaande twee situaties kunnen op basis van figuur 2 worden onderscheiden:
A. Geen scheiding tussen eigendom en leiding: de toezichthouder is niet belast met decision control en vervult in
hoofdzaak de performancerol
B. Scheiding tussen eigendom en leiding: de toezichthouder is belast met decision control en vervult in hoofdzaak
de conformancerol.
De Nederlandse wetgever heeft bepaald dat commissarissen ongeacht de eigendomsstructuur van de onderneming belast zijn met toezicht houden. Een natuurlijk persoon dat het label commissaris draagt is belast met de taken zoals in de wet zijn verwoord. De reden hiervan is dat de Nederlandse wetgever meerdere belangen dan alleen het aandeelhoudersbelang onderkend. De situatie zoals beschreven in figuur 2 is daarom enkel een (op aandeelhouders gericht) theoretisch perspectief. De wetgever haalt een ander perspectief aan, te weten het reeds beschreven stakeholderperspectief. In dit onderzoek wordt het shareholderperspectief (op aandeelhouders gericht) gehanteerd als basis voor onderzoek, omdat literatuur veelal gebaseerd is op dit perspectief. Het stakeholderperspectief wordt als achtergrond beschouwd, waarmee wel degelijk rekening gehouden wordt. Uit het empirisch onderzoek zal blijken in welke mate de twee perspectieven discrepantie ten aanzien van de problematiek geven en aan welk perspectief het meeste waarde gegeven dient te worden.
2.2.2 Samenvatting
In deze studie wordt aangenomen dat toezicht houden bestaat uit het vervullen van de taak decision control, bestaande uit het ratificeren van plannen van de directie en het monitoren van de uitvoering van deze plannen (Fama en Jensen, 1983). In deze paragraaf is aangegeven dat deze taken grotendeels overeenkomen met invulling van de door Tricker (1994) onderscheiden conformancerol. Op basis van de mate van scheiding tussen eigendom en leiding kan bepaald worden of dit toezicht houden op de eigenaren van de onderneming door de RvC vanuit theoretisch oogpunt vereist is. De wetgever bepaalt dat het uitvoeren van toezicht, en daarmee uitvoeren van de conformancerol te aller tijden, ongeacht de eigendomsstructuur, aan de orde is. Er bestaat derhalve een spanningsveld tussen de shareholdergerichte en de stakeholdergerichte benadering van de rol van toezichthouder.
2.3 De rol van de commissaris
In Nederland vervullen commissarissen de rol van toezichthouder. Daarnaast kunnen zij een adviserende rol vervullen. Het proces dat de rol van de RvC tot stand brengt kan als black-box worden beschouwd (Postma en Van
Eigenaar /bestuurder Eigenaren Toezichthouder Belast met decision control Bestuurders Agency- probleem Situatie B Situatie A Toezichthouder Niet belast met decision control
Ees, 2004: 406). De rol die de RvC vervult kan beschreven worden middels een aantal variabelen. Een viertaltal variabelen zijn volgens Zahra en Pearce (1989) bepalend voor de invulling van de rol. Zij onderscheiden hier composition (samenstelling), characteristics (kenmerken van de leden), structure (structuur) en proces (processen). Samenstelling betreft het aantal leden in het orgaan en de verhouding onafhankelijke ten opzichte van afhankelijke leden. In Angelsaksische landen gaat het hier voornamelijk om de verhouding tussen insiders en outsiders in het orgaan. In Nederland is de RvC als geheel een outside board, dus gaat het om het aantal leden wat onafhankelijk is. Bij de kenmerken van de leden gaat het om de ervaring en achtergrond van de leden, alsmede de definitie van onafhankelijkheid. Het gaat hier om variabelen die de relatie van de individuele commissaris tot de organisatie bepalen. Structuur heeft betrekking op de wijze waarop formeel invulling is gegeven aan het functioneren van het toezichthoudend orgaan. Hiertoe behoren zaken als bevoegdheden, taken van de subcommissies en aantal vergaderingen. Daarnaast is de informatievoorziening van commissarissen in dit kader van belang. Processen ten slotte richt zich op de kenmerken die invloed hebben op het feitelijke functioneren van het toezichthoudend orgaan. Hier gaat het om het takenpakket van de toezichthouder.
