Postbus 90420 2509 LK Den Haag Telefoon (070) 315 35 00 Fax (070) 315 35 01 E-mail mail@opta.nl www.opta.nl
Bezoekadres Zurichtoren Muzenstraat 41 2511 WB Den Haag
Marktpartijen
Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
J. Francke OPTA/TN/2007/200703 (070) 315 91 56
Datum Onderwerp Bijlage(n)
Wijzigingsbesluit WLR-tariefbesluit
1 Inleiding
Op 15 december 2006 heeft het college het WLR-tariefbesluit1 gepubliceerd. In dit besluit is
weergegeven voor welke retaildiensten KPN een WLR-aanbod dient te doen2 en welke tarieven KPN in rekening mag brengen aan de afnemers hiervan.
De toepassing van de randnummers 59 en 61 uit het WLR-tariefbesluit blijkt in de praktijk niet
eenduidig te zijn. Dit blijkt uit communicatie van het college met KPN en communicatie van het college met Atlantic Telecom, Tele2 en Pretium Telecom (hierna samen: ATP), waarin KPN en ATP beide een andere conclusie verbinden aan deze randnummers. Dit verschil is duidelijk geworden naar aanleiding van retailaanbiedingen van KPN, te weten Corporate Voice Aansluitingen (hierna: CVA)
(http://www.kpn.com/kpn/show/id=1693925), Corporate Voice Faciliteiten (hierna: CVF)
(http://www.kpn.com/kpn/show/id=1602473) en Belvrij (http://www.kpn.com/kpn/show/id=1630976) De eerste twee zijn kortingsregelingen voor grootzakelijke afnemers, waarbij korting wordt gegeven afhankelijk van het afnamevolume van respectievelijk PSTN-, ISDN1- en ISDN2-aanlsluitingen en faciliteiten behorende bij deze aansluitingen. De laatste is een bundel van verkeer en een
laagcapacitaire aansluiting gericht op het consumentensegment.
Het college heeft een eenduidige bedoeling gehad met het tariefbesluit. Daarnaast heeft het college op basis van de correspondentie geconcludeerd dat het huidige besluit niet die eenduidigheid in zich heeft.
Het college heeft derhalve besloten tot een wijzigingsbesluit waarmee het college zorg wil dragen voor een eenduidige toepassing van het WLR-tariefbesluit. De inhoud van het WLR-tariefbesluit wijzigt hiermee naar het oordeel van het college niet. Het wijzigingsbesluit is daarom te zien als een
1 OPTA, tariefregulering Wholesale Line Rental, Besluit (OPTA/TN/2006/203318), 15 december 2006
2 In het WLR-besluit (OPTA/TN/2005/203470, 21 december 2005) is reeds aangegeven dat geen WLR-aanbod voor VoB- aansluitingen en Belbudget gedaan hoeft te worden.
toelichting op de randnummers 59 en 61 van het WLR-tariefbesluit. Omwille van de zorgvuldigheid en de rechtzekerheid presenteert het college dit als een besluit, waartegen partijen desgewenst beroep kunnen aantekenen.
2 Relevante besluitteksten
In het WLR-tariefbesluit heeft het college aangegeven voor welke retaildiensten een WLR-aanbod gedaan dient te worden3 en welke tarieven voor het WLR-aanbod gelden. Het WLR tariefbesluit reguleert de wholesalediensten aldus dat het college per dienst een minus heeft vastgesteld die KPN in mindering moet brengen op haar retailtarief. De resultante vormt het tarief zoals KPN dat aan haar wholesale-afnemers in rekening mag brengen.
