Beheerscontrole op het Esdal College!
Is het mogelijk?
Doctoraalscriptie
Auteur: PJ Poppen
RUG, Faculteit Bedrijfskunde
Beheerscontrole op het Esdal College
Is het mogelijk?
Een doctoraal scriptie ter afronding van de studie Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Auteur: Peter Jan Poppen
Studentnummer: 0955884
1ste begeleider RUG: Dr. E.P. Jansen
2debegeleider RUG: Dr. Ing. N. Brunia Begeleider afstudeerorganisatie: G. Braam
Afstudeerorganisatie: Esdal College
Angelsloerdijk 13-2 7822 HK Emmen Faculteit: Bedrijfskunde Afstudeerrichting: Accountancy Emmen, Augustus 2007
Voorwoord
Deze scriptie is geschreven naar aanleiding van een afstudeerproject, welke deel uitmaakt van de opleiding bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit te Groningen. Tijdens dit project werd voltijd in de beroepspraktijk gewerkt. Doordat ik ook als docent economie in het voortgezet onderwijs terecht ben gekomen en door privé omstandigheden is de duur van de stage zeker erg verlengd.
Ik ben in september 2000 louter toevallig als docent terecht gekomen op het Esdal College. Oorspronkelijk zou ik in december 2000 in Amsterdam bij een keukenschool gaan afstuderen op franchise. Maar doordat ik mij erg goed thuis voelde in het onderwijs en het Esdal College erg tevreden was met mij als docent hebben wij in samenspraak beslist dat ik op een financieel probleem binnen het Esdal zou proberen af te studeren. Maar was er wel een “probleem” dat ik theoretisch zou kunnen onderzoeken en die voldeed aan de eisen van mijn opleidingsinstituut.
Ons deze vraag stellende zijn de financiële directeur van het Esdal College en mijn persoon om de tafel gaan zitten. Al pratende kwamen we tot de conclusie dat door invoering van een nieuwe wijze van financiering (de lumpsumfinanciering) door de overheid er problemen zouden kunnen ontstaan in de control van de financiële staat van het Esdal College door de ondoorzichtigheid van het kostenbeheersingsysteem.
Het probleem van het kostenbeheersingsysteem heb ik voorgelegd aan de heer Gnirrep, mijn toenmalige eerste begeleider aan de R.U.G. Deze stemde in met mijn voorstel om dit probleem theoretisch te gaan onderzoeken. Nu er groen licht was kon ik aan de slag. Door allerlei privé omstandigheden kwam er toch vertraging in mijn afstudeerproces. Toen ik dat weer wilde oppakken omdat ik toch vastbesloten was af te maken waar ik ooit met heel veel plezier aan begonnen was, namelijk mijn studie, stuitte ik op een paar problemen. De opdrachtgever binnen het Esdal College had een andere baan gekregen buiten de school en mijn eerste begeleider op de R.U.G. was met pensioen gegaan.
Met hulp van de heer Labberte, studieadviseur aan de faculteit bedrijfskunde, ben ik in contact gekomen met Pieter Jansen. Hij wilde mij wel begeleiden bij de laatste fase van mijn studie. Mijn werkgever zat nog steeds met de “lumpsum problemen” en wilde daarnaast toch dat ik afstudeerde dus was er weer een vruchtbare basis om het project af te ronden.
Nu ik weer voldoende steun had, ben ik uiteindelijk toch nog tot dit eindproduct gekomen. Ik hoop dat mijn opdrachtgever en tevens mijn werkgever tevreden is met de uiteindelijke resultaten.
Ik wil naast mijn begeleiders, de heren Jansen en Brunia, de opdrachtgever het Esdal College, ook mijn ouders, broers, zus en vrienden bedanken voor de jarenlange extra steun en zorg.
Samenvatting
Op 1 januari 1996 is het nieuwe bekostigingsstelsel voor het voortgezet onderwijs ingevoerd door het Ministerie van Onderwijs. De invoering van deze lumpsumfinanciering leidde er enerzijds toe dat er meer ruimte ontstond voor scholen en schoolbesturen om zelf invulling te geven aan de organisatie van het onderwijs en het onderwijs zo goed mogelijk te laten aansluiten op de ontwikkelingsmogelijkheden van de leerlingen. De toenemende autonomie moest voelbaar en waarneembaar worden in de scholen en tot uitdrukking komen in de kwaliteit van het onderwijs dat in de scholen gegeven wordt.
Anderzijds haalde de lumpsumfinanciering de regeldruk weg bij het ministerie en werd deze overgeheveld naar de scholen zelf. Scholen moesten door de nieuwe wijze van bekostiging zelf hun broek ophouden, er werd dus door de overheid gestuurd op een meer marktgericht denken van scholen.
In 1995 waren zeven openbare scholen in het voortgezet onderwijs uit Emmen en omstreken gefuseerd tot het Esdal College. De kerndirectie die deze scholen- gemeenschap moest leiden werd dus ook geconfronteerd met de lumpsumfinanciering. Het Esdal College werd door de invoering veel meer dan voorheen verantwoordelijk voor haar financiën. Hierdoor kreeg de kerndirectie van het Esdal College behoefte aan een betere beheersing van de kosten van de scholengemeenschap. Daarom werd voor dit onderzoek de volgende vraagstelling opgesteld:
Draag aan de kerndirectie van het Esdal College voorstellen aan, ter verbetering van het beheerscontrolesysteem, zodat de beheersbaarheid van de kosten wordt versterkt.
Door invoering van de lumpsumfinanciering wordt het voor een school zoals het Esdal College van eminent belang om genoeg leerlingen te hebben. Dit betekent in de praktijk dat elke van de zeven locaties een eigen differentiatiestrategie volgt om maar zoveel mogelijk leerlingen te trekken. Dit gaat gepaard met veel kosten die niet altijd in verhouding staan met de inkomsten. De marktwerking die is ontstaan door de invoering van deze lumpsumfinanciering vraagt dus ook steeds meer om een goede bedrijfsmatige beheersing van kosten. Voor een werkbaar beheerscontrolesysteem is het nodig dat de beheerscontrolestructuur, de beheerscontrolecultuur en het beheerscontroleproces zo zijn ingericht dat de gestelde doelstellingen op een efficiënte en een effectieve manier bereikt kunnen worden.
Naar aanleiding van het onderzoek zijn er aanbevelingen aan de kerndirectie van het Esdal College gedaan betreffende deze drie aspecten. Deze komen in het kort per aspect op het volgende neer:
Beheerscontrolestructuur
Locatiedirecteuren moeten zich meer kunnen richten op locatiespecifieke taken. De algemene taken die er op elke locatie zijn, die nu nog op het bordje van de locatieleiding liggen, moeten centraal geregeld worden. Daarnaast moet duidelijker worden omschreven waar de locatiedirecteur wel en niet voor verantwoordelijk is.
Beheerscontrolecultuur
Het invoeren van een nieuw belief systeem na een fusie gaat niet ineens. Dat moet de algemene directeur ook niet willen. Hij zal het door de kerndirectie beschreven waarden en normenstelsel langzaam moeten invoeren. Door verloop van personeel, een juist aannamebeleid en goede resultaten zat dit wijgevoel ingebed moeten raken.
Beheerscontroleproces
Een uitspraak die je vaak tegenkomt in het onderwijs is ‘zo deden we het altijd, en dat werkte prima’. Hieruit valt te concluderen dat veranderingen in het onderwijs moeilijk door te voeren zijn. Maar toch zal bij gemeten afwijkingen tussen gestelde normen en doelstellingen en de werkelijkheid bijgestuurd moeten worden. De kerndirectie zal toch moeten gaan bijsturen bij geconstateerde verschillen. Door het type organisatie dat het Esdal College is zal de uitkomst van bijsturen niet zeker zijn maar door jaarlijks bij te sturen zal de kerndirectie waarschijnlijk steeds dichter bij haar doelstellingen komen.