Bovenstaande kan samengevat worden in onderstaand model, ontleend aan Zahra en Pearce (1989):
Carter en Lorsch (2004) presenteren een soortgelijk model om over de invulling van toezicht na te denken. Zij presenteren het onderstaande schema:
Door figuur 3 en figuur 4 met elkaar te vergelijken kan opgemaakt worden dat het model van Zahra en Pearce (1989) in zekere zin iteratief is. De rol die de RvC wenst aan te nemen, op basis van de ondernemingskenmerken (factoren) is van invloed op variabelen die de rol bepalen. Het toezichthoudend orgaan kan immers, zij het in samenwerking met de ondernemingsleiding, zelf invulling geven aan de genoemde variabelen. De invulling van de vier variabelen kan geschieden door bepaalde zaken in de statuten van de onderneming vast te leggen of door gedragscodes te hanteren. De Code Tabaksblat kan is een lijst van aanbevelingen die invulling geeft aan de vier bovengenoemde kenmerken van een toezichthoudend orgaan. Daarom wordt in deze studie aangenomen dat deze lijst een voorbeeld is van een gedragscode die onder andere invulling van de rol van de toezichthouder verduidelijkt. De vraag is echter of het middels best-practices vastleggen van gedragingen effectief is (Postma en Van Ees, 2004; Rampersad, 2005). Met het implementeren van de best-practices uit de code tracht een onderneming de rol die het toezichthoudend orgaan vervuld te beïnvloeden. Omdat de Code Tabaksblat met voorbeelden van problemen bij
Situatie van de onderneming (interne en externe factoren) Rol van de commissaris Variabelen: Samenstelling Kenmerken Structuur Processen
Figuur 4: Utvoering van de rol van de commissaris (2) Externe en interne factoren
Rol van de commissaris: -Toezichthouder -Adviseur Variabelen: -Samenstelling -Kenmerken -Structuur -Processen Uitvoering
Figuur 3: Utvoering van de rol van de commissaris (1)
niet de Code Tabaksblat, maar het kader waarin corporate governance tot stand komt als uitgangspunt te worden genomen. Daarom wordt in de volgende paragraaf net zoals bovenstaand voor beursgenoteerde ondernemingen de rol van de toezichthouder is beschreven, deze ook voor niet-beursgenoteerde ondernemingen uiteengezet. Later zal teruggekomen worden op de mogelijkheden voor toepassing van de Code Tabaksblat bij niet-beursgenoteerde ondernemingen.
2.4 Niet-beursgenoteerde ondernemingen
In deze paragraaf worden de stappen zoals in paragraaf 2.2. en 2.3 gedaan voor beursgenoteerde ondernemingen doorlopen voor niet-beursgenoteerde ondernemingen, teneinde een beeld te schetsen van mogelijke rollen van commissarissen bij dit type ondernemingen. Het gaat hier om het onderscheid tussen de toezichthoudende rol (conformancerol) en de adviserende rol (performancerol).
2.4.1 Corporate governance en niet-beursgenoteerde ondernemingen
Niet-beursgenoteerde ondernemingen dienen evenals beursgenoteerde ondernemingen aandacht te besteden aan een systeem van corporate governance. Whisler (1988) besteedt in een artikel aandacht aan het feit dat er verschil bestaat in de corporate governance structuur van beursgenoteerde en niet-beursgenoteerde ondernemingen. Daarbij is een belangrijk uitgangspunt dat het corporate governance systeem bij niet-beursgenoteerde ondernemingen meer zelfregulerend is dan bij beursgenoteerde ondernemingen (Whisler, 1988: 309). Ten aanzien van de commissarissen stelt hij dat wanneer deze van buiten de onderneming worden aangetrokken er een grote invloed uit gaat op de leiding van de onderneming.
Om corporate governance bij niet-beursgenoteerde ondernemingen te beschrijven wordt figuur 1 gebruikt. Allereerst zal daarom ingegaan worden op de mogelijke eigendomsstructuren.
