Dienst uitvoering en toezicht Energie
BESLUIT
Nummer: 100239/ 43
Betreft: Beslissing op bezwaar van Intergas Netbeheer B.V. en Intergas N.V. tegen het besluit
van de directeur DTe van 29 maart 2001 met kenmerk 100239/ 19 en het besluit van 12 juli 2002 met kenmerk 100784/ 30, tot vaststelling van de tarieven transport en levering van gas aan beschermde afnemers voor de periode van 1 april 2001 tot 1 januari 2002.
I. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
1. Op 25 oktober 2000 heeft de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Energie (hierna: directeur DTe) het zogeheten splitsingsmodel gasdistributiebedrijven verzonden aan Intergas Netbeheer B.V. en Intergas N.V. (hierna gezamenlijk aan te duiden als: Intergas). De directeur DTe heeft van Intergas een voorstel d.d. 14 december 2000 tot splitsing van de tarieven ontvangen. Bij brief van 1 februari 2001 heeft Intergas een nieuw voorstel ingezonden.
2. Op 22 februari 2001 heeft de directeur DTe zijn voorlopige zienswijze inzake het voorstel tot splitsing van de gastarieven 2001 voor beschermde afnemers aan Intergas toegezonden. De openbare
voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is van toepassing verklaard en toegepast.
3. Op 8 maart 2001 en tot en met 15 maart 2001 is Intergas in de gelegenheid gesteld mondeling
respectievelijk schriftelijk te reageren op het gestelde in de voorlopige zienswijze. De directeur DTe heeft per brief van 15 maart 2001 een reactie van Intergas ontvangen. Intergas is op 8 maart 2001 ook
mondeling gehoord over de voorlopige zienswijze.
4. Bij besluit van 29 maart 2001 met kenmerk 100239/ 19 (hierna: splitsingsbesluit) heeft de directeur DTe de tarieven vastgesteld die Intergas van 1 april 2001 tot 1 januari 2002 ten hoogste mag berekenen voor het transport van gas ten behoeve van beschermde afnemers en de levering van gas aan beschermde afnemers.
5. Intergas heeft bij brief van 10 mei 2001 bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit.
7. In zijn besluit van 19 december 2001 met kenmerk heeft de directeur DTe reeds aangekondigd dat hij voornemens is om een ambtshalve correctie op het splitsingsbesluit door te voeren. De directeur DTe heeft op 12 februari 2002 aangekondigd voornemens te zijn de splitsingsbesluiten ambtshalve te wijzigen. De wijzigingen die daarbij werden beoogd, hebben betrekking op:
-de bijdrage per aansluiting door Gasunie (hierna: bijdrage Gasunie);
-de kosten voor onderhoud en vervanging van meters en de kosten voor onderhoud en vervanging van aansluitingen.
8. De gasbedrijven zijn in de gelegenheid gesteld eventuele bezwaren tegen het voornemen tot ambtshalve wijziging kenbaar te maken. Dergelijke bezwaren zijn niet ontvangen.
9. Op 12 juli 2002 heeft de directeur DTe het splitsingsbesluit van Intergas ambtshalve gewijzigd. Dit besluit heeft kenmerk 100784/ 30 en wordt hierna aangeduid als het correctiebesluit.
10. Bij brief van 6 september 2002 heeft Intergas naar aanleiding van het correctiebesluit een aanvullend bezwaarschrift ingediend.
11. Op 10 oktober 2002 is een gezamenlijke hoorzitting gehouden om de desbetreffende gasbedrijven en derde belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bezwaren tegen het correctiebesluit toe te lichten. Ook Intergas is op deze zitting gehoord over haar bezwaren tegen het correctiebesluit. 12. Intergas heeft haar bezwaren bovendien nog in een vertrouwelijke hoorzitting met cijfermateriaal nader
toegelicht. Deze vertrouwelijke hoorzitting heeft plaatsgevonden in aansluiting op de gemeenschappelijke hoorzitting.
13. Op 19 mei 2003 en 20 augustus 2003 hebben er gesprekken plaatsgevonden tussen Intergas en de directeur DTe.
14. Van juni 2003 tot en met oktober 2003 hebben er gesprekken plaatsgevonden tussen de gasbedrijven, waaronder Intergas, en de directeur DTe.
15. Vervolgens hebben op 21 november 2003 en 4 december 2003 opnieuw gesprekken plaatsgevonden tussen Intergas en de directeur DTe.
16. Op 11 december 2003 heeft Intergas een beroepschrift ingediend bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar op het bezwaarschrift van Intergas inzake het splitsingsbesluit.