Inhoudsopgave
1 INLEIDING... 1
1.1 PROBLEEMHEBBER ANALYSE EN VRAAGSTELLING... 3
1.2 DE DOELSTELLING VAN HET ONDERZOEK... 4
2 PROBLEEMSTELLING EN THEORETISCH KADER... 5
2.1 VRAAGSTELLING... 5
2.1.1 Beheerscontrole ... 5
2.2 CONCEPTUEEL MODEL... 7
2.3 DE STRUCTUUR VAN DE ORGANISATIE... 8
2.3.1 Beheerscontrolestructuur... 8
2.3.1.1 De functionele structuur... 9
2.3.1.2 De divisionele structuur ... 9
2.3.1.3 De multidivisionele structuur (M-structuur)... 10
2.3.2 Verantwoordelijkheden van afdelingen ... 10
2.3.2.1 Soorten verantwoordelijkheid ... 11
2.3.3 Coördinatie ... 12
2.3.4 Contingentietheorie... 13
2.4 DE CULTUUR VAN DE ORGANISATIE... 13
2.4.1 Normen en waarden... 14
2.4.2 Het ontstaan van een bedrijfscultuur... 15
2.4.3 Bedrijfscultuur en maatschappij ... 16
2.5 HET PROCES... 17
2.5.1 De concurrentie ... 19
3 METHODOLOGIE ... 22
3.1 METHODEN VAN DATAVERZAMELING... 22
3.2 DE INTERVIEWS... 23
3.3 DE KWALITEIT VAN METINGEN... 24
3.3.1 Betrouwbaarheid... 25
3.3.2 Validiteit... 26
3.3.3 Verifieerbaarheid... 26
4 DE PRAKTIJK ... 27
4.1 DE HUIDIGE BEHEERSCONTROLESTRUCTUUR BINNEN HET ESDAL COLLEGE... 27
4.1.1 De lange termijn doelstellingen/strategie Esdal College ... 27
4.1.2 De organisatiestructuur binnen het Esdal College... 28
4.1.3.1 Financiële verantwoordelijkheid. ... 30
4.1.3.2 Coördinatie ... 33
4.2 DE HUIDIGE BEHEERSCONTROLECULTUUR BINNEN HET ESDAL COLLEGE... 34
4.2.1 De normen en waarden binnen het Esdal College... 34
4.2.2 Het ontstaan van de cultuur... 35
4.2.3 De Esdal Cultuur en de maatschappij ... 36
4.3 HET HUIDIGE BEHEERSCONTROLEPROCES BINNEN HET ESDAL COLLEGE... 36
4.3.1 Locatiestrategie... 37 5 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN... 39 5.1 DEELVRAAG 1... 39 5.2 DEELVRAAG 2... 40 5.3 DEELVRAAG 3... 40 5.4 DEELVRAAG 4... 42 5.5 AANBEVELINGEN... 43
5.5.1 Aanbeveling met betrekking tot de beheerscontrolestructuur ... 44
5.5.2 Aanbeveling met betrekking tot de beheerscontrolecultuur... 44
5.5.3 Aanbeveling met betrekking tot het beheerscontroleproces ... 45
LITERATUURLIJST... 46
1 Inleiding
De declaratiebekostiging van het onderwijs bracht, begin jaren tachtig, steeds meer problemen met zich mee. Bij de vaststelling van de vergoedingen aan de scholen werden achteraf vaak overschrijdingen geconstateerd.
Tegelijkertijd ontstond er een steeds complexere wet- en regelgeving, zonder dat het doel, beheersing van de uitgaven voor het onderwijs, werd bereikt. Scholen kregen het gevoel dat zij in het handelen steeds verder werden beknot. De commissie Geelhoed constateerde aan het begin van de jaren tachtig dat een ondoorzichtige wet- en regelgeving was ontstaan door de tendens van de rijksoverheid om de maatschappij centraal te willen aansturen. De commissie stelde de rijksoverheid voor terug te treden, en meer over te laten aan het zelfregulerende vermogen van de maatschappij. Op het gebied van het onderwijs moest het ministerie van OC & W meer verantwoordelijkheid schuiven naar de scholen zelf.
De uitgangspunten van de commissie Geelhoed waren dat de uitgaven beter beheersbaar zouden zijn als tegelijkertijd een vorm van budgetfinanciering zou worden ingevoerd. (Geelhoed 2001; 5). Uitgangspunt was dat scholen over een grotere eigen beleidsruimte zouden moeten kunnen beschikken om in te kunnen spelen op de veranderende maatschappelijke omstandigheden, zoals de opkomende vergrijzing, de opkomst van een kennismaatschappij en de opkomende automatisering binnen het onderwijs. Scholen moesten dus zelf keuzes gaan maken waarin het algemeen maatschappelijke belang werd afgewogen tegen de eigen (financiële) mogelijkheden. Men verwachtte dus dat door een grotere autonomie bij de scholen er efficiënter met de beschikbare middelen zou worden omgegaan waardoor de kosten beter beheersbaar zouden worden.
Over deze uitgangspunten is advies gevraagd aan de commissie voor de toetsing van wetgevingstrajecten (de commissie van Hirsch Ballin). In 1989 werd dit advies uitgebracht. Grotere verantwoordelijkheid die de scholen krijgen voor de uitvoering van het onderwijsproces is alleen aanvaardbaar als daarvoor ook reële beleids- en bestedingsruimte wordt geboden. Een financieringsmodel mag de bestaansmogelijkheid van kleinere scholen niet inperken. Verder stelt de commissie dat een lumpsumstelsel er niet toe mag leiden dat leraren in een hogere schaal te duur worden voor het bevoegde gezag en dat scholen voldoende gelegenheid moeten krijgen om in te spelen op gewijzigde omstandigheden.
Dit advies heeft dus geleid tot een gefaseerde wijziging van de bekostiging van scholen. Eerst werd het formatiebudgetsysteem ingevoerd (1992). Dit model ging uit van een genormeerde berekening van de formatieomvang, uitgedrukt in formatierekeneenheden, de onderlinge uitwisseling en vrije besteding van de formatieruimte, overheveling van formatierekeneenheden naar andere scholen en de mogelijkheid om formatierekeneenheden om te zetten in geld (verzilveren). De feitelijke vergoeding bleef
gebaseerd op declaratie. Het doel was dus duidelijk dat de scholen zo efficiënt mogelijk met hun middelen omgingen opdat ze aan het einde nog geld konden verzilveren om extra activiteiten te ontplooien en zodoende meer leerlingen binnen te halen en daardoor weer meer financiën.
Gelijktijdig startte in 1992 een intensief beraad tussen de staatssecretaris van onderwijs (de heer Wallage, de huidige burgemeester van Groningen) en de onderwijskoepelorganisaties, over de toekomstige bestuurlijke inrichting van het voortgezet onderwijs in Nederland. Onder de naam “ Schevenings Beraad” is verkend welke ontwikkelingen gezamenlijk als wenselijk werden ervaren. Uitwerkingsgroepen bestaande uit wetenschappers, politici en docenten gaven invulling aan de inrichting. Dat leidde tot de “ gezamenlijke uitspraken op grond van de rapportages van de uitwerkingsgroepen van 22 maart 1994”. In deze uitspraken zijn tevens de uitgangspunten vastgelegd over de wijze waarop lumpsumfinanciering tegenwoordig wordt gebaseerd.
In het onderwijsveld VO was al enige jaren sprake van samenvoeging van scholen. In de tachtiger jaren speelde eerst de samenvoeging van mbo-scholen. Direct daarna besloten ook veel afgesplitste scholen voor lbo op te gaan in scholengemeenschappen lbo. Deze samenvoegingen zijn in de schooljaren 1992/1993 tot en met 1994/1995 gevolgd door samenvoegingen in het kader van de basisvorming: de brede scholengemeenschappen waarin naast het beroepsonderwijs ook de scholen voor mavo, havo en vwo opgingen. Het aantal VO-scholen daalde van globaal 1700 in 1990 tot 1000 scholen/scholengemeenschappen in 1995. Deze samenvoegingen en die op het gebied van de bestuurlijke samenwerking werden door het veld – naast de onderwijskundige noodzaak – tevens gezien als een goede ontwikkeling voor wat betreft de invoering van de lumpsumfinanciering. Grotere eenheden hebben nu eenmaal meer mogelijkheden tot het spreiden van risico. Hiervoor moeten de scholen dan wel voldoende beleidsvrijheid hebben. In het ‘Schevenings Beraad’ is als richtinggevende uitspraak vastgelegd dat de bekostiging schoolgebonden wordt bepaald, maar dat het bestuur van de school binnen de grenzen van de wet bestedingsvrijheid heeft. En wanneer een bestuur meerdere scholen in stand houdt, geldt de bestedingsvrijheid van alle middelen over die scholen. Een grotere autonomie moet ook zichtbaar worden in deregulering. Minder strikte regelgeving vergroot de autonomie. In dit kader is ook afgesproken dat een groot deel van de centraal vastgestelde arbeidsvoorwaarden vanaf de invoering van de lumpsumfinanciering kwam te vervallen. Vanaf die datum zou dit onderwerp van decentraal overleg worden. De rijksoverheid (lees de minister van OCW) beperkt zich tot de protocol onderwerpen. Het bevoegd gezag, de kerndirectie van het Esdal, treft zelf een regeling voor de rechtspositie van het personeel. De basis hiervoor is gelegd in artikel 38a van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en het Kaderbesluit rechtspositie VO.
Ook het Esdal College ontstond midden jaren negentig door samenvoegingen tussen scholen(1995). In de omgeving van Emmen werden de openbare scholen samengevoegd. De scholengemeenschap, het Esdal College, ontstond uit samenvoeging van de volgende scholen:
• De GSG voor HAVO, atheneum en gymnasium • De Dissel voor MAVO en HAVO
• De openbare LTS
• De openbare huishoudschool • De MAVO-HAVO in Borger
• De MAVO- HAVO in Oosterhesselen • De MAVO- HAVO in Klazienaveen
Het Esdal College werd aangestuurd door een centrale kerndirectie bestaande uit de directeuren van de samengevoegde scholen.