2.4.2 Eigendomsstructuur van niet-beursgenoteerde ondernemingen
Niet-beursgenoteerde ondernemingen kunnen in twee groepen worden verdeeld teneinde de mate van scheiding tussen eigendom en leiding te definiëren. De eerste groep zijn ondernemingen waarbij het eigendom ofwel volledig in handen is van de DGA (directeur groot aandeelhouder) of op een zodanige manier verdeeld is dat het nog geheel in handen is van familieleden of in handen van directe betrokkenen (mededirecteuren). De tweede groep betreft ondernemingen waarbij de eigenaar de leiding van de onderneming heeft overgedragen aan een derde (een buitenstaande directeur). Ook ondernemingen waar een significant deel van de aandelen in handen is van een externe financier valt in deze groep. Hier valt te denken aan participatiemaatschappijen of aan banken. In de literatuur wordt gesproken over blockholders als dergelijke groepen aandeelhouders bestaan die daarmee een significante invloed op het ondernemingsbeleid kunnen uitoefenen. Van een blockholder is sprake wanneer een aandeelhouder meer dan 5% van de aandelen in handen heeft (Shleifer en Vishny, 1988)
In termen van Fama en Jensen (1983) is bij ondernemingen in situatie A geen sprake van scheiding tussen decision management en decision control. De eigenaren van de onderneming (risk bearers) zijn belast met het initiëren en uitvoeren van plannen (decision management). Bij de tweede groep ondernemingen is sprake van scheiding tussen eigenaren en managers. Decision control kan bij ondernemingen in situatie B in opdracht van de risk bearers aan commissarissen worden overgedragen. Voor de vraag hoe de rol van commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen eruit zou moeten zien wordt daarom onderscheid gemaakt tussen deze twee reeds beschreven situaties. Aangenomen wordt dat op basis van de theorie van Fama en Jensen (1983) ondernemingen in situatie A geen toezichthoudende maar adviserende commissarissen behoeven, omdat er geen decision control door een externe plaats hoeft te vinden. Ondernemingen in situatie B hebben vanuit het aandeelhouderspectine behoefte aan toezicht. Dit kan in de vorm van het aanstellen van een RvC belast met de functie van toezicht.
Zou een RvC in situatie A aanwezig zijn, kan deze zich beperken tot het geven van niet-dwingende adviezen of het toevoegen van extra mogelijkheden aan de onderneming door de netwerkfunctie van de commissaris. Ondernemingen in situatie B hebben vanuit het aandeelhoudersperspectief behoefte aan een toezichthoudende commissaris, die in hoofdzaak de conformancerol en eventueel de performancerol (op een dwingende manier) dient te vervullen om aan de wens van de eigenaren (decision control uitvoeren) te voldoen. De commissaris kan zijn achtergrond en ervaring gebruiken voor het uitvoeren van beide rollen.
In modelvorm:
De rol adviseren of toezicht houden wordt vanuit het aandeelhoudersperspectief net zoals bij beursgenoteerde ondernemingen door de eigendomsstructuur bepaald. Dit houdt in dat een commissaris in situatie A vanuit theoretisch oogpunt niet als toezichthouder fungeert. Hij is immers niet belast met decision control, er is geen sprake van een noodzaak tot toezicht. Hij zal een natuurlijke adviesfunctie vervullen. De vraag of het verstandig is om dan een commissaris te benoemen wordt niet in dit onderzoek behandeld. Enkel de vragen wanneer een aangestelde commissaris een toezichthoudende rol dient aan te nemen en hoe deze vervuld kan worden, worden in deze studie beschreven.
Bij de invulling van de toezichthoudende rol hebben niet-beursgenoteerde ondernemingen met dezelfde problemen te maken die in de economische organisatietheorie beschreven worden als beursgenoteerde ondernemingen. De diverse factoren die in paragraaf 2.1.6 beschreven zijn spelen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen een gelijke rol als bij beursgenoteerde ondernemingen. De diverse factoren kunnen echter bij niet-beursgenoteerde ondernemingen een andere invloed hebben en daarom tot specifieke gevolgen leiden. In de volgende paragraaf wordt op basis van literatuur over niet-beursgenoteerde ondernemingen aangegeven hoe deze factoren een specifieke invloed kunnen hebben op uitvoering van de rol van de commissarissen.
