The
Responsibility to Prevent
Rijksuniversiteit Groningen
Master Internationale Betrekkingen en Internationale Organisaties Master Scriptie
Scriptiebegeleider: Prof. Dr. J.H. de Wilde
2
Inhoudsopgave
Afkortingenlijst blz. 4
Inleiding blz. 5
Deel 1: De Responsibility to Protect blz. 10
1: De geschiedenis van de Responsibility to Protect blz. 10 1.1 Het ontstaan van het principe blz. 10
1.2 Deelconclusie blz. 16
2: Het Responsibility to Protect principe blz. 19 2.1 Het concept van de Responsibility to Protect blz. 19 2.2 Het framework van de Responsibility to Protect blz. 21 2.2.1 De drie onderdelen van de Responsibility to Protect blz. 22 2.2.1.1 De preventie blz. 22
2.2.1.2 De reactie blz. 22
2.2.1.3 De reconstructie blz. 24
2.3 Deelconclusie blz. 25
3: Kritiek en problemen met betrekking tot het Responsibility to Protect principe blz. 27 3.1 Onduidelijkheid van het principe van de R2P blz. 27 3.2 Gebrek aan capaciteit blz. 28 3.3 Gebrek aan politieke wil blz. 29 3.4 Problemen met betrekking tot de Veiligheidsraad blz. 30
3.5 Deelconclusie blz. 31
Deel 2: De Responsibility to Prevent blz. 33
3
4.2.1.1 Het conceptuele niveau blz. 35 4.2.1.2 Het strategische niveau blz. 35 4.2.1.3 Het operationele niveau blz. 36 4.2.2 De 3 voorwaarden voor preventie blz. 37 4.2.2.1 De early warning blz. 38 4.2.2.2 De preventive toolbox blz. 40 4.2.2.3 De politieke wil blz. 41
4.3 Deelconclusie blz. 43
5: Kritiek en kansen met betrekking tot de preventie blz. 45 5.1 Kritiek en problemen met specifieke betrekking tot de preventie blz. 45 5.2 Kansen en verbeteringen voor de preventie blz. 48
5.3 Deelconclusie blz. 50
Deel 3: De Responsibility to Protect in de praktijk blz. 54 6: De R2P – de theorie toegepast op de praktijk blz. 54
6.1 Het falen in Darfur blz. 55
6.1.1 Achtergrond blz. 55
6.1.2 Het conflict in Darfur en de R2P blz. 56 6.1.3 Analyse uitvoering R2P blz. 59 6.2 Het succes in Kenia blz. 61
6.2.1 Achtergrond blz. 61
6.2.2 De verkiezingen in Kenia en de R2P blz. 61 6.2.3 Analyse uitvoering R2P blz. 63
6.3 Deelconclusie blz. 64
7: Conclusie: hoe nu verder? blz. 66
Bronnen blz. 74
1: Boeken en artikelen blz. 74
2: Interviews afgenomen tijdens stage in New York, in april 2010 blz. 76
4
Afkortingenlijst
AU - Afrikaanse Unie
AV - Algemene Vergadering EU - Europese Unie
HRW - Human Rights Watch
ICISS - International Commission on Intervention and State Sovereignty ICG - International Crisis Group
IGO - Intergouvernementele Organisatie IMF - International Monetair Fonds JEM - Justice and Equality Movement NGO - Non-gouvernementele Organisatie OAU - Organization of African Unity R2P - Responsibility to Protect SLA - Sudan Liberation Army SU - Sovjet Unie
5
Inleiding
Interne conflicten zijn sinds mensenheugenis een probleem geweest voor burgers. Dit omdat burgeroorlogen, net zoals conflicten tussen staten, vaak gepaard gaan met grove schendingen van de mensenrechten. De twintigste eeuw werd getekend door genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuiveringen en misdaden tegen de menselijkheid. De Holocaust in Nazi-Duitsland, de Killing Fields in Cambodja, de genocide in Rwanda en de massa moorden in Srebrenica zijn stuk voor stuk voorbeelden van het falen van individuele staten om hun verantwoordelijkheden als staten na te leven evenals van het collectieve tekortschieten van de internationale gemeenschap om schendingen van mensenrechten tegen te gaan.1
Deze schendingen van mensenrechten tijdens interne conflicten zijn altijd aanwezig geweest, maar mede door de internationalisering van de media zijn deze schendingen ook op andere plekken op de wereld bekend geworden. Door tv reportages zijn mensen in Westerse landen zich meer bewust van wat er zich afspeelt in andere delen van de wereld, zoals in Afrika en in Bosnië. Zo kreeg de oorlog in Rwanda in 1994 tussen de Hutu‟s en de Tutsi‟s veel aandacht in de media. Mede door deze media aandacht werd de ware omvang en aard van dit conflict bekend bij lidstaten van de Verenigde Naties (VN). Deze oorlog, die uitmondde in een genocide van de Tutsi‟s, heeft de gehele wereld geschokt mede ook door het gebrek aan actie van de internationale gemeenschap. De wereldleiders weigerden in te grijpen in dit conflict, wat ervoor zorgde dat de VN veel kritiek te verduren kreeg. Ook het falen van de VN om in te grijpen in de etnische zuiveringen in Kosovo in 1998 zorgde voor de nodige kritiek op de bekwaamheid van de VN.2
Eind jaren negentig ging Secretaris-generaal Kofi Annan samen met andere wereldleiders de discussie aan of de VN alleen moest dienen voor de veiligheid van staten of ook voor de veiligheid van de burgers in deze staten.3 Kofi Annan sprak van
een dilemma tussen de „verdediging van soevereiniteit‟ en de „verdediging van de
1 General Assembly, Implementing the responsibility to protect - Report of the Secretary-General Ban Ki-Moon (2009),
pp. 5
2 Heraldo Muñoz: Ambassador of Chile to the United Nations, Working paper no. 53: The Responsibility to Protect: Three
Pillars and Four Crimes (2009), pp. 2-3
6
mensheid‟. Deze staatssoevereiniteit, waar de VN op gebaseerd is, gecombineerd met het principe van non-interventie (artikel 2(7) VN Handvest) zorgde ervoor dat ingrijpen bij massamisdaden volkenrechtelijk onmogelijk was.4 Dit had als gevolg dat het VN
Handvest het onmogelijk maakte om burgers te beschermen. De vraag die tijdens deze discussie werd gesteld was of de soevereiniteit op deze manier misbruikt kon worden om ongestraft massageweld te plegen.5 Er volgden lange discussies over
verantwoordelijkheden, interventies en mensenrechten. De Responsibility to Protect (R2P) werd gezien als een goede poging om de machteloosheid te kunnen doorbreken en in te kunnen grijpen wanneer dit nodig is. De discussies richtten zich daarom voornamelijk op dit principe. Om tot consensus in deze discussies te kunnen komen richtte Canada in september 2000 de International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) op.6 Deze onafhankelijke commissie werd opgericht om de VN
te ondersteunen in het vinden van een manier om een tweede Rwanda te voorkomen.7
Het rapport van deze commissie, genaamd The Responsibility to Protect, verscheen in december 2001.8
Het idee achter het principe van R2P is de verantwoordelijkheid van soevereine staten om hun eigen burgers te beschermen. Tijdens de ontwikkeling van het R2P principe werd besloten dat vier categorieën van misdaden geldige redenen geven een humanitaire interventie in het kader van R2P. Deze misdaden zijn genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid.9 Mocht een
land niet in staat zijn of de verantwoordelijkheid weigeren om zijn burgers te beschermen, verschuift de verantwoordelijkheid gedeeltelijk naar de internationale gemeenschap zodat het een gedeelde verantwoordelijkheid wordt.10 Om de hiërarchie
van de verantwoordelijkheid duidelijk te maken wordt er gewerkt met een drie-pijlersstructuur. De eerste pijler bestaat uit de beschermingsverantwoordelijkheid van de staat. De tweede pijler bestaat uit internationale assistentie/preventie en capaciteitsopbouw. Deze eerste twee pilaren hoeven niet in deze volgorde gebruikt te
4 Emma McClean, The Responsibility to Protect: The Role of International Human Rights Law (2008), pp. 125 5 General Assembly (2009), pp. 5
6 Marion Arnaud – International Coalition for the Responsibility to Protect (2010), interview 7http://www.iciss-ciise.gc.ca/mandate-en.asp, geraadpleegd op 2 december 2010 om 17.30 8 ICISS (2001), pp. VII-VIII
7
worden en mogen ook gelijktijdig worden toegepast. De derde pijler, wat een prompte en kordate reactie van de internationale gemeenschap om de vier misdaden te voorkomen en stoppen inhoudt, mag alleen gebruikt worden als een laatste redmiddel. Hierbij kan men denken aan een (militaire) interventie.11 Daarnaast kan de R2P worden
opgedeeld in drie onderdelen: de preventie, de reactie en de reconstructie, waarbij de eerste en de derde onder de tweede pijler vallen en de reactie onder de derde pijler.
