S R. C, VAN VOLLENHOVEN

j _ n r a m g l B H n

;Û0£

S R. C, VAN VOLLENHOVEN

I

^s*;.c.:&-*iä^föi

wmmHÊÊËÊËËÉÈm

m

BIBLIOTHEEK KITLV

0044 1160

• B H H i H H ^ B n ^ M a R n n s n H H n n H B i H n n n ^ H n i ^ ^ B H H n n B

STAATSEECHT OVEEZEE

•

( . LTZK^* vb-JJ~*^^~^*+-*-<*

STAATSRECHT OVERZEE

DOOE

MR. C. VAN VOLLENHOVEN

IIOOGLEERAAU TE L E I D E N

EL E. STENFERT KROESE'S UITGEVERS-MAATSCHAPPIJ N.V.

LEIDEN—AMSTERDAM

BERICHT AAN DEN LEZER

Den schrijver van het Staatsrecht Overzee stond een omwerking in boekvorm voor oogen. Het materiaal was verzameld toen van Vollenhoven heenging.

Ten einde aan zijn plan alsnog zooveel mogelijk te voldoen, volgen hier de X V I I I artikelen over het overzeesche staatsrecht, verschenen in de drie achtereenvolgende jaargangen 1928, 1929 en 1930 van het Koloniaal Tijdschrift (hoofdstukken I—VI in 1928, VII—XII in 1929, X I I I — X V I I I in 1930). Er is daarin gewijzigd en bijgeschreven wat in het hand-exemplaar van den schrijver reeds was aangebracht, terwijl door prof. dr. J. H. A. Logemann te Batavia vindplaatsen en verwijzingen zijn aangevuld tot nader datum. De verwijzingen (in de noten alsmede in den tekst) en de vindplaatsen in de serie zijn in overeenstemming gebracht met de pagineering van dit boek. De registers zijn bewerkt en het geheele werk is persklaar gemaakt door den cand.-Indisch ambtenaar J. van Leur.

L E I D E N , April 1934 D E UITGEVER

• • • • • • • • ^ ^ • • ^ ^ • • B

INHOUD

Biz.

Bericht aan den Lezer v I Herkomst en kracht van het overzeesche staatsrecht 1

I I De centrale rechtsgemeenschappen overzee 16 I I I De lagere rechtsgemeenschappen overzee 32

IV Het grondgebied der rechtsgemeenschappen overzee 53 V Het personengebied der rechtsgemeenschappen overzee 70 VI Verscheidenheid van land en volk in het overzeesche

staatsrecht , 93 VII Het regeeren overzee en zijn indeeling 104

VIII Deconcentratie van het regeeren overzee 126

Bestuurshervorming ; eilandprovincie ; volksraad; wetsaanvulling.

I X Scheiding van macht in het regeeren overzee. . . . 152 X Parlementair stelsel en het regeeren overzee . . . . 169 X I Samenstelling der regeerorganen in het staatsrecht

overzee 192 X I I Verantwoordingsplicht der regeerorganen in het staats-

recht overzee 218 X I I I Bestmir overzee 243

XIV Politie overzee 267

* XV Bechtspraak overzee 295 XVI Begeling overzee 318 XVII Staatsrecht van het Koninkrijk 342

XVIII Plaats van het staatsrecht overzee in het staatsrecht

van het Koninkrijk 360

Begisters 375

A. Register van afkondigingsbladen en van eenige der voornaamste in

dit werk aangehaalde wetten en verordeningen 377 B . Register van schrijvers en personennamen 390

C. Zaakregister 400

HOOFDSTUK I

HERKOMST EN KRACHT VAN HET OVERZEESCHE STAATSRECHT

I

Wanneer in 1596 het eerste schip met de driekleur aan den mast in den Indischen archipel binnenvalt, is dat land staatsrechtelijk geen

„woest en ledig" land. Het is boordevol instituten van volks- en gezagsordening: bewind door of over stammen, dorpen, bonden, republieken, vorstenrijken. Allerminst één samenhangend geheel — ondanks den vroegeren machtigen groei en het vroegere tijdelijk overwicht van Mâdjâpait —-; maar wél een complex van Oostazia- tisch staatsrecht, inheemsen gebleven ondanks Hindoesche en Mo- hammedaansche invloeden op de bevolking.

Het optreden der Nederlanders brengt in het staatsrecht van dit eilandgebied de eerste breuk. Het oostersch staatsrecht leeft uiteraard voort in de uitgestrekte woongebieden der talrijke Indonesiërs ; maar een nieuw stuk westersch staatsrecht, compagniesstaatsrecht, wordt gaandeweg daarnaast gesteld. Slechts hier en daar — een deel der Molukken — wordt westersch staatsrecht over oostersch staatsrecht heen gezet; op Banda, en in Batavia, met ommeland, komt com- pagniesstaatsrecht zelfs voor oostersch staatsrecht in plaats.

Halfweg de achttiende eeuw begint dan op Java toenadering te komen tusschen de twee staatsrechtordeningen. De compagnie krijgt groote lappen eigen gebied (rechtstreeksch gebied), waar zij wel de inheemsche staatsrechtorganisatie laat voortbestaan, doch onder een bovenlaag van eigen maaksel. De compagnie kent het inheemsch bestel gebrekkig, maar bedilt en regelt niet te veel, bederft en miskent daardoor maar weinig; en zij schraagt het vanouds bestaande met haar gezag. Het nog heerschend gebrek aan kennis en belangstelling spreekt duidelijk uit het na den val der compagnie verschenen lijvig rapport (31 Augustus 1803) der hervormingscommissie van 1802, waarin over zaken van oostersch staatsrecht nog geen bladzij wordt volgeschreven.

Een tweede breuk doet zich voor in de jaren 1810 en 1811 ; één

i

2 HERKOMST EN KEACHT

oogenblik schijnt zij zelfs herstel te beloven aan het staatsrecht der Indonesische volksgroepen. De op Napoleons inlijvingsdecreet van 9 Juli 1810 gevolgde Londensche instructie immers aan den land- voogd lord Minto (1807—1813) luidt: de Hollanders (en Franschen) ten onder brengen, de vestingen vernielen, de militaire voorraden uitdeelen aan de bevolking, ,,and then to retire from the country" x).

Maar Colebrooke en Lumsden spreken al gauw tot lord Minto over

„opvoeding t o t " independentie; en Leyden (de jonge dokter-auteur, die vlak na de landing op Java sterft, 1811) noemt dit deel der instructie onuitvoerbaar. Wat John Leyden wél wil is: de vorming onder Britsche vlag van ,,a general Malay league" met „a general Parliament of the Malay States" en met geregelde pan-Indonesische conferenties op Madoera „or some celebrated ancient place" 1).

Van dit, door Baffles beaamde1), plan komt onder het Britsche tusschenbewind (1811—1816) hoegenaamd niets; Baffles taalt er naar met daad noch woord. Men weet, hoe hij zich verzet tegen de teruggaaf van J a v a ; hij komt daarbij, in een brochure van 1816, op het plan van zijn vriend Leyden terug: bezie Java als centrum van één Aziatisch eilandenrijk, van Malaka tot aan Japan en Meuw- Holland; „Java is by nature formed to be the centre of such an empire" 2).

