Onderzoeksrapport Onderzoek archiefbeheer Belastingdienst. Definitief

(1)

Onderzoeksrapport

Onderzoek archiefbeheer Belastingdienst

Definitief

(2)

Colofon

Titel Onderzoek archiefbeheer Belastingdienst Uitgebracht aan <NAAM>

Datum 17 juni 2021

Kenmerk 2021-0000144612

Inlichtingen Auditdienst Rijk 070-342 7700

(3)

Inhoud

1 Inleiding ... 5

1.1 Aanleiding opdracht ... 5

1.2 Context... 5

1.3 Leeswijzer ... 6

2 SSO CFD dient de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen de archiefketen explicieter te communiceren en meer te sturen op een uniforme wijze van archiveren, opvragen, terugplaatsen en vernietigen van archiefmateriaal ... 7

3 Vergroten van het archiveringsbewustzijn bij archiefvormers is cruciaal .. 10

3.1 Archiefvormers zijn zich beperkt bewust van het belang van archivering . 10 3.1.1 Aanwezige kennis over archivering bij archiefvormers vereist aandacht ... 10

3.1.2 Aanleveren op reeksen vereist een sluitende registratie ... 12

3.2 Er is beperkt sturing op een uniforme werkwijze ... 12

3.2.1 Maatwerk doet af aan een uniforme werkwijze ... 12

3.2.2 Communicatie richting archiefvormer kan verder worden uitgebreid ... 13

4 Onduidelijkheden t.a.v. taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in combinatie met tekortkomingen in de registratie bemoeilijken een goede beheersing van de fysieke archiefstroom door archiefbeheerders ... 14

4.1 Er heerst onduidelijkheid over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijken van het archiefbeheer ... 14

4.1.1 Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden blijken niet altijd duidelijk ... 14

4.1.2 Procedurele controles door de DIV-teams worden beperkt uitgevoerd en niet alle DIV-medewerkers zijn op de hoogte van gemaakte afspraken ... 14

4.1.3 De reikwijdte van de controles in het aanleveringsproces CAV zijn onduidelijk ... 15

4.1.4 Afwijkende afspraken op uitvoerend niveau vertroebelen het zicht op het archiveringsproces... 16

4.2 Er zijn tekortkomingen in de procedurele inrichting ... 18

4.2.1 CAV heeft beperkt zicht op retourzendingen van opvragingen ... 18

4.2.2 Voor sommige processen kunnen de ICT-middelen worden verbeterd ... 18

4.2.3 De middelen om archiefmateriaal te bundelen zijn beperkt ... 19

4.2.4 Substitutie kan bijdragen tot een kleinere fysieke archiveringsstroom ... 19

4.2.5 Meer hybride werken vraagt om aandacht ... 19

4.3 Voortzetten en behouden van goede ontwikkelingen ... 21

4.3.1 Veel aandacht voor werkinstructies en het up-to-date houden daarvan ... 21

4.3.2 Plezierige onderlinge samenwerking ... 21

(4)

5 Beperkt zicht op de voortgangsbewaking en op de kwaliteit van het door de

Belastingdienst overgedragen materiaal aan Doc-Direkt ... 23

5.1 De voortgangsbewaking is beperkt ... 23

5.1.1 De communicatie tussen SSO CFD en Doc-Direkt wordt als goed ervaren, maar is nog niet structureel ingebed ... 23

5.1.2 Doorlooptijd is tot nu toe de enige KPI waarover aan de Belastingdienst wordt gerapporteerd ... 23

5.2 Er is beperkte controle op archiefmateriaal aangeleverd vanuit de Belastingdienst ... 24

5.2.1 De Belastingdienst is voor Doc-Direkt een afwijkende klant, omdat zij voorbewerkt archief aanlevert ... 24

6 Werkinstructies Doc-Direkt behoeven update en aanvulling, audits op naleving van DVA met de Belastingdienst zijn wenselijk ... 25

6.1 Werkinstructies behoeven update en aanvulling voor vernietiging van afwijkende archiefstromen ... 25

6.1.1 Generieke werkinstructies worden niet structureel geëvalueerd ... 25

6.1.2 Geen audits op naleving van de DVA ... 25

6.1.3 Geen aparte werkinstructies voor vernietiging van afwijkende archiefstromen ... 25

7 Verantwoording onderzoek ... 28

7.1 Werkzaamheden en afbakening ... 28

7.2 Gehanteerde Standaard ... 28

7.3 Verspreiding rapport ... 28

8 Ondertekening ... 30

9 Managementreactie ... 31

Bijlage(n) 33 Bijlage 1: processchema’s met weergave van eventuele KPI’s ... 33 Leeswijzer 33

(5)

1 Inleiding

1.1 Aanleiding opdracht

Er zijn enkele incidenten geweest waarbij ten onrechte fysieke dossiers zijn

vernietigd. Naar een van deze incidenten wordt onderzoek gedaan door de inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed. Bij het andere incident was sprake van een

opvraging waarbij geconstateerd is dat bepaalde dossiers niet aanwezig waren in het fysieke archief. Vervolgens is gereconstrueerd wat er heeft plaatsgevonden. Er bleek bij het laatste vernietigingsvoorstel dat een aantal dozen ten onrechte gekoppeld was aan het vernietigingsvoorstel.

Beide incidenten hebben geleid tot de behoefte aan een onderzoek waarbij het hele archiveringsproces¹wordt doorlopen: van archiefvorming en aanlevering door het primaire proces aan Shared Service Organisatie Centrum voor Facilitaire

Dienstverlening (SSO CFD), het aanbieden aan en opvragen uit het archief tot en met het vernietigingsproces.

De Auditdienst Rijk (ADR) is gevraagd inzicht te geven in de beheersing van dit proces van het archiefbeheer. Door een onderzoek uit te laten voeren naar de beheersing van het archiefbeheer hoopt SSO CFD informatie op te halen die gebruikt kan worden om het archiefbeheer te verbeteren ten einde incidenten in de toekomst te voorkomen. In het proces van archiefbeheer kennen zowel de

archiefvormers als archiefbeheerders ieder hun specifieke verantwoordelijkheden.

1.2 Context

Bij het fysieke archiveringsproces (en in het geval van de FIOD bewaringsproces) zijn alle dienstonderdelen van de Belastingdienst betrokken.

De uitvoerende werkzaamheden met betrekking tot het aanleveren en opvragen van archiefmateriaal worden uitgevoerd door de afdeling Informatiehuishouding (IHH) van SSO CFD in samenwerking met Doc-Direkt. In onderstaande tabel zijn de verschillende teams weergegeven die vanuit IHH betrokken zijn bij het fysieke archiveringsproces.

Tabel 1. Overzicht van de werkzaamheden per team.

Teams Werkzaamheden (globaal)

Tien teams Documentaire Informatievoorziening (DIV)

• Ontvangen en sorteren van door archiefvormers aangeleverde documentatie

• Verzending aan CAV Centrale Archief Verwerkingspunt

(CAV) • Registreren van te archiveren

documentatie in plaatsingslijsten

• Verzending aan Doc-Direkt

• Opvragen documentatie bij Doc-Direkt

• Retourneren opgevraagde documentatie aan Doc-Direkt

1 Voor de FIOD geldt dat er geen sprake is van archivering in de zin van de Archiefwet, maar slechts het ‘in bewaring’ geven van gegevens (volgend uit de Wet Politiegegevens; Wpg). Deze gegevens worden onder

verantwoordelijkheid van de FIOD door de verwerker (Doc-Direkt) verwerkt. In enge zin betekent dit dat het proces van de FIOD geen archiveringsproces is, maar een bewaringsproces. Omwille van de leesbaarheid worden in dit rapport beide processen onder de term ‘archiveringsproces’ geschaard.

(6)

Advies & Regie (A&R) Het team A&R geeft advies aan de archiefvormer en houdt de regie op de uitvoering van het proces van fysieke archivering, zowel binnen IHH als bij de leverancier (Doc-Direkt).

Team Centrale invoer (Ci) • Scanstraat

• Verzending aan Doc-Direkt

Doc-Direkt is in 2011 opgericht en is onderdeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties/Directoraat-Generaal Vastgoed en Bedrijfsvoering Rijk.

Een deel van het archiefbeheer van de Belastingdienst inclusief de mensen, gebouwen en archieven is toen overgegaan van de Belastingdienst (BD) naar Doc- Direkt. Het archiefbeheer vindt gezamenlijk plaats tussen SSO CFD en Doc-Direkt.

Doc-Direkt is om deze reden ook betrokken bij het onderzoek.

Naar aanleiding van de incidenten is het vernietigingsproces van fysieke dossiers tot nader order opgeschort door SSO CFD.

1.3 Leeswijzer

In het eerstvolgende hoofdstuk beschrijven wij voor de opdrachtgever onze hoofdboodschap. Vervolgens lichten wij elke bevinding per onderzoeksvraag toe in hoofdstukken 3 t/m 6. Onderzoeksvraag 5 (het formuleren van aanbevelingen) hebben wij omwille van de overzichtelijkheid beantwoord door bij de afzonderlijke bevindingen handelingsperspectief te beschrijven. In hoofdstuk 7 beschrijven wij de werkzaamheden die wij hebben verricht, alsmede de afbakening van het onderzoek.