De reden waarom ik voor mijn scriptie voor de R2P heb gekozen is omdat mijn interesses zowel bij internationale conflictensituaties als bij mensenrechten liggen. Een onderzoek naar de R2P legt een, in mijn ogen, mooie connectie tussen deze twee onderwerpen. Ik ben van mening dat de uitvoering van de R2P een nobel streven is. Het idee dat volkeren, die te maken hebben met extreme gruweldaden, niet aan hun lot kunnen worden overgelaten spreekt mij dan ook erg aan.
Omdat de R2P een complex en veel omvattend principe is, heb ik besloten de nadruk te leggen op de één van de onderdelen van de R2P: de preventie. Met preventie wordt het voorkomen van gruweldaden en de hulp geboden aan de staat in kwestie om dit te bewerkstelligen bedoeld. Deze preventie valt onder pijler twee van de R2P. Er is voor de preventie gekozen om het onderzoek af te bakenen zodat het beter onderzoekbaar is. De reden waarom gekozen is voor een onderzoek naar de preventie van de R2P is omdat het meeste onderzoek zich richt op de (militaire) interventie. Daardoor is er voldoende materiaal te vinden over de interventie, de voorwaarden voor een interventie en de effecten van een interventie. Over pijler twee, waar de preventie onder valt, is aanzienlijk minder geschreven. Dit kan mede veroorzaakt zijn door hoe de aandacht voor het principe vanaf het begin verdeeld was. De meeste aandacht ging uit naar de optie om (militair) te interveniëren in een land omdat dit in strijd is met het soevereiniteitsprincipe. De discussie van de R2P versus het soevereiniteitsprincipe heeft de aandacht voor de tweede pijler enigszins overschaduwd. Omdat het R2P principe nog in de kinderschoenen staat komt hier de laatste jaren pas verandering in. Het belang van de tweede pijler wordt steeds meer gewaardeerd en krijgt meer aandacht dan voorheen. Daarnaast ben ik van mening dat het van belang is iets te voorkomen en niet
8
pas in actie te komen als het „te laat‟ is. Door in een eerder stadium actie te ondernemen kunnen wellicht gruweldaden worden voorkomen. Mede om deze laatste reden heb ik gekozen mijn scriptie te richten op de preventie.
Kijkende naar deze preventie ben ik met name geïnteresseerd in de realiseerbaarheid van dit onderdeel van de R2P. Ik ben van mening ben dat de preventie een goed bedoeld en belangrijk onderdeel van de R2P is. Het is van groot belang aankomende gruweldaden, waar aanwijzingen voor zijn, te voorkomen en de bestaande situatie te verbeteren. De vraag die ik me hierbij wel afvraag is of het mogelijk is om preventief actie te ondernemen? Zijn de voorwaarden voor een goed preventiebeleid, zoals vermeld in het R2P rapport, aanwezig en is preventie als onderdeel van de R2P realiseerbaar? Zijn staten bereid om middelen in te zetten voor de preventie van een mogelijk verslechterende situatie onder de naam van de R2P? De vraag die daarom voor dit onderzoek gekozen is, is: „Is preventie een haalbaar onderdeel van de R2P?‟
Om deze vraag te kunnen beantwoorden moeten er drie deelvragen beantwoord worden. Ten eerste de vraag of de R2P zelf een haalbaar principe is. Wat houdt het principe in, wat is de mening van deskundigen over het R2P principe en hoe zien zij de werkzaamheid van het principe? Ten tweede de vraag of preventie haalbaar is onder de noemer van het R2P principe, zijn de preventiemechanismen die op basis van het R2P rapport geïnitieerd kunnen worden haalbaar? Wat houdt preventie in en hoe weet je of iets voorkomen is? Hoe zien deskundigen de werkzaamheid van de preventie? Wat zijn de knelpunten en de kansen? En als laatste de vraag hoe de R2P in de praktijk werkt. Hiervoor worden twee case studies uitgewerkt waarin aan de hand van de praktijk, de mogelijkheden tot R2P en preventie worden bekeken.
9
mijn stage in New York, gebruikt. Het gaat hierbij om interviews met Marion Arnoud, medewerkster van de International Coalition for the Responsibility to Protect, Bartjan Wegter, Department Head Political Affairs Section of the Permanent Mission of the Kingdom of the Netherlands to the United Nations, en Robert Zuber, de director of Global Action to Prevent War.
De scriptie is ingedeeld in drie delen en zes hoofdstukken. Het eerste deel bespreekt de Responsibility to Protect, waarbij het eerste hoofdstuk het ontstaan van het R2P principe behandelt. Het tweede hoofdstuk bespreekt het R2P principe aan de hand van het rapport en andere relevante bronnen. Het derde hoofdstuk behandelt de mening van een aantal auteurs over de werkzaamheid van het R2P principe. Het tweede deel van de scriptie gaat over de responsibility to prevent, waarbij het vierde hoofdstuk de preventie onder het principe van de R2P bespreekt. Het vijfde hoofdstuk bespreekt de mening van een aantal auteurs met betrekking tot de werkzaamheid van de responsibility to prevent. Het derde deel bestaat uit hoofdstuk 6, wat kijkt naar de praktijk. In dit hoofdstuk worden twee casestudies bekeken vanuit het framework van de R2P. Er is gekozen voor Darfur, wat gezien wordt als een case waar de internationale gemeenschap faalde de R2P toe te passen, en voor Kenia, waarbij de toepassing van de R2P door de internationale gemeenschap wordt gezien als een succes. De opgedane kennis van de voorgaande hoofdstukken, wat er nodig is voor de R2P en de preventie en wat de mogelijke knelpunten zijn voor de uitvoering van de R2P en preventie, wordt toegepast op de cases.
10
DEEL 1
De Responsibility to Protect
1: De geschiedenis van de Responsibility to Protect
In dit eerste hoofdstuk van deel 1, dat de toepasbaarheid van de R2P onderzoekt, staat het ontstaan van het principe van de R2P centraal. Om dit ontstaan weer te kunnen geven wordt er gekeken naar de aanleiding voor de R2P en naar het ontwikkelingsproces. Gekeken wordt naar hoe het principe zich heeft ontplooid tot het principe dat het nu is en wat daar nodig voor was. Naast het ontwikkelingsproces worden meerdere gebeurtenissen gesproken die van belang zijn (geweest) voor de verdere uitwerking en toepassing van de R2P.
1.1 Het ontstaan van het principe
Het ontstaan van het R2P principe is weloverwogen en bewust geïnitieerd na de burgeroorlog in Rwanda. Tijdens deze burgeroorlog werden in 1994 800.000 Tutsi‟s en gematigde Hutu‟s in slechts 100 dagen vermoord door de Interahamwe milities en hun aanhangers.12 Deze genocide en de machteloosheid van de internationale gemeenschap
om de wreedheden te stoppen waren de prikkels voor een lange normatieve discussie over verantwoordelijkheden, interventies en mensenrechten. Het belangrijkste onderwerp van deze discussie was het R2P principe.