Deze directie kreeg te maken met de bovengenoemde lumpsum financiering. De kerndirectie die alle nieuw ontstane afdelingen moest aansturen kreeg een erg uitdagende maar moeilijke opdracht. Men moest binnen een redelijk korte termijn van al deze scholen een eenheid creëren die als doelstelling zou hebben om kwaliteit te leveren en dat alles binnen de grenzen van de lumpsumfinanciering. Om deze doelstelling te realiseren was het van belang de kosten goed in de greep te houden en een goede control te kunnen uitvoeren. Eigenlijk had de kerndirectie hetzelfde probleem als de overheid een paar jaren geleden, namelijk een beheersingsprobleem. Het probleem was eigenlijk alleen maar verplaatst. Er moest dus een systeem komen waarmee de kerndirectie de kosten van de scholengemeenschap kon beheersen. Want alleen als dat lukte dan kon men de eigen broek ophouden en dus zijn eigen bestaan bewaken. Daarnaast was er in het jaar 2005 nog een probleem bij gekomen. Ondanks dat de overheid bij de implementatie van de lumpsumfinanciering nog voor ogen had dat oudere leraren niet te duur mochten worden voor de schooldirecties en daarmee dus een negatief effect op de schoolfinanciën zouden hebben, werd er nu toch geen toeslag meer gegeven voor oudere leraren waardoor de oudere, hoog ingeschaalde docenten juist wel een negatief effect hebben op de schoolfinanciën. De behoefte aan een goede kostenbeheersing werd alleen maar groter.
1.1 Probleemhebber analyse en vraagstelling
Voordat aan de uitwerking van een probleem kan worden begonnen, is het zaak vast te stellen wie de probleemhebbers zijn en waar het probleem uit bestaat. Een probleem kan gedefinieerd worden als een situatie van subjectief onbehagen van een probleemhebber vermengd met de wens daaraan iets te doen (De Leeuw, 1997:209)
De opdracht werd verleend door de financiële directeur van het Esdal College, die verbetervoorstellen wilde hebben met betrekking tot het huidige
kostenbeheersingsysteem. De kerndirectie van het Esdal College wordt namelijk geconfronteerd met de lumpsumfinanciering en zal voor een goede kostenbeheersing inzicht moeten krijgen in de verschillen tussen gebudgetteerde en werkelijke kosten. Op dit moment is dit nogal een black-box voor de kerndirectie van het Esdal College. Een reden hiervoor zou kunnen zijn dat de verschillende afdelingen binnen het Esdal College zich zoveel mogelijk neutraal proberen op te stellen. De kerndirectie weet dus wel hoeveel geld er naar elke locatie gaat. Dit gebeurt aan de hand van het aantal leerlingen per onderwijssoort. Ook weet de kerndirectie hoeveel euro er tekort of teveel is aan het einde van het jaar per locatie. Maar hoe het geld besteed wordt is moeilijk te achterhalen. Hierdoor wordt het aansturen van deze grote organisatie bemoeilijkt. Het probleem voor de kerndirectie is dus op dit moment, dat niet alle kosteninformatie naar voren komt, die zij nodig heeft om de school aan te kunnen sturen en om een gedegen verantwoording af te leggen aan de overheid.
De financieel directeur is de persoon, die in samenspraak met de rest van de kerndirectie het beleid van de school vormgeeft. Hij is zelf vooral verantwoordelijk voor het financiële gedeelte van het beleid.
Een gedegen kostenbeheersingsysteem zou er zorg voor kunnen dragen dat de juiste informatie die de kerndirectie nodig heeft voor de aansturing en verantwoording juist, volledig en tijdig binnen komt. Op dit moment is dat nog niet het geval waardoor er een probleem wordt geconstateerd.
Het bovenstaande leidt tot de conclusie, dat de kerndirectie en vooral de financiële directeur als probleemhebber zijn aan te duiden, omdat zij diegenen zijn die juiste financiële informatie nodig hebben om de school aan te kunnen sturen en een goede verantwoording naar de overheid af te kunnen leggen. Op dit moment hebben zij nog te vaak niet de beschikking over deze relevante financiële gegevens. Zij hebben dus veel belang bij een systeem dat hun helpt de kosten van de school beter te kunnen beheersen.
1.2 De doelstelling van het onderzoek De doelstelling van het onderzoek is derhalve:
Draag aan de kerndirectie van het Esdal College voorstellen aan, ter verbetering van het beheerscontrolesysteem, zodat de beheersbaarheid van de kosten worden versterkt.
2 Probleemstelling
en theoretisch kader
2.1 Vraagstelling
De probleemstelling valt uiteen in de volgende onderdelen (De Leeuw (1996), Verschuren (2000)):
- Doelstelling. Hierin verwoord ik wat de uitkomsten van het onderzoek dienen te zijn.
- Vraagstelling. Formuleert de hoofdvraag die bij de doelstelling aansluit, maar in voor onderzoek toegankelijke termen is geformuleerd.
- Deelvragen. Dit is een operationalisering van de vraagstelling. De vraagstelling wordt opgedeeld in ‘hapklare’ brokken.
- Randvoorwaarden. Deze geven de grenzen aan waarbinnen het onderzoek zich dient af te spelen.
Zoals hierboven al is aangegeven, staat het beheerscontrolesysteem binnen het onderzoek centraal. De vraagstelling van het onderzoek is daarom de volgende:
Welke verbeteringen kunnen er in het bestaande beheerscontrolesysteem van het Esdal College worden aangebracht, zodanig dat er een werkbaar systeem ter beheersing van de kosten ontstaat.
2.1.1 Beheerscontrole
In de literatuur wordt op verschillende manieren aangekeken tegen het begrip beheerscontrole.
“een proces van motivering van de leden van een organisatie om hen ertoe aan te zetten hun activiteiten af te stemmen op de strategie van de organisatie om deze toe te laten haar doelstellingen maximaal te realiseren op een efficiënte en effectieve manier”(Bruggeman,1997:15).
“ procedures in een organisatie die de leiding zekerheid geven dat de door haar gegeven opdrachten, die zij noodzakelijk acht om risico’s te beheersen, ook worden uitgevoerd, zodat de door de organisatie geformuleerde doelstellingen kunnen worden gerealiseerd” (Schilder e.a. 1998: 134).
“ een proces, dat wordt geëffectueerd door de directie, het management en overig personeel en is ontworpen om een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen dat de doelstellingen in de volgende categorieën worden gehaald:
• Effectiviteit en efficiency van de bedrijfsactiviteiten. • Betrouwbaarheid en financiële informatie.
• Naleving van de van toepassing zijnde wet- en regelgeving. (Kollenburg 1998;208).
Uit bovenstaande definities komt naar voren dat het begrip beheerscontrole redelijk eenduidig wordt opgevat. Samenvattend kan men stellen dat de organisatie door het opstellen van procedures ernaar streeft de opgestelde doelstelling(en) zo efficiënt en effectief mogelijk te behalen.
Een groot probleem om tot een goede beheersing te komen ligt in het feit dat niet alle werknemers van het Esdal College achter de opgestelde doelstellingen staan.
Opmerkingen als: “Efficiency?, daar is de directie voor aangesteld en niet ik!” , “wij zijn als docenten niet verantwoordelijk voor de financiën, wij draaien onze les en zij zorgen maar voor de middelen die we nodig hebben!” (opmerkingen van docenten van een docententeam van het Esdal College).
Uit bovenstaande kan gefilterd worden dat voor een goede beheerscontrole er sprake moet zijn van duidelijke doelstellingen. Om deze doelstellingen te kunnen behalen dient er gezorgd te worden voor een passende organisatiestructuur, een passende organisatiecultuur. Met passend wordt bedoeld dat de structuur en de cultuur van de organisatie de doelstellingen moeten kunnen ondersteunen. Daarnaast moet er een beheersproces worden gebruikt die voor alle werknemers duidelijk is. Bruggeman geeft deze facetten van de beheerscontrole als volgt schematisch weer:
Beheerscontrole systeem Beheerscontrole structuur Beheerscontrole proces Beheerscontrole cultuur (Bruggeman 1997; 24)
2.2 Conceptueel model
Om een beter inzicht te krijgen in de theorie, die nodig is om de een antwoord te formuleren op de vraagstelling van dit onderzoek, zal ik aan de hand van een conceptueel model op een stapsgewijze manier komen tot theoretisch verantwoorde deelvragen. Het conceptueel model zal elke keer als ondersteuning worden gebruikt in mijn onderzoek. Zo zullen in dit theorie hoofdstuk en in hoofdstuk 4 paragrafen beginnen met het conceptueel model. Elke keer is een ander gedeelte van het model ingekleurd, wat aangeeft dat er in die paragraaf wordt ingegaan op dat gedeelte van het conceptueel model.
Geel heeft te maken met de kostenbeheersing. De doelstellingen moeten worden gehaald en brengen kosten met zich mee die beheerst moeten worden. De rode vlakken geven invloedsfactoren aan. De cultuur en de structuur van de organisatie hebben invloed op de kostenbeheersing maar ook op de te behalen doelstellingen. Deze relaties worden door middel van de pijlen weergegeven (A/B/C/D). Het blauwe vlak, oftewel het proces is een ondersteunend proces. Een goed proces zal de kostenbeheersing ondersteunen en de
Lange termijn doelstelling/ Strategie Esdal College (op kostenbeheersinggebied) Structuur Esdal Cultuur Esdal Systematiek van kostenbeheersing Proces Esdal A B C D E Conceptueel model
inrichting van het proces heeft direct te maken met de mate van beheerscontrole. Deze relatie wordt weergegeven door de pijl (E).
2.3 De structuur van de organisatie
2.3.1 Beheerscontrolestructuur
In deze paragraaf zal ik een overzicht geven van de belangrijkste elementen van een beheerscontrolestructuur. Daarnaast geef ik aan hoe deze structuur kan bijdragen aan het behalen van de lange termijn doelstellingen van een organisatie op het gebied van kostenbeheersing.