2.4.3 Algemene factoren
Van de factoren die in paragraaf 2.1.6 beschreven zijn wordt in deze paragraaf de invloed bij niet-beursgenoteerde ondernemingen beschreven. Hiermee wordt aangegeven in hoeverre de factoren bij niet-beursgenoteerde ondernemingen een andere invloed hebben dan bij beursgenoteerde ondernemingen.
1. Complexiteit
Niet-beursgenoteerde ondernemingen zijn veelal niet-complex in termen van Fama en Jensen (1983). Indien er sprake is van een DGA zal deze relatief veel macht in eigen handen hebben. Decision management is in deze situatie geconcentreerd in één persoon en daarom kan de onderneming als weinig complex gedefinieerd worden. Deze non-complexiteit geeft volgens Fama en Jensen (1983) aan de commissarissen in beginsel een eenvoudige rol. De informatie-uitwisseling tussen RvB en RvC is de enige maar ook cruciale factor die het slagen van het toezicht bepaald. Het is derhalve belangrijk dat de directie ondanks de non-complexheid van de organisatie het bestaansrecht van het orgaan belast met toezicht erkend, met andere woorden voldoende waarde hecht aan toezicht. Indien de RvB het nut van toezicht niet inziet kan in een niet-complexe organisatie het uitvoeren van toezicht ernstig belemmerd worden.
Niet-beursgenoteerde ondernemingen Situatie A: geen scheiding tussen eigendom en leiding
Meer dan 95% van de aandelen in handen van DGA, directe familieleden of
mededirecteuren
Situatie B: scheiding tussen eigendom en leiding
Meer dan 5% van de aandelen in handen van een
externe, of totale leiding overgedragen
Geen noodzaak
tot toezicht Commissaris = Adviseur
Noodzaak tot
toezicht Toezichthouder Commissaris =
Naast non-complexe bestaan er tevens niet-beursgenoteerde ondernemingen die als complex kunnen worden bestempeld. Fama en Jensen (1983) noemen als voorbeeld een universiteit. Mintzberg (2000) noemt dit type ondernemingen professionele bureaucratieën. In dit type organisaties bevind de ondernemingskennis zich niet enkel bij de directie. Diverse agenten in de organisatie op diverse lagen hebben kennis die van belang is voor het houden van toezicht. Aan de RvC bij dit type ondernemingen dus de taak om de benodigde informatie uit de organisatie te krijgen teneinde adequaat toezicht te kunnen uitvoeren. Om dit te bewerkstelligen zal een deskundige Raad met specifieke ondernemingskennis noodzakelijk zijn. Het vergroten van de RvC kan tevens een methode zijn om meer deze toezichthoudende functie meer kracht bij te zetten.
Uit bovenstaande kan opgemaakt worden dat complexiteit bij niet-beursgenoteerde ondernemingen evenals bij beursgenoteerde ondernemingen een factor is die invloed heeft op de invulling van de rol van de toezichthouder.
2. Ondernemingsgrootte
Zoals beschreven brengt het groter worden van organisaties managementproblemen met zich mee (Williamson, 1985). Diverse formele organisatiestructuren kunnen dit managementprobleem verkleinen. Niet-beursgenoteerde ondernemingen die klein zijn in termen van omzet en aantal medewerkers kunnen als een eenvoudige structuur worden bestempeld (Mintzberg, 2000). Voor dit type organisaties geldt dat de rol die managers (directeuren) hebben eenvoudig is en dat het bijstaan met advies en dwingend advies door commissarissen minder hard nodig is dan bij organisaties die zijn te typeren als professionele bureaucratieën (Mintzberg, 2000). Bij kleine ondernemingen zal de RvC zich in mindere mate richten op de dwingende adviesrol die bij toezicht houden hoort. Het management kan dit eerder als storend dan helpend ervaren. Grote ondernemingen hebben meer behoefte aan deze rol, omdat managers meer problemen kunnen ervaren bij het overzien van de totale organisatie en haar processen.