Tijdens deze discussie was er sprake van een tweedeling tussen een kant die humanitaire interventies zag als een schending van soevereiniteit (waar de internationale statengemeenschap op gebaseerd is) en de andere kant die de discussie zag als een mondialisering van het menselijke geweten, die al veel eerder had moeten plaatsvinden.13 Daarnaast waren er discussies over de legaliteit en het proces van de
interventies en het mogelijke misbruik. De discussies werden geleid door Canada, de
11
Europese Unie (EU), Rwanda en Singapore.14 Volgens Kofi Annan stond de internationale
wereld voor een dilemma, het kon òf hulpeloos toezien op zich afspelende gruweldaden òf het kon militair ingrijpen zonder een VN mandaat om zo mensenrechtenschendingen te stoppen en levens te redden. Kofi Annan was van mening dat staatsgrenzen niet langer konden dienen als bescherming voor oorlogsmisdadigers en massamoordenaars.15 Na vele discussies, pleitte hij in 1999, tijdens de 54ste sessie van
de Algemene Vergadering (AV) van de VN, voor de noodzaak van het komen tot een consensus en de vorming van eenheid.16
Om tot deze consensus te kunnen komen werd in september 2000 de ICISS opgericht door Canada onder leiding van Jean Chrétien, de toenmalige Canadese Premier. Deze commissie was opgezet om als onafhankelijk orgaan de VN te kunnen ondersteunen. De ICISS werd voorgezeten door Gareth Evans, de directeur van de International Crisis Group en voormalig minister van Buitenlandse Zaken van Australië, en Mohammed Sahnoun, adviseur van de VN Secretaris-generaal Kofi Annan en voormalig Algerijnse diplomaat.17 Deze commissie kwam in december 2001 met een rapport genaamd The Responsibility to Protect. Dit rapport moest dienen als een middenweg tussen de verschillende opinies betreffende het principe van de R2P en zou worden gebruikt om verder te kunnen kijken naar het gebruik en de toepassing van het principe.18
Dit rapport benadrukte de noodzaak voor een nieuwe formulering van debat over soevereiniteit versus interventies in termen van de R2P.19 Het concept van de R2P rust
op het idee van de verantwoordelijkheid van soevereine staten om hun eigen burgers te beschermen tegen elke vermijdbare ramp.20 Hieruit wordt duidelijk dat
staatssoevereiniteit niet langer moet worden gezien als controle maar als een verantwoordelijkheid voor de bescherming van de eigen burgers. Deze nieuwe beschouwing van het concept van staatssoevereiniteit heeft gevolgen voor de
14 Bartjan Wegter - Dep. Head, Political Affairs Section, Permanent Mission of the Kingdom of the Netherlands to the
United Nations (2010), interview
15 Muñoz (2009), pp. 3
16 Bellamy (2009), pp. 36-37, 81 17 Idem
18 ICISS (2001), pp. VII-VIII, Bellamy (2009), pp. 38
19 Nicholas J. Wheeler, A Victory for Common Humanity? The responsibility to protect after the 2005 World Summit
(2005), pp. 4
12
interventie om humanitaire redenen. Ten eerste betekent het dat de soevereine staat verantwoordelijk is voor de veiligheid en welzijn van de eigen burgers. Daarnaast moeten de soevereine staten een interne verantwoordelijkheid afleggen ten opzichte van hun burgers en een externe verantwoordelijkheid ten opzichte van de internationale gemeenschap. Als laatste betekent soevereiniteit dat de staten verantwoordelijk zijn voor zowel de daden als het verzuim van staatsactoren.21 Volgens het rapport is het
belangrijkste om ervoor te zorgen dat een vraag voor actie van de internationale gemeenschap beantwoord wordt. Om dit te bewerkstelligen is het nodig dat de vijf permanente leden van de VR ervoor kiezen hun veto niet uit te spreken wanneer er een meerderheid is voor een resolutie die het gebruik van geweld autoriseert om een humanitaire catastrofe te voorkomen of te beëindigen.22
Om tot dit rapport te komen kwam de commissie vijf keer bijeen en ontmoette één keer met de adviesraad. Ondanks dat er geen consensus was bij de opstelling van het rapport, werden de gedane voorstellen in dit rapport beschouwd als de beste manier om een nieuwe ramp zoals in Rwanda te voorkomen.23 Tijdens de discussies werd besloten
dat vier categorieën van misdaden, de zogenoemde gruweldaden, een geldige legitimiteit zouden verstrekken voor de aanwending van het R2P principe. Deze vier categorieën zijn genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuiveringen en misdaden tegen de menselijkheid.24 Daarnaast werd overeengekomen dat als een land in kwestie niet in
staat is om zijn burgers te beschermen of deze verantwoordelijkheid weigert, de verantwoordelijkheid gedeeltelijk verschuift naar de internationale gemeenschap waardoor het een gedeelde verantwoordelijkheid wordt.25 Om deze hiërarchie van
verantwoordelijkheid zo duidelijk mogelijk te maken werd de structuur ontwikkeld van de drie pilaren. De eerste pijler bestaat uit de beschermingsverantwoordelijkheid van de staat in kwestie, wiens hoofddoel van bestaan het beschermen van diens burgers is. Onder de tweede pijler vallen preventie en capaciteitsopbouw. Deze eerste twee pilaren hoeven niet in deze volgorde gehanteerd te worden en kunnen gelijktijdig worden toegepast. De derde pijler staat een prompte en kordate reactie van de internationale
21 McClean (2008), pp. 127-128 22 Wheeler (2005), pp. 4
23 ICISS (2001), pp. VII-VIII, Bellamy (2009), pp. 38 24 Marion Arnaud (2010), interview
13
gemeenschap toe om genocide, etnische zuivering, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid te stoppen en te voorkomen. Deze pijler mag alleen toe worden gepast als een laatste redmiddel, een measure of last resort.26 De acties die kunnen worden
uitgevoerd onder het R2P principe kan men onderverdelen in drie categorieën: de preventie, de reactie en de reconstructie.27
Naast het ontwikkelen en uiteenzetten van de drie pilarenstructuur kwam de ICISS met de aanbeveling voor een verandering van de manier van argumentatie. Het moest niet langer alleen gaan om het recht te interveniëren maar men moest zich meer gaan richten op de preventie. Deze verandering in argumentatie zou ervoor zorgen dat de classificatie van een succesvolle actie uit naam van de R2P zou veranderen. Het zou betekenen dat als het principe correct en tijdig wordt toegepast, een interventie niet nodig zal zijn.28 Om deze reden is de afwikkeling van een R2P situatie van essentieel
belang en kan worden gezien als een nieuwe vorm van preventie. Het is van groot belang dat deze afwikkeling een doorlopend proces is en de vraag die moet worden beantwoord is: “Wat kan ervoor zorgen dat deze staat terug valt in een cirkel van geweld?” Gedupeerde burgers zullen eerder geneigd zijn de internationale context en zijn instituten niet te vertrouwen. Het is daarom noodzakelijk dat de internationale gemeenschap leert van voorgevallen situaties en verbeteringen aanbrengt in haar plan van aanpak.29
Ondanks dat het rapport van de ICISS gezien kan worden als een belangrijke mijlpaal voor de R2P, heeft de timing van publiceren de nodige nadelen met zich meegebracht. Ondanks dat het rapport al grotendeels was afgerond begin september 2001, werd het pas officieel gepubliceerd in december van datzelfde jaar. De aanslagen van 9/11 hadden ervoor gezorgd dat de aandacht was verschoven van humanitaire interventies naar preventieve aanvallen en de War on Terror.30 President Bush Jr. heeft tijdens zijn
oorlog tegen het terrorisme geprobeerd het R2P principe aan te voeren als rechtvaardiging voor zijn invasie in Irak in 2003. De supporters van het rapport zagen
26 ICISS (2001), pp. 36 27 Evans (2008), pp. 41
28 Marion Arnaud (2010), interview
14
deze aanvoering van de R2P door Bush als reden voor de beperkt geboekte vooruitgang met betrekking tot de implementaties van de aanbevelingen van het ICISS rapport. Zij waren bang dat het wantrouwen van staten uit het Zuiden, dat de R2P niet meer is dan een middel van de sterken tegen de zwakkeren, weer zou worden opgelaaid.31 Deze
angsten moesten serieus genomen worden en wederom werd sterk benadrukt dat de verantwoordelijkheid nooit weg zal worden gehaald bij de staat in kwestie. Mocht een staat zich niet willen of kunnen houden aan zijn verantwoordelijkheden, dan zal de internationale gemeenschap assisteren. De gemeenschap zal nooit de staat in kwestie onderdrukken of diens macht proberen over te nemen.32
De Afrikaanse Unie (AU) speelde een leidende rol in de discussie omtrent het wegnemen van de angst voor een nieuw soort kolonialisme. Belangrijk hierbij was dat de houding van de AU verschoof van niet inmenging naar van niet onverschilligheid.33 De lidstaten
van de AU gaven de AU het recht om humanitair in te grijpen, als er sprake is van extreme omstandigheden zoals oorlogsmisdaden, genocide en misdaden tegen de menselijkheid.34 Dit zorgde ervoor dat de steun voor het R2P principe opnieuw opleefde.