De derde breuk volgt vanzelf uit het herstel van Nederlands gezag in 1816 en 1817 : voor Java terugkeer tot het stelsel van toe- nadering en overbrugging, dat uit Van Imhoffs tijd dateerde; voor de buitengewesten geleidelijk, langzaam-aan, een nabootsing van dat stelsel. Het systeem wordt onder woorden gebracht in artikel 67 regeeringsreglement (1854), nu artikel 118 Indische staatsregeling (1925). Het oosterseh staatsrecht wordt na 1816 soms onkundig aangetast en bedorven (Sumatra's Westkust), soms met geduld en zaakkennis verbeterd (Java); maar het is en blijft een ordening die wij slechts aangetroffen en bestendigd hebben, en maar zeer ten deele doorgronden. Daaroverheen komt voor bestuur, politie, recht- spraak en regeling een kap te staan van westersch staatsrecht, voortbouwsel — met velerlei wijziging — op het oude staatsrecht der compagnie. Maar terwijl de westersche helft van het Indisch

!) Boulger, The life of Sir Stamford Raffles, 1897, blz. 92—94, 137—138;

Coupland, Raffles, 1926, blz. 36. Vergelijk Adatrechtbundel 25, blz. 17—18.

2) Boulger, The life of Sir Stamford Raffles, 1897, blz. 208. Coupland, 1926, blz. 132, kent deze brochure niet. Zie nog Adatrechtbundel 26, blz. 6 1 .

HERKOMST EN KRACHT 3 staatsrecht meer en meer vermeld raakt in den tekst der regeerings- reglementen en in lagere, bij dien tekst aansluitende, verordeningen, volstaat men voor de oostersche helft met een dozijn artikelen in de wet1), geen van alle gelukkig geredigeerd, omdat men vóór en in 1854 de zaak die men ging regelen te weinig kende. Die onbekend- heid trouwens maakt in 1854 huiverig om meer te zeggen dan het allernoodigste. Wanneer in het eerste voorloopig verslag over het regeeringsreglement van 1854 door „eenige leden" in een der af- deelingen wordt aanbevolen om naast wetgevende autoriteiten van westersche herkomst ,,de uitgestrektheid der wetgevende magt, die uit voorouderlijke inlandsche instellingen voortvloeit," aan te wijzen

— hetgeen „getuigenis" zou dragen ,,van den wil der Nederlandsche Begering om de regten der inlandsche bevolking te eerbiedigen" —, dan gieten „andere leden" daar aanstonds koud water over uit:

het scheen „verkeerd en zelfs ondoenlijk, wetsbepalingen te gronden op oude Indische overleveringen, die niet eens alle in schrift zijn gebragt" ²). Ook dit motief verklaart, waarom over het stuk oostersch staatsrecht de wet zoo spaarzaam is met woorden.

Het feit der leemtenrijke kennis en gebrekkige bewoording van oostersch staatsrecht brengt voor de verhouding van wetstekst tot levend Indisch staatsrecht vier gewichtige gevolgen mee.

De eerste raakt de practijk van het binnenlandsch bestuur. Meer dan één bijblad verwijt — en niet zonder grond — den bestuurs- ambtenaren, dat zij met wat het staatsblad beveelt de hand maar lichten3): onwettige organisaties, onwettige fondsen, onwettige hef- fingen of diensten, niet-opvolging van centrale bevelen zijn aan de orde van den dag. Maar hoe — antwoorden die ambtenaren —, als de ter plaatse onder de bevolking levende staatsorde nu eenmaal vloekt tegen den tekst van verordening of aanschrijving; moet zij dan maar aanstonds worden opgeofferd, moet zij dan buigen of breken, wat ook de gevolgen mogen zijn4)? Het verzet, aldus geformuleerd, is redelijk; het gevaar echter is, dat dezelfde controleur of assistent-

x) Artikelen 21 (22), 34, 46, 51, 118, 126—128, 130, 131, 134 en 178 in den tekst van 1925.

2) Keuchenius, Handelingen der Regering en der Staten-Generaal betreffende het Reglement op het beleid der Regering van Nederlandsen Indië (3 dln, 1857), I I , 1857, blz. 43.

3) Vergelijk Margadant, Het regeeringsreglement van Ned. Indië, I I I , 1897,

b lz- 37, 59; Hasselman, De Gids 1920, I, blz. 469—470; Logemann, Over enkele vraagstukken eener Indische staatsrechtsbeoefening (oratie), blz. 7, 8—9.

4) Indische Gids 1905, I I , blz. 1170 (Damsté).

4 HERKOMST EN KRACHT

resident, die gisteren het staatsblad wel heeft moeten verwaarloozen wegens disharmonie met het Indonesisch staatsieven, een soortgelijk staatsblad morgen ter zij zal laten enkel wegens zijn persoonlijk welbehagen, in kwesties die met levend oostersch staatsrecht niets van doen hebben, dus naar de leus „je doe maar".

Punt twee betreft de centrale regeering. Zij was wel gedwongen artikel 69 regeeringsreglement — over regentenbestuur — te beper- ken tot Java en Madoera, en kon zich zoowat redden met een ter- loopsche vermelding van Java in lid 4; de verkiezing van hand- langers van het dorpshoofd (artikel 128 lid 1 staatsregeling) te negeeren, zelfs voor Java, en zich zoowat te redden met lid 4 (lid 3 in 1854); den aanhef van artikel 130 staatsregeling — over inheem- sche rechtspraak — aldus toe te passen, alsof hij niet enkel oud- inheemsche rechtspraak van lagere Indonesische rechtsgemeenschap- pen in stand hield („gelaten in het genot"), maar alsof hij daarnevens een vrijex), vereenvoudigde 2) rechtspraak van gouvernementswege toeliet ; bij herhaling Indonesische rechtsgemeenschappen te erkennen die noch dorpsgemeente noch zelfregeerend landschap zijn; of, recht tegen den wetstekst in, dorpsgemeenten in rechtstreeksch gebied te vormen waar zij niet bestaan. Doordat — naar men tot 1929 aan- nam 3) — de Indische wet voor streken in uitzonderingstoestand (men denke aan de scheduled districts en de backward tracts van het Engelsch-Indische staatsrecht, de régions militaires of territoires du sud van het Fransch-overzeesche en Algerijnsche) maar twee rubrieken kent — streken met landschapsbewind en streken met

„inheemsche rechtspraak" —, moest men somtijds de zaak omkeeren en zelfregeerende landschappen phantaseeren waar ze niet waren;

maar soms ook werd, buiten eiken wettehjken grondslag om, het gouvernementsrecht bij maatregel van practijk of bij ordonnantie geweerd 4), of zette een resident kalmweg een verdwenen vorsten- gezag en zelfs de landschapskas van een verdwenen landschap voort.

Slechts één keer — in verband met de taak der gewapende politie — is voor pas onderworpen streken iets aparts bepaald op den voet

a) Keucbenius, I, 1857, blz. 34; I I , 1857, blz. 428, 524.

3) Proeve-Oppenheim, 1922, artikelen 112, 113, 115, tegenover 121 (133, 139—141).

3) Indisch Tijdschrift van het Recht 136, 1932, blz. 1 (Logemann).

4) Indisch staatsblad 1903 no. 179 onder Eerstelijk (Tanahboemboe), 1913 no. 20 (Riau).

mnm^BsnHHns^^HKBMi SWTMKHB^^^^^H^HD^^^nH^H

H E R K O M S T E N KKACIIT 5

van een algemeenen regel1). Straks echter geeft de tekst der wet weer aanleiding aan dezelfde regeering om uit het andere vaatje te tappen; te zeggen dat het woord „gelaten" in artikel 21 lid 2 staats- regeling herstel van een ten onrechte ingelijfd landschap verhindert ; erkenning van andere gemeenschappen dan dorpsgemeenten en land- schappen te weigeren; alle dorpsjustitie in de sfeer der gouverne- mentsrechtspraak te wraken, buiten de vervormde crimineele dorps- rechtspraak op de Ambonsche eilanden2); en het artikel over gods- dienstige rechtspraak naast gouvernementsrechtspraak beurtelings toe te passen met vrijgevigheid inzake innovatie, of met streng vasthouden aan de letter. Hoe kan onder zulke omstandigheden zelfs voor de centrale regeering de wetstekst worden aangemerkt en getypeerd als richtsnoer?