Hoofdstuk 9 bevat de managementreactie van SSO CFD op ons rapport.

In bijlage 1 zijn door ons processchema’s opgesteld die de opdrachtgever kan gebruiken bij het doorvoeren van verbeteringen.

(7)

2 SSO CFD dient de taken,

verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen de archiefketen explicieter te

communiceren en meer te sturen op een uniforme wijze van archiveren, opvragen, terugplaatsen en vernietigen van

archiefmateriaal.

In opdracht van Shared Service Organisatie Centrum voor Facilitaire Dienstverlening (SSO CFD) heeft de Auditdienst Rijk (ADR) een onderzoek uitgevoerd naar de fysieke archiefstromen binnen de Belastingdienst. Het object van onderzoek betrof het archiveringsproces²van fysieke dossiers vanaf het aanleveren door de

archiefvormers vanuit de primaire processen aan SSO CFD t/m de vernietiging bij/door Doc-Direkt.

Een aanzienlijk deel van onze bevindingen houdt verband met het niet duidelijk zijn van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van betrokkenen in combinatie met een niet volledig sluitende registratie van de fysieke archiefstroom.

Op hoofdlijnen zijn de bevindingen als volgt:

Het vergroten van het archiveringsbewustzijn bij archiefvormers vormt een cruciaal onderdeel bij de beheersing van het fysieke archiveringsproces Uit ons onderzoek komt naar voren dat archiefvormers niet altijd voldoende op de hoogte zijn van de afspraken die gelden met betrekking tot archivering. Dit uit zich in veel voorkomende fouten met betrekking tot zowel de aanlevering als opvraging van archiefmateriaal door archiefvormers.

Factoren die aan het beperkte archiveringsbewustzijn bijdragen zijn o.a. de beperkte aandacht voor archivering binnen het primaire proces (zoals in

werkinstructies of introductiecursussen) en het heersende idee dat stukken toch nooit meer zullen worden opgevraagd. Hierdoor verslapt de aandacht voor archivering.

Daarnaast biedt SSO CFD de mogelijkheid tot maatwerk waardoor de archiefvormer, de bewegingsruimte heeft archiefmateriaal op verschillende manieren aan te

leveren. Dit komt het streven van SSO CFD om zoveel mogelijk een uniforme werkwijze voor archivering te hanteren niet ten goede.

Aanleveren in reeksen vereist goede registratie door archiefvormers

Archiefvormers kunnen zowel per dossier als per reeks archiefmateriaal aanleveren.

Cruciaal voor het traceren is dat de archiefvormer intern nauwkeurig registreert welke archiefstukken in die reeks zitten. In de praktijk blijkt de interne registratie bij archiefvormers doorgaans niet afdoende. Dit bemoeilijkt een snelle opvraging. In het uiterste geval kan archiefmateriaal helemaal niet meer teruggevonden worden.

Overwogen kan worden om de aanlevering in reeksen niet of beperkt toe te staan.

Indien dit nog wel wenselijk wordt geacht, is het zaak dat er op wordt toegezien dat de aanlevering van archiefmateriaal gebeurt onder unieke kenmerken in combinatie met een deugdelijke interne registratie bij de archiefvormer (in aanvulling op datumreeksen).

2 (Zie voetnoot 1. Voor de FIOD betrof het onderzoeksobject het ‘bewaringsproces’).

(8)

Onduidelijkheden t.a.v. taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden bemoeilijken een goede beheersing van de fysieke archiefstroom door archiefbeheerders

Uit ons onderzoek is gebleken dat bij medewerkers Documentaire

Informatievoorziening (DIV) en medewerkers Centrale Archief Verwerkingspunt (CAV) onduidelijkheid heerst over wie waarvoor verantwoordelijk is.

Oorzaken die genoemd worden zijn 1) de vele wijzigingen in de

archiveringswerkwijzen die in de loop der tijd hebben plaatsgevonden, 2) de maatwerkafspraken die door Advies & Regie (A&R) met archiefvormers worden gemaakt die afwijken van de generiek geformuleerde werkwijze en die in enkele gevallen onbedoeld niet of beperkt zijn gecommuniceerd en 3) in enkele gevallen werden in het verleden maatwerkafspraken gemaakt buiten A&R om.

Voor zowel de DIV als CAV-werkzaamheden zijn werkinstructies opgesteld.

Echter, in praktijk blijken de DIV-teams niet altijd conform de werkinstructies te handelen. Dit leidt tot piekbelasting of herstelwerkzaamheden verderop in de keten door CAV.

Registratie van de fysieke archiefstromen door archiefbeheerders is niet sluitend

Op enkele punten in de keten nemen wij hiaten waar in de registratie van de fysieke archiefstroom:

• Op de DIV-teams kunnen tussentijds stukken uit een reeks in een doos worden opgevraagd. Hier wordt niet altijd melding van gedaan of een afdoende registratie van bijgehouden. Zo kan een opgevraagd stuk nog bij een behandelaar liggen terwijl de doos aan het CAV verzonden wordt. Op deze manier ontstaan er incomplete archiefdozen die naderhand weer gecomplementeerd dienen te worden;

• Door het CAV wordt niet gecontroleerd of opvragingen retour komen en in welke hoedanigheid (met of zonder toevoegingen aan het dossier,

wijzigingen in de bewaartermijn of volledigheid). Daardoor ontstaat een risico dat minder goed zicht wordt verkregen op de volledigheid van

opgevraagd archiefmateriaal dat retour komt en de eventuele wijzigingen in de bewaartermijnen.

Beperkt zicht op de voortgangsbewaking en op de kwaliteit van het door de Belastingdienst overgedragen materiaal aan Doc-Direkt

De Belastingdienst stelt zelf de plaatsingslijsten³op en levert daarmee voorbewerkt archief aan bij Doc-Direkt. Dit in tegenstelling tot de andere klanten van Doc-Direkt.

Voor deze klanten stelt Doc-Direkt zelf de plaatsingslijsten op. Er wordt door Doc- Direkt geen nadere inhoudelijke controle uitgevoerd op het door de Belastingdienst aangeleverde materiaal.

Tot nu toe rapporteert Doc-Direkt maandelijks slechts één KPI aan SSO CFD. Het betreft de KPI ‘doorlooptijd van opvragingen Belastingdienst’ bij Doc-Direkt.

Uitbreiding van de rapportage met KPI’s is aan te bevelen te meer daar er voor enkele KPI’s zoals ‘inhuizing van archief’ en ‘Vernietigingsproces’ reeds normen geformuleerd zijn.

Werkinstructies Doc-Direkt behoeven aanvulling, audits op naleving van dienstverleningsafspraken (DVA) met de Belastingdienst wenselijk Doc-Direkt werkt met generieke werkinstructies; er zijn geen afzonderlijke werkinstructies voor archiefstromen die afwijken van de generieke archiefstroom zoals bij de FIOD het geval is. Een gevolg hiervan is dat Doc-Direkt mogelijk minder alert is op afwijkingen binnen de archiveringswijze van de Belastingdienst.

3 Plaatsingslijsten betreffen de registratie van metadata op basis waarvan documentatie bij Doc-Direkt wordt geplaatst, dan wel kan worden opgevraagd

(9)

Voor de processen waar wel een werkinstructie is voor opgesteld geldt dat deze instructies nog niet structureel worden geëvalueerd.

SSO CFD heeft in de DVA met Doc-Direkt opgenomen dat zij audits kan laten uitvoeren bij Doc-Direkt op de naleving van deze DVA. Tot op heden is dit nog niet gebeurd. Daarnaast voert SSO CFD geen reviews uit op de werkinstructies van Doc- Direkt.

(10)

3 Vergroten van het archiveringsbewustzijn bij archiefvormers is cruciaal

Onderstaande bevindingen hebben betrekking op onderzoeksvraag 1: welke zwaktes en bijbehorende oorzaken zijn te onderkennen in de beheersing bij de

archiefvorming en aanlevering door archiefvormers⁴?

3.1 Archiefvormers zijn zich beperkt bewust van het belang van archivering 3.1.1 Aanwezige kennis over archivering bij archiefvormers vereist aandacht

Bij de inrichting van de organisatie ‘topstructuur’ is de archieffunctie van de

Belastingdienst, niet expliciet belegd bij de (nieuwe) bureaus directie ondersteuning (BDO’s) waardoor een groot deel een groot deel van de archiveringswerkzaamheden bij de medewerkers zelf in het primaire proces is komen te liggen. Uit meerdere interviews is gebleken dat deze zogenaamde archiefvormers niet altijd voldoende op de hoogte zijn van de afspraken met betrekking tot archivering: het komt

regelmatig voor dat een DIV-team of CAV-contact moet opnemen met een archiefvormer om de manier van aanlevering van archiefstukken te herstellen.