18. Op grond van de artikelen 77 en 81 van de Gaswet stelt de Minister van Economische Zaken (hierna: Minister) de eerste maal na inwerkingtreding van de Gaswet de tarieven vast die vergunninghouders, respectievelijk netbeheerders, ten hoogste mogen berekenen voor het transport van gas ten behoeve van beschermde afnemers, respectievelijk de levering van gas aan beschermde afnemers. Aan de directeur DTe is door de Minister mandaat, volmacht en machtiging verleend tot het nemen van besluiten en het verrichten van overige handelingen die verband houden met de artikelen 77 en 81 van de Gaswet. 1 De directeur DTe heeft ten behoeve van Intergas voornoemde tarieven vastgesteld bij het splitsingsbesluit. 19. Vanaf 1 januari 2002 worden de leveringstarieven vastgesteld op grond van artikel 26 van de Gaswet en
de transporttarieven op grond van artikel 80 van de Gaswet.
20. Voorts heeft de Minister aan de d-g NMa een mandaat verleend om te beslissen op een bezwaarschrift gericht tegen een besluit als bedoeld in de artikelen 77 en 81 van de Gaswet2. De onderhavige beslissing op bezwaar dient derhalve te worden genomen door de d-g NMa.
21. In de bezwaarfase wordt het bestreden besluit ingevolge artikel 7:11 Awb volledig heroverwogen op de gronden van het bezwaar. De bezwaren van Intergas die zijn gericht tegen het splitsingsbesluit van Intergas worden conform de artikelen 6:18 en 6:19 Awb geacht mede te zijn gericht tegen het correctiebesluit.
III. BEZWAREN
22. In de bezwaarschriften en tijdens de gezamenlijke hoorzitting van 5 oktober 2001 en 10 oktober 2002 zijn de volgende gronden aangevoerd.
Hernieuwde splitsing
23. Intergas merkt op dat de splitsing is gebaseerd op het verleden en dat de gasbedrijven in het verleden verschillende boekhoudkundige principes (afschrijvingstermijnen en activeringsregels) hebben gehanteerd. Het gevolg daarvan is dat de splitsing niet is gebaseerd op uniforme principes, hetgeen ertoe leidt dat de bedrijven onderling niet goed zijn te vergelijken. Dit maakt volgens Intergas een adequate benchmark moeilijk. Een ander punt is dat bij de splitsing van het geïntegreerde bedrijf Intergas heeft gekozen voor een allocatie van de kosten die in grote mate afwijkt van de rest van de sector. Dit levert een vertekend beeld op bij de benchmark. Daar komt bij dat de splitsingsmethodiek als zodanig - daar waar het gaat om de verdeling van de bruto marge - naar het oordeel van Intergas niet berust op een juiste kostenallocatie, waardoor de netbeheerder - in strijd met artikel 81, tweede lid, van
1 Artikel 7, tweede lid, van de Mandaatregeling 1988, zoals gewijzigd door de Wijziging Mandaatregeling 1988 d.d. 14 december 2000, kenmerk WJZ/ 00079177, Stcrt. 2000, nr. 245, pag. 9.
de Gaswet - altijd met een onderdekking komt te zitten. Gelet op het vorenstaande doet Intergas een voorstel om opnieuw te splitsen.
Splitsingsmodel
24. Intergas meent dat de termijn om te komen tot een invulling van het door de directeur DTe voorgeschreven splitsingsmodel te kort is geweest. Bovendien was de invulinstructie ook nog eens onduidelijk. Voorts stelt Intergas dat haar splitsingsvoorstel ongemotiveerd in de voorlopige zienswijze en het bestreden besluit is gewijzigd.
WACC
25. Intergas wijst erop dat zij aan een deskundige heeft verzocht om een voorstel voor een WACC te berekenen. Deze deskundige heeft een WACC voorgesteld van 9,1 %. De grief luidt dat de directeur DTe ten onrechte is uitgegaan voor een sectorbrede WACC van 7,4 %, waarbij hij de WACC van Intergas zonder enige motivering buiten beschouwing zou hebben gelaten.
Schrappen van een aantal posten
26. Intergas betoogt dat de “ dotatie egalisatievoorziening” ten bedrage van ¦ 1.275.000,- in het kader van de splitsing ten onrechte is geschrapt. Ook stelt zij zich op het standpunt dat de post “ overige kosten” ten onrechte ongemotiveerd is verlaagd van ¦ 5.559.000,- naar ¦ 3.759.000,- en dat de bijdrage Gasunie van circa ¦ 11.500.000,- ten onrechte volledig is geschrapt. Intergas wijst er in dat verband op dat het geïntegreerde bedrijf niet kostendekkend opereerde, zodat destijds alternatieve inkomsten nodig waren in de vorm van de bijdrage Gasunie en de overige inkomsten ten bedrage van ¦ 3.900.000,-. Bij schrapping ontstaat volgens Intergas een onderdekking van de kosten. Ook met handhaving van deze posten is volgens Intergas nog steeds sprake van vergelijkbare tarieven als bedoeld in artikel 81 van de Gaswet.