Ten derde schijnt het aangegeven euvel aan den hoogeren en lageren wetgever den toekomstplicht op te leggen, niet enkel om de levende oostersche bestanddeelen van het Indisch staatsrecht, zoo in als buiten zelfregeerende rijken, niet langer op den achtergrond en den tweeden rang te laten, doch ze met de westersche bestand- deelen associeerend ineen te voegen3) — zelfs het beginselprogramma van Van Heutsz ontwierp nog geen organischen samenhang 4) —, maar vooral ook om de sinds 1854 gebleken fouten uit den wetstekst weg te snoeien. Het wetsconcept der herzieningscommissie (1920) scheen de tegenstelling nog te zien als een onderscheid tusschen het villapark der westersche en de rimboe der oostersche bestanddeelen van het Indisch staatsrecht, en sloeg voor om ook dat oostersch terrein in een villapark te herscheppen; juist op dit punt week de Proeve-Oppenheim (1922) — ondernomen toen en omdat het scheen, dat de regeering het herzieningsrapport als legger voor haar voor- stellen aanvaardde — van het herzieningsvoor stel doorloopend af.

De wet van 1925 bracht alleen geringe zuivering aan in haar artikel 126 lid 1 (regenten) en artikel 128 lid 3 (dorpsautonomie), en liet de rest zoo gebrekkig als zij sinds jaren is gebleken 5).

Be vierde en laatste consequentie raakt de beoefenaars van het

*) I n d i s c h s t a a t s b l a d 1912 110. 576, o n d e r I , c. Vergelijk E n c y c l o p a e d i c v a n N e d e r l a n d s c h - I n d i ë , I2, 1917, blz. 8 2 8 .

2) I n d i s c h s t a a t s b l a d 1927 n o . 227, a r t i k e l e n 3—9 v a n h e t r e g l e m e n t .

3) L o g e m a n n , o r a t i e , 1927, blz. 17, 19, 2 3 ; vergelijk M i d d e n d o r p in h a n d e l i n g e n v o l k s r a a d 15 en 16 J u l i 1927, b l z . 9 8 1 , 1 0 0 5 — 1 0 0 6 .

4) K o l o n i a a l Tijdschrift 2, 1 9 1 3 , blz. 4 4 9 — 4 5 1 .

5) A r t i k e l 134 lid 2 is s e d e r t v e r b e t e r d ; zie I n d i s c h s t a a t s b l a d 1929 n o . 2 2 1 .

6 HERKOMST EN KRACHT

staatsrecht. Door ook voor de oostersclie helft van het Indisch staatsrecht op het kompas te varen van wat de tekst der wet en der lagere verordeningen zegt, zonden zij dikwijls het voornaamste voor- bijzien, de in de wet gememoreerde inzettingen misverstaan, van het staatsrecht dat leeft zich een verwrongen beeld maken. Het is leer- zaam zich te herinneren, hoe o. a. ons stelsel van een regentenbestnur onder leiding van het binnenlandsch bestunr, zooals dat tot op de

„ontvoogding" gold, het stelsel is van een amendement-Van Bosse, dat in 1854 wegens gebleken gebrek aan instemming der tweede kamer had moeten worden ingetrokken 1).

Dit alles zijn moeilijkheden en gevaren, die, in dezen vorm, het moederlandsche staatsrecht niet, het Westindische maar zeer ten deele, kent.

I I

Voor Curaçao en Suriname behoeft aan een levend staatsrecht der inheemsche Indianenbevolking niet te worden gedacht. Op Aruba (Curaçao) en in de benedenstreken van Suriname is daarvan voor de laatste drie eeuwen, zoover kan worden nagegaan, geen spoor;

en met de luttele Indianen van het diepe binnenland van Suriname, tegen het waterscheidingsgebergte met Brazilië aan, hebben wij nog nauwelijks aanraking.

Doch het staatsrecht van Suriname — niet dat der zes kleine eilanden van Curaçao — stelt een gansch ander, zij het gehjksoortig, probleem. Het geheele territoor van Suriname toch moge vijfmaal zoo groot zijn als dat van Nederland, het gebied waar wij wezenlijk regeeren is maar een klein deel van dat territoor. Het gebied van wezenlijke gezagsoefening vormt de eerste zone: de vruchtbare kust- strook langs de zee en langs den benedenloop der groote rivieren, sinds de zeventiende eeuw ingepolderd door Zeeuwen en Hollanders, en op voor het vaderlandsch oog aantrekkehjke wijze het vaderland herinnerend. De tweede zone wordt gevormd door het dusgenaamde boschland, gevolgd door wildernis, het moeilijk bereikbare, uit- gestrekte, leege, woud- en heuvelrijke bovenland, zich voortzettend tot aan het scheidingsgebergte tusschen Suriname en Brazilië. Een reeks van loffelijke expedities heeft sinds 1901 die tweede zone

!) Keuchenius, I I I , 1857, blz. 474—502, 024—625, 628.

HEBKOMST EN KRACHT 7

verkend en in kaart gebracht; invloed hebben wij er niet, of bitter weinig.

Het regeeringsreglement nu van Suriname uit 1865 weet van zulke regioenen of zones niet, evenmin als zijn voorgangers. Men fingeert, dat Suriname één gelijksoortig gezagsterritoor is. Men fingeert, dat de noord-zuid gerichte districtenx) zuidwaarts doorloopen tot waar het ïfederlandsch grondgebied eindigt. Men fingeert, dat Surinaamsche verordeningen over het" heele areaal van Suriname gelden zooals ISTederlandsche of Curaçaosche gelden over alle elf onze provincies of alle zes de Curaçaosche eilanden. Men legifereert voor Suriname, alsof in alle uithoeken des lands bestuur, politie en rechters klaar stonden om verordeningen te handhaven.

Dat dit alles fictie is, zou al hebben kunnen blijken uit wat over dat bovenland der tweede zone, zijn bevolking en haar rechtstoestand, meermalen is geschreven ter wille der wetenschap 2). Maar het is kennelijk uit de stukken der regeering zelf3). Op de Surinaamsche begrooting komen, jaar in jaar uit, posten voor nopens boschneger- hoofden, die met de letter van regeeringsreglement en districts- organisatie niet te rijmen zijn. Met boschnegerstammen in boschland en wildernis heeft de regeering een heel stel politieke contracten:

het jongste (naar het schijnt) van 1921. Wet en gouvernementsblad doen alsof inheemsch bestuur in Suriname ontbreekt; maar de boschnegerhoofden hebben hun logeerhuizen in de stad (geen bewoner van Paramaribo die hun uiterlijk en lappenkleedij niet kent); ze komen er op koninginsverjaardag: ze worden er geïnstalleerd en, als ze in die kunstbewerking trek hebben, ambtelijk berispt; en door een adres van één hunner uit 1927 zijn ze tot in Genève bekend.

Is niet het feit, dat wij gedoogden dat een boschnegerhoofd zich tot den volkenbond wendde, bewijs genoeg, dat we noch een soort onderdistrictscommissaris in hem zien, noch een dignitaris die niet bestaat? Onder de boschnegers aan de Marowijne (oostgrens) hebben we een posthouder en hadden we weleer een bijlegger; aan de boven- Saramacca en misschien ook elders was een posthouder. I n 1894 is de vaststelling beraamd van een grenslijn west-oost door de districten, bezuiden welke lijn de boschnegers vrijelijk hout mochten wegvoeren,

1) Gouvernementsblad 1927 no. 34.