Bij de definitie van de beheerscontrolestructuur moeten de volgende vragen beantwoord worden (Raaymakers 2001; 134):
1 Welke zijn de verschillende afdelingen die aangestuurd moeten worden? 2 Welke zijn de verantwoordelijkheden van de verschillende afdelingen? 3 Hoe worden de activiteiten van de verschillende afdelingen gecoördineerd,
wat zijn de coördinatiemechanismen? Lange termijn doelstelling/ Strategie Esdal College (op kostenbeheersinggebied) Structuur Esdal Cultuur Esdal Systematiek van kostenbeheersing Proces Esdal A B C D E Conceptueel model
2.3.1.1 De functionele structuur
Bij een functionele organisatiestructuur groepeert men de taken op basis van het functionele specialisme waarmee ze te maken hebben (Paul: ea 1996; 204).
Bij de functionele organisatiestructuur is er eenheid van leiding, dat wil zeggen dat een ondergeschikte slechts 1 baas heeft. In deze organisatiestructuur maakt men ook onderscheid tussen lijn- en staffuncties. Lijnfuncties hebben te maken met de hoofdactiviteit(en) van de organisatie. Staffuncties ondersteunen de lijnfuncties door het verschaffen van de dienstverlening en advies. Er is meestal sprake van een centrale sturing van de organisatie.
2.3.1.2 De divisionele structuur
Een organisatie kan ook gestructureerd worden rond producten in plaats van rond functies. In dit geval gaat men afdelingen vormen rond producten en krijgt met een productgerichte afdelingsstructuur. Deze organisatievorm rond producten of markten wordt ook wel divisionele structuur genoemd. De divisionele organisatiestructuur groepeert managementtaken in divisies die zich elk concentreren op een bepaald product. De divisiemanagers zijn verantwoordelijk voor de dagelijkse operationele beslissingen binnen hun divisie. Het topmanagement laat zich niet in met de dagelijkse problemen maar concentreert zich voornamelijk op de strategische doelstellingen van de organisatie. Bij deze organisatievorm is meestal sprake van een grotere decentrale sturing in vergelijking met de functionele organisatiestructuur.
Voorbeeld functionele structuur
Hoofd Financien Hoofd personeel Hoofd Onderwijs Kerndirectie
Voorbeeld multidivisionele structuur
Divisie VMBO Divisie HAVO Divisie VWO Kerndirectie
2.3.1.3 De multidivisionele structuur (M-structuur)
De M-structuur is een hybride organisatievorm die taken centraliseert die door elke divisie worden uitgevoerd zodat er schaalvoordelen ontstaan. De divisiemanagers zijn verantwoordelijk voor de operationele beslissingen van hun locatie (divisie). Op het continuüm van centrale besturing naar decentrale besturing ligt de M-structuur ongeveer in het midden
2.3.2 Verantwoordelijkheden van afdelingen
Nadat bepaald is via welke afdelingsstructuur men de organisatie wil aansturen. Is het belangrijk de verantwoordelijkheden van elke afdeling te bepalen. Een afdeling, geleid door een manager met duidelijk gespecificeerde verantwoordelijkheden noemt Bruggeman (1997) een verantwoordelijkheidscentrum. Een organisatiestructuur is dus een hiërarchie van verantwoordelijkheidscentra. De door de kerndirectie opgestelde doelstellingen worden vertaald in concrete doelstellingen, te realiseren door de verschillende afdelingen. De beschrijving van de verantwoordelijkheid geeft aan welke concrete bijdragen tot de gestelde doelstellingen en tot de te implementeren strategieën de manager met zijn team moet trachten te realiseren en op welke gebieden hij resultaten moet behalen. Voorbeeld "m" structure Locatie directeur 2 Locatie directeur 1 Hoofd Financien Hoofd Personeel Hoofd Onderwijs Kerndirectie
Aan gedelegeerde verantwoordelijkheid moet de gepaste bevoegdheid gekoppeld worden. Soms worden managers wel eens verantwoordelijk gesteld voor een bepaalde prestatie, maar krijgen ze niet de juiste beslissingsbevoegdheid.
Bij het leggen van de verantwoordelijkheid voor een bepaald resultaat bij een bepaalde afdeling moet deze door deze afdeling ook beheerst kunnen worden. Verantwoordelijkheid vereist het bestaan van beheersbaarheid.
Iets is voor een manager beheersbaar als hij geen last heeft van externe factoren die hij niet in de hand heeft. Beheersbaarheid heeft dus sterk te maken met bevoegdheden. Een verantwoordelijkheidscentrum wordt niet alleen beoordeeld op de behaalde output (de resultaten) maar ook op zijn input (hoeveel middelen werden ingezet). In het algemeen moet een verantwoordelijkheidscentrum beoordeeld worden op de volgende twee basiscriteria: efficiëntie en effectiviteit. Efficiëntie is de verhouding tussen output en input. Effectiviteit drukt uit in welke mate de gerealiseerde output in lijn liggen met gestelde doelstellingen en strategieën.
Bij het opzetten van een beheerscontrolesysteem moet men voor elke afdeling bepalen wat de efficiëntie en effectiviteit in deze afdeling concreet betekenen en hoe ze gemeten kunnen worden. Bepaling van de verantwoordelijkheid komt dus neer op het vinden van de juiste prestatiemaatstaven.
2.3.2.1 Soorten verantwoordelijkheid
De verantwoordelijkheden van de manager kunnen worden ingedeeld in financiële verantwoordelijkheden, strategische verantwoordelijkheden en operationele verantwoordelijkheden (Raaymakers: 2001; 123). In elk van deze verantwoordelijkheidsdomeinen moeten de juiste prestatiemaatstaven gedefinieerd worden. Nu zal ik kort de drie verantwoordelijkheidsdomeinen toelichten.
Financiële verantwoordelijkheden
Op het vlak van de financiële verantwoordelijkheid kunnen we verschillende verantwoordelijkheidscentra onderscheiden. Kijkend naar de doelstelling van dit onderzoek zal ik alleen het kostenaspect (kostencentra) behandelen.
Kostencentra zijn afdelingen die verantwoordelijk zijn voor de door hen gemaakte kosten, maar waarvan de outputs niet gemeten worden in financiële termen (Bruggeman: 1997 ; 254). Bij kostencentra zijn volgens Bruggeman twee types te onderscheiden: de discretionaire en de ‘engineered’ kostencentra.
Bij een discretionair kostencentrum krijgt een afdeling een budget toegewezen en moet de afdeling met deze middelen succesvol zien te zijn in haar operationele activiteiten. Het budget dat de afdelingsmanager mag spenderen wordt discretionair bepaald en heeft geen duidelijke kwantificeerbare relatie met het te bereiken resultaat.
Anderzijds kan bij de budgettering van de kosten van bepaalde afdelingen wel gebruik gemaakt worden van een relatie met kwantificeerbare output. Als met wil werken met een ‘engineered’ kostencentrum, moet men dus voor de kostencentra een analyse maken van de kwantificeerbare output die een relatie heeft met de kosten (kostprijs per leerling). Als prestatiemaatstaf kan gebruik gemaakt worden van de lumpsumfinanciering. Dit door werkelijke resultaten (de werkelijke kosten) te vergelijken met de norm (de lumpsum). strategische verantwoordelijkheid.
De opdracht van een afdelingsdirecteur is niet alleen het realiseren van financiële doelstellingen. Hij kan met zijn team ook de taak hebben een bijdrage te leveren tot het realiseren van de algemene strategie van de onderneming en de concurrentiestrategie van de organisatie. Een goede prestatiemaatstaf zou zijn het aantal nieuw verworven klanten. operationele verantwoordelijkheid
Managers van verantwoordelijkheidscentra zijn uiteraard ook verantwoordelijk voor de dagelijkse leiding van het primaire proces. Voor de dagelijkse operaties kan een aantal operationele prestatiemaatstaven worden ontwikkeld. Hierbij kan gedacht worden doorstroming van leerlingen naar opvolgende leerjaren, slagingspercentages, etc.
2.3.3 Coördinatie
Als de afdelingsstructuur en de verantwoordelijkheden van de verschillende afdelingen gedefinieerd zijn, moeten ook de nodige regels opgesteld worden met betrekking tot het samenspel tussen de afdelingen. De verantwoordelijkheid van het topmanagement om de globale organisatiedoelstellingen en strategieën te realiseren kan soms niet worden opgesplitst in onafhankelijke deelverantwoordelijkheden. Afdelingen moeten op verschillende terreinen samenwerken. Daarom is het belangrijk dat er spelregels in verband met deze samenwerking gedefinieerd worden, die managers maximaal motiveren om de inspanningen zo goed mogelijk te richten naar de realisatie van de centrale organisatiedoelstellingen/strategieën. Hierin ligt ook een duidelijke link met de heersende cultuur in de onderneming.
2.3.4 Contingentietheorie
Het management control systeem van een organisatie omvat alle middelen en instrumenten die het management kan inzetten om de organisatie te sturen en te beheersen en dus bij te dragen aan continuïteit ( Paul: ea 1996; 234). De organisatiestructuur op het gebied van financieel management maakt deel uit van het beheersingssysteem. De organisatiekundige contingentietheorie richt zich op de invloed die allerlei variabelen kunnen hebben op de middelen die worden ingezet bij de beheersing van de organisatie (Chenhall:2003;1957).