Vergelijkbare tarieven
27. Er wordt voorts opgemerkt dat uit artikel 81 Gaswet volgt dat de netbeheerder zijn eerste tariefvoorstel baseert op vergelijkbare transporttarieven in 1999. “ Vergelijkbaar” impliceert dat het 1999-transporttarief voor inflatie dient te worden gecorrigeerd; het niet toepassen van een inflatiecorrectie leidt tot een korting op het 1999-tarief waar geen wettelijke grondslag voor bestaat. Dat ruimte bestaat voor een inflatiecorrectie wordt bovendien bevestigd door de analogie die de wetgever kennelijk voor ogen heeft gestaan met artikel IV van de Elektriciteitswet 1998, waar geldt dat bij de vaststelling van het starttarief-2000 rekening dient te worden gehouden met exogene en objectieve kostenverhogende factoren.
Rendementscorrectie
IV. BEOORDELING
Ontvankelijkheid
29. De bezwaarschriften zijn tijdig ingediend en voldoen aan de eisen die artikel 6:5 Awb daaraan stelt. De d-g NMa verklaart Interd-gas derhalve ontvankelijk in haar bezwaren.
Inhoud
Rechtmatigheid en redelijkheid splitsing directeur DTe
30. Een belangrijk uitgangspunt in het door de directeur DTe opgestelde splitsingsmodel van 25 oktober 2000 (brief met kenmerk: 00066809) is het wettelijke principe 1999 = 2001. De tarieven 2001 dienen derhalve gebaseerd te zijn op de vergelijkbare tarieven die in 1999 in rekening werden gebracht. Dit uitgangspunt volgt uit artikel 81, tweede lid van de Gaswet:
In het eerste voorstel met betrekking tot de tarieven baseert de netbeheerder het voorstel op de vergelijkbare tarieven die in 1999 door hem of zijn rechtsvoorganger in rekening werden gebracht ten aanzien van het transport van gas bestemd voor levering aan beschermde afnemers of afnemers die jaarlijks per aansluiting minder dan 170.000 m3 gas verbruiken.
De volgens het splitsingsmodel voorgeschreven gelijke tarieven 2001 ten opzichte van 1999 vallen binnen de wettelijk vereiste vergelijkbaarheid. Dit wordt uitgewerkt doordat het leveringstarief 2001 en het nettarief 2001 voor beschermde afnemers gesommeerd, niet hoger mag zijn dan het tarief dat in 1999 door het geïntegreerde gasdistributiebedrijf in rekening werd gebracht. Binnen het splitsingsmodel is hieraan invulling gegeven door de indeling naar deelmarkten en tariefdragers, zoals gehanteerd in 1999, in 2001 ongewijzigd gelaten.
31. Het geïntegreerde gasbedrijf heeft op basis van het splitsingsmodel haar kosten toebedeeld aan respectievelijk de vergunninghouder en de netbeheerder. Deze kostentoebedeling is gebruikt om de geïntegreerde tarieven te splitsen. Door de kosten als verdeelsleutel voor de splitsing te gebruiken, worden kostengeoriënteerde tarieven bij de netbeheerder en de vergunninghouder verkregen. Het gevolg van een splitsing conform het model is derhalve dat voor alle gasbedrijven een vergelijkbare
tariefstructuur gaat gelden.
32. Op basis van het splitsingsmodel worden de geïntegreerde vastrechttarieven uit 1999 gesplitst in een vastrecht voor de vergunninghouder en een vastrecht voor de netbeheerder op basis van de relatieve omvang van de vaste kosten van beide bedrijven. Dit betekent dat wanneer aan de vergunninghouder x% van de totale vaste kosten is toegerekend, de vergunninghouder bij de splitsing ook recht heeft op x% van de geïntegreerde vastrechttarieven uit 1999. Op deze wijze worden beide bedrijven in gelijke mate in staat gesteld om de vaste kosten terug te verdienen.
van de vergunninghouder kleiner dan de totale kosten van de netbeheerder, zodat het alloceren van een eventueel tekort bij de vergunninghouder relatief veel zwaarder zou wegen dan bij de netbeheerder. 34. De d-g NMa dan ook van mening dat de directeur DTe binnen zijn wettelijke bevoegdheidskader is
gebleven en dat het oorspronkelijke splitsingsbesluit en correctiebesluit rechtmatig zijn genomen. Dat de uitkomsten voor Intergas niet onredelijk zijn wordt in het hierna volgende aangetoond.
35. In zijn bezwaarschrift betoogt Intergas dat er sprake zou zijn van een verschil in interpretatie van de allocatie van de kosten tussen de verschillende gasbedrijven. Ter onderbouwing hiervan wijst Intergas op het verschil tussen de toegerekende percentages aan marge en vastrecht van vergunninghouder en netbeheerder bij Intergas aan de ene kant en het gemiddelde van de sector aan de andere kant. Dit zou voor Intergas een onredelijk gevolg hebben.