2) B i j d r a g e n K o n i n k l i j k I n s t i t u u t 7 1 , 1916, b l z . 371 e n 4 1 1 , e n 7 2 , 1916, b l z . 5 9 0 — 5 9 8 ; B i j d r a g e n K o n i n k l i j k I n s t i t u u t 7 1 , 1916, b l z . 3 7 4 — 4 1 0 ; W e s t - I n d i s c h e Gids 4 , 1 9 2 2 — 1 9 2 3 , b l z . 4 8 — 5 1 , e n 6, 1 9 2 4 — 1 9 2 5 , b l z . 2 3 8 — 2 4 0 .

3) G o u v e r n e m e n t s b l a d 1931 n o . 5 8 , a r t i k e l e n 11 e n 1 2 .

8 HERKOMST EN KRACHT

boschproducten en balata zamelen, kostgronden aanleggen, delf- stoffen ontginnen; in 1905 schijnt — buiten het gouvernementsblad om — die voorziening getroffen 1). Af en toe vermeldt de Surinaamsche pers gruwelen over afgoderij in het binnenland; een artikel in een Surinaamsch strafwetboek, daarop straf stellend, is het eenig bhjk uit de gedrukte wetgeving, dat er zoo iets als een on-Europeesch bovenland bestaat. Burgerlijk wetboek, belastingverordeningen, lepraverordening, leerpbchtverordening, ze zijn geredigeerd alsof aan hun naleving en handhaving geen hoekje van het Surinaamsche territoor was onttogen.

Wie het staatsrecht van Suriname beschrijft zooals het leeft zal de twee regioenen of zones — kustgebied naast binnenland — tot uitgangsverdeeling van zijn stof hebben te maken. Wie een levend regeeringsreglement wil ontwerpen zal om dit geweldig verschil alleen al Curaçao en Suriname niet tot twee druppelen waters kun- nen maken.

De kwestie krijgt nieuw belang bij de vraag: hoever strekt zich in Suriname het landsdomein uit? Voor het kleine overzienlijke Curaçao kon men volstaan met een copie van artikel 576 Neder- landsen burgerlijk wetboek2): „Gronderven en andere onroerende zaken, die onbeheerd zijn en geenen eigenaar hebben, gelijk mede de zaken van dengene, die zonder erfgenaam overleden is, of wiens erfenis is verlaten, behooren aan den lande". Voor Suriname daar- entegen kan het gelijkluidend artikel 576 burgerlijk wetboek alleen voor de eerste zone, de kuststrook, baten. Het is waar, dat Zeeland, eigenaar van Suriname krachtens verovering door een Zeeuwsen admiraal, in 1682 ,,de Colonie van Suriname, . . . . zo als de gemelde Heeren Staaten deselve thans bezitten," (gelijk het aanbod van 1679 zegt) aan de (tweede) Westindische Compagnie „verkocht", en dat die compagnie er het oudvaderlandsch recht toepaste, volgens hetwelk verlaten grond regaal is 3) ; maar kan dat beteekenis hebben voor streken, waar ISTederlandsch gezag slechts in dien zin bestaat, dat wij er vreemde mogendheden mogen weren? Als op 15 November 1900 mr. Veegens in de tweede kamer onderstelt, dat in Suriname

*) Bijdragen Koninklijk Instituut 71, 1916, blz. 374.

2) Curaçaosch burgerlijk wetboek van 1868, artikel 572.

3) Hartsinck, Beschrijving van Guiana, of de Wilde Kust in Zuid-America, enz., I I , 1770, blz. 613, 616; West-Indische Gids 4, 1922—1923, blz. 134, 145 (De Blécourt); vergelijk Bijdragen Koninklijk Instituut 70, 1915, blz. 555, 577, 589—-590 (Fabius).

HERKOMST EN KRACHT 9 alle grond óf particulier eigendom moet zijn óf landseigendom x), spreekt hij als legist die alleen naar teksten ziet; juister oordeelden het kamerlid Van Karnebeek, die op denzelfden dag de bestaanbaar-

heid van niemandsgrond in Suriname scheen aan te nemen *), en de gouverneur van 1903 (Lely), volgens wien de omvang van het domein in Suriname noch bij de wet omschreven is, noch bij lagere verordening 2).

Is in de West-Indiën alleen in Suriname het gebied tweeërlei, in Curaçao en Suriname beide is de bevolking bij uitstek pluriform 3).v

Die pluriformiteit is van een voor de staatsrechtelijke ontwikkeling des lands veel bezwaarlijker type dan de Oostindische ; want terwijl, op misschien eenige Papoea's na, de bevolking van de Oost in al haar verscheidenheid nochtans behoort tot één groot ras, het Indonesische (van de 64.000.000 Indonesiërs hooren er 49.000.000 thuis in Neder - landsch-Indië), is de niet-westersche bevolking van Curaçao een combinatie van Indianen en negers, en die van Suriname een mengel- moes van Indianen, boschnegers (sommigen nog met Afrikaansche taal), stadsnegers, Voorindiërs, Javanen, Chineezen.

Evenmin als de wetten van 1865 zelf heeft haar genereele her- ziening van 1901 met deze diversiteit van gebied en volk ook maar eenige rekening gehouden. Ook in de ontwerpen uit 1923 der staats- commissie van 1922 voor de Westindische staatsinrichting — een staatscommissie, trouwens, met beperkte opdracht — vindt men van deze veelvormigheid geen spoor. Wanneer tot de eerste kamer doordringt, dat in het gouvernementsblad van 1908 één onnoozele, weinig batende, voorziening voorkomt voor het trouwen van Aziaten, protesteert zij; niet tegen de onplooibaarheid der wet, maar juist tegen het iets leniger voorschrift der lagere verordening 4).

I I I

Hoe staat het inmiddels met de westersche bestanddeelen van het Indische, het Surinaamsche, het Curaçaosche staatsrecht? Is althans te hunnen aanzien de tekst van staatsregeling en regeerings-

J) Bordewijk, Handelingen over de Reglementen op het beleid der Regering in de koloniën Suriname en Curaçao, 1914, blz. 775—778 (15 en 16 November 1900).

2) Bijlagen k o l o n i a l e s t a t e n 1903—1904, n o . 6, s t u k 3 .

3) Vergelijk H o o f d s t u k V I , b e n e d e n .

4) H a n d e l i n g e n e e r s t e k a m e r 1 9 2 0 — 1 9 2 1 , b l z . 7 0 5 , 8 2 2 , 8 5 2 , 8 5 5 ; vergelijk Bijdragen Koninklijk Instituut 79, 1923, blz. 521.

10 HERKOMST EN KRACHT

reglementen, en de verdere inhoud der overzeesche afkondigings- bladen, een betrouwbare gids; kan men in dit opzicht het „staats- bladenrecht" *) vertrouwen als spiegel van het levende recht?