Onderstaand worden ter illustratie veelvoorkomende fouten bij de aanlevering van archiefmateriaal beschreven:

• Het aanbieden van archiefmateriaal in plastic hoezen of voorzien van nietjes/paperclips;

• Het aanbieden van archiefmateriaal buiten de lokale DIV om;

• Het opnemen van leestekens in de dossiernummers. Alleen voor de Douane en de beleidsondersteunende processen kunnen reeksen die leestekens bevatten gebruikt worden;

• Het aanleveren van metadata die de inhoud van het archiefmateriaal niet goed dekken. Wanneer een dergelijke fout door CAV of DIV wordt

gesignaleerd, wordt er contact gelegd met de archiefvormer om na te gaan wat de reden is dat men het op deze manier heeft aangeboden;

• Het voorgeschreven aanbiedingsformulier voor fysieke archiefstukken op intranet wordt niet altijd gebruikt of ontbreekt in zijn geheel. Er worden ook oude formulieren gebruikt die men veelal nog uit het verleden kent;

• Het gebeurt met regelmaat dat het belastingjaar in plaats van het

afdoeningsjaar wordt gehanteerd bij de bepaling van het vernietigingsjaar⁵. Daarnaast komt het in mindere mate voor dat een vernietigingsjaar in het verleden is ingevuld;

• Het komt met regelmaat voor dat in de groene kratten stukken worden aangetroffen die bedoeld zijn voor de postkamer om in te scannen. M.a.w.

de controle hierop door DIV had beter gekund.

Het beperkt op de hoogte zijn van de gemaakte afspraken omtrent het archiveren komt ook tot uiting in het opvragingsproces: uit de interviews met het CAV blijkt dat archiefvormers beperkt weten welke informatie zij door moeten geven voor een

4 Elk dienstonderdeel binnen de Belastingdienst is een archiefvormend onderdeel. Daarmee vormen alle medewerkers bij de afhandeling van een proces archief. Alle medewerkers zijn archiefvormers.

5 Aanbieden ter archivering middels een aanbiedingsformulier vindt plaats:

1. Na belastingjaar, 2. Na afdoeningsjaar 3. Na actualiteitsjaar

In het aanmaken van een aanbiedingsformulier worden deze termen ook zo gevraagd om in te vullen. Zodra het aanbiedingsformulier wordt afgedrukt wordt dit ingevulde belasting- afdoenings- of actualiteitsjaar omgezet naar het

“Ontstaansjaar”. Vanaf het ontstaansjaar gaat de vernietigingstermijn tellen. Het juist hanteren van het

ontstaansjaar speelt een belangrijke rol voor het beheer van het archief en het bepalen van het vernietigingsjaar. De vernietigingstermijn wordt opgeteld bij het ontstaansjaar waarmee het vernietigingsjaar bepaald wordt. Door een onjuist bepaald ontstaansjaar en daarmee een onjuist bepaald vernietigingsjaar loopt de Belastingdienst het risico dat de fysieke documenten te vroeg of te laat worden vernietigd.

(11)

opvraging. Archiefvormers zijn doorgaans onvoldoende op de hoogte hoe er

opgevraagd moet worden. Daarnaast kwam bij meerdere interviews naar voren dat archiefvormers over het algemeen het idee hebben dat stukken toch nooit meer zullen worden opgevraagd. Hierdoor verslapt de aandacht voor het archiveren.

Mogelijke oorzaken van de beperkte aandacht en kennis voor archivering zijn als volgt:

• Tijdens de introductiecursus voor nieuwe medewerkers bij archiefvormers wordt beperkt aandacht besteed aan archivering. In de werkprocedures van archiefvormers is vaak geen archiveringscomponent opgenomen;

• Archiefvormers dienen zelf kennis te nemen van deze werkinstructies en na te gaan of ze al dan niet van toepassing zijn. Dit leidt tot mogelijke

interpretatieverschillen. Zij kunnen instructies m.b.t. archivering vinden op het serviceplein;

• Bij het aanmaken van aanbiedingsformulieren wordt al aangegeven dat de archiefvormer de meegegeven documentkenmerken moet registreren zodat op basis daarvan snel kan worden opgevraagd. In de praktijk gebeurt dit doorgaans niet;

• Het gebruik van fysieke documenten neemt de laatste jaren af, met als mogelijk gevolg dat archiefvormers minder noodzaak zien in fysiek

archiveren. Binnen Erf & Schenkbelasting (E&S) wordt voor de behandeling van oudere zaken nog gebruik gemaakt van fysieke documentatie⁶. Binnen MKB zijn het vooral de fiscaal specialisten die bij bezwaarschiften nog gebruik maken van fysieke archiefstukken, alhoewel dit ook minder wordt;

• Indien daar behoefte aan is wordt door A&R aan archiefvormers de mogelijkheid geboden om afwijkende afspraken te maken met SSO CFD aangaande de aanlevering van archiefmateriaal, met als mogelijk gevolg dat de uniforme werkwijze niet wordt aangeleerd (zie ook bevindingen 1.2.1. en 2.1.4.).

Handelingsperspectief

 Ga uit van één uniform archiverings- en bewaringsproces. Maak duidelijk waaraan stukken moeten voldoen. Indien niet aan de gestelde criteria wordt voldaan, worden stukken retour gezonden.

 Wijs voor elke werkstroom binnen het primaire proces van de Belastingdienst een aantal archiefvormers aan als coördinerend

contactpersoon of groep van coördinerende contactpersonen welke voor het primaire proces ondersteunend zijn voor de aanleveringen van

archiefstukken (vergelijkbaar met het aanwijzen van ‘key users’ bij ICT- systemen). Informeer deze persoon of groep over de regels met betrekking tot de archivering, onder andere over archiefjargon (zoals ontstaansjaar versus afdoeningsjaar). Deze persoon of groep kan zo een deskundige speler worden in het archiefbeheer en vormt voor SSO CFD een centraal aanspreekpunt wanneer zaken onduidelijk zijn of niet goed gaan. Dit verkleint eveneens de kans dat individuele archiefvormers afwijkende afspraken gaan maken met adviseurs A&R.

 Maak deze persoon of groep ook verantwoordelijk voor de interne registratie van aangeleverde, opgevraagde en vernietigde archiefstukken. Immers, een deugdelijke registratie door archiefvormers draagt bij aan de

traceerbaarheid van dossiers.

 Neem een vermelding op voor de archiefvormer in het aanbiedingsformulier dat de ingevulde gegevens opgeslagen dienen te worden in het hierboven

6 Documenten die betrekking hebben op belastingjaren vanaf 2017 en fysiek worden ontvangen worden vooraf (bij binnenkomst) gedigitaliseerd door DIV. Tot 2017 is het een fysiek proces waarbij achteraf (na afdoening) deels verfilmd is door het voormalige Centraal Archief van de Belastingdienst (nu Doc-Direkt) en deels gedigitaliseerd is/wordt door Ci-Heerlen.

(12)

genoemde bestand (toegankelijk voor collegae) i.v.m. eventuele toekomstige opvragingen.

 Bekijk de mogelijkheden om het belang van archivering bij de medewerkers (hernieuwd) onder de aandacht te brengen en ook vast te houden. Te denken valt aan aandacht voor archivering tijdens introductiecursussen voor nieuwe medewerkers, aandacht voor archivering opnemen in werkinstructies van primaire processen alsook periodieke belastingdienstbrede campagnes om de aandacht voor archivering weer ‘op te frissen’.

6.1.1 Aanleveren op reeksen vereist een sluitende registratie

Archiefvormers kunnen zowel per dossier als per reeks archiefmateriaal aanleveren (de FIOD levert uitsluitend nog op dossierniveau aan). Bij meerdere interviews kwam naar voren dat archiefvormers voor het aanleveren op reeks kiezen wanneer zij archiefmateriaal zo snel mogelijk willen ‘weg werken’. Vaak wordt er dan op datum aangeboden: het archiefmateriaal wordt als reeks gebundeld met de beschrijving dat het stukken over een bepaalde periode betreffen. Deze

zogenaamde metadata bestaat dan louter uit een datumreeks. Ook andere reeksen zoals begin fiscaalnummer tot eind fiscaalnummer zorgen voor problemen, omdat alle tussenliggende nummers niet traceerbaar zijn. Cruciaal hierbij is dat de

archiefvormer nauwkeurig intern registreert welke archiefstukken in die reeks zitten.

Deze registratie moet vervolgens toegankelijk zijn voor collegae, zodat zij bij een opvraging weten welke kenmerken destijds aan de archiefstukken zijn meegegeven en zodoende ook zo opgevraagd kunnen worden. Uit de interviews is echter

gebleken dat de interne registratie doorgaans niet afdoende is voor archiefvormers om het overzicht te bewaren: bij opvragingen kan de archiefvormer vaak niet aangeven welke archiefdoos uit de reeks het betreft, met als gevolg dat het CAV relatief veel tijd kwijt is aan het opzoeken van opvragingen in reeksen. In het uiterste geval is het gevolg dat archiefmateriaal helemaal niet meer teruggevonden kan worden.

 De mogelijkheid om aan te kunnen leveren op reeksen gaat gepaard met de kans dat archiefvormers archiefmateriaal bij het aanleveren niet voorzien van unieke metadata. Wanneer de archiefvormer niet intern bijhoudt welke archiefstukken in welke reeks zitten, bestaat de kans dat stukken niet meer teruggevonden kunnen worden. Overweeg om geen mogelijkheid meer te bieden om op datumreeksen aan te leveren. Indien dit nog wel wenselijk wordt geacht, is het zaak dat er op wordt toegezien dat de aanlevering van archiefmateriaal gebeurt onder unieke kenmerken in combinatie met een deugdelijke interne registratie bij de archiefvormer (in aanvulling op datumreeksen). Ter ondersteuning van de archiefvormers zou SSO CFD sjablonen voor deze registratie kunnen ontwikkelen.