2.4 De Cultuur van de organisatie
Naast de beheerscontrolestructuur speelt ook de beheerscontrolecultuur een belangrijke rol in het besturingsproces van organisaties. De beheerscontrolecultuur is de verzameling van gemeenschappelijke geloofswaarden en gedragsnormen die het gedrag van afdelingsmanagers binnen een organisatie beïnvloeden en die een rol spelen in de besturingsprocessen (Trompenaars; 1993: 148).
Lange termijn doelstelling/ Strategie Esdal College (op kostenbeheersinggebied) Structuur Esdal Cultuur Esdal Systematiek van kostenbeheersing Proces Esdal A B C D E Conceptueel model
2.4.1 Normen en waarden
Elke werknemer van een organisatie heeft zijn eigen waarden en normen, zijn zogenaamde individuele normen en waarden. Zij bepalen het dagelijks handelen van de werknemer. Hoe hij zijn werk uitvoert, hoe hij met collega’s samenwerkt, hoe hij de toekomst ziet, etc.
Groepen van mensen die samenwerken onder leiding van een verantwoordelijke manager hebben daarnaast, bewust of onbewust, ook een aantal gemeenschappelijke waarden en beïnvloeden elkaars gedrag via ongeschreven regels en normen. Deze organisatiewaarden en normen hoeven niet altijd door de leiding van een bedrijf formeel geëxpliceerd te zijn, maar kunnen door de groep zelf in de tijd bepaald worden. Ze staan dan wel niet op een lijst van voorgeschreven formele waarden normen, de zogenaamde “beliefs” van de bedrijfsleiding, maar ze bepalen wel elke dag de sfeer op de verschillende locaties. Wanneer de beheerscontrolecultuur niet vanuit de kerndirectie bepaald en gestuurd wordt, werkt zij als een informeel controlesysteem.
Het formele controlesysteem bestaat uit het door de kerndirectie bepaalde gemeenschappelijk geloofswaardestelsel (het beliefs system). Het formele controlesysteem beschrijft hoe het topmanagement en de werknemers aankijken tegen een aantal fundamentele aspecten van het wezen van de organisatie.
De geloofswaarden zijn de diepste overtuigingen van de leden van een organisatie.
Naast de geloofswaarden bestaan er ook de algemene aanvaarde gedragspatronen en normen in de organisatie. Ook deze normen hebben een sterke invloed op het gedrag van managers en de beheerscontrole van de onderneming.
Normen en waarden kunnen enerzijds betrekking hebben op de einddoelen van een organisatie, de zogenaamde ‘terminale’ waarden. Andere waarden en normen hebben eerder te maken met de sturing van het gedrag en processen. Dit zijn de instrumentele waarden, zoals hard werken, zuinigheid, etc. (Paul ea: 1996;204).
Veel elementen van een organisatiecultuur zijn niet direct te merken. Sommige elementen zijn zichtbaar, andere niet of veel minder. Bij zichtbare elementen kun je denken aan de beschreven gedragsregels (belief systems), structuur van de organisatie, procedures, etc. Onzichtbare elementen van een cultuur bestaan onder andere uit: percepties, houdingen, gevoelens en informele interacties (Bruggeman: 1997;207).
In een organisatie die is samengesteld door middel van een fusie, heb je te maken met verschillende bedrijfsculturen die samengevoegd worden tot 1 gemeenschappelijke cultuur.
2.4.2 Het ontstaan van een bedrijfscultuur
De gemeenschappelijke normen en waarden beïnvloeden sterk het gedrag van managers en hun teams. Deze normen en waarden spelen dus een belangrijke rol in de besturingsprocessen en de implementatie van strategie.
Wil het topmanagement de financiële en strategische prestaties op lange termijn hooghouden, dan moet de bedrijfscultuur geregeld worden aangepast en prestatieverbeterend worden gemaakt. Het moeilijke daarvan is dat bedrijfsculturen zich niet makkelijk laten aanpassen.
Hoogste leiding
Het topmanagement in een nieuw bedrijf ontwikkelt een ondernemingsvisie en/of strategie en probeert die te verwezenlijken.
Organisatiegedrag
De implementatie is geslaagd. De medewerkers gedragen zich overeenkomstig de filosofie en de strategie van de kerndirectie.
Cultuur
Er ontstaat een cultuur die de visie, de strategie en de ervaringen weerspiegelt die men had bij de implementatie ervan.
(Bruggeman: 1997;209)
Resultaten
De organisatie is volgens de meeste maatstaven succesvol en dat succes houdt een aantal jaren stand.
Cultuurverandering is een geleidelijk proces en vereist duidelijke leiderschap en visie, dat wil zeggen een visie betreffende welke culturen prestatieverhogend zijn.
Bij een cultuurverandering moet de leiding in de eerste plaats het goede voorbeeld geven. Wanneer een vernieuwd beleid zich omzet in betere prestaties van de organisatie, wordt een grotere coalitie van managers bereid gevonden de nieuwe waarden en normen over te nemen. Waardoor waarschijnlijk een nog grotere verbetering verkregen wordt en de nieuwe ‘beliefs’ nog meer versterkt naar voren komen.
2.4.3 Bedrijfscultuur en maatschappij
Het spreekt vanzelf dat de normen en waarden die leven in de maatschappij waarin de organisatie actief is, op een significante manier de organisatiecultuur en de beheerscontrolecultuur beïnvloeden. Deze culturen zijn met andere woorden voor een deel extern door de maatschappij beïnvloed.
Bij de implementatie van een beheerscontrolesysteem moet het topmanagement zich afvragen in welke mate bepaalde elementen van het systeem moeten worden aangepast aan de specifieke bedrijfscultuur.
Men kan de bedrijfscultuur als hoofdzakelijk extern bepaald beschouwen en de beheerscontrolestructuur en processen eraan aanpassen. Er wordt dan uitgegaan van de visie dat het succes van structuren en systemen cultureel bepaald is.
2.5 Het proces
Het beheerscontroleproces kan het beste voorgesteld worden door een gesloten cyclus. Het proces vertrekt van de strategie van de organisatie waarvan actieplannen worden afgeleid. Als de actieplannen eenmaal opgesteld zijn en goedgekeurd zijn, kunnen de financiële gevolgen ervan voor het komende jaar uitgedrukt worden in een budget (lumpsum) Op het einde van de budgetperiode worden de werkelijke prestaties gemeten en vergeleken met het budget (SOLL positie vergelijken met IST positie) De resultaten van de afdelingen worden geanalyseerd en gerapporteerd aan het topmanagement. Deze beoordeelt dan de efficiency en effectiviteit van de betreffende verantwoordelijkheidscentra en hun managers.
De beheerscontrolecyclus start dus vanuit de strategische planning en bestaat uit 5 fasen, namelijk:
1. Planning van actieplannen. (van strategisch via tactisch naar operationeel niveau).
2. voorbereiding van budgetten (m.b.v. lumpsum).
3. resultaatsmeting en opvolging van het budget (soll versus ist). 4. verschillenanalyse en rapportering.
5. evaluatie, bijsturing en beloning. (Bruggeman: 1997;126)
Lange termijn doelstelling/ Strategie Esdal College (op kostenbeheersinggebied) Structuur Esdal Cultuur Esdal Systematiek van kostenbeheersing Proces Esdal A B C D E Conceptueel model
Met bovenstaand proces kan een richting gegeven worden aan beantwoording van de volgende deelvraag:
Welke informatie moet het beheerscontrolesysteem voor de kerndirectie van het Esdal College opleveren?
Strategische planning
In het strategische planningsproces beslist het topmanagement over de doelstellingen op lange termijn van de organisatie en formuleert de strategieën om deze doelstellingen te bereiken. Hoewel er verschillende definities van het begrip strategie gangbaar zijn, kan men ruwweg stellen dat een strategie de algemene richting beschrijft waarin de onderneming van plan is te gaan om haar doelstellingen te realiseren.
Organisatiestrategie
Strategische planning kan op verschillende niveaus in de organisatie plaatsvinden: op globaal organisatieniveau, op locatieniveau en op het niveau van functionele afdelingen (Van Helden,1997; 23). Op ondernemingsniveau spreekt men van de ondernemingsstrategie. Op basis van een sterktezwakte analyse (SWOT) worden beslissingen genomen betreffende welke activiteiten worden uitgevoerd.
Locatiestrategie
Op locatieniveau spreekt men van locatiestrategie. Deze omvat de productmarktstrategie voor de specifieke business, als ook de concurrentiestrategie waarin besloten wordt welk concurrentie voordeel de organisatie wil ontwikkelen ten opzichte van concurrenten. Er bestaan verschillende typologieën van locatiestrategieën, waarvan ik twee kort bespreek.
De eerste, populaire bedrijfskundige typologie heeft betrekking op de strategische missie van locaties. Deze kan variëren van een groeistrategie tot een behoudstrategie. Een groeistrategie heeft tot doel het marktaandeel op te drijven, terwijl een behoudstrategie probeert het huidige marktaandeel te behouden.
Porter (1980) maakt een onderscheid in kostenleiderschap en differentiatie. In een strategie van kostenleiderschap wordt alles in het werk gesteld om tegen zo laag mogelijke kosten te werken. In een differentiatiestrategie concurreert het bedrijf niet op kosten maar op specifieke producteigenschappen, klantvriendelijkheid en dergelijke.