Vooraf zij eventjes gewezen op de noodzaak eener werkelijke ontginning van het staatsrechtelijk verleden van Oost- en West- indische Compagnie. Het is de frissche, altoos ondernemende geest van Gijsbert Karel van Hogendorp geweest, die het eerst (eerder ook dan eenig buitenlander) de markante tegenstelling heeft op- gemerkt tusschen de anderhalve eeuw oude mercantiele politiek der compagnie in Oost-Azië, en de territoriale politiek in de West, zooals die was belichaamd in het octrooi van 1682 2). Behalve voor Suriname, en behalve door hem, schijnt aan gezette nasporing van oude teksten en van hun practijk vóór en na 1817 nauwelijks iets gedaan. Voor den collegialen regeervorm — een „raad" als dagelijksche, normale overheid3) —, voor de betrekking tusschen regeering en justitie of tusschen regeering en residenten, voor de wetgevende bevoegdheid der Indische regeering, en zelfs voor uiterlijke dingen als het ook voor Indië meer dan drie eeuwen oude „allen die deze zullen zien of hooren lezen salut!" (vergelijk blz. 320) en het roode hof naast het zwarte hof uit den bloeitijd van Suriname mag historische nasporing en boekstaving niet te lang meer worden uitgesteld. Ook zou besef van het diepgaand verschil tusschen het staatsrecht der zeven provinciën eener- en dat der beide compagnieën anderzijds afschrikkend kunnen werken op een egalisatiestreven, dat al-maar- door ïfederlandsche inzichten en voorschriften over staatsrecht toepast op de west (1865) en op de oost (met name 1922).

Op die uitloopers van het staatsrecht der twee compagnieën volgt, in het tweede gelid, het uit overzeesche behoeften stuksgewijs ge- groeide staatsrecht van na 1816. Het is maar al te bekend, dat zelfs de diverse regeeringsreglementen van oost en west bepalingen hebben bevat en bevatten, die dood hout zijn. îsTog afgezien van het nimmer toegepaste Surinaamsche onteigeningsartikel: het Curaçaosche insti- tuut der gekozen landraden — medewerkersvan den gezaghebber op de vijf buiteneilanden — schijnt nergens te hebben gepakt; het Suri- naamsche recht om de koloniale staten te ontbinden is een overtollig-

1) Logemann, oratie, 1927, blz. 27.

2) Brieven aan eenen participant in de Oost-Indische Compagnie, 1802, blz.

131—173 ; vergelijk Gedagten over 's lands finantien, 1802, blz. 36—37.

3) Vergelijk Hanotaux, Histoire du cardinal de Richelieu, I I , z. j . , blz. 414—415.

HEKKOMST EN KRACHT LI heid in het Surinaamsche staatsrecht, waarin het niet past. Zal men het Indisch regeeringsreglement van 1815, dat niet heeft gewerkt, als bindend recht beschonwen en citeeren, alleen omdat het destijds aan de commissie-generaal is meegegeven, of de reglementen nit de jaren 1818 tot 1836, die bitter slecht zijn opgevolgd 1), alleen omdat ze in het Indische staatsblad hebben gestaan? Het is een vroolijke noot in deze macabere reeks, dat een levenloos gebleven artikel van 1827 — over de landrente (artikel 78) — twist zoekt met een even levenloos artikel van 1818 (artikel 76). Het ernstigst bezwaar is ook te dezen, evenals bij de bestuursambtenaren van blz. 3—4 hiervoren, dat, als er enkele wetsartikelen zijn die een regeering niet in tel hoeft te hebben, zij zoo licht een gelijke houding aanneemt ook jegens andere wetsartikelen.

De practijk bevestigt dit droeviglijk. ,,Wij treden" — zoo had in 1851 Baud gemeend — „ten opzigte van het bestuur van Neder- landsch Indië een tijdperk in van legaliteit" 2). Bauds verwachting, deels een van hoop, deels een van vrees, is niet bewaarheid. In 1893 spreekt de oude Fransen van de Putte het in de eerste kamer met ronde woorden uit : kennisneming van de practijk van het regeerings- reglement sedert 1855 uit de archieven der regeering zou ,,voor ieder . . . . de oogen (doen) opengaan dat die practijk veel te wenschen overliet"3); in 1898 voegt hij er bij: wat zoudt gij er van zeggen, als — evenals men doet met regentschappen en patihplaatsen — de minister van justitie de rechtbank te Zierikzee eens ging liquideeren voordat de staten-generaal hadden gesproken? 4) Het heerendienst- artikel, het artikel over de indeeling in gewesten, dat over de grond- slagen der rechtspraak, dat over staatkundige vereeniging en ver- gadering, dat over slavernij en dat over de regeling van alle openbaar onderwijs bij verordening zijn befaamd geworden door hun gemis aan naleving. Trouwens, de eerste daad de beste ter nakoming van de wet van 1854, de proclamatie nopens haar beëediging door den landvoogd, was geschied, in afwijking van die wet zelf, bij een ordon- nantie 5). De slotsom is dat men zelfs ten aanzien van de stukken staatsrecht van westersche herkomst nauwlettend heeft toe te zien,

*) Beweegreden van het regeeringsreglement van 1827, Indisch staatsblad 1827 no. 89; Keuchenius I, 1857, blz. V—VI.

2) Keuchenius, I I I , 1857, blz. 451.

3) Handelingen eerste kamer 28 December 1893, blz. 161.

*) Handelingen eerste kamer 29 December 1898, blz. 71

5) Indisch staatsblad 1855 no. 29.

12 HERKOMST EN KRACHT

wat schijn is en. wat wezen. Zoo gewichtige onderwerpen trouwens als de politiebevoegdheid en haar beperking vallen alleen te kennen nit een reeks van speciale staatsbladen, niet uit eenig algemeen artikel der wet.

I n het derde gelid, eindelijk, komen de nabootsels van moeder- landsche instituten voor de oost in de twintigste eeuw. Dat hier de wetstekst onder tropische zon een andere werking kan erlangen dan de redactor van de artikelen destijds had verwacht, is ten aan- zien van positie der rechterhjke macht, decentralisatie, waterschap, provincie al gebleken; hoeveel te meer, als men voor inlandsche dorpsgemeenten, locale ressorten van Indonesiërs of autonome regent- schappen ordonnanties gaat bootsen naar begrippen onzer wetgeving voor de andersoortige ÏJederlandsche gemeente. Voor het mede- bewind (zelfbestuur) der lagere publiekrechtelijke lichamen — hun medewerking aan de taak van hoogere corporaties — in Nederland zelf schijnt tot heden niet nagegaan, wat daarvan bestond van 1581 tot 1795, hoe men er in 1801 en 1814 toe is gekomen, en waarom het zoo uitnemend in ons moederlandsch staatsrecht is gaan passen;

met niet minder zorg dient te worden nagespeurd, of zulk medebe- wind wel strookt met het Indonesisch deel van het Indisch staats- recht 1), of het bij het westersche staatsrecht in Nederlandsch-Indië aansluit, en of er geen waarheid schuilt in Logemanns opvatting, als zou belasting- en politietaak der Indische dorpshoofden niets van zulk medebewind hebben, doch een derde, specifiek Indische figuur zijn2)? Voor Suriname en Curaçao schijnt nog niet bijeen- gebracht, hoe zich aldaar sinds 1865 de practijk van koloniale staten en kolonialen raad heeft ontwikkeld ; hoe weinig deze — uiteraard — is gaan lijken op die van een parlement met parlementair stelsel;

of hoe de practijk der gouverneursresoluties zich verhoudt tot het wetsvoorschrift nopens gouverneursverordeningen (een vraag, sinds Mei 1927 actueel ook voor Indië).

IV

Is het erg, dat de wetgevers van 1854 (1925) en 1865 (1901) niet over de werkelijkheid in oost en west zijn gaan heerschen; dat de

x) Adam, De autonomie van het Indonesisch dorp, 1924, blz. 115—118; Haga, Indonesische en Indische democratie, 1924, blz. 154.

2) Logemann, De grondslagen der vennootschapsbelasting in Nederland en Indië, 1923, blz. 109 (stelling V). Vergelijk echter Leidraad bij het onderzoek naar de desa-autonomie op J a v a en Madoera, 1927, blz. 3 1 .

HERKOMST EN KRACHT 13 werkelijkheid van het overzeesche staatsrecht zoo belangrijk afwijkt van wat de wet bepaalt?