3.2 Er is beperkt sturing op een uniforme werkwijze 3.2.1 Maatwerk doet af aan een uniforme werkwijze

Hoewel SSO CFD een uniforme werkwijze voor archivering heeft opgesteld, komt het nog vaak voor dat SSO CFD afzonderlijke afspraken maakt met archiefvormers. Dit maatwerk is ingegeven door de servicegerichtheid bij medewerkers CAV, DIV en A&R. Zo heeft de archiefvormer, onder het mom van maatwerk, de

bewegingsruimte om het archiefmateriaal op verschillende manieren aan te leveren.

Dit geschiedt met name wanneer een archiefvormer met veel archiefmateriaal zit en hier vanwege ruimtegebrek van af moet. Ter illustratie is het volgende voorbeeld aangegeven: in enkele gevallen werd afgesproken dat de archiefvormer de aanlevering niet hoefde te voorzien van aanbiedingsformulieren.

(13)

 In het kader van een betere beheersing is het niet wenselijk dat er

verschillende werkwijzen van aanlevering worden geboden. Wanneer er toch afwijkende afspraken worden gemaakt, is het zaak dat deze afspraken vastgelegd en gecommuniceerd worden naar alle betrokken spelers in de archiefketen. Zie er vervolgens op toe dat de registratie van aanlevering door archiefvormers juist en volledig gebeurt (zie ook bevinding 3.1.1.)

3.2.2 Communicatie richting archiefvormer kan verder worden uitgebreid

Uit de interviews is gebleken dat de communicatie tussen archiefvormers en SSO CFD (w.o. DIV-teams en CAV) door beide partijen als positief wordt ervaren.

Desalniettemin zijn niet alle archiefvormers bekend met de wijze waarop de archiefketen is ingericht en dat dossiers uiteindelijk worden opgeslagen bij Doc- Direkt. Daarnaast is er op dit moment geen structureel overleg tussen SSO CFD en de archiefvormers in het primaire proces. De contacten hebben nu een incidenteel karakter: het contact ontstaat wanneer SSO CFD reageert op vragen van

archiefvormers.

 Maak gebruik van de goede relaties die ondertussen zijn opgebouwd met de archiefvormers door structureel en periodiek contact te faciliteren (zie ook het handelingsperspectief bij bevinding 3.1.1).

 Geef meer bekendheid aan de inrichting van de archiefketen. (Dit zou goed kunnen in combinatie met de aanbeveling van periodieke belastingdienst brede campagnes om de aandacht voor archivering weer ‘op te frissen’ zie ook bevinding 3.1.1.)

(14)

4 Onduidelijkheden t.a.v. taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in combinatie met tekortkomingen in de registratie bemoeilijken een goede beheersing van de fysieke

archiefstroom door archiefbeheerders

Onderstaande bevindingen hebben betrekking op onderzoeksvraag 2: welke zwaktes en bijbehorende oorzaken zijn te onderkennen in het aanbieden, het opvragen, vernietigen en het beheer in brede zin door SSO CFD?

4.1 Er heerst onduidelijkheid over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijken van het archiefbeheer

4.1.1 Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden blijken niet altijd duidelijk SSO CFD heeft met betrekking tot het archiefbeheer een kaderstellende en

toezichthoudende rol. Voor de uitvoering van dit toezicht wordt sinds enige tijd het kwaliteitszorgsysteem i-Control ingezet. Middels de periodieke i-Control monitor wordt door SSO CFD in kaart gebracht hoe archiveringswerkzaamheden in het primaire proces zijn ingericht en waar nog op verbeterd moet worden. N.a.v. i- Control is o.a. gebleken dat de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de archiefketen onduidelijk zijn. De DIV-team bundelen de door archiefvormers aangedragen fysieke documenten en zorgen voor verzending aan CAV te Apeldoorn.

CAV verzorgt vervolgens de registratie, verpakking en overdracht aan Doc-Direkt, Tevens is CAV het centrale aanspreekpunt voor opvragingen. Uit de interviews is gebleken dat bij de archiefvormers, de DIV-medewerkers en de CAV-medewerkers inderdaad onduidelijkheid heerst over wie waarvoor verantwoordelijk is.

Mogelijke oorzaken zijn 1) de vele wijzigingen in de archiveringswerkwijzen die in de loop der tijd hebben plaatsgevonden bij archiefvormers; 2) de individuele afspraken die met archiefvormers worden gemaakt welke afwijken van de generiek

geformuleerde werkwijze en welke beperkt worden gecommuniceerd (zie ook bevinding 4.1.4.).

4.1.2 Procedurele controles door de DIV-teams worden beperkt uitgevoerd en niet alle DIV-medewerkers zijn op de hoogte van gemaakte afspraken

Conform de werkinstructies dienen de DIV-teams controles uit te voeren op het archiefmateriaal dat wordt aangeleverd door archiefvormers. Zo moet er

gecontroleerd worden of er een aanbiedingsformulier aanwezig is. Daarnaast dienen DIV-medewerkers te controleren of het archiefmateriaal vrij is van materialen, zoals plastic hoezen en paperclips. Volgens de werkinstructies dienen de DIV-teams archiefmateriaal terug te sturen naar de archiefvormer wanneer niet is voldaan aan de regels voor aanlevering. Uit de interviews is gebleken dat de DIV-teams deze controles niet altijd uitvoeren en het aangeleverde materiaal ‘gewoon’ doorzetten naar het CAV. Daar waar ze wel worden uitgevoerd, nemen DIV-medewerkers contact op met archiefvormers om de fouten te bespreken. In sommige gevallen herstellen de DIV-medewerkers de fouten zelf.

De DIV-medewerkers zijn niet op de hoogte van eventuele afwijkende afspraken die zijn gemaakt met archiefvormers. Uit de interviews komt naar voren dat dit voor verwarring zorgt, omdat de DIV-medewerkers nu niet zeker weten of de

eerdergenoemde controles altijd uitgevoerd moeten worden.

Het is de bedoeling dat ingescand (post)archief niet langer dan één maand op een DIV-team blijft. In de praktijk komt het voor dat een DIV over een langere periode

(15)

archief ‘opspaart’ en in één keer doorzet aan de CAV. Dit leidt tot een piekbelasting bij CAV.

Een ander probleem dat hiermee gepaard gaat is dat er tussentijds stukken uit een reeks in een doos kunnen worden opgevraagd. (Soms worden deze retour gezonden naar de burger omdat ze originele stukken als bijlagen hebben meegezonden en deze retour willen ontvangen). Uit de interviews is naar voren gekomen dat hier niet altijd melding of een afdoende registratie van wordt bijgehouden. Terwijl het

opgevraagde stuk nog bij een behandelaar ligt wordt de doos al aan CAV verzonden.

Op deze manier ontstaan er incomplete archiefdozen die naderhand weer gecomplementeerd dienen te worden.

 Een goede controlefunctie uitgevoerd door de DIV’s helpt piekbelasting te voorkomen bij de CAV. Maak duidelijk wat de controleverantwoordelijkheden zijn van de DIV-teams. Communiceer deze en betrek DIV-medewerkers bij eventuele afwijkende afspraken met specifieke archiefvormers. Stuur vervolgens op het beleid van terugsturen bij fouten in de aanlevering, zodat er een leereffect ontstaat bij archiefvormers.

 Houd een registratie bij van alle ingaande en uitgaande stukken tussen archiefvormer en DIV alsmede DIV en CAV. Alvorens tot verzending aan CAV over te gaan. Aan de hand van deze registratie kan worden vastgesteld of een stuk zich nog ergens bij een archiefvormer bevindt (zie ook de processchema’s bij punten 2 en 3 in de bijlage).

 Formuleer een terugzendtermijn voor opgevraagde (post)stukken, zodat deze gerappelleerd kunnen worden (zie ook de processchema’s bij punten 2 en 3 in de bijlage).

 Overweeg om DIV kopieën van opgevraagde stukken te sturen in plaats van originelen.

4.1.3 De reikwijdte van de controles in het aanleveringsproces CAV zijn onduidelijk Uit de interviews is gebleken dat het CAV merkt dat de DIV-teams niet altijd de voorgeschreven procedurele controles uitvoeren. Een veel voorkomende fout is het ongesorteerd aanleveren van archief. Wanneer bij CAV archiefmateriaal binnenkomt die niet volgens de procedure is aangeleverd, wordt er doorgaans contact

opgenomen met de archiefvormer of Advies & Regie (onderdeel van SSO CFD). Voor archiefmateriaal waarvan niet meteen duidelijk is wat er mee moet gebeuren, wordt dit bij CAV bewaard om te bespreken met de adviseurs van A&R. Dit heeft als mogelijk gevolg dat wanneer er gedurende die bewaarperiode een stuk wordt opgevraagd deze moeilijk is terug te vinden.