Het leiderschap van de AU benadrukte de universaliteit van het principe en maakte duidelijk dat ondanks dat de R2P eerst in het Westen was besproken, de R2P nooit een Westers principe is geweest.35
In september 2003 werd de High Level Panel on Threats, Challenges and Change door de Secretaris-generaal Kofi Annan opgericht. Dit panel moest de bijdrage van collectieve acties en de uitdagingen voor de vrede en veiligheid, zoals het interventie dilemma, onderzoeken.36 In december 2004 bracht het panel een rapport uit genaamd A more secure World: our shared responsibility. Dit rapport met de kernaanname dat de staat en menselijke veiligheid ondeelbaar zijn, bevatte 101 aanbevelingen waaronder de bekrachtiging van de „opkomende norm‟ van de R2P te worden uitgevoerd door de VR.37
Het panel benadrukte dat alleen de VR het gebruik van geweld kan autoriseren onder
31 Wheeler (2005), pp. 5
32 Bartjan Wegter (2010), interview
33 Evans (2008), pp. 44, Bellamy (2009), pp. 77
34 Alex J. Bellamy, Whither the Responsibility to Protect? Humanitarian Intervention and the 2005 World Summit (2006),
pp. 157
35 Bellamy (2009), pp. 77 36 McClean (2008), pp. 131-132
15
haar hoofdstuk zeven bepalingen.38 Volgens het panel was het van groot belang om niet
te kijken naar alternatieve bronnen van autoriteit als de VR niet in staat is in te grijpen maar om ervoor te zorgen dat de VR beter kan functioneren.39 De beslissing van het
High Level Panel om het principe op te nemen in haar rapport was belangrijk voor de acceptatie van de R2P. Het zorgde ervoor dat de Secretaris-generaal Kofi Annan het besluit nam zich hard te maken voor het R2P principe in zijn eigen rapport In lager Freedom. In dit rapport spoorde hij staatshoofden aan om de R2P aan te nemen als een basis voor collectieve actie tegen grove massamisdaden.40 Dit rapport, geschreven in
maart 2005, was gericht aan de AV en bevatte aanbevelingen voor de komende World Summit in september van dat jaar.41 Tijdens deze top werd het gebruik van de R2P als
middel van preventie van gruweldaden door consensus formeel aangenomen door de AV in Resolutie 60/1.42 Om tot deze consensus te komen waren enkele aanpassingen van
het oorspronkelijke document, voor aanname van de R2P door de AV, nodig. China en Rusland weigerden de R2P aan te nemen zoals het voor de World Summit was geformuleerd. In het oorspronkelijke document werd gesproken van duidelijke criteria voor de toepassing van de R2P. Zo was Secretaris-generaal Kofi Annan van mening dat de aanname van deze criteria de beslissingen van de VR transparanter en daarmee meer legitiem zou maken. China en Rusland stemden tegen deze criteria omdat zij bang waren dat er misbruik zou kunnen worden gemaakt van de criteria en dat deze criteria interventies zou legitimeren die niet goedgekeurd zijn door de VR.43 Door grote
terughoudendheid van China en Rusland werden de bewoordingen ernstig afgezwakt om ervoor te zorgen dat de resolutie zou worden aangenomen. In het oorspronkelijke document moest het duidelijk zijn dat de staat in kwestie niet in staat is of weigert diens burgers te beschermen voordat de internationale gemeenschap actie gaat ondernemen. In het aangepaste document moet er sprake zijn van duidelijk falen van de staat in kwestie voordat de internationale gemeenschap actie onderneemt. Deze aanpassing zorgde voor een aanzienlijk hogere drempel voor de toepassing van de R2P door de internationale gemeenschap. Daarnaast werd ook de strekking van de
38 Wheeler (2005), pp. 6 39 Bellamy (2006), pp. 156 40 Muñoz (2009), pp. 5
41 Gareth Evans, The Responsibility to Protect: Unfinished Business (2006 (1)), pp. 3 42 General Assembly (2009), pp. 4
16
verantwoordelijkheid van de VR veranderd van gedeelde verantwoordelijkheid naar de verantwoordelijkheid om vreedzame middelen te gebruiken.44
Ondanks dat de woorden wat werden afgezwakt en staten zoals China en Rusland het gebruik van de R2P alleen aannamen met voorbehouden, kan dit moment worden gezien als een belangrijke mijlpaal. 45 Bij deze consensus speelden Canada, Kofi Annan
en staten uit de Sub-Sahara Afrika een grote rol. 46 In het rapport van de World Summit, the Outcome Document, werden drie paragrafen, §138, §139 en §140, aan de R2P gewijd. Deze paragrafen benadrukten de verantwoordelijkheid van staten, en de gedeelde verantwoordelijkheid van de VN, om burgers te beschermen tegen de vier categorieën van misdaden die geldige redenen geven voor de toepassing van de R2P. Deze misdaden zijn genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. 47 De twee paragrafen van het rapport werden uitgebreid tot een
voorlopig rapport dat de nadruk legde op de implementatie van het principe en op de perspectieven en aanbevelingen.48 Op 26 april 2006 werd de keus om de R2P formeel te
accepteren herbevestigd in VN VR Resolutie 1674, wat kan worden gezien als een doorbraak in de strijd tussen de voor- en tegenstanders van het recht op humanitaire interventies.49
Daarnaast is de aanstelling van een Special Advisor for the Prevention of Genocide, Francis Deng, en een Special Advisor with a focus on the Responsibility to Protect, Edward Luck, door de VN Veiligheidsraad (VR) van groot belang geweest voor het R2P principe. Zo is Edward Luck verantwoordelijk voor de verdere ontwikkeling en promotie van het R2P principe.50
Van belang voor de implementatie van de R2P is het rapport van Secretaris-generaal Ban Ki-Moon van 12 januari 2009 Implementing the Responsibility to Protect. In dit rapport werd het concept van de R2P zo verfijnd dat het kan worden samengevat in één
44 Bellamy (2009), pp. 90 45 Bellamy (2009), pp. 66-67, 87 46 Idem, pp. 2, Evans (2008), pp. 50 47 Evans (2008), pp. 48
48 Marion Arnaud (2010), interview 49 Evans (2006 (1)), pp. 1
17
enkele zin: drie pilaren en vier misdaden.51 Een recente belangrijke ontwikkeling voor de
R2P was het debat gehouden in de AV in 2009. De voorzitter van dit debat was tegen het principe van de R2P en zijn negatieve houding en manier van debatvoering hebben ervoor gezorgd dat 92 staten hun stem lieten gelden ten gunste van het principe. Met deze steun werd een AV resolutie opgesteld waarin staat dat de AV manieren moet onderzoeken en vinden om het R2P principe en de toepassing hiervan te verbeteren.52
1.2 Deelconclusie
De ontwikkeling van het R2P principe zoals het nu bekend is, is een proces geweest van ruim 10 jaar. De vele discussies over de mogelijkheid van een interventie om humanitaire redenen begonnen na de gruweldaden gepleegd in Rwanda. Om tot een consensus te komen in deze discussies, werd in 2000 de ICISS opgericht. Deze commissie kwam in 2001 met het rapport The Responsibility to Protect. In dit rapport werd er voor het eerst gesproken van soevereiniteit als een verantwoordelijkheid om de eigen burgers te beschermen. Dit werd de Responsibility to Protect genoemd. Dit veelbesproken principe van de R2P werd het onderwerp van ondermeer de rapporten van de High Level Panel on Threats, Challenges and Change in 2003 en van Secretaris-generaal Kofi Annan in 2005. Dit leidde ertoe dat het gebruik van de R2P als middel van preventie van gruweldaden formeel werd aangenomen door de AV in Resolutie 60/1 tijdens de World Summit in september 2005. Deze aanname gebeurde door middel van consensus en alleen op voorwaarde dat de woorden zouden worden afgezwakt. Daarnaast namen zowel China als Rusland de R2P alleen met voorbehouden aan. Na deze formele aanname door de AV in september 2005, werd in april 2006 dit besluit door de VR herbevestigd in Resolutie 1674. Het duurde iets langer voordat er daadwerkelijk gesproken werd over de toepassing van de R2P. In 2009 bracht Secretaris Ban Ki-Moon zijn rapport genaamd Implementing the Responsibility to Protect uit en werd tijdens een debat in de AV een resolutie aangenomen waarin besloten werd dat de AV manieren moet vinden om de toepassing van de R2P te verbeteren.
Dit eerste hoofdstuk is bedoeld als inleidend hoofdstuk en is van belang voor de analyse van de R2P in de rest van deze scriptie. In dit hoofdstuk is het ontwikkelingsproces van
51 Muñoz (2009), pp. 6
18
de R2P uiteengezet. Hieruit is duidelijk geworden dat het een lang en moeizaam proces is geweest en dat vele bijeenkomsten nodig waren om te komen tot de R2P. Daarnaast is het van belang te weten dat de R2P uiteindelijk formeel aangenomen is op basis van concessies en voorbehouden van zowel China als Rusland. Zij weigerden de R2P formeel aan te nemen tenzij de bewoordingen met betrekking tot wanneer de internationale gemeenschap geacht wordt actie te ondernemen, alleen bij zichtbaar falen, en de verantwoordelijkheid die de VR kreeg toebedeeld zouden veranderen. In het aangepast document moest duidelijk vermeld staan dat VR alleen verantwoordelijk is om vreedzame middelen in te zetten. Door de terughoudende meningen en concessies die gedaan zijn kan er worden gesproken van een mank concept. De terughoudende houdingen zullen later in de analyse van de casestudies wederom naar voren komen.
