Onderstaande bevindingen hebben betrekking op onderzoeksvraag 1: welke zwaktes en bijbehorende oorzaken zijn te onderkennen in de beheersing bij de
archiefvorming en aanlevering door archiefvormers4?
3.1 Archiefvormers zijn zich beperkt bewust van het belang van archivering 3.1.1 Aanwezige kennis over archivering bij archiefvormers vereist aandacht
Bij de inrichting van de organisatie ‘topstructuur’ is de archieffunctie van de
Belastingdienst, niet expliciet belegd bij de (nieuwe) bureaus directie ondersteuning (BDO’s) waardoor een groot deel een groot deel van de archiveringswerkzaamheden bij de medewerkers zelf in het primaire proces is komen te liggen. Uit meerdere interviews is gebleken dat deze zogenaamde archiefvormers niet altijd voldoende op de hoogte zijn van de afspraken met betrekking tot archivering: het komt
regelmatig voor dat een DIV-team of CAV-contact moet opnemen met een archiefvormer om de manier van aanlevering van archiefstukken te herstellen.
Onderstaand worden ter illustratie veelvoorkomende fouten bij de aanlevering van archiefmateriaal beschreven:
• Het aanbieden van archiefmateriaal in plastic hoezen of voorzien van nietjes/paperclips;
• Het aanbieden van archiefmateriaal buiten de lokale DIV om;
• Het opnemen van leestekens in de dossiernummers. Alleen voor de Douane en de beleidsondersteunende processen kunnen reeksen die leestekens bevatten gebruikt worden;
• Het aanleveren van metadata die de inhoud van het archiefmateriaal niet goed dekken. Wanneer een dergelijke fout door CAV of DIV wordt
gesignaleerd, wordt er contact gelegd met de archiefvormer om na te gaan wat de reden is dat men het op deze manier heeft aangeboden;
• Het voorgeschreven aanbiedingsformulier voor fysieke archiefstukken op intranet wordt niet altijd gebruikt of ontbreekt in zijn geheel. Er worden ook oude formulieren gebruikt die men veelal nog uit het verleden kent;
• Het gebeurt met regelmaat dat het belastingjaar in plaats van het
afdoeningsjaar wordt gehanteerd bij de bepaling van het vernietigingsjaar5. Daarnaast komt het in mindere mate voor dat een vernietigingsjaar in het verleden is ingevuld;
• Het komt met regelmaat voor dat in de groene kratten stukken worden aangetroffen die bedoeld zijn voor de postkamer om in te scannen. M.a.w.
de controle hierop door DIV had beter gekund.
Het beperkt op de hoogte zijn van de gemaakte afspraken omtrent het archiveren komt ook tot uiting in het opvragingsproces: uit de interviews met het CAV blijkt dat archiefvormers beperkt weten welke informatie zij door moeten geven voor een
4 Elk dienstonderdeel binnen de Belastingdienst is een archiefvormend onderdeel. Daarmee vormen alle medewerkers bij de afhandeling van een proces archief. Alle medewerkers zijn archiefvormers.
5 Aanbieden ter archivering middels een aanbiedingsformulier vindt plaats:
1. Na belastingjaar, 2. Na afdoeningsjaar 3. Na actualiteitsjaar
In het aanmaken van een aanbiedingsformulier worden deze termen ook zo gevraagd om in te vullen. Zodra het aanbiedingsformulier wordt afgedrukt wordt dit ingevulde belasting- afdoenings- of actualiteitsjaar omgezet naar het
“Ontstaansjaar”. Vanaf het ontstaansjaar gaat de vernietigingstermijn tellen. Het juist hanteren van het
ontstaansjaar speelt een belangrijke rol voor het beheer van het archief en het bepalen van het vernietigingsjaar. De vernietigingstermijn wordt opgeteld bij het ontstaansjaar waarmee het vernietigingsjaar bepaald wordt. Door een onjuist bepaald ontstaansjaar en daarmee een onjuist bepaald vernietigingsjaar loopt de Belastingdienst het risico dat de fysieke documenten te vroeg of te laat worden vernietigd.
opvraging. Archiefvormers zijn doorgaans onvoldoende op de hoogte hoe er
opgevraagd moet worden. Daarnaast kwam bij meerdere interviews naar voren dat archiefvormers over het algemeen het idee hebben dat stukken toch nooit meer zullen worden opgevraagd. Hierdoor verslapt de aandacht voor het archiveren.