Het is voor medewerkers bij CAV onduidelijk wat het beleid rondom terugsturen is:

op papier staat dat foutieve aanleveringen teruggestuurd moeten worden naar een archiefvormer, terwijl in de praktijk juist wordt gepoogd de archiefvormer tevreden te stellen door de foutieve aanlevering zelf te herstellen of te accepteren. Uit de interviews bleek dat de algemene attitude is dat de archiefvormer uiteindelijk bepaalt hoe iets aangeleverd moet worden.

Uit meerdere interviews is gebleken dat het voor CAV-medewerkers onduidelijk is waar hun controlewerkzaamheden beginnen en eindigen. Op basis van

deskundigheid en ervaring onderscheppen CAV-medewerkers soms inhoudelijke fouten in de aanlevering (zoals een foutief berekend vernietigingsjaar), maar dit gebeurt niet structureel. In de praktijk is daar ook niet altijd tijd voor, omdat de CAV-medewerkers naast CAV-werkzaamheden ook deels DIV-werkzaamheden uitvoeren (zoals post sorteren en scannen).

(16)

Daarnaast bestaat er onduidelijkheid over de mediadragers van de FIOD: conform de werkinstructie mogen deze niet worden gearchiveerd. Bij binnenkomst dienen de mediadragers geretourneerd te worden aan de FIOD. In de praktijk blijken niet alle archiefmedewerkers, alsmede de FIOD, hiervan op de hoogte te zijn; mediadragers worden nog weleens tussen de fysieke dossiers aangeleverd om vervolgens

gearchiveerd te worden.

 Communiceer richting de CAV- en DIV-medewerkers welke controles zij moeten uitvoeren. Maak duidelijke afspraken wanneer iets wel en wanneer iets niet teruggestuurd moet worden. Van belang daarbij is dat eventuele afwijkende afspraken die gemaakt zijn tussen A&R en archiefvormers ook duidelijk gecommuniceerd worden richting CAV- en DIV-medewerkers.

 Breng in kaart hoeveel tijd CAV-medewerkers kwijt zijn aan CAV- respectievelijk DIV-werkzaamheden. Aan de hand daarvan kunnen vaste tijden of blokken worden afgesproken waarbinnen de DIV respectievelijk CAV-werkzaamheden worden verricht om te voorkomen dat de CAV- werkzaamheden in de verdrukking komen door DIV-werkzaamheden.

 Attendeer archiefvormers op de regels en het belang van een correcte aanlevering w.o. sorteren op vernietigingsjaar.

 Communiceer zowel richting medewerkers SSO CFD als de FIOD duidelijk dat mediadragers van de FIOD niet mogen worden gearchiveerd. Daarnaast dient dan ook duidelijk te zijn, waar en op welke wijze deze ‘dragers’ wel dienen te worden bewaard (met in achtneming van de verwerkingstermijnen van de Wpg).

4.1.4 Afwijkende afspraken op uitvoerend niveau vertroebelen het zicht op het archiveringsproces

Zoals eerder beschreven leidt de klantgerichte en faciliterende houding van SSO CFD er soms toe dat er afwijkende afspraken worden gemaakt met archiefvormers.

Doorgaans worden de afspraken gemaakt vanuit het team Advies & Regie. Uit meerdere interviews is gebleken dat deze afwijkende afspraken beperkt

gecommuniceerd worden naar DIV- en CAV-medewerkers. Dit zorgt voor verwarring over de te volgen werkwijze. Het is van belang dat men zicht heeft op de gemaakte afspraken en een wildgroei aan onderling gemaakte afspraken voorkomt. De ontwikkelingen met betrekking tot het archief van E&S vormen hier een illustratief voorbeeld van.

Ten behoeve van de archivering door E&S worden sinds 2012 door Centrale Invoer (Ci) documenten gedigitaliseerd. Afgesproken was dat Ci het archiefmateriaal ging digitaliseren, waarna de gegevens opgeslagen zouden worden op een netwerkschijf (‘de Q-schijf’). Omdat de Q-schijf vol bleek, werd gezocht naar een andere storage die tot op heden niet gevonden of niet in gebruik is genomen (zoals Ysilon). Het niet beschikbaar hebben van een deugdelijke archiefapplicatie heeft ertoe geleid dat tussen E&S en een individuele medewerker bij SSO CFD reeds in 2012 de afspraak is gemaakt om het archiefmateriaal op een externe harde schijf te zetten.

Afgezien van het feit dat het werken met een externe harde schijf onhandig is (behandelaars kunnen de schijf niet tegelijkertijd raadplegen), gaat het gepaard met meerdere risico’s met betrekking tot het bewaren van het archiefmateriaal. De afspraak tussen SSO CFD en E&S is op uitvoerend niveau gemaakt en niet in de lijn afgestemd. Door in de lijn op directeursniveau de afspraken te beleggen kunnen risico’s beter Belastingdienst breed worden afgewogen.

(17)

 Zorg dat individuele medewerkers niet zonder escalatie een afspraak kunnen maken met archiefvormers. Beslis waar deze beschikkende functie wel dient te liggen en stuur daar ook op.

(18)

4.2 Er zijn tekortkomingen in de procedurele inrichting 4.2.1 CAV heeft beperkt zicht op retourzendingen van opvragingen

Nadat een behandelaar archiefmateriaal opgevraagd en ontvangen heeft, kan het voorkomen dat er stukken zijn toegevoegd aan het oorspronkelijk opgevraagde archiefmateriaal. Als de toevoeging van invloed is op de oorspronkelijke

bewaartermijn van het archiefmateriaal moet een archiefvormer het

archiefmateriaal voorzien van een nieuw aanbiedingsformulier, om vervolgens het archiefmateriaal opnieuw aan te leveren ter archivering. De DIV-teams en CAV hebben echter geen zicht op deze handelswijze: wanneer een behandelaar niet communiceert dat het opgevraagde materiaal retour komt in de vorm van een nieuwe aanlevering, blijft de oorspronkelijke opvraging op ‘uitgeleend’ staan. Dit impliceert ook dat er een risico bestaat dat stukken uit archiefdozen worden gehaald en niet meer worden teruggeplaatst, waardoor het oorspronkelijke dossier

incompleet wordt. Als documenten niet worden teruggeplaatst dienen ze opnieuw te worden aangeboden en kunnen in dat geval ook onder een ander werkproces worden aangeboden met mogelijk gevolg dat de bewaartermijn afwijkt van het origineel.

Hoewel de CAV in MAIS-Flexis (MF) registreert wie, wanneer welk archiefmateriaal heeft opgevraagd en ook ontvangen, wordt er niet gecontroleerd of opvragingen retour komen en in welke hoedanigheid (met of zonder wijziging in de

bewaartermijn). Daardoor ontstaat een risico dat minder goed zicht wordt verkregen op de volledigheid van opgevraagd en retour gekomen archiefmateriaal en daarmee op de volledigheid van het archief.

Daarnaast is de ervaring dat de verzending van opgevraagde archiefstukken via dislocaties vaker misgaan. Dislocaties zijn locaties waarnaar en waarvan

documenten stromen. Deze locaties zijn gekoppeld aan DIV-locaties, Op de

dislocaties wordt de facilitaire dienstverlening niet altijd door de Belastingdienst zelf verzorgd.

 Overweeg om CAV te laten rappelleren wanneer archiefmateriaal lang bij een behandelaar ligt, zodat er meer grip wordt verkregen op het retour krijgen van opvragingen (immers: CAV registreert reeds de opvragingen en krijgt van DIV een bevestiging wanneer het opgevraagde archiefmateriaal door hen is ontvangen op locatie; de data om te kunnen rappelleren zijn voorhanden). Bepaal daartoe wat een redelijke termijn is.

 Communiceer richting archiefvormers dat toevoegingen aan dossiers gevolgen kunnen hebben voor de bewaartermijn en het belang dat dit gemeld wordt (zie ook het processchema bij punt 3 in de bijlage).

 Verricht nader onderzoek naar het misgaan van verzending aan, van en via dislocaties.

4.2.2 Voor sommige processen kunnen de ICT-middelen worden verbeterd Voor E&S geldt dat de vastlegging van de archivering heeft plaatsgevonden verspreid over meerdere systemen en op meerdere plaatsen al naar gelang de periode waarop een dossier betrekking heeft. Opvragingen betrekking hebbende op de periode vóór 2009 worden opgevraagd bij CAV Apeldoorn. Voor de periode 2009 t/m 2016 wordt de Q-schijf van E&S én een externe harde schijf geraadpleegd.

Opvragingen vanaf 2017 kunnen volledig digitaal worden geraadpleegd in DMB⁷.

7 DMB staat voor Document Management Belastingdienst. Het biedt generieke document managementfuncties voor documenten (o.a. inkomende post) die worden gebruikt in bedrijfsprocessen.

(19)

Voor opvragingen geldt dat de datum leidend is om te bepalen welk systeem moet worden geraadpleegd. Dit wordt door de gebruikers als omslachtig ervaren. De voorkeur gaat uit naar één systeem.

Vanuit CI is opgemerkt dat er nog geen automatische koppeling is tussen de registratie van het fysieke werkpakket en de archiefdoos: het scansysteem maakt een Fysiek Werkpakket aan en het papiervolgsysteem een doosnummer, waarna vervolgens handmatig de koppeling moet worden gemaakt tussen de twee

systemen. Dit is een arbeidsintensief proces. De plaatsingslijsten worden opgesteld op basis van doosnummers. Het is zodoende voor de terugvindbaarheid belangrijk dat de koppeling tussen systemen correct wordt gemaakt.