In verband hiermee dient KPN voor de (nieuwe) diensten die zij op retailniveau aanbiedt ook daarmee corresponderende (nieuwe) diensten op wholesaleniveau aan te bieden. Randnummer 59 geeft aan voor welke nieuwe retaildiensten een afspiegeling in het WLR-aanbod gedaan dient te worden:
59 In randnummer 20 van het WLR-implementatiebesluit4 is aangegeven dat indien KPN een nieuwe abonnementsvorm, bijbehorende faciliteit of aanvullende dienst (hierna: nieuwe
retaildienst5) introduceert in de retailmarkt voor laagcapacitaire aansluitingen of een bestaande dienst uitfaseert, een wijzigingen plaats dient te vinden van het WLR-aanbod, zodat iedere retaildienst een afspiegeling kent in het WLR-aanbod. KPN heeft in haar zienswijze6 aangegeven dat een exacte afspiegeling van elke nieuwe retaildienst in het WLR-aanbod praktisch onuitvoerbaar is. Het college heeft aangegeven dat de praktische bezwaren afdoende zijn op te lossen. KPN zou WLR-afnemers kunnen verzoeken inzichtelijk te maken dat hun eindgebruikers kwalificeren voor de verschillende WLR-diensten.7 Voor het college weegt het in de afweging zwaarder dat WLR-afnemers voor alle groepen eindgebruikers de mogelijkheid moeten hebben om een concurrerend aanbod in de markt te zetten en dat KPN niet middels kortingsregelingen de marge in bepaalde segmenten dusdanig kan beperken dat een concurrerend aanbod niet meer mogelijk is.
In deze systematiek nemen gebundelde (nieuwe) diensten een bijzondere plaats in. Het college heeft in voetnoot 10 van annex F van het retailbesluit (kenmerk: OPTA/TN/2005/203468) voorzien in een uitzondering voor bundels waarmee deze aan specifieke tariefregulering (met een ondergrens) zijn onderworpen:
3 Zie voetnoot 2.
4 BESLUIT inzake Implementatie WLR, OPTA/TN/2006/202304, 24 augustus 2006
5 Voor het dienstbegrip wordt aangesloten bij het retailbesluit. Onder het begrip‘dienst’ diensten worden ondermeer bundels met diensten uit andere markten begrepen, maar ook diensten waarbij gedifferentieerd wordt op basis van het vraagprofiel.
6 Zie randnummer 17 van bijlage E van het WLR-tariefbesluit.
7 Zie randnummer 20 van bijlage E van het WLR-tariefbesluit.
Annex F, voetnoot 10. Hoewel het college ten aanzien van WLR (indien mogelijk) retail-minus tariefregulering zal toepassen, waardoor (over het algemeen) geen ondergrenstariefregulering van toepassing zal zijn op de retailmarkt voor laagcapacitaire aansluitingen, zullen
laagcapacitaire aansluitingen in een bundeltoets (rekenkundig) wel als zodanig worden behandeld.
Deze aanpak heeft ook gevolgen voor de bundeling van diensten op wholesaleniveau. Terwijl (nieuwe) retaildiensten in beginsel gevolgd zullen moeten worden door een corresponderend aanbod van KPN op wholesaleniveau, geldt dit niet voor bundels, zoals bedoeld in voetnoot 10. In randnummer 61 van het WLR-tariefbesluit wordt daarom verwezen naar deze uitzondering:
61. Het college maakt voor wat betreft de afspiegeling een uitzondering voor bundels. Ten aanzien van bundels geldt niet dat daarvoor een afspiegeling in de WLR-dienstverlening hoeft te bestaan. In voetnoot 10 bij randnummer 32 van annex F van het retailbesluit heeft het college reeds aangegeven dat, hoewel op de retailmarkt voor laagcapacitaire aansluitingen geen ondergrenstariefregulering van toepassing is, laagcapacitaire aansluitingen in een bundeltoets (rekenkundig) wel als zodanig worden behandeld. Dit betekent dat indien sprake is van een bundel met een laagcapacitaire aansluiting voetnoot 10 bij randnummer 32 van annex F het retailbesluit toegepast dient worden en dat op dat moment de ondergrenstariefregulering voor die bundels wordt geactiveerd (in rekenkundige zin).
3 Toepassing volgens partijen
KPN concludeert op basis van bovenstaande teksten dat zij geen WLR-aanbod hoeft te doen voor CVA en CVF, omdat deze diensten zijn te kwalificeren als bundels en derhalve vallen onder de uitzondering voor wat betreft de afspiegeling, zoals opgenomen in randnummer 61.