36. De d-g NMa is van mening dat een vergelijking tussen één specifiek bedrijf en het gemiddelde van de sector weinig zegt. Er zijn immers meer bedrijven zijn die van het gemiddelde van de sector afwijken. Hiervoor wordt verwezen naar de volgende figuur:
Splitsing kosten VG en NG
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Essent Netwerk Noord N.V. Essent Netwerk Bra bant B.V. Essent Netwerk Friesla nd NW-ZO N.V. en Essent Netwerk Friesla nd ZW N.V. RENDO Netbeheer B.V. GNET Eindhoven B.V. Elektriciteitsnetbeheerder Utrecht B.V. ENECO Netbeheer Midden-Holla nd B.V. Essent Netwerk Limburg B.V. Eneco Netbeheer Zuid-Kennemerla nd B.V. Eneco Netbeheer Weert N.V. Eneco Netbeheer NOF B.V. DELTA Netwerkbedrijf Ga s B.V. Netbeheerder Centra al Overrijssel B.V. Eneco Netbeheer Amstella nd B.V. B.V. Netbeheerder Ha a rlemmermeer Infra Mosa ne N.V. N.V. Continuon netbeheer Eneco Netbeheer Zeist en Omstreken B.V. Westla nd Energie Infra structuur B.V. ENECO Edelnet Delfla nd B.V. Eneco Netbeheer B.V. Obra gas Net B.V. ONS Netbeheer B.V. Eneco Netbeheer Midden Kennemerla nd B.V. Intergas Netbeheer B.V.
Percentage kosten
37. In bovenstaande figuur zijn de splitsingen van de totale kosten van alle gasbedrijven procentueel weergegeven. Hieruit blijkt dat er een grote variatie is in de door de bedrijven gekozen splitsingen. Het feit dat Intergas in aanzienlijke mate afwijkt van het gemiddelde in de sector is dus helemaal niet uitzonderlijk, maar geldt voor veel gasbedrijven. Alle splitsingen bevinden zich min of meer op een continuüm, stapsgewijs, tussen de 98% netbeheerder – 2% vergunninghouder voor Essent Netwerk Noord en de 76% netbeheerder – 24% vergunninghouder voor Intergas. Hiermee bevindt Intergas zich aan het ene uiterste van het continuüm. Dat is op zichzelf niet uitzonderlijk, aangezien er altijd een bedrijf zal zijn dat aan het ene uiterste van het spectrum zal zitten.
38. Bovendien merkt de d-g NMa op dat Intergas netbeheer, ondanks zijn relatief lage percentage kosten dat is toebedeeld aan de netbeheerder, niet de laagste transporttarieven heeft. Zo heeft Westland Energie Infrastructuur na splitsing een gemiddeld vastrecht dat lager is dan dat van Intergas.
39. Concluderend kan op dit punt worden gesteld dat er veel bedrijven zijn die, net als Intergas, voor wat betreft de splitsing afwijken van het gemiddelde van de sector. De afwijking van Intergas in vergelijking met de andere gasbedrijven is niet zodanig dat naar het oordeel van de d-g NMa gesproken zou kunnen worden van een voor Intergas onredelijke uitkomst.
40. Terzijde merkt de d-g NMa nog op dat eventuele verschillen door een afwijkende splitsing beperkt in de tijd zijn en dat het effect daarvan tegen ultimo 2007 zelfs geheel verdwenen zal zijn. Dit komt doordat de directeur DTe streeft naar een vergelijkbaar tariefniveau voor alle netbeheerders gas tegen ultimo 2007. Voor de vergunninghouders verdwijnt het effect van eventuele verschillen in gereguleerde tarieven al eerder, doordat de markt voor levering van gas per 1 juli 2004 geheel wordt vrijgegeven.
41. Intergas geeft tevens aan dat de gasbedrijven in het verleden verschillende boekhoudkundige principes hebben gehanteerd. De d-g NMa merkt op dat deze vaststelling terecht is, en juist één van de motieven is geweest om een splitsingsmodel te ontwikkelen teneinde deze historische verschillen zo min mogelijk een rol te laten spelen in de tariefregulering. De uitleg van het splitsingsmodel en de wettelijke
verankering daarvan is hiervoor onder randnummers 30-33 reeds gegeven. De d-g NMa meent dat de daar vermelde keuze niet onredelijk is. De grief kan daarom niet slagen.
42. Wellicht ten overvloede merkt de d-g NMa met betrekking tot de redelijkheid van de splitsing het volgende op. Ten aanzien van de netbeheerder heeft de directeur DTe thans een x-factor van 3,8 vastgesteld. Voor de vergunninghouder heeft de directeur DTe een x-factor van 3,1 vastgesteld. Nu Intergas een andere splitsing nastreeft, waarbij het uitgangspunt is het aandeel van de netbeheerder te vergroten ten koste van de vergunninghouder, wijst de d-g NMa erop dat deze aanpassing ten aanzien van dit aspect tot een nadelige situatie voor Intergas zal leiden. Immers, nu Intergas een groter aandeel voor de netbeheerder nastreeft, ten koste van de vergunninghouder, zal een hogere x-factor voor de netbeheerder leiden tot een hogere totale korting voor netbeheerder en vergunninghouder gezamenlijk.
Hernieuwde splitsing
oorspronkelijke splitsing op voorstel van en met gegevens van Intergas zelf is gebeurd. De d-g NMa overweegt daarnaast het volgende.