 Ga na wat de mogelijkheden zijn om de verschillende systemen die binnen E&S worden gehanteerd bij de vastlegging van de archivering, te integreren in één systeem. Ga gezamenlijk met Ci na wat de mogelijkheden zijn om een automatische koppeling aan te brengen tussen het Fysiek

Werkpakketten papiervolgsysteem.

4.2.3 De middelen om archiefmateriaal te bundelen zijn beperkt

Conform de werkinstructies is de afspraak dat dossiers aangeleverd worden vrij van nietjes, elastiekjes en plasticmapjes. De middelen die geboden worden om

dossierdelen te kunnen bundelen c.q. scheiden zijn beperkt tot een A3 omslagvel of kartonnen insteekhoezen. Echter, in de praktijk komt het regelmatig voor dat dossiers toch nietjes, elastiekjes en plasticmappen bevatten. Dit wordt door

archiefvormers gedaan om de dossierdelen die bij elkaar horen te kunnen bundelen.

Ook CAV maakt gebruik van deze middelen om dossierdelen bijeen te houden. Het bundelen is belangrijk, omdat zo wordt voorkomen dat dossiers door elkaar gaan schuiven tijdens transport.

 Inventariseer bij aanbieders van kantoormiddelen naar de mogelijkheden om archiefmateriaal (milieuvriendelijk) te kunnen bundelen. Te denken valt daarbij aan milieuvriendelijke insteekhoezen die de volledige inhoud van één

‘Amsterdamse’ archiefdoos kunnen bevatten.

4.2.4 Substitutie kan bijdragen tot een kleinere fysieke archiveringsstroom

Substitutie is het inscannen van binnengekomen fysieke documenten, waarna de fysieke documenten na een afgesproken (relatief korte) bewaarperiode worden vernietigd. De documenten hoeven daardoor niet meer gearchiveerd te worden.

Thans wordt substitutie alleen nog maar toegepast bij de aangiftes

inkomstenbelasting. De bestaande substitutieprocedure wordt maandelijks gecontroleerd op juistheid en volledigheid.

 Ga de mogelijkheden na om substitutie uit te breiden naar meerdere werkstromen. Dit kan er toe bijdragen dat er uiteindelijk minder fysieke documenten hoeven te worden gearchiveerd.

4.2.5 Meer hybride werken vraagt om aandacht

Nu vanwege Corona thuis wordt gewerkt is het voor behandelaars lastig om een dossier fysiek tot hun beschikking te krijgen. Dossiers mogen de kantoren namelijk niet verlaten. Sommige medewerkers denken ten onrechte dat ze archiefstukken ook thuisgestuurd kunnen krijgen. Als een opgevraagd dossier op een kantoor wordt afgeleverd, wordt deze door de ondersteuning (veelal de secretariaten) ingescand.

De scans worden vervolgens digitaal bij de behandelaar afgeleverd. Mocht een

(20)

behandelaar echt een fysiek dossier nodig hebben, dan dient een afspraak te worden gemaakt om op kantoor langs te komen.

Daarnaast zal de tendens zijn om in de toekomst meer hybride te werken d.w.z.

deels vanuit huis deels op kantoor.

(21)

 Het inscannen leidt tot vorming van digitaal archief. Ook dit moet goed gereguleerd worden om digitaal ‘rondslingeren’ te voorkomen. Voor dit digitale archief gelden eveneens bewaartermijnen die beheerd moeten worden. De tendens is om na Corona meer vanuit huis te gaan werken, met als gevolg dat er nagedacht moet worden over wat dit betekent voor het archiefbeheer.

4.3 Voortzetten en behouden van goede ontwikkelingen

4.3.1 Veel aandacht voor werkinstructies en het up-to-date houden daarvan Binnen SSO CFD zijn voor de werkprocessen van de CAV en DIV-teams werkinstructies opgesteld. Deze zijn voor alle medewerkers op intranet te

raadplegen. Wijzigingen worden onder de aandacht gebracht door middel van een e- mail. Ook bespreken de DIV-specialisten de wijzigingen met hun teamleden

(bijvoorbeeld bij de weekstart).

Jaarlijks worden de werkinstructies gereviewd. Daartoe worden de werkinstructies uitgezet bij de medewerkers om in kaart te brengen of de instructies nog up-to-date zijn en al dan niet aanpassing behoeven.

Op het moment dat een medewerker van mening is dat een procedure of

werkinstructie niet goed werkbaar is, kan een formulier procesverstoring, incident en/of non-conformiteit (PIN-formulier) ingediend worden. Deze formulieren worden ingediend bij Kwaliteitsmanagement en door een verbeterteam (bestaande uit een teammanager DIV, teammanager Ci, een medewerker kwaliteitsmanagement, een medewerker DIV/DIV-Specialist en een medewerker Adviseur Bedrijfsvoering behandeld. Dit team gaat na of naar aanleiding van de ontvangen PIN-formulieren, de procedure aangepast dient te worden. Wanneer dit het geval is worden de werkinstructies aangepast.

Binnen SSO CFD wordt er ook gewerkt met zgn. leercirkels. Deze leercirkels worden drie maandelijks georganiseerd door het IHH-verbeterteam of wanneer zich een incident voordoet. Hierin zitten vaste contactpersonen afkomstig uit het primaire proces en Ci die in gezamenlijkheid eventuele problemen doornemen.

Binnen CAV hanteert men ook een leercirkel. In deze leercirkel worden fouten in groepsverband bespreekbaar gemaakt. De leercirkel is echter al enige tijd niet georganiseerd.

Tot slot kent het CAV de zgn. CAV-bijbel. De CAV-bijbel wordt veelal gebruikt om de

‘oude’ werkwijzen op de individuele DIV-teams te begrijpen en de betreffende documenten te kunnen vinden. Deze map bevat allerlei tips en tricks aanvullend op de werkinstructies. De CAV-bijbel bevat ook voorbeelden. Immers, in de praktijk is het zoeken naar documenten niet altijd even makkelijk, omdat er in het verleden op vele manieren is gearchiveerd. De handige tips and tricks die de medewerkers in de loop der jaren hieromtrent hebben opgebouwd zijn gebundeld in de CAV-bijbel.

 Zet de lijn van leercirkels voort en blaas dit binnen CAV weer een nieuw leven in.

 Probeer de CAV-bijbel te integreren in de werkinstructies. Alle informatie betreffende archiveringswerkzaamheden kan zo gebundeld worden op één plek.

4.3.2 Plezierige onderlinge samenwerking

De onderlinge samenwerking tussen de lokale DIV’s, CAV, A&R en Ci wordt als plezierig ervaren. In geval van fouten of onduidelijkheden weet men elkaar snel te vinden om tot een oplossing te komen. Er wordt tweejaarlijks een

(22)

tevredenheidsmonitor gehouden waarin de DIV-medewerkers uitspreken hoe zij de samenwerking ervaren met o.a. A&R⁸.

Daarnaast is tijdens de interviews naar voren gekomen dat de ondersteuning door A&R als vakkundig wordt gezien.

 Probeer de tweejaarlijkse tevredenheidmonitor breder over de archiefketen te trekken door Doc-Direkt en/of archiefvormers hierin te betrekken.

8 Voor het laatst uitgevoerd in 2019. Door drukke werkzaamheden en Corona nog niet hervat.

(23)

5 Beperkt zicht op de voortgangsbewaking en op de kwaliteit van het door de Belastingdienst overgedragen materiaal aan Doc-Direkt

Onderstaande bevindingen hebben betrekking op onderzoeksvraag 3: welke zwaktes en bijbehorende oorzaken zijn te onderkennen in de beheersing bij het proces van overdracht aan Doc-Direkt?

5.1 De voortgangsbewaking is beperkt

5.1.1 De communicatie tussen SSO CFD en Doc-Direkt wordt als goed ervaren, maar is nog niet structureel ingebed

Bij vrijwel alle interviews kwam naar voren dat de samenwerking tussen SSO CFD en Doc-Direkt voorspoedig verloopt: men weet elkaar te vinden wanneer er

onduidelijkheden zijn over archiefmateriaal. De meeste contacten verlopen via de e- mail of telefonisch. Een deel van de medewerkers bij Doc-Direkt zijn oud-collega’s van medewerkers bij SSO CFD. Men ziet elkaar daardoor minder snel als een klant.

Een mogelijke valkuil daarbij is dat de relatie in zakelijkheid afneemt, waardoor zowel medewerkers SSO CFD en Doc-Direkt elkaar minder snel zullen aanspreken bij niet nakomen van afspraken.

Archiefvormers hebben geen rechtstreekse contacten met Doc-Direkt. Dit wordt ook niet als noodzakelijk gezien. Wel geeft een enkele respondent aan dat het voor de begripsvorming goed zou zijn, als zij een keer een fysiek bezoek konden brengen aan Doc-Direkt.

 Maak gebruik van de sterke relatie met Doc-Direkt door structureel contact te organiseren. Denk aan het organiseren van leercirkels, waar kennis wordt uitgewisseld over de interne beheersing en kwaliteit van het archiefbeheer.