Ook ondernemingsgrootte is daarom een factor die invloed heeft op de rol van de toezichthouder bij niet-beursgenoteerde ondernemingen.
3. Stijl van de directeur
In literatuur omtrent corporate governance komt de invloed bij de CEO uitdrukkelijk naar voren indien deze tevens voorzitter van de board en daarmee van de non-executives is (Carter en Lorsch, 2005). In Nederland zou dit probleem niet voor mogen komen, maar de directeur kan een invloed op de RvC uitvoeren die het handelen van de RvC wel degelijk beïnvloed. De RvC zal hierop moeten anticiperen, wil het haar toezichthoudende rol waarborgen. Echter, de reden waarom de directeur de RvC wenst te beïnvloeden kan bij iedere onderneming anders zijn. De reeds beschreven informatieparadox speelt bij deze factor een grote rol. Het uitwisselen van relevante informatie is een proces wat voorkomt uit wederzijds vertrouwen (Hooghiemstra en Van Manen, 2004). Het is niet te meten in hoeverre dit vertrouwen in organisaties aanwezig is en of deze informatieparadox daadwerkelijk invloed heeft op het functioneren van de RvC. In dit onderzoek wordt de invloed van de factor stijl van de directeur daarom niet direct gemeten. Wanneer door empirisch onderzoek aanvullende inzichten omtrent deze factor gemeten worden zullen deze vermeld worden.
4. Branchetype
De branche waarin de onderneming opereert is van invloed op de gewenste rol van de RvC. Een onderneming die zich bevindt in een eenvoudige branche, waarin weinig specifieke kennis omtrent producten of concurrentie benodigd is, zal ook weinig eisen stellen aan de ondernemingskennis van de commissarissen. Het omgekeerde geldt ook, een onderneming die met sterke concurrentie, krappe marges of complexe producten te maken heeft, zal ook van de leden van de RvC specifieke kennis vereisen. Hier dient bij het zoeken van kandidaten rekening mee gehouden te worden. Dit geldt net zo goed voor niet-beursgenoteerde ondernemingen als voor beursgenoteerde ondernemingen. Voor niet-beursgenoteerde ondernemingen is echter een bijkomend probleem dat commissarissen die over specifieke branchekennis beschikken vaak beperkt beschikbaar zijn. Daarom dient bij het geven van aanbevelingen omtrent het profiel van commissarissen rekening gehouden te worden met welke eigenschappen van commissarissen prioriteit hebben.
5. Juridische randvoorwaarden
Niet-beursgenoteerde ondernemingen hebben wat wetgeving betreft dezelfde voorschriften als beursgenoteerde ondernemingen. Het Burgerlijk Wetboek maakt geen onderscheid tussen regels voor beursgenoteerde en niet-beursgenoteerde ondernemingen. Enkel de Euronext heeft specifieke regelingen voor niet-beursgenoteerde ondernemingen. Deze zijn vastgelegd in het Fondsenreglement. Bepalingen uit dit reglement hebben onder andere betrekking op de verslaggeving en op de procedures van bijvoorbeeld een aandelenemissie. In het fondsenreglement
zijn geen specifieke regelingen ten aanzien van de taak van de RvC opgenomen. Het uitvoeren van toezicht is wat wetgeving betreft bij beursgenoteerde ondernemingen gelijk aan niet-beursgenoteerde ondernemingen.
Het dragen van het label commissaris heeft echter wel gevolgen vanuit wetgevend oogpunt. In de wet wordt geen onderscheid gemaakt tussen commissarissen die vrijwillig zijn aangesteld en commissarissen die vanuit verplicht oogpunt hun taak vervullen (ondernemingen in het structuurregime). Ondernemingen binnen het structuurregime zullen aan de RvC extra bevoegdheden toe moeten kennen. Dit houdt in dat het voor ondernemingen buiten het structuurregime het overwegen waard is om de commissarissen niet het label commissaris te geven. In dit onderzoek wordt er vanuit gegaan dat commissarissen bij niet-beursgenoteerde ondernemingen het takenpakket vervullen dat door de wetgever aan commissarissen is toegekend.