44. De d-g NMa is allereerst van mening dat het oorspronkelijke splitsingsbesluit rechtmatig is genomen, en dat de uitkomsten voor Intergas niet onredelijk zijn. Dit is reeds in het voorgaande betoogd. De d-g NMa is dan ook van mening dat alleen al hierom is een hernieuwde splitsing niet aan de orde is.
45. De d-g NMa is daarnaast van mening dat het ook onjuist zou zijn een dergelijke hernieuwde splitsing toe te staan. De voornaamste reden hiervoor is dat indien deze mogelijkheid wel zou worden geboden, dit de deur open zet voor calculerend gedrag van energiebedrijven tegen de reguleringssystematiek. Immers, op het moment dat Intergas dit verzoek doet zijn de x-factoren voor de vergunninghouders en
netbeheerders voor de jaren na de splitsing reeds bekend. Op basis hiervan kan elk bedrijf dat opnieuw zou willen splitsen op eenvoudige wijze uitrekenen welke splitsing voor hem in financiële zin het gunstigste zou uitpakken. Hierdoor zouden splitsingen kunnen ontstaan die gedreven worden door de later door de directeur DTe vastgestelde x-factoren, in plaats van door een zo correct mogelijke toerekening van kosten aan vergunninghouder en netbeheerder op basis van de in het splitsingsmodel toegepast methodiek.
46. Mede om deze reden spreekt de wetstekst dan ook over een tijdsvolgorde waarin respectievelijk de splitsings-, de x- en de tariefbesluiten genomen moeten worden. Op basis van artikel 81 Gaswet moeten de tarieven voor 2001 gesplitst worden tussen netbeheerder en vergunninghouder. Vervolgens moet volgens artikel 80 Gaswet de factor xt ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering vanaf het jaar 2002 worden vastgesteld. In de toelichting bij de Tweede nota van wijziging van de Wijziging van de Overgangswet elektriciteitsproductiesector in verband met de financiering van de tegemoetkoming aan de elektriciteitsproductiesector uit de algemene middelen wordt aangegeven dat:
Uit artikel 81, tweede lid, volgt dat voor het jaar 2001 tarieven voor transport gelden die zijn gebaseerd op de vergelijkbare tarieven in 1999. Artikel 80 laat evenwel in het midden vanaf welk tijdstip de tarieven overeenkomstig dat artikel moeten worden bepaald. Om eventuele misverstanden daaromtrent te voorkomen, wordt […..] bepaald dat dat artikel vanaf 1 januari 2002 wordt toegepast. 3
47. Bovendien zou een hernieuwde splitsing praktisch moeilijk uitvoerbaar zijn. De reden hiervoor is dat een deel van de afnemers van de Intergas Netbeheer ondertussen niet meer onder de gereguleerde tarieven valt. Immers, ingevolge artikel 1, eerste lid sub n van de Gaswet zijn de afnemers die jaarlijks tussen 1.000.000 m3 en 10.000.000 m3 gas verbruiken vanaf 1 januari 2002 niet meer beschermd. Waar zij dus tot 1 januari onder de door DTe gereguleerde tarieven vielen, is dat na 1 januari 2002 niet meer het geval. Praktisch gevolg van deze hernieuwde splitsing zou zijn dat niet langer via de gereguleerde tarieven bij deze afnemersgroep eventuele compensaties of naheffingen dienen te worden te verrekend, maar dat dit bij afzonderlijke factuur zou moeten. Dit is moeilijk uitvoerbaar.
48. Tenslotte is het zo dat de x-factoren voor de eerste periode voor de netbeheerders gas zijn vastgesteld met inachtneming van de splitsingen en het beoogde gelijke speelveld dat in 2007 te bereiken is. Het is
niet wenselijk uit deze systematiek één element, de splitsing, te verwijderen. Andere elementen, de vastgestelde x-factor voor de eerste periode en het gelijke speelveld in 2007, zouden daarbij dan mogelijk worden aangetast.
49. Gelet op het voorgaande concludeert de d-g NMa dat het bezwaar van Intergas op dit punt ongegrond is aangezien de splitsing rechtmatig is genomen en, zoals reeds is betoogd, tot een redelijk resultaat heeft geleid. Dit geldt des te meer aangezien een eventuele nieuwe splitsing calculerend gedrag zou kunnen uitlokken, op praktische problemen zou stuiten en het beoogde gelijke speelveld in 2007 in gevaar zou brengen.
Splitsingsmodel
50. Intergas heeft met betrekking tot het splitsingsmodel grieven van verschillende aard naar voren gebracht. De d-g NMa overweegt daarover het volgende.