 Attendeer klanten van Doc-Direkt op de mogelijkheid van een rondleiding ter plaatse. Dit komt de onderlinge begripsvorming ten goede.

5.1.2 Doorlooptijd is tot nu toe de enige KPI waarover aan de Belastingdienst wordt gerapporteerd

Doc-Direkt rapport maandelijks één KPI aan SSO CFD. Het betreft de KPI

‘doorlooptijd van opvragingen Belastingdienst’ bij Doc-Direkt. Deze wordt per week weergegeven. De norm voor deze KPI bedraagt maximaal 2 werkdagen. Op deze KPI ontvangt Doc-Direkt zelden feedback vanuit SSO CFD.

Respondenten geven aan dat deze norm in veel gevallen wel wordt gehaald. Alleen bij E&S komt het relatief vaak voor dat oudere stukken niet gemakkelijk

teruggevonden worden. Deze stukken gaan soms heel ver terug en een

complicerende factor daarbij is dat in de loop der jaren de wijze van registreren nogal eens is gewijzigd; er is geen goed zicht op hoe de registratie in het verleden heeft plaatsgevonden.

De Belastingdienst heeft toegang via de portal tot MAIS-Flexis om documenten via de rapportage te zoeken en op te kunnen vragen. De status is “aanwezig” of “Reeds opgevraagd” of “Retour Zorgdrager”. Doc-Direkt kan de voortgang van de processen monitoren in MAIS-Flexis: alle processtappen staan in MAIS-Flexis. Zodra er bijv.

een aanvraag langer dan een dag blijft liggen, stuurt de backoffice van Doc-Direkt automatisch naar de betreffende locatie een mail.

(24)

Voor het ‘inhuizen van archief’ en ‘vernietigingsproces’ zijn ook normen vastgesteld.

Deze bedragen 10 dagen respectievelijk 4 maanden. Hierover worden nog geen KPI’s aangeleverd richting de Belastingdienst.

 Inzicht in goed geformuleerde KPI’s kan de beheersing van het

archiveringsproces verbeteren. Uitbreiding van de rapportage met KPI’s

‘inhuizing van archief’ en ‘Vernietigingsproces’ is daarom aan te bevelen.

Hiervoor zijn reeds normen geformuleerd. Daarnaast is het ook aan te bevelen om KPI’s op te nemen met betrekking tot:

1. Het aantal archiefstukken stukken dat niet teruggevonden kan worden. Hierop kan dan een nadere analyse op worden losgelaten om de mogelijke oorzaken te achterhalen bv. of er een verband is met type belastingmiddel of periode waarin de archivering

plaatsvond;

2. Het aantal dossiers in bruikleen en de duur van de bruikleen. Dit kan helpen om tot een tijdige rappellering ter komen.

5.2 Er is beperkte controle op archiefmateriaal aangeleverd vanuit de Belastingdienst

5.2.1 De Belastingdienst is voor Doc-Direkt een afwijkende klant, omdat zij voorbewerkt archief aanlevert

De Belastingdienst stelt zelf de plaatsingslijsten op en levert daarmee voorbewerkt archief aan bij Doc-Direkt. Dit in tegenstelling tot de andere klanten van Doc-Direkt.

Voor deze klanten stelt Doc-Direkt zelf de plaatsingslijsten op. De huidige werkwijze van de Belastingdienst m.b.t. het invullen van de plaatsingslijsten stamt nog uit de tijd van vóór de oprichting van Doc-Direkt; bij de oprichting is intensief overleg geweest over deze werkwijze en er is toen voor gekozen om deze één op één over te nemen. Er vinden, behoudens een logistieke controle, geen aanvullende controles plaats. De door de Belastingdienst aangeleverde metadata worden, één op één overgenomen door Doc-Direkt. Er is afgesproken dat de Belastingdienst correcte metadata aanlevert. Voor de klanten waar Doc-Direkt wel de plaatsingslijsten voor opstelt, worden wel aanvullende controles uitgevoerd.

 Om meer zekerheid te verkrijgen over de juistheid van de door de Belastingdienst aangeleverde dossiers, moeten er controles worden uitgevoerd om na te gaan of de aangeleverde dossiers overeenkomen met de opgestelde plaatsingslijsten en aangeleverde metadata van de

Belastingdienst.

 Andere mogelijkheid zou zijn om toch de knip eerder te leggen in het proces en Doc-Direkt de opdracht te geven plaatsingslijsten te maken van het binnengekomen archief.

(25)

6 Werkinstructies Doc-Direkt behoeven update en aanvulling, audits op naleving van DVA met de Belastingdienst zijn wenselijk

Onderstaande bevindingen hebben betrekking op onderzoeksvraag 4: welke zwaktes en bijbehorende oorzaken zijn te onderkennen in de beheersing bij het proces van vernietiging door Doc-Direkt?

6.1 Werkinstructies behoeven update en aanvulling voor vernietiging van afwijkende archiefstromen

6.1.1 Generieke werkinstructies worden niet structureel geëvalueerd

De werkinstructies van Doc-Direkt zijn oorspronkelijk gebaseerd op de oude werkinstructies van de DIV-teams. Bij de meeste processen wordt het vier-ogen principe toegepast. Enkele jaren geleden is door het DT van Doc-Direkt besloten dat voor alle processen een werkinstructie moet worden opgesteld. Sinds circa twee jaar heeft de afdeling Finance en Control (F&C) een medewerker die zich specifiek bezighoudt met procesbeschrijvingen. De werkinstructies zijn vastgelegd op de G:- schijf. Wanneer het om grote veranderingen gaat in werkprocessen en instructies vraagt F&C hier aandacht voor. Instructies/procedures worden nog niet structureel geëvalueerd.

Eén werkinstructie is afgestemd tussen Doc-Direkt en de Belastingdienst, te weten de instructie over het overdrachtsproces van de fysieke dossiers.

6.1.2 Geen audits op naleving van de DVA

Hoewel SSO CFD in de DVA met Doc-Direkt heeft opgenomen dat zij audits kan laten uitvoeren bij Doc-Direkt, is dit nog niet gebeurd. Daarnaast voert SSO CFD geen reviews uit op de werkinstructies van Doc-Direkt.

 Buit de goede relatie tussen Belastingdienst en Doc-Direkt uit door gezamenlijk reviews uit te voeren op werkinstructies. Leer van elkaar en verklein zo de kans op miscommunicatie (zie ook bevinding 5.1.1).

Overweeg daarnaast om (in gezamenlijkheid) periodieke audits uit te voeren gericht op naleving van de DVA.

6.1.3 Geen aparte werkinstructies voor vernietiging van afwijkende archiefstromen Doc-Direkt werkt met generieke werkinstructies; er zijn geen afzonderlijke werkinstructies voor archiefstromen die afwijken van de generieke archiefstroom zoals bij de FIOD het geval is. Een gevolg hiervan is dat Doc-Direkt minder alert is op afwijkingen binnen de archiveringswijze van de Belastingdienst. Het

vernietigingsincident aangaande archiefmateriaal van de FIOD illustreert welke risico’s hiermee gepaard gaan:

Voor het archiefmateriaal van de FIOD van vóór 2015 geldt dat er meerdere dossiers in één doos kunnen zitten. Vanaf 2015 is er afgesproken dat er maar één dossier in een archiefdoos mag zitten⁹. Echter, er is een fout gemaakt in het opstellen van de Excelsheet en het verticaal zoeken, met als gevolg dat bij het vernietigen is uitgegaan van doosnummers in plaats van dossiernummers. Ondanks controle van de Excelsheet is de fout door betrokken partijen niet opgemerkt.

Daardoor is niet duidelijk geworden dat er ook dozen van vóór 2015 tussen zaten die meerdere dossiers konden bevatten.

9 Het voorkomen van meerdere dossiers in één doos is daarmee geleidelijk aan aflopend.

(26)

 Stel voor archiefstromen die afwijken van de generieke stoom een aparte werkinstructie op opdat de afwijkingen/ bijzonderheden niet over het hoofd worden gezien. Middels de reeds eerdergenoemde gezamenlijk te houden review van werkinstructies, kunnen de werkinstructies up to date worden gemaakt aan eventuele gewijzigde omstandigheden. In de werkinstructie kan ook aandacht besteed worden aan het correct op stellen en gebruik van de Excelformule om dozen en doosnummers aan elkaar te matchen.

Handelingsperspectief vernietigingsprocedure FIOD

 Voor de reguliere Belastingdienstdossiers geldt dat Doc-Direkt zicht heeft op de bewaartermijnen en bijbehorende vernietigingsjaren. Cruciaal is een juiste aanlevering en metadatering door de Belastingdienst. Bij een correcte aanlevering zitten dossiers met hetzelfde vernietigingsjaar in één doos. De kans op onterechte vernietiging door Doc-Direkt is daarmee klein.