2.4.4 Factoren die specifiek gelden voor niet-beursgenoteerde ondernemingen
Een aantal zaken die nog niet bij de factoren in bovenstaande paragraaf naar voren zijn gekomen dienen voor niet-beursgenoteerde ondernemingen apart te worden benoemd.
1. Familiebedrijven
Naast de invloed van de factoren die ook bij niet-beursgenoteerde onderneming gelden is er een belangrijke extra factor die bij niet-beursgenoteerde ondernemingen aan de orde is en een belangrijke invloed kan hebben op de rol van commissarissen. Het betreft hier familiebedrijven. Familiebedrijven zijn een aparte tak binnen de niet-beursgenoteerde ondernemingen waar in de literatuur veelal expliciet aandacht aan besteed wordt. De invloed van familie dient als extra factor aan de reeds beschreven factoren toegevoegd te worden. De belangrijkste zaken waar Raden van Commissarissen bij familiebedrijven mee te maken krijgen zijn:
• De aanwezigheid van zowel geschreven als ongeschreven regels. Familiebedrijven kennen een eigen
familiespecifieke sfeer. Zaken worden formeel geregeld in het zogenaamde familiestatuut. Daarnaast wordt aan de gebruiken die al jarenlang traditie zijn binnen de onderneming vaak een hoge waarde gehecht. Dit heeft als consequentie dat zowel voor de benoeming van commissarissen, alsmede voor de structuur en de processen van het toezichthoudend orgaan rekening gehouden dient te worden met geschreven en ongeschreven regels die sterk afhankelijk zijn van de betreffende onderneming.
• Familiebedrijven zijn van nature huiverig voor het aannemen van outsiders in de onderneming. Vaak zullen
eerst alle mogelijke alternatieven worden overwogen om uit de eigen kringen managers en commissarissen aan te stellen alvorens wordt overgegaan op derden. Binnen het toezichthoudend orgaan zullen dus veelal directe betrokkenen van de familie te vinden zijn. Ook als er naast familieleden outsiders in het orgaan zijn kan het familielid een sterkte stempel op de werkzaamheden van de orgaan drukken. Aandacht voor de specifieke rol van commissarissen in het familiebedrijf is dus vereist (Neubauer en Lank, 1998; Huuksloot en Hijlkema, 2001).
Huuksloot en Hijlkema (2001) geven aan dat bij het vormen van een RvC binnen een familiebedrijf rekening gehouden moet worden met aspecten die bij familiebedrijven gelijk zijn aan niet familiebedrijven en aspecten die enkel voor familiebedrijven gelden. Een aantal voorbeelden zijn:
• Een bewuste afweging dient gemaakt te worden of de president-commissaris een familielid moet zijn of
juist niet. Een president-commissaris zal als familielid perfecte kennis van zaken hebben, maar als buitenstaander meer objectiviteit in de raad kunnen brengen;
• Als een RvC met voornamelijk onafhankelijke buitenstaanders wordt aangesteld zal veel aandacht moeten
worden geschonken aan het kennen en naleven van een aantal spelregels (invulling van kenmerken) van de raad. Huuksloot en Hijlkema (2001) noemen met name spelregels die betrekking hebben op de processen en structuren van de raad. Er is voor naleving van deze spelregels meer aandacht nodig dan bij niet-familiebedrijven zodat zowel familieleden als niet-familieleden weten waar ze aan toe zijn;
• In het management van familiebedrijven kunnen zaken spelen die bij niet-familiebedrijven niet aan de orde
zijn. Hiermee wordt gedoeld op ervaren familieleden die de jongere opvolgers niet de volledige vrijheid geven zich als manager te ontwikkelen en als familielid op een soort van natuurlijke wijze een rol van commissaris aannemen. Hier zal binnen het toezichthoudend orgaan rekening mee gehouden dienen te worden. Evaluatie en bijsturing van het management is derhalve extra belangrijk in familiebedrijven.