2.5.1 De concurrentie Vijf krachtenmodel van Porter
Scholen in het voortgezet onderwijs worden tegenwoordig bedrijfsmatig bestuurd. Om scholen niet op hun lauweren te laten zitten worden scholen zoals hierboven genoemd gefinancierd naar het aantal leerlingen dat zich heeft ingeschreven bij de school. Omdat er per geografisch gebied een bepaald aantal leerlingen aanwezig is op de leerlingenmarkt zullen de scholen met elkaar moeten concurreren om het voortbestaan van de school in de huidige grote met de huidige mate van kwaliteit te kunnen waarborgen.
Om de omgeving van de school in kaart te brengen kun je gebruik maken van het 5-krachten model van Porter. Deze moet dan wel worden toegepast op de specifieke situatie van een voortgezet onderwijs instelling. Ten eerste moet duidelijk zijn wat het product is die wordt geleverd door het Esdal College. Daarnaast moeten begrippen als concurrenten van het Esdal, afnemers van het Esdal, leveranciers van het Esdal, onderwijsmarkt en substituten nader worden gedefinieerd.
Schematisch ziet het 5 krachten model er als volgt uit
Nieuwe Toetreders Tot de markt Substituten Leveranciers Afnemers Concurrenten In de huidige sector Mate van competitie (Porter,1998;5)
De begrippen in de figuur zijn als volgt te omschrijven:
• Leveranciers
Als leveranciers zou je kunnen zien de overheid omdat zij veel middelen leveren om het onderwijs te kunnen uitvoeren.
• Substituten
Als substituut van het traditionele voortgezet voltijd onderwijs zou je deeltijd onderwijs kunnen zien.
• Nieuwe toetreders
Nieuwe toetreders zijn voortgezet onderwijs scholen die door de overheid bekostigd worden en zich vestigen in de regio. Ook particuliere scholen behoren hiertoe.
• Afnemers
Afnemers van het voortgezet onderwijs zijn natuurlijk de (potentiële) leerlingen (en ouders).
• Concurrenten in de huidige sector
Concurrenten zijn de voortgezet onderwijs scholen die door de staat bekostigd worden in de regio.
Met het 5 krachtenmodel kan informatie verkregen worden waarin deels het antwoord verkregen kan worden op de deelvraag:
Welke interne en externe ontwikkelingen zijn te verwachten voor het Esdal College welke invloed kunnen hebben op het beheerscontrolesysteem met betrekking tot de kostenbeheersing van het Esdal College?
:Alle bovenstaande theorie uit hoofdstuk twee is nodig om een antwoord te vinden op de volgende twee deelvragen omdat deze deelvragen over het gehele beheerscontrolesysteem gaan:
Hoe ziet het Esdal College er nu uit, qua beheerscontrolestructuur, beheerscontrolecultuur en beheerscontroleproces?
en
3 Methodologie
Het type onderzoek waarvan gebruik wordt gemaakt is afhankelijk van de probleemstelling. Er zijn volgens Baarda en de Goede (1996;21) drie soorten onderzoek te onderscheiden: beschrijvend, explorerend en toetsend. In de vraagstelling van dit onderzoek wordt gevraagd naar verbeteringen die aangebracht kunnen worden aan het huidige beheerscontrolesysteem zodat er een werkbaar systeem ter beheersing van de kosten komt. Onderzocht moet worden waarom het huidige systeem niet goed genoeg werkt en hoe het systeem werkbaarder gemaakt kan worden. De onderzoeker moet verkennen (exploreren) wat de redenen zijn dat het beheerscontrolesysteem niet werkbaar genoeg is. Er wordt in dit onderzoek dus gebruikt gemaakt van explorerend onderzoek. Met explorerend onderzoek wil je tot verklaringen van samenhangen en verschillen komen. Voor het onderzoek heb je als onderzoeker geen uitgesproken meningen over de mogelijke verschillen of verbanden, maar alleen vermoedens.
Dit hoofdstuk behandelt in de volgende paragraaf als eerste de verschillende manieren waarop informatie is verkregen. In de volgende paragraaf komen de selectiecriteria aan bod waaraan de respondenten van de interviews moesten voldoen. Tevens wordt hier iets verteld over de wijze waarop interviews hebben plaatsgevonden. In de laatste paragraaf wordt bekeken wat de kwaliteit is van de gedane metingen in dit onderzoek. Dit gebeurt aan de hand van een drietal deugdelijkheideisen waaraan data moeten voldoen, te weten: betrouwbaarheid, validiteit en verifieerbaarheid.
3.1 Methoden van dataverzameling
Volgens Baarda en de Goede (1996: 134) zijn er drie manieren om aan gegevens te komen, namelijk:
• Gebruik maken van bestaande informatie. • Verkrijgen van informatie via observatie.
• Verkrijgen van gegevens via schriftelijk of mondeling interview. Gebruik maken van bestaande informatie
Voor hoofdstuk twee is gebruik gemaakt van literatuur. Daarnaast is gebruik gemaakt van het jaarverslag 2005 van het Esdal College, notulen van de vergaderingen van de kerndirectie, de internetsite van het ministerie van onderwijs en de internetsite van het Esdal College zelf. Deze informatiebronnen bleken handig in de beginfase van het onderzoek. De interviewvragen zijn met behulp van onder andere de literatuur uit hoofdstuk 2 opgesteld.
Verkrijgen van gegevens door observatie
Deze methode wordt vaak gebruikt wanneer het om gedrag gaat. Aangezien bij de beheerscontrolecultuur, gedrag het allerbelangrijkste is heb ik van deze methode veel gebruik gemaakt. Er is in die zin gebruik van gemaakt dat ik vele vergaderingen van de kerndirectie, van het managementteam en van locaties heb meegemaakt. Daarnaast ben ik ook in de kantines gaan zitten tijdens de pauzes om een beter zicht te krijgen op de heersende culturen binnen het Esdal College. Bijkomend voordeel was dat de te interviewen personen geobserveerd konden worden. Op deze manier kon al voor het plaatsvinden van het interview een indruk worden verkregen van de manier van communiceren van de respondenten.
Verkrijgen van gegevens via schriftelijk of mondeling interview
In het begin van het onderzoek zijn eerst verkennende gesprekken gevoerd met de algemene directeur van het Esdal College en het lid van de kerndirectie die verantwoordelijk was voor de financiën. Het doel van deze gesprekken was om een beter inzicht te krijgen in het probleem zoals die was opgesteld met betrekking tot de beheersing van kosten.
3.2 De interviews
In deze paragraaf worden eerst de selectiecriteria waaraan de respondenten moesten voldoen beschreven. Daarna wordt dieper ingegaan op de methode van interview. In de interviews is gebruik gemaakt van open vragen waarop respondenten moesten antwoorden.
Selectiecriteria respondenten
Voor het onderzoek zijn twee leden van de kerndirectie van het Esdal College geïnterviewd. De vragenlijsten zijn in de bijlage opgenomen. De twee leden zijn geselecteerd op basis van hun verantwoordelijkheden. De algemene directeur is eindverantwoordelijke voor het gehele Esdal College en de ander is verantwoordelijk voor het financiële beleid binnen het Esdal College. Dit is zo gekozen omdat deze twee personen op formeel gebied de organisatiestructuur, de organisatiecultuur en het proces van kostenbeheersing bepalen. Deze drie onderdelen vormen een belangrijk onderdeel van het beheerscontrolesysteem. Om deze reden zijn in de interviewvragen ook vragen opgesteld die over deze facetten gaan.
Daarnaast moet, wil er sprake zijn van een goed werkbaar beheerscontrolesysteem de hele organisatie mee werken. De selectiecriteria waren vooral gericht om personeelsleden te kiezen die invloed hebben op het beheerscontrolesysteem. Zo heb ik twee locatiedirecteuren geïnterviewd, veertien docenten (van elke locatie twee) , 7 administratiemedewerkers (verdeeld over de locaties). Dit kostte mij erg veel tijd maar zo kreeg ik wel antwoord op de vragen die ik beantwoord moest hebben.
De interviews
De interviewvragen zijn per type werknemer (locatiedirecteur,docent,etc) steeds dezelfde en zijn terug te vinden in de bijlage. Per interview was een uur tijd uitgetrokken om alle vragen in alle rust te kunnen stellen. De respondent kreeg de vragen uitgetypt voor zich gelegd. Daarnaast werden de vragen ook nog voorgelezen. Tevens werd van te voren gevraagd, nadat de respondent de vragen had gelezen, of hij/zij op sommige vragen geen antwoord wilde geven. Dit was in geen van de interviews het geval. De antwoorden zijn integraal verwerkt in hoofdstuk vier van dit onderzoek.
De reden van het gebruik van individuele interviews, wat een directe en intensieve manier is van informatie verzamelen, ligt in het feit dat ik graag inzicht wilde krijgen in de manier waarop de respondenten nadenken over zaken als verantwoordelijkheden, cultuur, ed. Om dit soort complexe processen te verhelderen is onderzoek in de diepte nodig. Naar de mening van de onderzoeker bieden individuele interviews deze diepte. Op deze manier probeerde ik de oorzaken van het niet goed werken van het beheerscontrolesysteem te vinden.
Bij de uitwerking van de interviews is gekozen de resultaten in een drietal thema’s te verdelen. Deze zijn: beheerscontrolestructuur, beheerscontrolecultuur en beheers-controleproces.