Mogelijke oorzaken van de beperkte aandacht en kennis voor archivering zijn als volgt:
• Tijdens de introductiecursus voor nieuwe medewerkers bij archiefvormers wordt beperkt aandacht besteed aan archivering. In de werkprocedures van archiefvormers is vaak geen archiveringscomponent opgenomen;
• Archiefvormers dienen zelf kennis te nemen van deze werkinstructies en na te gaan of ze al dan niet van toepassing zijn. Dit leidt tot mogelijke
interpretatieverschillen. Zij kunnen instructies m.b.t. archivering vinden op het serviceplein;
• Bij het aanmaken van aanbiedingsformulieren wordt al aangegeven dat de archiefvormer de meegegeven documentkenmerken moet registreren zodat op basis daarvan snel kan worden opgevraagd. In de praktijk gebeurt dit doorgaans niet;
• Het gebruik van fysieke documenten neemt de laatste jaren af, met als mogelijk gevolg dat archiefvormers minder noodzaak zien in fysiek
archiveren. Binnen Erf & Schenkbelasting (E&S) wordt voor de behandeling van oudere zaken nog gebruik gemaakt van fysieke documentatie6. Binnen MKB zijn het vooral de fiscaal specialisten die bij bezwaarschiften nog gebruik maken van fysieke archiefstukken, alhoewel dit ook minder wordt;
• Indien daar behoefte aan is wordt door A&R aan archiefvormers de mogelijkheid geboden om afwijkende afspraken te maken met SSO CFD aangaande de aanlevering van archiefmateriaal, met als mogelijk gevolg dat de uniforme werkwijze niet wordt aangeleerd (zie ook bevindingen 1.2.1. en 2.1.4.).
Handelingsperspectief
Ga uit van één uniform archiverings- en bewaringsproces. Maak duidelijk waaraan stukken moeten voldoen. Indien niet aan de gestelde criteria wordt voldaan, worden stukken retour gezonden.
Wijs voor elke werkstroom binnen het primaire proces van de Belastingdienst een aantal archiefvormers aan als coördinerend
contactpersoon of groep van coördinerende contactpersonen welke voor het primaire proces ondersteunend zijn voor de aanleveringen van
archiefstukken (vergelijkbaar met het aanwijzen van ‘key users’ bij ICT- systemen). Informeer deze persoon of groep over de regels met betrekking tot de archivering, onder andere over archiefjargon (zoals ontstaansjaar versus afdoeningsjaar). Deze persoon of groep kan zo een deskundige speler worden in het archiefbeheer en vormt voor SSO CFD een centraal aanspreekpunt wanneer zaken onduidelijk zijn of niet goed gaan. Dit verkleint eveneens de kans dat individuele archiefvormers afwijkende afspraken gaan maken met adviseurs A&R.
Maak deze persoon of groep ook verantwoordelijk voor de interne registratie van aangeleverde, opgevraagde en vernietigde archiefstukken. Immers, een deugdelijke registratie door archiefvormers draagt bij aan de
traceerbaarheid van dossiers.
Neem een vermelding op voor de archiefvormer in het aanbiedingsformulier dat de ingevulde gegevens opgeslagen dienen te worden in het hierboven
6 Documenten die betrekking hebben op belastingjaren vanaf 2017 en fysiek worden ontvangen worden vooraf (bij binnenkomst) gedigitaliseerd door DIV. Tot 2017 is het een fysiek proces waarbij achteraf (na afdoening) deels verfilmd is door het voormalige Centraal Archief van de Belastingdienst (nu Doc-Direkt) en deels gedigitaliseerd is/wordt door Ci-Heerlen.
genoemde bestand (toegankelijk voor collegae) i.v.m. eventuele toekomstige opvragingen.
Bekijk de mogelijkheden om het belang van archivering bij de medewerkers (hernieuwd) onder de aandacht te brengen en ook vast te houden. Te denken valt aan aandacht voor archivering tijdens introductiecursussen voor nieuwe medewerkers, aandacht voor archivering opnemen in werkinstructies van primaire processen alsook periodieke belastingdienstbrede campagnes om de aandacht voor archivering weer ‘op te frissen’.
6.1.1 Aanleveren op reeksen vereist een sluitende registratie
Archiefvormers kunnen zowel per dossier als per reeks archiefmateriaal aanleveren (de FIOD levert uitsluitend nog op dossierniveau aan). Bij meerdere interviews kwam naar voren dat archiefvormers voor het aanleveren op reeks kiezen wanneer zij archiefmateriaal zo snel mogelijk willen ‘weg werken’. Vaak wordt er dan op datum aangeboden: het archiefmateriaal wordt als reeks gebundeld met de beschrijving dat het stukken over een bepaalde periode betreffen. Deze
zogenaamde metadata bestaat dan louter uit een datumreeks. Ook andere reeksen zoals begin fiscaalnummer tot eind fiscaalnummer zorgen voor problemen, omdat alle tussenliggende nummers niet traceerbaar zijn. Cruciaal hierbij is dat de
archiefvormer nauwkeurig intern registreert welke archiefstukken in die reeks zitten.