19
2: Het Responsibility to Protect principe
Dit tweede hoofdstuk richt zich op de inhoud van het R2P principe. Er wordt gekeken naar wat het concept van de R2P door informatie te verschaffen over de betekenis van de R2P en de pijlers waarop de R2P steunt. Daarnaast wordt het framework van de R2P toegelicht door de onderdelen van dit principe uiteen te zetten. Om dit te kunnen doen wordt het rapport van de ICISS onder de loep genomen evenals andere relevante bronnen. Vanuit de politieke hoek is dit het werk een rapport van de Secretaris-generaal Ban Ki-Moon, een workingpaper van de ambassadeur van Chili voor de VN, Heraldo Muñoz, en een artikel van Thomas Weiss, professor politieke wetenschappen en voormalig onderzoeksdirecteur van de International Commission on Intervention and State Sovereignty. En vanuit de juridische hoek zijn is dit het werk van Carlo Focarelli, professor internationaal recht en Emma McClean, docent rechten.
2.1 Het concept van de Responsibility to Protect
Het in 2001 door de ICISS uitgebrachte rapport The Responsibility to Protect moest dienen als leidraad voor het gebruik van de R2P. Dit rapport bespreekt mogelijke middelen om bloedbaden tijdens burgeroorlogen, opstanden, staatsonderdrukking en in
failed states te voorkomen. Het belangrijkste hierbij is dat de commissie besloot te spreken van een Responsibility to Protect in plaats van humanitaire interventies. De ICISS wilde hiermee een nieuw internationaal rechtstelsel promoten dat in staat is problemen op te lossen waar men niet langer omheen kan. Het centrale idee achter het rapport is dat in de globale wereld van nu, soevereiniteit gezien als controle en macht plaats moet maken voor soevereiniteit als een verantwoordelijkheid. Deze „nieuwe‟ soevereiniteit is zowel extern, ten opzichte van andere staten, als intern, ten opzichte van de eigen burgers. De reden hiervoor is de groeiende impact van internationale normen op mensenrechten en op het concept van de menselijke veiligheid.53
De focus van het R2P principe ligt bij de bescherming van burgers die vrezen voor hun leven omdat de regering van de staat waarin ze leven hen niet wil beschermen of niet in
53 Carlo Focarelli, The Responsibility to Protect Doctrine and Humanitarian Intervention: Too Many Ambiguities for a
20
staat is dit te doen.54 De ICISS spreekt haar rapport van twee drempelgevallen voor de
toepassing van de R2P; grootschalig verlies van levens en etnische zuivering, aan de gang of verwacht.55 Tijdens de World Summit bijeenkomst in 2005 werd het de
toepassing van de R2P verder verfijnd door te spreken van vier specifieke misdaden waarbij de toepassing van de R2P geoorloofd is; genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. Daarnaast werd er bepaald dat ondanks dat men tot deze voorwaarden was gekomen, iedere gebeurtenis per geval apart bekeken moet worden.56
Het is belangrijk te realiseren dat de R2P uit drie pijlers van verantwoordelijkheid bestaat, waarbij de staat zelf altijd de hoofdverantwoordelijke is. In de eerste pijler moet de staat in kwestie zelf alert zijn voor tekenen van intolerantie en mensenrechtenschendingen die zouden kunnen leiden tot één van de vier misdaden die vallen onder de R2P: genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid.57 Alleen als de staat in kwestie deze verantwoordelijkheid weigert of
niet in staat is om diens burgers te beschermen, zal het principe van non-interventie, dat samen gaat met de staatssoevereiniteit, opzij worden gezet voor het principe van de internationale verantwoordelijkheid om de burgers te beschermen.58 Deze internationale
assistentie, bedoeld om de staat in kwestie te helpen diens verplichtingen onder de R2P na te komen, valt onder de tweede pijler.59 Deze internationale assistentie moet de
nadruk leggen op vreedzame middelen en preventie heeft bij deze pijler nadruk.60 Men
kan bij internationale assistentie denken aan internationale bemiddeling, een inzet van het leger of de politie met instemming van de staat in kwestie, en verschillende initiatieven om verzoening te bevorderen.61 Onder de derde pijler verstaat men een
prompte en kordate reactie van de internationale gemeenschap om de vier misdaden te voorkomen en te stoppen als de staat zelf niet in staat is dit te doen. Deze prompte en kordate reactie kan een breed scala aan reacties inhouden. Zo kan men denken aan vreedzame maatregelen onder Hoofdstuk VI van het VN Handvest, dwangmaatregelen
54 ICISS (2001), pp. 5, 11
21
onder Hoofdstuk VII en een samenwerking met regionale en subregionale regelingen onder Hoofdstuk VIII.62 In het meest vergaande geval moet men denken aan een
(militaire) interventie, maar deze optie mag alleen worden aangewend als een laatste redmiddel; een measure of last resort. Paragaaf 139 van het World Summit document zegt hierover: de keuze om over te gaan tot collectieve actie moet per geval apart worden gemaakt en mag alleen als de vreedzame middelen inadequaat blijken te zijn.63
Duidelijk moet zijn dat deze optie alleen mag worden aangewend in „extreme gevallen‟ en als alle andere middelen hebben gefaald. Daarnaast moet er worden voldaan aan vijf andere criteria voor een (militaire) interventie: juiste oorzaak, juiste intentie, legitieme autoriteit, proportionaliteit en redelijke vooruitzichten.64
De paragrafen 138 en 139 van het World Summit document, die gebaseerd zijn op internationaal recht en onderschreven zijn door de AV en VR, vormen de officiële basis van de R2P.65 Daarnaast steunt de R2P op meerdere grondbeginselen, zoals de
verplichtingen verbonden aan het concept van soevereiniteit; de verantwoordelijkheid van de VR, onder artikel 24 van het VN handvest, voor het behoud van de internationale vrede en veiligheid; specifieke wettelijke verplichtingen onder de mensenrechten, verklaringen, convenanten en verdragen; en ontwikkelingen van de praktijk van staten, regionale organisaties en de VR zelf.66
Naast het concept achter de R2P is een uiteenzetting van het framework van de R2P van belang voor een goede analyse van de R2P.
2.2 Het framework van de Responsibility to Protect
De ICISS beschrijft in haar rapport dat het nieuwe concept van de soevereiniteit als verantwoordelijkheid uit drie onderdelen bestaat, van zowel de individuele staten als van de internationale gemeenschap. Dit zijn de verantwoordelijkheid van preventie (responsibility to prevent), de verantwoordelijkheid van reactie (responsibility to react)
22
en de verantwoordelijkheid van wederopbouw (responsibility to rebuild).67 Deze drie
onderdelen vormen het framework van de R2P. De drie onderdelen worden hieronder kort toegelicht. Op de responsibility to prevent, welke door de ICISS als belangrijkste onderdeel wordt beschouwd,68 zal in hoofdstuk 4 van deze scriptie in meer detail
worden ingegaan.