51. Voor wat betreft de tijdspanne die is gegeven om te komen tot een invulling van het splitsingsmodel, merkt de d-g NMa op dat aan de hele sector, inclusief Intergas, reeds op 25 oktober 2000 een splitsingsmodel met een toelichting is toegezonden. Bij brief van 14 december 2000 heeft Intergas gegevens aangeleverd conform het splitsingsmodel. Vervolgens is er meerdere keren contract geweest tussen aan de ene kant vertegenwoordigers van Intergas en aan de andere kant vertegenwoordigers van de directeur DTe. Dit heeft geresulteerd in een voorlopige zienswijze welke op 22 februari 2001 aan Intergas kenbaar is gemaakt. Op 8 maart 2001 en tot en met 15 maart 2001 is Intergas in de gelegenheid gesteld mondeling respectievelijk schriftelijk te reageren op het gestelde in de voorlopige zienswijze. Intergas is op 8 maart 2001 mondeling gehoord over de voorlopige zienswijze. Vervolgens heeft de directeur DTe per brief van 15 maart 2001 een reactie van Intergas ontvangen. Eerst daarna - op 29 maart 2001 - is uiteindelijk het thans bestreden besluit tot stand gekomen. Er kan derhalve worden vastgesteld dat Intergas gedurende het tijdvak van 25 oktober 2000 tot 29 maart 2001 in de gelegenheid is geweest om zich te beraden over het splitsingsmodel en over de gevolgen van de splitsing. De d-g NMa stelt zich daarom op het standpunt dat de termijn die is d-ged-gund aan Interd-gas om te komen tot een invulling van het splitsingsmodel ruimschoots voldoende is geweest.
52. Intergas is voorts van oordeel dat de invulinstructie van het splitsingsmodel onvoldoende duidelijk zou zijn geweest. De d-g NMa merkt daarover op dat hij niet kan inzien waarop deze stelling is gefundeerd. Het bezwaarschrift biedt verder ook geen inzicht in de gedachtegang van Intergas op dit punt. Bovendien is het verder zo dat er in de periode van vijf maanden voorafgaand aan het bestreden besluit van
29 maart 2001 intensief contact met Intergas heeft plaatsgevonden. De d-g NMa stelt, gelet op het voorgaande, vast dat de directeur DTe Intergas ruimschoots de gelegenheid heeft gegeven om
opheldering te verkrijgen over punten die voor Intergas wellicht minder duidelijk zijn geweest, en acht de grieven van Intergas op dit punt dan ook ongegrond.
gasbedrijven zouden worden opgesplitst. Dit kader is in het bestreden besluit uitvoerig nader
beschreven. Ieder splitsingsvoorstel dat hierbuiten is getreden is door de directeur DTe aangepast, zodat alle gasbedrijven zoveel mogelijk op basis van uniforme principes zijn gesplitst. De d-g NMa is dan ook van mening dat er geen sprake is van onzorgvuldige motivering en voor zover die er zou zijn wordt deze in de onderhavige beslissing op bezwaar gerepareerd.
WACC
54. In reactie op de grief dat de door Intergas voorgestelde WACC ten onrechte buiten beschouwing is gelaten, merkt de d-g NMa het volgende op.
55. In artikel 80, tweede lid van de Gaswet wordt als uitgangspunt genoemd dat het vaststellen van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering mede ten doel heeft een rendement te bewerkstelligen, dat in ieder geval niet hoger is dan in het economisch verkeer gebruikelijk is. Dit wettelijke uitgangspunt is leidraad voor de directeur DTe bij het vaststellen van de WACC.
56. Bij brief van 25 oktober 2000 heeft de directeur DTe de gasdistributiebedrijven gevraagd voorstellen in te dienen voor onder andere de berekening van de WACC. De voorstellen van de bedrijven op het punt van de WACC liepen echter behoorlijk uiteen en waren bovendien ook nog hoger dan de vastgestelde WACC van de - naar het oordeel van directeur DTe vergelijkbare - elektriciteitsbedrijven. Deze voorstellen konden daarom niet aan de splitsing ten grondslag worden gelegd. De directeur DTe heeft daarom besloten om, mede gelet op de vergelijkbaarheid met de elektriciteitsbedrijven, aansluiting te zoeken bij de methode voor de berekening van de WACC zoals deze is gehanteerdbij de vaststelling van de elektriciteitstarieven. Daarbij heeft de directeur DTe, zich mede baserend op een inschatting van enkele investeringsbanken, de normatieve debt/ equity ratio vastgesteld op 60/ 40. Ook de overige variabelen onder het Capital Asset Pricing Model zijn overeenkomstig de systematiek van de E wet vastgesteld4
. De WACC ten behoeve van de splitsing van het integrale tarief naar een transporttarief en een leveringstarief is op deze wijze voor alle bedrijven berekend op 7,4 procent. De d-g NMa acht zowel de toegepaste berekeningsmethode als de uitkomst daarvan niet in strijd met het wettelijke uitgangspunt van artikel 80, tweede lid van de Gaswet. Het bezwaar van Intergas is dan ook ongegrond.