Deze registratie moet vervolgens toegankelijk zijn voor collegae, zodat zij bij een opvraging weten welke kenmerken destijds aan de archiefstukken zijn meegegeven en zodoende ook zo opgevraagd kunnen worden. Uit de interviews is echter
gebleken dat de interne registratie doorgaans niet afdoende is voor archiefvormers om het overzicht te bewaren: bij opvragingen kan de archiefvormer vaak niet aangeven welke archiefdoos uit de reeks het betreft, met als gevolg dat het CAV relatief veel tijd kwijt is aan het opzoeken van opvragingen in reeksen. In het uiterste geval is het gevolg dat archiefmateriaal helemaal niet meer teruggevonden kan worden.
Handelingsperspectief
De mogelijkheid om aan te kunnen leveren op reeksen gaat gepaard met de kans dat archiefvormers archiefmateriaal bij het aanleveren niet voorzien van unieke metadata. Wanneer de archiefvormer niet intern bijhoudt welke archiefstukken in welke reeks zitten, bestaat de kans dat stukken niet meer teruggevonden kunnen worden. Overweeg om geen mogelijkheid meer te bieden om op datumreeksen aan te leveren. Indien dit nog wel wenselijk wordt geacht, is het zaak dat er op wordt toegezien dat de aanlevering van archiefmateriaal gebeurt onder unieke kenmerken in combinatie met een deugdelijke interne registratie bij de archiefvormer (in aanvulling op datumreeksen). Ter ondersteuning van de archiefvormers zou SSO CFD sjablonen voor deze registratie kunnen ontwikkelen.
3.2 Er is beperkt sturing op een uniforme werkwijze 3.2.1 Maatwerk doet af aan een uniforme werkwijze
Hoewel SSO CFD een uniforme werkwijze voor archivering heeft opgesteld, komt het nog vaak voor dat SSO CFD afzonderlijke afspraken maakt met archiefvormers. Dit maatwerk is ingegeven door de servicegerichtheid bij medewerkers CAV, DIV en A&R. Zo heeft de archiefvormer, onder het mom van maatwerk, de
bewegingsruimte om het archiefmateriaal op verschillende manieren aan te leveren.
Dit geschiedt met name wanneer een archiefvormer met veel archiefmateriaal zit en hier vanwege ruimtegebrek van af moet. Ter illustratie is het volgende voorbeeld aangegeven: in enkele gevallen werd afgesproken dat de archiefvormer de aanlevering niet hoefde te voorzien van aanbiedingsformulieren.
Handelingsperspectief
In het kader van een betere beheersing is het niet wenselijk dat er
verschillende werkwijzen van aanlevering worden geboden. Wanneer er toch afwijkende afspraken worden gemaakt, is het zaak dat deze afspraken vastgelegd en gecommuniceerd worden naar alle betrokken spelers in de archiefketen. Zie er vervolgens op toe dat de registratie van aanlevering door archiefvormers juist en volledig gebeurt (zie ook bevinding 3.1.1.)
3.2.2 Communicatie richting archiefvormer kan verder worden uitgebreid
Uit de interviews is gebleken dat de communicatie tussen archiefvormers en SSO CFD (w.o. DIV-teams en CAV) door beide partijen als positief wordt ervaren.
Desalniettemin zijn niet alle archiefvormers bekend met de wijze waarop de archiefketen is ingericht en dat dossiers uiteindelijk worden opgeslagen bij Doc- Direkt. Daarnaast is er op dit moment geen structureel overleg tussen SSO CFD en de archiefvormers in het primaire proces. De contacten hebben nu een incidenteel karakter: het contact ontstaat wanneer SSO CFD reageert op vragen van
archiefvormers.
Handelingsperspectief
Maak gebruik van de goede relaties die ondertussen zijn opgebouwd met de archiefvormers door structureel en periodiek contact te faciliteren (zie ook het handelingsperspectief bij bevinding 3.1.1).
Geef meer bekendheid aan de inrichting van de archiefketen. (Dit zou goed kunnen in combinatie met de aanbeveling van periodieke belastingdienst brede campagnes om de aandacht voor archivering weer ‘op te frissen’ zie ook bevinding 3.1.1.)