Keen, en ja.

Neen, als men bedenkt, welk onheil zou zijn aangericht, als men louter ter wille van de wet al wat daarmee niet strookte kort en goed hadde te niet gedaan, of niets hadde opgebouwd of verder gebouwd dan dat waarvoor de wetstekst ruimte liet. „Geen nageslacht", schreef Hogendorp *), „heeft zich ooit laten binden door een voor- geslacht, dat uitgeleefd en begraven was"; met meer recht nog mag men zeggen, dat geen tijdgenoot zich laat binden door een wetgever, die decreteert zonder genoegzaam te kennen. Men zal het Indisch staatsrecht dan ook kunnen noch mogen beschrijven als een ge- statueerd recht met „afwijkingen"; veeleer als een vaststaande werkelijkheid, meer of min gelukkig gevat in het montuur der wet.

Evenmin als men uit Keuchenius kan leeren wie de „inlandsche regter" is — de Handelingen van 1854 geven daarvan een ongerijmde verklaring —, even weinig kan men daaruit beantwoorden, hoe de Indische rechter het volksrecht moet hanteeren of mag hervormen, of2) welke de positie is van den regent.

Maar op de gestelde vraag moet „ja" worden geantwoord — het afwijken moet nadeelig worden gerekend —, in zoover er maar al te veel wetsvoorschriften zijn, waaraan stukken overzeesch staatsrecht voor het tegenwoordige hun bestaan ontleenen en die nochtans niet of maar ten halve worden geëerbiedigd. Met zulke artikelen laat zich niet transigeeren; en alle vastheid wordt wankel als de overheid zelf zich aan zulke artikelen niet stipt gebonden acht. Hier kan een toetsend rechter nut doen; hier schijnt hij zelfs onmisbaar.

V

Worden herkomst en kracht van het overzeesche staatsrecht be- schouwd gelijk hierboven aangeduid, dan valt deze winst te boeken, dat bij beoefening van dat staatsrecht het oog kan open raken voor het element van groei. Groei van het „in waarheid positieve" recht3)

— in onderscheiding van pure verandering van staatsbladnommers.

Het is mogelijk de teksten ingrijpend te herzien, en het staatsrecht

!) De natie, 1830, blz. 43.

2) Vergelijk koloniaal verslag 1857, blz. 414.

3) Logemann, oratie, 1927, blz. 31.

14

HERKOMST EN KRACHT

der Indien blijft in rust, - die teksten ongemoeid te laten en het staatsrecht der Indien wordt grondig gewijzigd (neem de lands hap pohtxek van de eerste twintig jaren dezer eenw, of de Zuid-Selebe

r op e LVZ

^

tekstgeleerden,

taalmat^ T , ^

^ ^^ °P

^ -

ïïf:;it van die wording en dat niewe niet ait ^

Groei van Indisch staatsrecht is te herkennen in het streven de tal ooze onwettige fondsen en kassen in Indië op te heffen o te wettigen, en m verdere recente vormen eener „vrije decentralisatie" *) De hervorming stond niet in eenig wetsartikel, en vond du niet aanstonds de verdiende aandacht2)

(1910, 1920, 1922) dateerend instituut der vernietiging van veror denmgen en verdere besluiten wegens strijd met wet of algemeen belang. Een nog ordeloos en willekeurig, op ïouter practijk g e t e e r d

staatsrecht voelt aan zoo iets geen behoefte ëeoaseerd, Groei van Indisch staatsrecht is almede te herkennen in de no.-

ZSJZTlZ Sefnle ***** V a û - d o n n a n t s l o t den rechter (1919 1921, 1926). Deze nieuwe houding des rechters is voor het staatsrecht een gebeurtenis, welke waarlijk niet kan worden

n S a înz i ? ned i eaf ^ * " ™ W* " l h~ « * * ~ ™ ^ mus, ai zijn die twee er onmisbaar bij

Groei eindelijk ligt in de nog schuchtere intrede van stukies ad mimstratieve rechtspraak in ^ederlandsch-Indië, en in het S e r en

z::iz:%r toelaten van ^^^^^

Gemis aan groei daarentegen vertoont het staatsrecht der West- Indien, hoeveel voorschriften van dood hout men in de twee rejee nngsreglementen ook invoege. Zelfs het begin van een d e T a w e C

riïrn^r"* 6 immigranten in suriname ~

Van een gezond overzeesch staatsrecht kan eerst dan worden gesproken, als de waarlijk levende oostersche (voor West I n o S de H ^ u r o p e e s c h e ) inzettingen van staatsrecht worden verstaan en

2 T7', C'- M, TO O S i n L 0 C a I e b e I a nS™ 6, 1918-1919, blz. 186

2) Koloniaal Tijdschrift 22, 1933, blz. 2 3 0 - 2 3 5

3) B i j d r a g e n K o n i n k l i j k I n s t i t u u t 79, 1923, blz. 519

HERKOMST EN KRACHT 15 erkend ook door de Europeanen en door de wet; als de westersche staatsinstellingen overzee geen op maat verknipte Hollandsche dingen zijn, die daarginds maar ten deele passen, doch — naar het oordeel van oosterling en westerling beiden — bruikbare bijdragen uit dat West-Europa, dat nu eenmaal in zulke zaken een voorsprong heeft;

als nergens voet wordt gegeven aan de opvatting, als zou het oos- tersche stuk het inferieure zijn, bestemd om te wijken en te ver- dwijnen, en het westersche stuk het normale en zegevierende^x) ; als tweespalt tusschen wet en werkelijkheid door wijziging van een der twee wordt opgeheven; en als oostersche en westersche bestand - deelen op voet van gelijkheid samengroeien tot één voor alle onder- danen dienstig geheel. Evenwel, om zulk een staatsrecht te gedoogen is een zekere lenigheid van geest, een zich kunnen losmaken van moederlandsche methoden en denkwijzen, niet onnut. Een eeuw ge- leden al schreef Chateaubriand: „Deux choses font les révolutions des empires, à savoir: quand les événements sont grands et les hommes petits, ou quand les événements sont communs et les hommes extra- ordinaires. Dans le premier cas, tout est détruit; dans le second, tout est fondé"2).

1) Logemann, oratie, 1927, biz. 14—15.

2) Journal des Débats, 26 September 1819.

HOOFDSTUK I I

DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN OVERZEE

I

Door het Londensch tractaat van 13 Augustus 1814 komt vast te staan, dat Nederland zijn overzeesch gebied uit de hand van Groot- Britannië zal terugkrijgen — op de kust van Guinee (Afrika) na, die, evenals Décima (Japan), Nederlandsch was gebleven —. Van- zelf doet zich dan het vraagstuk op van de staatsrechtelijke groepee- ring van dat gebied. Zal men het stellen onder een drievoudige lei- ding overzee — het gebied in Azië bijeen, dat in Afrika, en dat in Amerika bijeen —, of lijkt een andere rangschikking geraden? De beslissing valt ten gunste van vijf landvoogdijen, vijf ambtskringen overzee, vijf gescheiden gebieden: Nederlandsen-Indië, de kust van Guinee, Suriname, St.-Eustatius met onderhoorigheden (de drie bovenwindsche eilanden) en Curaçao met onderhoorigheden (de drie benedenwindsche). Nederlandsch-Indië, de kust van Guinee — een onbeteekenende strook met een miniatuurstadje —, Suriname en Curaçao krijgen elk hun gouverneur-generaal; St.-Eustatius komt onder een gouverneur.