2.2.1 De drie onderdelen van de Responsibility to Protect 2.2.1.1 De preventie
Met de preventie wordt het aanpakken van de oorzaken van interne conflicten en andere door de mens veroorzaakte crises die populaties bedreigen bedoeld.69 Het
rapport benadrukt dat het hoofddoel van preventie het verkleinen en hopelijk uitsluiten van de noodzaak een tot (militaire) interventie is. Om ervoor te zorgen dat preventie succesvol kan zijn moet er worden voldaan aan drie voorwaarden. Ten eerste moet er sprake zijn van een early warning systeem, daarnaast is er de noodzaak van een
preventive toolbox en als laatste moet er voldoende politieke wil zijn.70 Voor de
preventie wordt er onderscheid gemaakt tussen structurele oorzaken van conflicten, zoals economische achterstelling of gebrek aan economische kansen, en directe oorzaken van conflicten, zoals verkiezingen.71 Het is van belang om beide aan te pakken
om een nieuw conflict te kunnen voorkomen.72
2.2.1.2 De reactie
Volgens het ICISS rapport betekent de R2P in het bijzonder de verantwoordelijkheid om te reageren op situaties van dwingende menselijke behoeften, met de geschikte middelen, die dwingende maatregelen kunnen inhouden zoals sancties en internationale vervolging, en in extreme gevallen militaire interventie. 73 Maar, zo benadrukt het
rapport, het is van belang om eerst minder extreme opties te proberen. Zo kan men overgaan tot sancties op verschillende terreinen; op het militaire terrein, zoals een wapen embargo, op het economische terrein, zoals een financiële sanctie, maar ook op
23
het politieke en diplomatieke terrein, zoals een beperking op diplomatieke representatie. Alleen in de meest extreme en uitzonderlijke zaken is een militaire actie gepast en dan moet er voldaan worden aan strenge eisen.74
De zes eisen waaraan moet worden gedaan om over te mogen gaan tot een (militaire) interventie zijn in hoofdstuk 2.1 al even benoemd. Ten eerste moeten alle vreedzame opties uitgeput zijn en moet er sprake zijn van het laatste redmiddel. Daarnaast is er de
juiste oorzaak drempel, de ICISS benadrukt dat de (militaire) interventie als beschermingsmiddel voor de veiligheid van burgers een uitzonderlijk en bijzonder middel is.75 Het mag alleen worden aangewend als de burgers een serieus en onherstelbaar
letsel van één volgende categorieën wordt aangedaan: grootschalig verlies van levens of etnische zuiveringen op grote schaal, of als dit dreigt te gebeuren.76 Als derde moet er
sprake zijn van de juiste intentie, wat inhoudt dat staten alleen mogen interveniëren om menselijk lijden te stoppen of voorkomen. Er moet gebruik worden gemaakt van
proportionele middelen, wat inhoudt dat de schaal waarop de militaire interventie plaatsvindt evenals de duur en intensiteit moeten worden beperkt tot het minimum, en er moeten redelijke vooruitzichten zijn, hiermee wordt bedoeld dat er een redelijke kans op succes aanwezig moet zijn.77 Als laatste moet er sprake zijn van een legitieme autoriteit voor de militaire interventie. Het ICISS rapport wijst de VR aan als het meest geschikte en enige lichaam om militaire interventies voor de bescherming van burgers te autoriseren.78 Dit omdat de VR de juridische capaciteit hiervoor heeft gebaseerd op
Hoofdstuk VII van het VN Handvest, en dan met name artikel 42.79 Met het oog op de
veto‟s van de vijf permanente leden van de VR wordt er aangedrongen op een overeenkomst tussen de vijf permanente leden om hun veto‟s niet in te zetten bij zaken waar militaire interventies vereist zijn voor de bescherming van burgers, als hun vitale staatsbelangen bij deze zaken niet in het geding zijn.80 Mocht de VR niet bereid of in
staat zijn in te grijpen, is de ICISS van mening dat er nog andere opties zijn om toch tot een interventie te komen. Het rapport benoemt hiervoor de AV van de VN en regionale
74 ICISS (2001), pp. 29-31 75 Idem, pp. XII
76 McClean (2008), pp. 130
77 ICISS (2001), pp. XII, McClean (2008), pp. 130 78 ICISS (2001), pp. XII-XIII
24
organisaties. Interventies door ad hoc coalities die niet goedgekeurd zijn door de VR of AV zijn een direct gevolg van het niet adequaat reageren van de VN. Deze ad hoc interventies kunnen de geloofwaardigheid van de VN ernstig aantasten.81
Ondanks dat een militaire interventie soms niet te verkomen is, rusten er nog vele taboes op het onderwerp van een interventie. Het is mede hierom van belang consequente reacties te ontwikkelen die in elke soortgelijke situatie kunnen worden toegepast. Ondanks dat een effectieve actie van de internationale gemeenschap niet altijd mogelijk is, zou dit geen excuus mogen zijn om niet te reageren als een effectieve reactie wel mogelijk is.82
2.2.1.3 De reconstructie
De ICISS is van mening dat de R2P ook de verantwoordelijkheid inhoudt om de situatie netjes af te sluiten en te helpen met de reconstructie. Deze reconstructie is zeer veelzijdig en kan veiligheid, ontwikkeling, rechtvaardigheid- en bemiddelingskwesties omvatten. Zo vallen onder de reconstructie het geven van volledige assistentie bij de vredesopbouw, de wederopbouw en verzoening. 83 Dit laatste is van belang om zo de
oorzaken van het geweld aan te pakken die de interventie moest stoppen. Daarnaast is het van belang te helpen bij het creëren van een duurzame vrede en bij het promoten van goed bestuur en duurzame ontwikkeling.84 Na een interventie is het dus van belang
dat de interveniërende partij niet meteen vertrekt maar helpt met de wederopbouw. Maar dit moet niet te lang voortduren, want als de interveniërende partij te lang blijft kan dit leiden tot negatieve gevolgen. Het ondermijnt de soevereiniteit van de staat in kwestie en daarnaast kan het leiden tot afhankelijkheid van de staat in kwestie naar de interveniërende staat toe. Daarom is het van groot belang de locale actoren vanaf het begin te betrekken zodat zij de zaken kunnen overnemen zodra dit aan de orde is.85 Om
deze redenen is het van belang dat de interveniërende staat lang genoeg blijft om te helpen bij de wederopbouw en bij de creatie van een duurzame vrede en veiligheid maar op tijd weer vertrekt om ervoor te zorgen dat de positieve kanten van de
25
interventie niet worden ondergelopen door de negatieve kanten van een te lange „bezetting‟.86
2.3 Deelconclusie
Uit het voorgaande wordt duidelijk dat de R2P ontwikkeld is om bescherming te verschaffen aan burgers die vrezen voor hun leven omdat hun staat niet in staat is of weigert hen te beschermen. De toepassing van de R2P is geoorloofd in vier gevallen: bij sprake van genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. De R2P is gebaseerd op het idee van soevereiniteit gezien als verantwoordelijkheid en is gebaseerd op de paragrafen 138 en 139 van het World Summit document. Deze verantwoordelijkheid is onderverdeeld in drie pijlers waarbij de staat in kwestie altijd hoofdverantwoordelijke is. Ondanks dat het concept van de R2P onderverdeeld is in de drie pijlers, is in hoofdstuk 1 gebleken dat sommige staten terughoudend zijn wat betreft de toepassing van de R2P door de internationale gemeenschap. Hierdoor zijn de bewoordingen van het R2P document, dat aangenomen is op de World Summit, zo aangepast dat er sprake moet zijn van duidelijk falen van de staat in kwestie voordat de internationale gemeenschap in actie komt.
Het nieuwe concept van de soevereiniteit als verantwoordelijkheid bestaat uit drie onderdelen, welke het framework vormen van de R2P. Het gaat hierbij ten eerste om de verantwoordelijkheid van preventie, responsibility to prevent. Met de preventie van conflictsituaties wordt het aanpakken van oorzaken van interne conflicten bedoeld. Het doel van preventie is het uitsluiten van (militaire) interventies. De drie voorwaarden van een goede preventiestrategie zijn: een early warning systeem, een preventive toolbox
en voldoende politieke wil. Het tweede onderdeel van de verantwoordelijkheid bestaat uit de verantwoordelijkheid van reactie, responsibility to react. Hiermee wordt het actief reageren op situaties waarbij er sprake is van ten minste één van de vier R2P misdaden bedoeld. Deze acties kunnen variëren van sancties tot, in het meest extreme geval, militaire interventies. Voor men tot een (militaire) interventie mag overgaan moet er sprake zijn van zes criteria: laatste redmiddel, juiste oorzaak, juiste intentie, legitieme autoriteit, proportionaliteit en redelijke vooruitzichten. De VR wordt aangewezen als
26
meest geschikte, en enige, lichaam die een interventie mag autoriseren. Het derde onderdeel bestaat uit de verantwoordelijkheid van wederopbouw, responsibility to rebuild. Hiermee wordt de verantwoordelijkheid bedoeld om een situatie netjes af te sluiten door middel van hulp bij de reconstructie van de staat. Hierbij kan het gaan om assistentie bij de vredesopbouw, de wederopbouw en verzoening. Dit laatste onderdeel van de verantwoordelijkheid is van belang om ervoor te zorgen dat een conflict niet weer oplaait.
27
3: Kritiek en problemen met betrekking tot het
Responsibility to Protect principe
In dit derde hoofdstuk wordt de mening van deskundigen met betrekking tot het R2P principe behandeld. De vraag hierbij is hoe zij de werkzaamheid zien van het principe. Er is voldoende kritiek te vinden als het gaat om de R2P. Deze kritiek kan uiteenlopen van kleine puntjes tot grote ergernissen en punten die gezien worden als belemmerend voor een goede uitwerking van de R2P. In dit hoofdstuk zal de meest voorkomende en belangrijkste kritiek worden behandeld door een samenstelling te maken van kritiek van meerdere auteurs en artikelen.