Schrappen van een aantal posten
57. Over het bezwaar van Intergas dat met het schrappen van een aantal posten een situatie van
“ onderdekking” zou kunnen ontstaan, merkt de d-g NMa het volgende op. In de eerste plaats leidt het verhogen, verlagen dan wel schrappen van bepaalde posten op zich nooit tot onderdekking van de gezamenlijke bedrijven. Immers de beoordeling over de juistheid van deze posten had op grond van de splitsingsmethodiek slechts ten doel om tot een bepaalde verdeling van de vergelijkbare tarieven 1999 van het geïntegreerde bedrijf over de netbeheerder en de vergunninghouder in 2001 te komen. Als er al sprake van onderdekking zou zijn, was deze er ook reeds vóór 1999.
58. In aanvulling hierop merkt de d-g NMa op dat van onderdekking sprake kan zijn, wanneer Intergas voor interne doelstellingen met een WACC werkt die aanmerkelijk hoger ligt dan die waarmee de directeur DTe rekent. De d-g NMa merkt op, dat dit dan een direct gevolg zou zijn van een bedrijfseconomische
keuze van Intergas zelf. Zoals in het vorige randnummer reeds genoemd wordt in artikel 80, tweede lid van de Gaswet als uitgangspunt genoemd een rendement, dat in ieder geval niet hoger is dan in het economisch verkeer gebruikelijk is. De directeur DTe heeft de WACC met in achtneming van dit uitgangspunt vastgesteld. De grief van Intergas op dit punt treft derhalve geen doel.
59. Ten aanzien van de post “ dotatie egalisatievoorziening” merkt de d-g NMa het volgende op. Uit het bezwaarschrift blijkt dat de dotatie bedoeld is ter vervanging van aansluitingen. Hoewel in het
splitsingsbesluit geen rekening is gehouden met het feit dat kosten van onderhoud en vervanging van meters en aansluitingen tot het vrije domein behoren is dit met het correctiebesluit alsnog aangepast. In zijn brieven van 25 april 2001 en 28 september 2001 aan EnergieNed heeft de directeur DTe aangegeven dat het plaatsen van gasmeters bij vrije afnemers of afnemers die op korte termijn vrij zijn, tot het vrije domein behoort en dus geen exclusieve taak van de desbetreffende netbeheerder is. Behalve voor het plaatsen, geldt dit ook voor het onderhouden en vervangen van meters. Gelet op het feit dat de Gaswet het onderhouden en vervangen van aansluitingen evenmin reguleert en de Gaswet uitgaat van het principe van onderhandelde toegang, is de directeur DTe van mening dat ook het aanleggen,
onderhouden en vervangen van aansluitingen tot het vrije domein behoren. De d-g NMa is dan ook van mening dat bij het vaststellen van de gereguleerde transporttarieven terecht geen rekening is gehouden met deze kostenpost.
60. Ten aanzien van de post “ overige kosten” overweegt de d-g NMa het volgende. In het midden latend of de verlaging van deze post van f 5.559.000,- naar f 3.759.000,- terecht is doorgevoerd heeft de d-g NMa een beoordeling laten maken van wat de gevolgen voor Intergas zouden zijn als deze post niet zou zijn verlaagd. De uitkomst van deze beoordeling is dat in dat geval de omzet van de netbeheerder ten opzichte van de omzet van de vergunninghouder gelijk blijft. Wel vindt er zowel binnen de netbeheerder als binnen de vergunninghouder een kleine verschuiving plaats. Voor de netbeheerder stijgt het aandeel vastrecht ten koste van het variabele gedeelte licht met enkele procentpunten, voor de vergunninghouder is dit andersom.
61. De achtergrond van het bezwaar van Intergas met betrekking tot het verlagen van onder andere de post “ overige kosten” is dat Intergas een andere verdeling van tarieven en omzet tussen netbeheerder en vergunninghouder nastreeft. Nu de uitkomst van de in het vorige randnummer bedoelde beoordeling niet leidt tot een andere verdeling van de omzet tussen de netbeheerder en de vergunninghouder en dus niet tegemoet komt aan de grieven van Intergas op dit punt zal de d-g NMa niet nader ingaan op de redenen van de verlaging van de post “ overige kosten” . De d-g NMa acht de bezwaren van Intergas op dit punt niet relevant.