Het is een tastbaar voordeel, dat de grondwetten van 1814 en 1815 de kroon in deze groepeering vrijlaten. Eeeds de grondwet van 1814 spreekt van Nederlandsche koloniën, hoewel wij dan enkel de Goud- kust hebben ; terwijl daarentegen het organiek besluit van 2 Augustus 1815 op het hooger onderwijs zich Nederland blijkbaar nog denkt als een binnen Europa besloten rijk. Ook de grondwet van 1815, het overzeesche gebied vermeldend, laat zijn groepeering vrij; een vrijheid, die tusschen 1815 en 1848 alleen maar nuttig heeft gewerkt.

Dat de Goudkust, Suriname en de twee eilandgroepen der Antillen bejegend en georganiseerd werden als aaneengesloten territoren, lag voor de hand. Men zou zich een oogenblik kunnen verbazen, dat in Januari 1815, bij de vaststelling van het levenloos gebleven koninklijk regeeringsreglement van dat jaar voor de oost1), ook van Neder -

1) Hier voren, blz. 11.

DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 17

landsch-Indië werd gesproken en gehandeld als van een aaneen- sluitend geheel. Gedurende driekwart immers van den compagniestijd, anderhalve eeuw lang, had de regeering te Batavia aan het hoofd gestaan, niet van een territoor, maar van een lange reeks verspreide etablissementen, factorijen en forten, zich uitstrekkend van Japan af, over den archipel en Voor-Indië heen, tot Kaapstad toe; en al was met name sinds de dagen van Van Imhoff (1743—1750) het mercan- tiele stelsel meer en meer vervangen door een territoriaal stelsel — de gelukkige termen zijn van Gijsbert Karel *) —, het overgroote deel van de oost kende nog steeds geen ISTederlandsch bewind dan hetzij als bewind over verspreide etabbssementen, factorijen en forten, het- zij als oppergezag over verspreide oostersche rijkjes. De naam „gou- verneur-generaal op het kasteel Batavia" of „te Batavia" zou oogen- schijnlijk de functie het zuiverst hebben weergegeven; zooals Enge- land in Voor-Indië tot 1834 toe (tijdens zijn landvoogd Bentinck) bleef spreken van een „Governor General of Fort William in Ben- gal". Evenwel, de compagnie zelf was al in haar generale instructie (regeeringsreglement) van 1650 gaan reppen van „het Gouvernement- Generaal van Indië"; de bewoording was gehandhaafd gebleven tot den val der compagnie; en ook daarna was ze, met lichte wijziging, overgenomen door de staatscommissie (herzieningscommissie) van 1802, die een hooge regeering „van Bataafsch Indien" en een gouverneur-generaal „van Bataafsch Indien" vermeldde, gelijk Lodewijk Napoleon in zijn instructie (regeeringsreglement) van 1807 den titel „Gouverneur Generaal van Indien" en gelijk het koninklijk regeeringsreglement van 1815 dien van „Gouverneur-Generaal van Nederlandsch Indië" zou invoeren. Misschien zou men in 1920 niet zoo schrikkebjk zijn ontsteld over het voorstel der herzieningscommis- sie van 1918 om weer van een gouverneur-generaal over „Indië"

en een raad van „Indië" te gaan spreken, als men hadde bedacht, dat juist dit de benaming was geweest uit het glorieuze tijdperk, een naam eerst gewijzigd door de immers nooit voor vol aangeziene Ba- taven. In elk geval, de toestand van verstrooid gebied en losaaneen- geregen gezagsoefening had in noch na 1650 weerhouden om den ambtskring van den landvoogd te Batavia te bestempelen, als vormde hij een aaneengesloten territoriaal geheel.

L) Hiervoren, blz. 10.

2

18 DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN

I I

Aanvankelijk dus vijf ambtskringen, vijf ressorten van landvoog- den, vijf landvoogdijen. Zijn de bewuste gebieden, of de door her- groepeering daarvoor in plaats gekomene, pure ambtskringen ge- bleven?

Wie rationalistisch te werk gaat, en aan geen staatsrechtelijke wijziging gelooft dan die bedacht, gewild en gedecreteerd is, zal, althans voor den duur van een kleine honderd jaar na 1816, geneigd zijn te antwoorden met ja. Waar is het publicatieblad, het gouverne- mentsblad, of — vóór 1912 — het Indisch staatsblad te vinden, dat deze ambtskringen omtoovert in rechtsgemeenschappen, publiekrech- telijke lichamen, corporaties met eigen overheidsgezag en eigen ver- mogen? Zulke staatsbladnummers zijn er niet.

En toch zijn Curaçao, Suriname, Indië al binnen twee decenniën na 1816 als rechtsgemeenschap erkend met de daad. De zaak be- hoeft weinig besprek; zij is indertijd voortreffeüjk nagezocht en bloot- gelegd door mr. Bordewijk1). Voor de west deed zich op het punt dezer erkenning van eigen Westindisch geld en eigen Westindische overheden geen vitieerende politieke factor voor, en de Westindische gebieden zijn dan ook al honderd jaar lang beschouwd als rechts- gemeenschappen, zoo stellig dat men er zelfs na 1912 geen nut of noodzaak in heeft gezien om, al ware het alleen ter wille van duide- lijkheid en symmetrie, nu Indies rechtspersoonlijkheid bij de wet was vastgelegd 2), ook die van Curaçao en Suriname bij de wet te consta- teeren. Westindische wetten van 1914, 1918 en 19243) hadden anders daartoe gereede gelegenheid kunnen bieden. Voor de oost daarentegen werd alras door staatkundig belang de zuiver staats- rechtelijke vraag verduisterd. Toen de oost in financieel slechten toestand verkeerde, vóór Van den Bosch, had de Nederlandsche wetgever geen bezwaar gemaakt Nederlandsch-Indië te erkennen als eigen vermogenswezen, in 1826 4). Toen echter de weegschaal omging, kreeg men een jarenlangen strijd over de vraag, of N/eder- landsch-Indië wel eigen geld kon hebben, dan of de zoogenaamd

!) Bordewijk, Rechtspersoonlijkheid der Nederlandsche koloniën, 1905.

2) Nederlandsch staatsblad 1912 no. 207.

3) Nederlandsch staatsblad 1914 no. 586 en no. 587, 1918 no. 790 en no. 791, 1924 no. 187 en no. 188.

4) Wet van 25 Maart 1826, Nederlandsch staatsblad no. 12; Bordewijk, Rechts- persoonlijkheid enz., 1905, biz. 200—202, 205, 212.

DE CENTKALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 19

Indische financiën slechts een fiscaal bureau vormden van de alge- meen Nederlandsche middelenx) ; naar mr. Van Houtens plastisch beeld : de twee broekzakken van Nederland, dat net zoo goed uit zijn Indischen linkerbroekzak als uit zijn Hollandschen rechterbroekzak het geld mocht halen voor zijn nooddruft. Wanneer in het laatste kwart der vorige eeuw deze politieke factor vervalt, doordat Neder- land voortaan uit Indië bijdragen krijgt noch wenscht, dan smelten weg de bezwaren tegen erkenning van Indië als corporatie met eigen gezag en eigen vermogen, en het is de genoemde wet van 1912 die het einde van den twist bezegelt. Nochtans is evenmin voor de oost als voor de west de omzetting van landvoogdij in rechtsgemeenschap 1 een bewuste daad van den wetgever geweest; zij is voor beide ge- ) biedsgroepen gegroeid, en alleen daarom voor de oost kunstmatig verduisterd omdat een economisch belang haar erkenning onge- wenscht maakte.

Maar had de groepeering en rangschikking zelf van die aanvan- kelijke ambtskringen en latere rechtsgemeenschappen geen punten van aarzeling opgeworpen? Het antwoord luidt anders voor de Amerikaansche dan voor de Aziatisch-Australische gebieden. De bocht van Guinee staat op zich zelf.