ATP concludeert op basis van deze randnummers dat KPN een WLR-aanbod dient te doen voor CVA en CVF, omdat het kortingsregelingen zijn, waarmee KPN de marge in bepaalde segmenten van de markt dusdanig kan beperken, dat een concurrerend aanbod niet meer mogelijk is. Partijen hebben daarbij aangegeven daadwerkelijke mededingingsproblemen te ervaren in deze segmenten. Daarnaast zijn deze partijen ook van mening dat KPN kortingen op Belvrij moet spiegelen in het WLR aanbod, omdat partijen anders geen concurrerend aanbod kunnen doen.
4 Toepassing door het college
Zoals het college in een e-mailwisseling met KPN ook heeft aangegeven, is het op zich zelf juist dat CVA en CVF gebundelde diensten zijn. Dat betekent in casu echter niet dat deze bundels niet
gepaard zouden moeten gaan met een corresponderend wholesale-aanbod. De diensten die KPN met CVA en CVF heeft gebundeld betreffen immers niet – anders dan in het in randnummer 61
uitgezonderde geval – een bundeling met een dienst die op ondergrens wordt gereguleerd. Het gevolg van de door KPN voorgestane aanpak is dat laagcapacitaire aansluitingen met een (ongereguleerde) korting worden aangeboden. Die aanpak ondermijnt dus de tariefregulering van deze aansluitingen doordat KPN daarvoor retailtarieven kan vragen die de concurrenten van KPN niet kunnen matchen, omdat deze concurrenten geen corresponderende wholesaledienst tegen een gereguleerd (retail minus) tarief kunnen inkopen. In het geval van Belvrij gaat het wel om een bundel met diensten die op ondergrens worden gereguleerd en daar geldt de uitzondering in randnummer 61 wel voor.
Het college overweegt ter toelichting hierop het volgende.
Randnummer 59 is in het WLR-tariefbesluit opgenomen om het voor marktpartijen mogelijk te maken om op alle segmenten van de laagcapacitaire markt een concurrerend aanbod te doen en tot de markt toe te treden. Daartoe dienen de aansluitingen in alle marktsegmenten repliceerbaar te zijn. Naar het oordeel van het college is dit pas zo als de minussen zoals die in het WLR-tariefbesluit zijn vastgesteld gelden in alle marktsegmenten.
De WLR-tariefregulering is daarmee strenger dan de ondergrenstariefregulering, zoals die in het retaibesluit is opgenomen. Daar waar op retailmarkten ondergrenstariefregulering geldt heeft KPN de vrijheid om de dekkingsbijdrage per dienst te variëren, mits voor het totaal aan diensten (en dus niet voor individuele diensten) een vastgesteld resultaat (zijnde een Return on sales van 5%) wordt behaald en mits in ieder geval per dienst de incrementele kosten worden terugverdiend.
Voetnoot 10 is in het retailbesluit opgenomen en in randnummer 61 overgenomen omdat na de implementatie van WLR de aansluiting repliceerbaar is voor andere marktpartijen en het college het vanwege deze repliceerbaarheid niet nodig vindt KPN te beperken in haar mogelijkheden tot bundeling met op ondergrens tariefgereguleerde diensten. Dan zou in feite dubbele tariefregulering worden toegepast. Daar is naar het oordeel van het college geen reden toe.
Opmerking verdient evenwel dat de hier aan de orde zijnde uitzondering beperkt is tot situaties waarin dubbele regulering zou ontstaan. Het college heeft hier dan ook slechts een uitzondering willen maken voor specifieke bundels, namelijk bundels bestaande uit enerzijds een op ondergrens
tariefgereguleerde dienst (bijvoorbeeld nationaal verkeer) en anderzijds een (retail minus
gereguleerde) laagcapacitaire aansluiting. Voor dergelijke bundels wordt de ondergrenstariefregulering
toegepast8.