3.3 De kwaliteit van metingen
Van de verzamelde data kan de kwaliteit met een aantal deugdelijkheideisen beoordeeld worden. In deze paragraaf worden drie van deze eisen behandeld. Als eerste wordt de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten onderzocht. Een aantal zaken kan de betrouwbaarheid nadelig beïnvloeden. Vier van deze zaken worden in de eerste paragraaf behandeld. Daarna wordt de validiteit behandeld waarbij wordt ingegaan op de vraag of er ook is gemeten wat beoogd werd. Als laatste van de drie eisen komt de verifieerbaarheid aan de orde.
3.3.1 Betrouwbaarheid
Een meetprocedure is betrouwbaar indien herhaalde meting dezelfde uitkomst oplevert terwijl er overigens niets is veranderd (de Leeuw 1996; 104). Dit betekent wanneer iemand anders de interviews had afgenomen, dezelfde resultaten uit het onderzoek waren gekomen. Een aantal zaken kan de betrouwbaarheid nadelig beïnvloeden (Baarda, de Goede,1998;163).
Genoemd worden de situatie (de omgeving waarin het interview werd afgenomen), de interviewer (niet alle interviewers roepen dezelfde reactie op), de vragenlijst (vooral bij meten van abstracte, complexe begrippen en de geïnterviewde persoon (bijvoorbeeld de stemming waarin de geïnterviewde verkeerd).
Situatie
Alle interviews zijn gehouden op de werkplek van de respondent. Omdat ik met alle respondenten ruim van te voren een afspraak had gemaakt, hadden ze alle tijd en werden alle interviews in redelijke rust afgenomen. De vragen zijn niet van te voren uitgereikt aan de respondenten dus ze hebben de vragen niet kunnen voorbereiden. Wel is, toen de afspraak is gemaakt, uitgelegd waar het onderzoek en het interview over zouden gaan. De interviewer
De onderzoeker heeft bij het afnemen van de interviews zoveel mogelijk zijn eigen voorkeur voor antwoorden proberen te verzwijgen. In de meeste gevallen is dit zeker gelukt, maar soms is er bewust doorgevraagd in de richting van een gewenst antwoord. Dit doorvragen is niet van te voren gedocumenteerd, en zo heeft de interviewer naar bepaalde onderwerpen toegestuurd. Omdat de documentatie ontbreekt, zouden bij een herhaling van dit onderzoek (op hetzelfde) tijdstip bepaalde onderwerpen meer of minder aandacht gekregen hebben. Echter de strekking van de resultaten uit de interviews zou nagenoeg hetzelfde zijn geweest, omdat in opgenomen interviewvragen de te onderzoeken thema’s zijn verwerkt.
De vragenlijst
Er waren zoals gezegd aparte vragenlijsten per type werknemer. Dit omdat elk type werknemer binnen het Esdal College andere belangen heeft bij een beheerscontrolesysteem. De vragen zijn grotendeels opgesteld naar aanleiding van de drie thema’s die centraal staan in dit onderzoek, te weten de beheerscontrolestructuur, de beheerscontrolecultuur en het beheerscontroleproces. Door met meerdere vragen de mening over een thema te onderzoeken wordt te kans op toeval verkleind.
De geïnterviewde
De stemming van alles respondenten was naar mijn mening goed, al is dat altijd moeilijk te beoordelen. Het kan best zijn dat een andere stemming bij de respondent geleid zou hebben tot een iets ander antwoord op de vraag. De invloed die ik als onderzoeker hier op kon uitoefenen leek mij heel gering. Alle geïnterviewden stonden achter het doel van het onderzoek en deden ook hun best zo goed mogelijk de vragen te beantwoorden.
3.3.2 Validiteit
Validiteit wil volgens Baarda en de Goede (1998;165) zeggen dat je dat gemeten moet hebben, wat je beoogde te meten. Er is bij het opstellen van de interviewvragen geprobeerd de vragen zo op te stellen dat er antwoord verkregen kon worden op de drie thema’s. Zo komt de vraag “hoe beschrijft u de cultuur op het Esdal College” voor bij alle typen werknemers. Het inbouwen van meerdere vragen die hetzelfde thema trachten te meten, bevordert de validiteit van het onderzoek.
3.3.3 Verifieerbaarheid
Voor dit onderzoek bestaat een dataset met daarin uitgewerkte gegevens van de interviews. De interviewvragen zijn uitgewerkt door de antwoorden terug te vertalen naar de drie thema’s, die op hun beurt weer zijn weergegeven in hoofdstuk vier van dit onderzoek. De uitwerkingen zijn naar de betreffende respondenten gestuurd, waarna deze haar of zijn aan- en opmerkingen kon plaatsen. Na deze opmerkingen verwerkt te hebben, is de aangepaste versie naar de respondent gestuurd, die hem op zijn of haar beurt weer ondertekend heeft teruggestuurd. Na de ontvangst van een geretourneerd, ondertekend interviewverslag is deze vastgesteld. Deze vastgestelde interviewverslagen behoren tot de dataset, en van daaruit werd de analyse gemaakt voor deze scriptie. De dataset is dus gescheiden van de uiteindelijke scriptie. Dit maakt verifieerbaarheid gemakkelijker. Niet iedereen zal inzicht worden verschaft in de dataset, omdat er nog enige vorm van anonimiteit gewaarborgd moet worden. Op deze manier zijn alle antwoorden verwerkt, het is alleen niet altijd duidelijk voor de lezer, wie welk antwoord geeft. Alleen wanneer het nodig is wordt een type werknemer geciteerd in hoofdstuk vier.
4 De
praktijk
Om antwoord te kunnen krijgen op de deelvragen zal ik wederom gebruik maken van het conceptueel model. Nu zal ik steeds beschrijven hoe de stappen uit het conceptueel model in werkelijkheid eruit zien. In het volgende hoofdstuk zal ik dan antwoord geven op de deelvragen en de vraagstelling. Tevens zal ik in dat hoofdstuk mijn conclusie geven door aanbevelingen te doen.
4.1 De huidige beheerscontrolestructuur binnen het Esdal College
4.1.1 De lange termijn doelstellingen/strategie Esdal College
Het Esdal College wil binnen de lumpsumfinanciering haar doelstellingen op lange termijn behalen. De doelstellingen zijn breed en algemeen opgesteld om zodoende veel vrijheid voor de invulling bij de verschillende locaties te laten. De doelstellingen die de kerndirectie heeft opgesteld zijn:
Lange termijn doelstelling/ Strategie Esdal College (op kostenbeheersinggebied) Structuur Esdal Cultuur Esdal Systematiek van kostenbeheersing Proces Esdal A B C D E Conceptueel model
• Het Esdal College is een openbare school waar alle leerlingen uit de wijde regio thuishoren. Hierbij mag levensovertuiging, ras of maatschappelijke positie geen rol spelen.
• Het onderwijs wordt kleinschalig georganiseerd. Dit probeert men te realiseren door het onderwijs te verdelen over zeven vestigingen die redelijk autonoom zijn. • Het Esdal College biedt al haar leerlingen een uitdagend en inspirerend
leerklimaat die voldoet aan de eisen van deze tijd.
• Het Esdal College is voor zowel leerlingen als werknemers een lerende organisatie.
• Het Esdal is qua onderwijs zo georganiseerd dat leerlingen optimaal kunnen doorstromen (van bijvoorbeeld havo naar vwo) of afstromen (van bijvoorbeeld vwo naar havo).
• Het Esdal College wil het hoogst haalbare uit haar leerlingen halen, dus sterke leerlingen krijgen extra uitdagingen en zwakke leerlingen wordt een goed sociaal vangnet geboden.
• Het Esdal College richt zich op de persoonlijke ontplooiing van de leerling in de context van het dragen van maatschappelijke verantwoordelijkheid.
• Het Esdal College wil dat de leerling meer en meer komt tot zelfverantwoordelijk leren. Het onderwijs moet daarop ingericht worden.
• Het Esdal College wil dat leerlingen gebruik maken van de meest moderne onderwijsprogramma’s en ICT mogelijkheden.
• Het Esdal College wil dat de leerling tijdens de opleiding meer leert dan dat wat voor het diploma noodzakelijk is.
4.1.2 De organisatiestructuur binnen het Esdal College
Bovengenoemde doelstellingen zijn dus Esdal breed. Elke locatie binnen het Esdal College moet daar zelf inhoud aan geven binnen het door de kerndirectie beschikbaar gestelde financiële kader en hierover verantwoordelijkheid afleggen aan de kerndirectie. Zoals al eerder vermeld bestaat het Esdal College uit een kerndirectie die ondersteund wordt door de volgende afdelingen:
• Financiën • Personeel • ICT
De kerndirectie is financieel eindverantwoordelijk en legt jaarlijks verantwoordelijkheid af aan het ministerie van Onderwijs. Elk jaar krijgt het Esdal College financiële middelen van de overheid door middel van de lumpsumfinanciering waar achteraf verantwoordelijkheid aan het ministerie over moet worden afgelegd.
Het onderwijs wordt binnen het Esdal College gegeven op zeven vestigingen. Deze vestigingen worden elk weer bestuurd door een locatiedirecteur die verantwoordelijk is voor de operationele zaken op de locatie.