3.1 Onduidelijkheid van het principe van de R2P
Een kritiekpunt wat zeker van belang is voor de uitwerking van de R2P, en wat veel wordt genoemd, is van conceptuele aard. Het concept van de R2P is niet duidelijk en scherp genoeg gedefinieerd, en hierdoor blijft het onduidelijk wat het bereik en de grenzen van de R2P zijn.87 Er is sprake van een onbepaaldheid die voor onduidelijkheid
zorgt, en het is niet duidelijk wanneer de grens van de R2P overschreden is. Het idee achter de R2P, de verantwoordelijkheid die als eerste bij de staat en als tweede bij de internationale gemeenschap ligt, zorgt voor deze verwarring. Het maakt een (militaire) interventie mogelijk maar het moet ook misbruik hiervan tegen gaan door de eerste verantwoordelijkheid bij de staat zelf te leggen. De vraag is dan, wanneer moet de internationale gemeenschap ingrijpen en is het dus niet langer alleen de verantwoordelijkheid van de staat in kwestie.88 Dit dilemma wordt de complementary
trap genoemd, en kan ervoor zorgen dat de internationale gemeenschap niet ingrijpt als dit wel gewenst is.89 De onduidelijkheden worden veroorzaakt doordat de R2P niet
volledig ontwikkeld is en de debatten nog voortduren over het karakter, het terrein, de middelen en de opkomende praktijk.90
87 Jon Harald Sande Lie, NUPI Report Responsibility to Protect: Protection of Civilians, The Responsibility to Protect and
Peace Operations (2008), pp.16
88 Bellamy (2006), pp. 148
89 Carsten Stahn, Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm? (2007), pp. 116-117 90 Edward C. Luck: Special Adviser to the UN Secretary-General, Policy analysis brief: The United Nations and the
28
Kijkend naar het ICISS rapport, waarin het concept van de R2P uitgewerkt is, kan deze kritiek beaamd worden. Het rapport spreekt van de vier misdaden die een actie onder de R2P toestaan maar zegt niets over wat de drempelvoorwaarden zijn met betrekking tot deze vier misdaden. Wanneer is er bijvoorbeeld sprake van een (aankomende) genocide dan wel etnische zuivering? Als er één, tien, honderd of duizend mensen zijn uitgemoord? En wanneer kan men spreken van misdaden tegen de menselijkheid? Het is duidelijk wat deze misdaden inhouden als ze volop zichtbaar zijn. lastiger is wanneer men kan beginnen te spreken van deze misdaden. Deze onduidelijkheid maakt een snelle reactie lastig. Daarnaast wordt er in het rapport ook niet duidelijk aangegeven wanneer de verantwoordelijkheid daadwerkelijk (gedeeltelijk) verschuift naar de internationale gemeenschap. Wanneer kan er gezegd worden dat een regering zijn burgers niet wil of niet in staat is te beschermen. Er wordt nadrukkelijk gezegd dat de staat in kwestie hoofdverantwoordelijke is en blijft, wat het moeilijk maakt te beslissen wanneer de internationale gemeenschap genoodzaakt is te assisteren dan wel in te grijpen. Als de noodzaak van een militaire interventie zich voordoet moet er worden voldaan aan de zes criteria, probleem hierbij is wederom: wanneer is weet men of er sprake is van deze criteria. Wanneer is er sprake van de juiste intentie en oorzaak? Wanneer kan iets gezien worden als proportioneel? De zes criteria zijn goede en legitieme criteria, het schoort hem aan de uitwerking van de betekenis van deze zes criteria.
Deze onduidelijkheden zullen, naar mijn idee, zeker van belang zijn voor de rest van het onderzoek omdat het gebrek aan een duidelijk en scherp afgebakend principe invloed zal hebben op de toepasbaarheid van het R2P principe en ook op de preventie als onderdeel van de R2P. Dit omdat staten, in mijn opinie, net zoals rationele mensen willen weten waar zij zich precies voor inzetten.
3.2 Gebrek aan capaciteit
29
capaciteit en moet hiervoor een beroep doen op haar lidstaten die niet altijd beschikken over de juiste middelen. Daarnaast kunnen lidstaten niet de politieke wil hebben om hun middelen in te zetten en zijn staten met capaciteit vaak druk met andere zaken.91 Dit
zorgt ervoor dat er sprake is van een gebrek aan operationele capaciteit voor de uitvoering van de R2P.92 Ook als er naar de aanwezige capaciteit voor internationale
vredeshandhaving gekeken wordt, is dit probleem zichtbaar: de aanwezige middelen hiervoor worden zo ver mogelijk uitgerekt om enigszins te kunnen voldoen aan de benodigdheden voor deze handhaving.93
Het probleem van capaciteit zal, in mijn ogen, ook zeker invloed hebben op de preventie. Omdat deze scriptie preventie onderzoekt als een onderdeel van de R2P, zal een gebrek aan capaciteit voor de R2P de toepasbaarheid van de preventie als onderdeel van de R2P beïnvloeden. Hier zal dieper op in worden gegaan in hoofdstuk 5.1.
3.3 Gebrek aan politieke wil
Gebrek aan politieke wil, wat een politieke belemmering is, komt ook veelvuldig voor in de literatuur met kritiek op de R2P. Voor een effectieve uitvoering van de R2P is naast capaciteit, politieke wil van belang om deze capaciteit te mobiliseren. Als het gaat om de uitvoering van de R2P, of het nu gaat om (militaire) interventies of om minder extreme middelen, ontbreekt het nog wel eens aan die politieke wil.94 Dit gebrek kan ontstaan
door de onduidelijkheid benoemd in 3.1. Onder de zwakkere staten bestaat de angst voor misbruik door machtigere staten in de vorm van een modern imperialisme. Onder de machtigere staten kan ook een gebrek aan politieke wil bestaan omdat zij geen zin hebben om te interveniëren in naam van de mensenrechten in verre en afgelegen gebieden. Het kost hen geld en wellicht ook stemmen bij verkiezingen.95 Het probleem is
dat er teveel op het idee gesteund wordt dat staten over te halen zijn om te assisteren dan wel te interveniëren.96 Er wordt vanuit gegaan dat staten elkaar uit solidariteit te
hulp schieten op basis van de gedeelde verantwoordelijkheid. Door de onduidelijkheden
91 Gareth Evans, From Humanitarian Intervention to the Responsibility to Protect (2006 (2)), pp. 719 92 McClean (2008), pp. 141
93 Saxer (2008), pp. 4-5
94 Evans (2006 (2)), pp. 720-721, Wheeler (2005), pp. 9 95 Focarelli (2008), pp. 209
30
die bestaan omtrent deze gedeelde verantwoordelijkheid zal dit niet altijd uitlopen op het gewenste resultaat.97
Het gebrek aan politieke wil zal ook een grote invloed hebben op de werkzaamheid van de preventie als onderdeel van de R2P. Dit omdat één van de voorwaarden van een goede preventiestrategie politieke wil is. Zonder deze wil zal het erg lastig zijn staten te mobiliseren voor een situatie waarvan men denkt dat er in de toekomst mogelijk sprake zal zijn van één of meerdere van de vier misdaden. Dit probleem zal verder besproken worden in hoofdstuk 4.2.2.3 en 5.1.
3.4 Problemen met betrekking tot de Veiligheidsraad
Met betrekking tot de geschikte autoriteit voor de uitvoering van de R2P is ook niet alles duidelijk. De VR wordt aangewezen als geschikt orgaan maar het is niet duidelijk wat er moet gebeuren als de VR het niet eens wordt. Wat moet er gebeuren als de VR niet in staat is om de R2P toe te passen of dit niet wil?98 Zijn er mogelijkheden om buiten de
VR om te werk te gaan? Er worden geen implicaties aangeduid voor een eventueel werkeloos toezien van de internationale gemeenschap. Dit betekent dat er geen consequenties, zoals juridische sancties, zijn voor het niet uitvoeren van een positieve verplichting. Dit maakt de druk om te moeten handelen kleiner wat kan leiden tot werkloos toezien.99
Een punt van kritiek met betrekking tot de VR dat samenhangt met het gebrek aan politieke wil wordt de VR buy in genoemd. De VR buy in is de weigering van de VR leden om de zes criteria voor legitimiteit van het gebruik van geweld door de lidstaten van de VN, zoals bij een militaire interventie, aan te nemen.100 Dit punt is al even ter sprake
gekomen in hoofdstuk 1. De VR leden zijn terughoudend ten opzichte van de aanname van de criteria voor de legitimiteit omdat aanname van deze criteria zou kunnen leiden tot daadwerkelijke interventies. Zolang de criteria niet officieel aangenomen zijn moet er per situatie gestemd worden in de VR over een eventuele militaire interventie. Zodra de zes criteria aangenomen zijn, zal dit veranderen. De situatie zal worden getoetst aan de
97 Anne-Marie Slaughter, Security, Solidarity, and Sovereignty: The Grand Themes of UN Reform (2005), pp. 624 98 Wheeler (2005), pp. 9
31
zes criteria om zo te beslissen of een militaire interventie geoorloofd is. Dit zal betekenen dat de invloed die de leden van de VR hebben op militaire interventies, door middel van hun veto‟s, zal afnemen. Leden van de VR proberen dit tegen te gaan door zich te verzetten tegen de aanname van de zes criteria en dit heeft, tot op heden, het gevolg dat de VR geen duidelijk standpunt kan aannemen met betrekking tot de criteria voor het gebruik van geweld onder de R2P.101 Een verandering dan wel afschaffing van
het gebruik van veto‟s is nodig om ervoor te zorgen dat het R2P principe een sterker en effectiever middel wordt.102
Van de twee problemen hierboven kan de eerste ook invloed op de preventie. Omdat preventie een onderdeel van R2P is, is het ook voor de uitvoering van preventie van belang dat er duidelijkheid bestaat over wat de mogelijkheden zouden kunnen zijn als de VR niet in staat is of weigert actie te ondernemen. Zonder deze duidelijkheid zal het moeilijk zijn preventie initiatieven te initiëren. Ook dit probleem zal behandeld worden in hoofdstuk 5.1.