Randnummer 61 is dus niet bedoeld voor bundels met diensten die niet op ondergrens zijn
gereguleerd en voor bundels die enkel bestaan uit PSTN- en ISDN-diensten. Zou dat anders zijn, dan zouden dergelijke diensten geheel ongereguleerd zijn en zou KPN de WLR-regulering, de WLR- tariefregulering inbegrepen, eenvoudig kunnen omzeilen. Voor dergelijke bundels geldt aldus dat de verplichting geldt om een WLR-aanbod te doen conform het WLR-tariefbesluit. Ditzelfde geldt voor faciliteiten en aanvullende diensten die in combinatie met PSTN- en ISDN-diensten worden afgenomen.
Naar het oordeel van het college geeft KPN een onjuiste en ook wel weinig voor de hand liggende uitleg aan randnummer 61, aangezien de ruime uitleg die KPN daaraan geeft voorbijgaat aan de in randnummer 61 expliciet genoemde ratio van de daar gemaakte uitzondering en aangezien de door KPN gevolgde uitleg KPN in staat stelt diensten en/of bundels vormgeven, waarmee het gericht marktpartijen kan uitsluiten. Het is volgens het college vanzelfsprekend dat van een uitleg die de WLR- regulering ondermijnt niet kan worden uitgegaan.
5 Uitvoering
Met dit wijzigingsbesluit is het eenduidig voor welke diensten en bundels een WLR-aanbod gedaan dient te worden. Het college acht het redelijk dat KPN enige tijd krijgt om haar WLR-aanbod aan te vullen en aan aanbieders bekend te maken. KPN dient daarom uiterlijk binnen 3 weken na
dagtekening van dit besluit haar WLR-aanbod aangevuld te hebben. Voor het aangevulde WLR- aanbod komen zowel bestaande als nieuwe afnemers in aanmerking.
Het college wijst, ten overvloede, op de passage in randnummer 59 van het WLR-tariefbesluit, waarin is aangegeven dat de praktische bezwaren van de vereiste afspiegeling, afdoende zijn op te lossen.
KPN kan daartoe WLR-afnemers verzoeken inzichtelijk te maken dat hun eindgebruikers kwalificeren voor de verschillende WLR-diensten. WLR-afnemers zullen op redelijke verzoeken dit inzicht aan KPN dienen te verschaffen.
8 Ditzelfde geldt overigens ook voor de diensten uit de markt voor laagcapacitaire aansluitingen waarop de WLR-verplichting conform het WLR-besluit niet van toepassing is, zijnde de VoB-aansluitingen en Belbudget.
6 Besluit
Het college licht het WLR-tariefbesluit als volgt toe. KPN dient een WLR-aanbod te doen voor diensten en bundels die bestaan uit diensten uit de markt voor laagcapacitaire aansluitingen zonder dat sprake is van bundeling met op ondergrens tariefgereguleerde diensten. Ditzelfde geldt voor faciliteiten en aanvullende diensten behorende bij die diensten en bundels. Dergelijke diensten en bundels vallen niet onder de uitzondering, zoals bepaald in randnummer 61.
Daarnaast besluit het college dat KPN de aanvullingen op het WLR-aanbod binnen 3 weken na dagtekening van dit wijzigingsbesluit aan WLR-afnemers bekend dient te maken en aan te bieden. De tarieven dienen, ten overvloede, te worden vastgesteld conform randnummer a) van het dictum van het WLR-tariefbesluit.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
Voorzitter van het College
mr. C.A. Fonteijn
Beroepsmogelijkheid
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven te Den Haag.
Het postadres is: College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021,2500 EA 's-Gravenhage.
Het beroepschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht bevatten. Voorts moet het beroepschrift de gronden van het beroep bevatten en dient een afschrift van het bestreden besluit te worden meegezonden.
Voor het instellen van beroep is griffierecht verschuldigd. Informatie hierover kan worden ingewonnen bij de griffie van het College, telefonisch bereikbaar op (070) 381 39 10. of (070) 381 39 30.