Je zou de huidige structuur van het Esdal College kunnen typeren als een divisionele structuur. De organisatie is gestructureerd rond producten, zoals VMBO, HAVO en VWO, waarbij de operationele verantwoordelijkheden worden neergelegd bij de locatiedirecteuren. De kerndirectie houdt zich voornamelijk bezig met de strategische doelstellingen van het Esdal en houdt daarnaast de verplichting om het gevoerde beleid financieel te verantwoorden.
Schematisch ziet het organigram er globaal als volgt uit:
4.1.3 De verantwoordelijkheden binnen het Esdal College
De verantwoordelijkheden binnen het Esdal zijn te verdelen in strategische, financiële en operationele verantwoordelijkheid.
De kerndirectie is verantwoordelijk voor het uitzetten van de strategie van het Esdal College. Zij zet het beleid voor de komende jaren uit en laat de invulling over aan de
Kerndirectie Esdal College Esdal Oosterstraat HAVO/VWO Esdal Boermarkeweg VMBO TL/HAVO Esdal Weerdingerstraat VMBO KB/BB Bovenbouw Esdal Angelsloerdijk VMBO KB/BB Onderbouw Esdal Borger VMBO/HAVO Personeels zaken Esdal Klazienaveen VMBO/HAVO Financien Esdal Oosterhesselen VMBO/HAVO ICT
verschillende locaties. De twee gesproken locatiedirecteuren vonden beiden dat men veel vrijheid had, maar te weinig financiële middelen om de gestelde doelstellingen te kunnen halen. De locatiedirecteur van de locatie Borger verwoordde dit als volgt: “we willen en moeten veel bereiken maar waar ik het geld vandaan moet halen, is soms een raadsel!” Elke locatiedirecteur zit in het managementteam die op zijn beurt de kerndirectie adviseert over te nemen beleidsmaatregelen en op te stellen strategie. Het managementteam heeft hier een adviserende rol.
4.1.3.1 Financiële verantwoordelijkheid.
Het Esdal College krijgt jaarlijks haar inkomsten voornamelijk uit de lumpsumfinanciering van de overheid. Eerst zal ik uitleggen wat de lumpsum inhoudt en hoe de school de bedragen die men ontvangt kan berekenen . Hierin komt dus ook naar voren welke factoren van belang zijn voor goede (lees genoeg) inkomsten voor de scholengemeenschap. Daar bedoel ik mee inkomsten die nodig zijn om de genoemde doelstellingen van het Esdal te kunnen waarmaken.
Lumpsum: is als het ware een grote som geld die een voortgezet onderwijs instelling krijgt van de overheid en waar ze zich zelf mee moet bedruipen. De lumpsum is ontstaan toen in de ‘Gezamenlijke richtinggevende uitspraken’ en de ‘Gezamenlijke uitspraken op grond van de rapportages van de uitwerkingsgroepen’ van het Schevenings Beraad de kaders zijn opgenomen waaraan het lumpsumstelsel moet voldoen. Deze kaders zijn eind 1993 vastgesteld in overleg met de werkgevers- en werknemersorganisaties in de Commissie Besturenorganisaties en de Sectorcommissie Onderwijs en Wetenschappen (zie inleiding). Zo is vastgelegd dat de situatie uitgaat van een normatieve formatieomvang uitgedrukt in fulltime employments (fte) maal een gemiddelde personeelslast (gpl). De situatie ging in op 1 augustus 1998.
De normatieve fte’s komen tot stand door middel van een technische omzetting van de daarvoor geldende formatieregels. De landelijke gemiddelde personeelslast (gpl) kent een variatie naar personeelscategorie. De gpl wordt per schoolsoort voor de leraren zodanig vastgesteld dat rekening wordt gehouden met de schaal 10 en schaal 12 formatie(schaal 10 zijn de laagste lonen en schaal 12 de hoogste lonen in het voortgezet onderwijs voor docenten). Zodat een school met relatief veel (t.o.v. de gemiddelde leeftijd van alle leraren in Nederland) oudere leraren zichzelf nog steeds kan bedruipen. Op schoolniveau heeft voor de personeelscategorie ‘leraren (onderwijzend personeel)’ een correctie plaatsgevonden op de gemiddelde leeftijd van het personeelsbestand ‘leraren’. Vooruitlopend op de structurele situatie wordt gedurende de schooljaren 1996-1997 en 1997-1998 gewerkt met een gpl in plaats van met een landelijke gpl. De school-gpl gaat uit van een gemiddeld bedrag per formatieplaats ongeacht de
personeelscategorie. De gpl-bedragen worden jaarlijks normatief bijgesteld op grond van de algemene salarismaatregelen afgesproken in de landelijke CAO.
Berekening lumpsum
Ook over de wijze van berekenen van de school-gpl en de landelijke gpl zijn basisafspraken vastgelegd. Door voor de school-gpl uit te gaan van de feitelijke personele uitgaven, de verzilvering en de feitelijk beschikbare formatie van de betreffende school in een meetjaar, kan een bedrag per formatieplaats worden vastgesteld. Voor de schooljaren 1996-1997 en 1997-1998 ontvangt de school dit bedrag voor elke formatieplaats. Bij ongewijzigd beleid sluiten de inkomsten nagenoeg naadloos aan bij de uitgaven. ‘Nagenoeg’ heeft te maken met de momenten van verwerking. Tussen het meetjaar en het schooljaar van de invoering van het stelsel, worden zowel de algemene salarismaatregelen als de incidentele loonontwikkeling niet meer per school verwerkt, maar op macroniveau in de gemiddelde personeelslast. Voor de landelijke gpl zijn deze berekeningen per groep van scholen gemaakt en daarbinnen per functiecategorie.
Overgangsvoorziening
Voor de overgang van de bekostiging via de school-gpl naar die volgens de landelijke gpl is een overgangsvoorziening getroffen. Stel, de bekostiging voor het schooljaar 1998-1999 is bij gelijkblijvende omstandigheden meer dan 3 procent lager dan de bekostiging die berekend is met de school-gpl. Dan wordt het meerdere boven de 3 procent als overgangsbudget beschikbaar gesteld. Voor het schooljaar 1999-2000 geldt 4,5 procent als uitgangspunt. Voor het schooljaar 2000-2001 geldt de voorziening op bestuursniveau. In tegenstelling tot de twee voorgaande jaren. Het percentage is dan 6. De percentages zijn vastgesteld op basis van de aanname dat scholen vanaf 1 augustus 1996 jaarlijks 1,5 procent verschil in inkomsten moeten kunnen opvangen door het te voeren eigen (personeels-)beleid. De nieuwe autonomie geeft hiertoe ruimte. De feitelijke uitwerking van bovenstaande uitgangspunten gebeurde in nauw overleg met vertegenwoordigers van besturen- en personeelsorganisaties en de Vereniging voor Management in het Voortgezet Onderwijs. Als vertegenwoordigers in de begeleidingscommissie lumpsum voortgezet onderwijs (vo) waren zij intensief betrokken bij de omzetting van de bekostiging, de berekeningen en analyses en de uiteindelijke besluitvorming.
1 januari 2006
Per 1 januari 2006 wordt in de bekostigingssystematiek van OCW bovengenoemde wijziging definitief doorgevoerd. In de nieuwe systematiek wordt een school niet meer gecompenseerd voor de hoge GGL (gewogen gemiddelde leeftijd van het personeel). Dus directies krijgen hun lumpsumfinanciering aan de hand van een landelijk gemiddelde leeftijd van docenten (landelijk gpl) en niet meer naar de daadwerkelijke gemiddelde leeftijd van de docenten op de school (school gpl). Een school met relatief een oud personeelsbestand gaat dus in inkomen achteruit. Dit geldt ook voor het Esdal waar het GGL 49 jaar bedraagt terwijl het GPL 43 jaar bedraagt.
Vereenvoudigd
Voor 2006 zijn de formatieformules in het voortgezet onderwijs als volgt gelineariseerd: De formules zijn :
Formule directie (de directie bestaat uit de kerndirectie en de locatieleiders) Formule Onderwijzend Personeel (OP)
Formule Onderwijs Ondersteunend Personeel (OOP) De formule voor het OP
Vaste voet = 6,79 FTE*1
Aantal reguliere leerlingen * 1/17,14 = FTE Aantal Lwoo leerlingen * 1/8,87 = FTE
Totaal FTE = FTE
De formule voor de directie
Totaal aantal leerlingen * 1/169,12 = FTE De formule voor het OOP
Totaal aantal leerlingen * 1/104,38 = FTE
Met bovenstaande deelformules is de formatie per individuele school vastgesteld. Deze linearisering leidt tot beperkte herverdeeleffecten tussen scholen (scholen met een gemiddelde leeftijd jonger dan het landelijk gemiddelde zullen meer inkomsten krijgen en scholen met een relatief oud personeelsbestand leveren inkomsten in). In de Wet op het voortgezet onderwijs is in artikel 38a bepaald dat het schoolbestuur zorgt voor een regeling van de rechtspositie van het personeel. Dit kan per individuele school, per groep van scholen al dan niet onder hetzelfde bevoegd gezag of sector gewijs. Door deze bevoegdheid op decentraal niveau te beleggen, ontstond onder meer de ruimte voor het eigen beleid van de sector en voor de individuele school.
Het is duidelijk af te lezen uit de bovenstaande formules dat het erg belangrijk is voor het Esdal College om genoeg leerlingen te krijgen. Men moet daarvoor concurreren met andere scholengemeenschappen in Emmen en omgeving.
1 Full Time Employment