3.5 Deelconclusie
De onduidelijkheid omtrent het principe van de R2P kan voor grote problemen zorgen voor de werkzaamheid van het principe. Zolang niet duidelijk is wat het principe inhoudt en wat het bereik en de grenzen zijn blijft het lastig dit principe met succes toe te passen. Deze onduidelijkheid kan ook gezien worden als een oorzaak voor het gebrek aan politieke wil. Duidelijkheid omtrent het principe is nodig voor een staat om zich er aan te willen binden, de staat wil weten waar het voor „tekent‟. Het gebrek aan politieke wil is wellicht het grootste probleem voor de werkzaamheid en uitvoerbaarheid van de R2P. Zonder de wil zijn het principe en de capaciteit om de R2P toe te passen nutteloos, want iemand moet het willen toepassen. Het gebrek aan capaciteit heeft uiteraard ook invloed op de toepasbaarheid van de R2P. Zolang er niet voldoende diplomatieke, civiele en militaire capaciteit is, kan er niet effectief gereageerd worden op mogelijke conflictsituaties. Deze drie kritiekpunten hangen nauw samen en moeten alle drie aangepakt worden. Voor een correcte en effectieve toepassing van de R2P is het van belang dat er sprake is van een duidelijk afgebakend principe, dat er voldoende
32
capaciteit is om te reageren op een situatie en dat er ook de politieke wil is om dit te doen.
Van de andere kritiekpunten kan de zogenaamde VR buy in het meest verlammend werken en hangt ook weer samen met de politieke wil om iets te doen. VR leden die geen politieke wil hebben om iets te doen zullen wellicht ook niet bereid zijn om de zes criteria van legitimiteit voor het gebruik van geweld door de lidstaten van de VN aan te nemen. De aanname van de zes criteria zal de beslissing om over te gaan tot een militaire interventie makkelijker maken omdat mogelijke veto‟s door de aanname omzeild kunnen worden. Hier hangt ook het kritiekpunt van de meest geschikte autoriteit na de VR mee samen. Als de VR weigert te reageren, of niet in staat is, is het niet duidelijk wat de volgende stap is. Het is niet duidelijk of er mogelijkheden zijn om actie te ondernemen buiten de VR om en welke autoriteit zou kunnen worden aangesproken. Dit zou de werkzaamheid van de R2P kunnen beïnvloeden, of op zijn minst vertragen.
De genoemde kritiekpunten vormen in de ogen van verschillende auteurs knelpunten voor een effectieve toepassing van de R2P en zullen dus aangepakt moeten worden. Uit de kritiek blijkt dat de R2P niet optimaal werkt. Er is te veel onduidelijkheid en er zijn discussies gaande over het concept en het framework van de R2P. Het is van belang te komen tot een eenduidige invulling van het R2P principe. Daarnaast is het van belang dat staten volledig achter het principe van de R2P gaan staan en niet alleen als er nationale belangen op het spel staan. Staten moeten zich binden aan de R2P en de consequenties van deze beslissing aanvaarden door politieke wil te tonen en hun capaciteit ter beschikking te stellen. Bovenstaande blijkt tot op heden onmogelijk door de terughoudende meningen van meerdere VR leden, zoals China en Rusland.
33
DEEL 2
De Responsibility to Prevent
4: Preventie als onderdeel van de Responsibility to
Protect
In dit eerste hoofdstuk van het tweede deel, dat zich richt op de toepasbaarheid van de responsibility to prevent, wordt de preventie als onderdeel van de R2P uiteengezet. Om de vraag „wat houdt preventie in‟ te kunnen beantwoorden worden het concept en het framework van de preventie behandeld.
4.1 Het concept van de preventie onder de Responsibility to Protect
Zoals eerder benadrukt, bestaat de R2P uit meer dan alleen de verantwoordelijkheid om te reageren. De ICISS is van mening dat een groot deel van de R2P bestaat uit de verantwoordelijkheid om te voorkomen; de responsibility to prevent. Het wordt zelfs zo gesteld dat als de preventiemaatregelen goed worden uitgevoerd, dit de eventuele noodzaak voor een interventie zal wegnemen en daarom het belangrijkste onderdeel van de R2P is.103 De primaire focus zou daarom moeten liggen op de preventie door te
assisteren bij het stoppen van geweld door bemiddeling en andere middelen, en bij de bescherming van burgers door het zenden van humanitaire, mensenrechten en politie missies.104 Tijdig actie ondernemen is niet alleen een sleutel component van de derde
pijler, het is ook van belang voor de andere twee pijlers. Preventiestrategieën die het grootste potentieel hebben, zijn de strategieën waarbij assistentie wordt verleend aan diegenen onder stress voordat een eventuele crisis of conflict uitbreekt.105
Net zoals bij het gehele concept van de R2P, geldt voor de preventie ook dat de eerste verantwoordelijkheid bij de staat in kwestie ligt. Voor een goede nationale preventie
103 ICISS (2001), pp. 19, Bellamy (2009), pp. 3-4
104 Susan C. Breau, The Impact of the Responsibility to Protect on Peacekeeping (2007), pp. 436
105 Deborah Mayersen, The Responsibility to Prevent: Opportunities, Challenges and Strategies for Operationalisation
34
aanpak is het van groot belang dat de staat zorgt voor een gelijke behandeling en kansen voor alle burgers. Ondanks dat de eerste verantwoordelijkheid bij de staat in kwestie ligt, is de preventie van gruwelijkheden ook een internationale aangelegenheid omdat het falen van deze preventie grote internationale gevolgen en kosten met zich mee kan brengen.106 Om deze reden is het van belang dat er internationale steun is om
de nationale preventieaanpak te ondersteunen. Dit kan bestaan uit steun aan de VN om
early warning capaciteiten op te zetten, positieve aanmoedigingen maar ook de bereidheid van het toepassen van bestraffende maatregelen. 107 Om deze steun te
kunnen bewerkstelligen zijn een aantal veelbelovende regionale, internationale en non-gouvernementele mechanismen voor conflict preventie opgezet, zoals de Organization of African Unity (OAU) in 1993 en de Genocide Prevention Task Force in 2007.108
Naast preventiemaatregelen voorafgaande aan een conflict kan preventie ook plaatsvinden na een conflict als onderdeel van vredesopbouw. Het is van belang om landen die risico lopen terug te vallen in een conflictsituatie te monitoren en te voorkomen dat dit gebeurt door proactief assistentie te verlenen. Ondanks dat preventie de eerste stap is om een potentieel conflict af te weren is er te weinig aandacht voor de vredesopbouw.109 De ICISS is dan ook van mening dat, om te komen tot een goede
preventie aanpak, er meer middelen, energie, bekwaamheid en toewijding vereist is voor deze preventie. Het is noodzakelijk dat er vastberadenheid is om early warning110
om te zetten in early action.111
4.2 Het framework van de preventie onder de Responsibility to Protect 4.2.1 De 3 niveaus van preventie
Als men kijkt naar het preventie onderdeel van de R2P zijn er drie niveaus te onderscheiden; het conceptuele, het strategische en het operationele niveau. Om ervoor te zorgen dat de R2P optimaal kan worden toegepast is het, volgens de ICISS, van belang de preventie op elk niveau te verbeteren en te verduidelijken.112