Vergelijkbare tarieven
62. Intergas heeft als grief aangevoerd dat daar waar artikel 81 van de Gaswet spreekt over “ vergelijkbare tarieven” een correctie van het geïntegreerde tarief voor het jaar 1999 ter grootte van de inflatie is beoogd. In de eerste plaats verwijst de d-g NMa naar het reeds gestelde in randnummer 30 waarin de d-g NMa aangeeft dat de gesplitste tarieven 2001 gelijk dienen te zijn aan de geïntegreerde tarieven 1999. De grief van Intergas verstaat de d-g NMa aldus dat Intergas meent dat het niet toepassen van een
63. Uit het bepaalde in artikel 81 van de Gaswet, de enige relevante geschreven bepaling te dezer zake, valt op te maken dat nu het tariefvoorstel van de netbeheerder moet zijn gebaseerd op het vergelijkbare tarief-1999 de wetgever kennelijk heeft beoogd om voor het starttarief inzake het transport van gas terug te vallen op het tarief voor het jaar 1999. De d-g NMa meent dat daarbij heeft te gelden dat indien zou zijn bedoeld om te komen tot een verhoging van het starttarief ten opzichte van het 1999-tarief in de Gaswet een uitdrukkelijke daartoe strekkende bepaling had moeten worden opgenomen nu deze wet als oogmerk heeft om gebonden afnemers te beschermen tegen onredelijke tarieven. In het geschreven recht - net zo min als in de wetsgeschiedenis - is echter geen enkele aanwijzing terug te vinden voor het standpunt dat de wetgever dit zou hebben beoogd. Bovendien zijn er ook anderszins geen
aanknopingspunten te vinden voor het standpunt dat een verhoging van het starttarief inzake het transport van gas ten opzichte van het 1999-tarief is toegelaten. Het beleidsmatige kader van de Gaswet wijst juist veeleer op het tegendeel nu dit beoogt tot een geleidelijke verlaging van het tarief te komen. De slotsom luidt dan ook dat een verhoging van het starttarief ten opzichte van het 1999-tarief niet past binnen het stelsel van de wet. De d-g NMa is van oordeel dat gelet op het wettelijk stelsel het
vorenstaande ook dient te gelden voor het tarief inzake de levering van gas aan beschermde afnemers. Voor zowel levering van gas als voor transport van gas geldt derhalve dat het starttarief is gebaseerd op het vergelijkbare tarief in 1999 en dat het starttarief ten opzichte van het 1999 niet kan worden verhoogd met het inflatiecijfer over de desbetreffende periode. De grief van Intergas treft derhalve geen doel. 64. Ook uit de overgangsbepalingen van de Elektriciteitswet 1998 kan geen recht op een inflatiecorrectie
worden afgeleid; deze bepalingen zijn immers uitsluitend geschreven voor de elektriciteitsbedrijven, zodat het betoog van Intergas reeds om deze reden al niet kan worden gevolgd. Daar komt bovendien nog eens bij dat moet worden vastgesteld dat de wetgever in de overgangsbepalingen van de
Elektriciteitswet 1998 uitdrukkelijk heeft voorzien in een exogene kostenregeling en een zodanige regeling ontbreekt in de overgangsbepalingen van de Gaswet. De d-g NMa ziet daarin juist een bevestiging dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn in voor de Gaswet een exogene kostenregeling zoals in de Elektriciteitswet 1998 op te nemen, te meer daar de Gaswet van latere datum is dan de
Elektriciteitswet 1998. Wellicht ten overvloede merkt de d-g NMa ook nog eens op dat een inflatiecorrectie ook onder de Elektriciteitswet 1998 niet als een exogene factor wordt beschouwd. 65. Nu er geen sprake is van een korting en de Gaswet voorts evenmin voorziet in een opwaartse correctie
van het starttarief acht de d-g NMa de grieven van Intergas ongegrond.
Rendementscorrectie
66. Anders dan Intergas meent, heeft de wetgever geen toezegging heeft gedaan dat bij de vaststelling van de starttarieven voor de gasbedrijven rekening dient te worden gehouden met onderrendementen uit het verleden (de zogenaamde “ nutsdenkers” ). Intergas verwijst hierbij naar de zogenaamde
overgangsbepalingen artikel IV en artikel V van de Elektriciteitswet 1998. Artikel IV derde lid van de Elektriciteitswet 1998 luidt:
b. investeringen als bedoeld in artikel 27, tweede lid van de Elektriciteitswet 1998 die zijn gedaan na 1 januari 1996,
c. belangrijke kostenstijgingen na 1 januari 1996 die hun oorzaak vinden buiten de invloedsfeer van de desbetreffende netbeheerder, en
d. andere objectieve factoren die voor netbeheerders aantoonbaar leiden tot verschillende tariefniveau’s.
Artikel V, derde lid van de Elektriciteitswet 1998 luidt:
3. Bij de vaststelling van de tarieven, bedoeld in het tweede lid, houdt Onze Minister rekening met de artikelen 40, tweede en derde lid, van de Elektriciteitswet 1998 en met belangrijke kostenstijgingen na 1 januari 1996 die hun oorzaak vinden buiten de invloedsfeer van de desbetreffende vergunninghouder,
V. BESLUIT
68. De d-g NMa verklaart de bezwaren van Intergas Netbeheer B.V. en Intergas N.V. tegen het besluit van 29 maart 2001 met kenmerk 100239/ 19 en het besluit van 12 juli 2002 met kenmerk 100784/ 30, houdende vaststelling van de tarieven die van 1 april 2001 tot 1 januari 2002 ten hoogste mogen berekenen voor het transport van gas ten behoeve van beschermde afnemers en de levering van gas aan beschermde afnemers, ongegrond.
69. De d-g NMa handhaaft de bestreden besluiten.
Datum: 24 december 2003
P. Kalbfleisch
Directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