 Anders is het bij FIOD-dossiers. Het bepalen van het vernietigingsjaar is gekoppeld aan het onherroepelijk worden van een vonnis. Pas als het vonnis onherroepelijk is kan de FIOD het vernietigingsjaar bepalen. Op dit moment is het zo dat de FIOD jaarlijks doorgeeft welke dossiers in een bepaald jaar dienen te worden vernietigd. In theorie zou de FIOD zodra een vonnis onherroepelijk is geworden dit al per kwartaal via SSO CFD kunnen

doorgeven aan Doc-Direkt. Doc-Direkt weet dan van de reeds overgedragen dossiers in welk jaar het vernietigd moet worden. Vervolgens kan dan eenzelfde procedure worden gevolgd als bij de vernietiging van reguliere belastingdienstdossiers, waarbij Doc-Direkt zelf een vernietigingslijst opstelt en vervolgens ter controle voorlegt bij de Belastingdienst. Dit biedt voor de FIOD de mogelijkheid om een dubbelcheck uit te voeren op de juistheid van de door Doc-Direkt aangegeven dossiers. De FIOD kan de gegevens uit haar eigen registratiesysteem matchen aan de door Doc-Direkt aangedragen lijst.

Een andere mogelijkheid is om deze extra controle te laten verlopen via A&R. In figuur 1 is het voorstel schematisch weergegeven. Na de

vernietiging dient ook een signaal aan de organisatie gegeven worden dat vernietiging is uitgevoerd.

(27)

Figuur 1. Voorstel inrichting vernietigingsproces FIOD

*) MF = MAIS-Flexis.

**) A&R = Team Advies & Regie (SSO CFD).

 Los van de gekozen optie kan Doc-Direkt (al dan niet in gezamenlijkheid met de Belastingdienst) een statistisch onderbouwde steekproef uitvoeren ter controle op de te vernietigen dossiernummers alvorens de fysieke dossiers daadwerkelijk worden vernietigd. De steekproef wordt dan getrokken uit een lijst van de totaal te vernietigen dossiers (de populatie).

Voor deze geselecteerde dossiers wordt nagegaan of de inhoud correspondeert met de informatie op de vernietigingslijst. Let wel, een dergelijke steekproef geeft geen volledige zekerheid, maar geeft wel enig inzicht in de betrouwbaarheid van de opgestelde vernietigingslijst.

 Het matchen van de dossiers aan de doosnummers blijft daarbij een punt van aandacht. Echter, als de FIOD á tempo de status van haar dossiers doorgeeft (b.v. per maand) betreft het kleinere aantallen. Dit biedt de mogelijkheid om fysiek controles uit te voeren zodat er kan worden

nagegaan of in de doos ook daadwerkelijk het betreffende dossier zit, maar ook of de doos niet meerdere dossiers bevat. Uiteraard dient ook een extra check te worden uitgevoerd op de aanleverdatum van het dossier. Immers geldt dat voor 2015 er meerdere dossiers in één doos kunnen zijn geplaatst.

Door á tempo aanlevering van de status door de FIOD aan Doc-Direkt en de mogelijkheid die dit biedt op tussentijdse controles door Doc-Direkt, wordt de kans op het per abuis vernietigen van dossiers die toevallig in dezelfde doos zaten kleiner.

•Geef a tempo status van onherroepelijkheid van dossiers door aan Doc-Direkt (eventueel via A&R).

FIOD

Doc- Direkt

•Registreer a tempo in MF* de status van onherroepelijkheid van dossiers;

•Stelt periodiek voorstel van vernietiging op o.v.v. dossiernummer- en doosnummers;

•Communiceren voor akkoord aan A&R.

•Ontvangst voorstel van vernietiging;

•Controleert het voorstel van vernietiging met de doorgegeven gegevens van de FIOD;

A&R** •Communiceren voor akkoord aan FIOD.

•Ontvangst gecontroleerd voorstel van vernietiging;

•Eventueel: controleert het voorstel met interne gegevens;

FIOD •Vernietigingsopdracht wordt verstrekt aan A&R (eventueel rechtstreeks aan Doc-Direkt).

A&R

•Ontvangst vernietigingsopdracht;

•Communiceert vernietigingsopdracht aan Doc-Direkt.

Doc- Direkt

•Ontvangst vernietigingsopdracht;

•Eventueel: steekproef op de te vernietigen dossier- en doosnummers;

•Voert vernietigingsprocedure uit zoals het reguliere proces en koppelt afronding terug aan FIOD.

•Ontvangst terugkoppeling van vernietiging.

FIOD

(28)

7 Verantwoording onderzoek

7.1 Werkzaamheden en afbakening

Het onderzoek is uitgevoerd conform de overeengekomen werkzaamheden zoals beschreven in de opdrachtbevestiging.

Werkzaamheden

Er zijn interviews afgenomen met archiefvormers van de Belastingdienst en met medewerkers van SSO CFD en Doc-Direkt. Van deze interviews zijn

gespreksverslagen gemaakt, welke aan de geïnterviewden zijn teruggelegd in het kader van hoor en wederhoor.

Daarnaast is er een documentstudie uitgevoerd, waarin alle relevante

werkinstructies zijn geanalyseerd. Deze werkinstructies zijn vervolgens verwerkt in een werkstappentabel, welke eveneens in het kader van hoor en wederhoor is afgestemd met de opdrachtgever. De werkstappentabel is gebruikt als

referentiekader bij de interviews.

Ter aanvulling op de interviews en de documentstudie heeft er een locatiebezoek plaatsgevonden bij CAV en bij Doc-Direkt in Apeldoorn.

Het veldwerk is uitgevoerd in de periode vanaf december 2020 tot en met maart 2021.

Afbakening

Heb object van onderzoek betrof het archiveringsproces van fysieke dossiers vanaf het aanleveren door de archiefvormers vanuit de primaire processen aan SSO CFD tot en met de vernietiging bij/door Doc-Direkt. De verdere overdracht aan het Nationaal Archief viel buiten de scope van dit onderzoek.

Conform de afspraken met de opdrachtgever heeft het onderzoek zich uitsluitend gericht op de fysieke archiefstromen van:

 de FIOD;

 Erf & Schenkbelasting;

 MKB.

7.2 Gehanteerde Standaard

Deze opdracht is uitgevoerd in overeenstemming met de Internationale Standaarden voor de Beroepsuitoefening van Internal Auditing. Dit onderzoek verschaft geen zekerheid in de vorm van een oordeel of conclusie, omdat het een onderzoeksopdracht betreft en geen controle-, beoordelings- of andere assurance- opdracht. Als hier wel sprake van was geweest, dan zouden we wellicht andere zaken hebben geconstateerd en gerapporteerd.

De opdracht is uitgevoerd conform de algemene uitgangspunten voor de uitoefening van de interne auditfunctie bij de rijksdienst. Daarbij hoort ook een stelsel van kwaliteitsborging. Een onderdeel daarvan is dat er een onafhankelijke

kwaliteitstoetsing heeft plaatsgevonden op deze onderzoeksopdracht.

7.3 Verspreiding rapport

De opdrachtgever, <NAAM>, is eigenaar van dit rapport. Dit rapport is primair bestemd voor de opdrachtgever met wie wij deze opdracht zijn overeengekomen.

Hoewel het rapport de context van het onderzoek zo goed

(29)

mogelijk probeert te beschrijven, is het mogelijk dat iemand die de context niet (volledig) kent, de uitkomsten anders interpreteert dan bedoeld.

In de ministerraad is besloten dat het opdrachtgevende ministerie waarvoor de Auditdienst Rijk (ADR) een rapport heeft geschreven, het rapport binnen zes weken op de website van de rijksoverheid plaatst, tenzij daarvoor een uitzondering geldt.

De minister van Financiën stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer met de titels van door de ADR uitgebrachte rapporten en plaatst dit overzicht op www.rijksoverheid.nl.

(30)

8 Ondertekening

Den Haag, 17 juni 2021

Projectleider

Auditdienst Rijk (ADR)

(31)

9 Managementreactie

<NAAM>

<E-MAILADRES>

<NAAM>

(32)

(33)

Bijlage(n)

Bijlage 1: processchema’s met weergave van eventuele KPI’s Leeswijzer

In onderstaande schema’s zijn volgtijdelijk de werkstappen en actoren in het archiverings-, opvragings-, terugplaatsings- en vernietigingsproces weergegeven.

De zwarte tekst is een beschrijving van werkstappen conform de werkinstructies. De gekleurde tekst betreffen onze aanbevelingen. Het betreffen met name

mogelijkheden voor het uitbreiden van registratie- c.q.

vastleggingswerkzaamheden. De veronderstelling is dat archiefmateriaal hierdoor beter traceerbaar zal zijn.

Daarnaast worden er op verzoek van de opdrachtgever een aantal mogelijke KPI’s geformuleerd in de schema’s. De zwarte KPI’s worden reeds toegepast; de

gekleurde KPI’s betreffen onze aanbevelingen.

N.B.: Voor het vernietigingsproces geldt dat het proces wordt gekenmerkt door relatief veel ‘schakels’. Daar waar deze onzes inziens overbodig zijn, is dit aangegeven in gekleurde tekst.

(34)

1. Archiveringsproces (c.q. ‘bewaringsproces’ voor wat betreft FIOD)

(35)

2. Archiveringsproces E&S

(36)

3. Opvragingsproces

(37)

4. Terugplaatsingsproces

(38)

5. Vernietigingsproces (regulier)

*) A&R = Advies & Regie;

IHH = afdeling Informatiehuishouding.

(39)

5. Vernietigingsproces (regulier, vervolg)

(40)

(41)

Auditdienst Rijk Postbus 20201 2500 EE Den Haag (070) 342 77 00