I I I

Voor de west is na het gezagsherstel in 1816 en 1817 de vraag der staatsrechtelijke groepeering van het Nederlandsch gebied dertig jaar lang aan de orde. Men beproeft het achtereenvolgens op drie manieren: eerst met drie koloniën (1816—1828), dan met vier kolo- niën onder één kap, één overhuiving (1828—1845), ten laatste — tot heden — met twee zelfstandige gebieden, de rechtsgemeenschap Suriname en de rechtsgemeenschap Curaçao.

Merkwaardig, in het grooter verband van ons overzeesche staats- recht, is de tweede der genoemde figuren : die van vier gebieden onder één kap. Als de koning in 1827 Van den Bosch, den lateren man van het cultuurstelsel, naar de west stuurt als commissaris-generaal

°m er den toestand, staatsrechtehjk en economisch, op te knappen, laat men de drie rechtsgemeenschappen met haar eigen overheids- gezag en haar eigen geldmiddelen2) voortbestaan, doch men zet er een

x) Bordewijk, Rechtspersoonlijkheid enz., 1905, hoofdstuk I I I .

2) Bordewijk, Ontstaan en ontwikkeling van het Staatsrecht van Curaçao.

l 9H , blz. 2—3, 40—51.

20 DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN

administratieve kap „gouvernement-generaal der Nederlandsche West-Indische Bezittingen" overheen1). Dit gouvernement-generaal is slechts in schijn een rechtsgemeenschap, een publiekrechtelijk lichaam; bij zijn opheffing vallen er geen eigendommen of gelden te verdeelen; het is een ambtskring van een uit 's-Gravenhage ge- emaneerd centraal en éénhoofdig regeergezag te Paramaribo, voor- gelicht door en werkend«met vervormde autoriteiten van het gebied Suriname2). Onder Van den Bosch en na zijn vertrek wordt deze administratieve eenheid geleid door de opeenvolgende gouverneurs- generaal Cantz'laar, Van Heeckeren, Bijk, Elias. Elk dier opper- landvoogden heeft onder zich vier gewone kolonies: Suriname, Cu- raçao en de thans in tweeën gesplitste kolonie St.-Eustatius; alle vier voorzien van een eigen regeeringsreglement3); Suriname onder den opperlandvoogd zelf, de drie overige sinds 1833 onder drie ge- zaghebbers. De koninklijke regeeringsreglementen van 1845 echter, twee nieuwe kolonies Suriname en Curaçao scheppend, maken een eind aan dezen toestand4); en de bij de wet vastgestelde regeeringsreglementen van 1865 sluiten zich bij de staatsrechtelijke groepeering van 1845 aan.

Laat de toestand 1828—1845 van de west zich een federatieven toestand noemen? Hier ontbrak die door lagere rechtsgemeenschap- pen opgebouwde en daarboven bestaande hoogere rechtsgemeenschap (met eigen overheid en eigen vermogen), die men b.v. in de Ver- eenigde Staten, in Zwitserland, in het Duitsche rijk, in het Australi- sche gemeenebest aantreft. Van vóór het midden der negentiende eeuw tot 1900 waren de drie Fransche departementen Oran, Al- giers en Constantine saamgebundeld onder één gouvernement-ge- neraal (een ambtskring, die eerst in 1900 verheven werd tot rechts- gemeenschap); sprak ooit iemand van federatie? Het is waar, dat de wet van 1871 tot samenvoeging of „union" van de Britsche An- tillenkolonies Antigua, St. Kitts enz. onder één administratieve land- voogdij der (Britsche) Bovenwindsche eilanden zich zelf betitelt als „an act for the federation" van die eilanden, doch niet in anderen zin dan waarin ook het splitsen van één kolonie in twee en het ineen-

') Anders Colenbrander, Koloniale geschiedenis, I I , 1925, blz. 38.

2) Gouvernementsblad 1828 no. 3.

3) Bordewijk, Ontstaan enz., 1911, blz. 57 (noot), 300, 193, 223, 233, 246, 252.

") Bordewijk, Ontstaan enz., 1911, blz. 59—62 ; Handelingen over de Reglemeii- ten op het beleid der Regering in de Koloniën Suriname en Curaçao, 1914, blz. 552.

DE CENTKALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 2 1

smelten van twee kolonies tot één behandeld wordt bij „federatie" ¹) ; dus met verwaarloozing van de juridische beteekenis van het woord.

Men bedenke ook, dat de beroemde vlugschriftenreeks „The Fede- ralist" van Hamilton en de zijnen tot doel had gehad aan te dringen, niet op een bloot administratieve kap boven de dertien vrijgevochten Amerikaansche staten, maar, in lijnrecht tegendeel, op de zoo stevig mogelijke organisatie, staatsrechtelijk en economisch, van een daar- boven te bouwen rechtsgemeenschap The United States.

Bij groepeering en hergroepeering van Westindisch gebied biedt het volkswezen der niet-westersche bewoners geen leidraad. De eigenlijke inheemschen, de Indianen, zijn een factor zonder be- lang 2) ; de negers uit Afrika hebben op de Westindische eilanden en in de kuststrook van Suriname, de noordelijkste der twee regioe- nen 3), geen samenhangen waarop zich laat voortwerken. Onze staatsrechtelijke groepeering wordt dus uitsluitend beheerscht door Nederlandsche waarden, staatkundig of economisch; ander richt- snoer is er niet.

I V

Ten tijde van den terugkeer, in 1816 en 1817, van Oost-Indië onder Hollandsch gezag bestaat de tegenwoordige archipel staats- rechtelijk uit vier groote bewindseenheden, alle ondergeschikt aan den Britschen gouverneur-generaal te Calcutta (lord Moira, 1813—

1823). Het eerste stuk heet Java en onderhoorigheden, is Engelsch van, 1811 tot 1816, en omvat Java, Palembang, Bangka, Bandjar- masin, Makassar, Bali, d. i. al wat we in 1811 nog over hadden; de onderlandvoogd (lieutenant-governor: Baffles, Eendall) zetelt te Ba- tavia. Het tweede stuk heet de Molukken, is Engelsch van 1810 tot 1817, en staat onder een resident (opperresident) op Ambon (laat- stelijk Bryant Martin). Het derde stuk heet Malaka en onderhoorig- heden, en is Engelsch van 1795 tot 1816; de onderlandvoogd heeft sinds 1805 weer een presidency onder zich en woont op Poelau Pi- nang. Het vierde stuk eindelijk, Bengkoeloe op Zuid-Sumatra, is al van 1684 af Britsch — en komt dus niet voor „teruggaaf" in aanmer- king — ; van 1763 tot 1801 heeft het een eigen onderlandvoogdij

x) Jenkyns, British rule and jurisdiction beyond the seas, 1902, biz. 98.

2) H i e r v o r e n , biz. 6.

3) H i e r v o r e n , biz. 6 — 7 .

22 DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN

(presidentschap) gevormd onder een „president" te Bengkoeloe (Fort Marlborough), maar sindsdien is het een deel van het president- schap Bengalen, al heet Baffles er in 1817 lieutenant-governor.

In 1825 wordt het derde stuk, Malaka (sinds 1816 weer N"eder- landsch), tegen het vierde stuk, Bengkoeloe, uitgeruild.

Men zou zich gemakkelijk hebben kunnen denken, dat, nu door historische redenen de Oostindische archipel, voor zoover hij in Hol- landsche handen is, gesplitst was geraakt in drie groote lappen

(a. Java, b. Molukken, e. Malaka, in 1825 verruild voor Zuid- Sumatra), de commissie-generaal, die Indië kreeg over te nemen en te organiseeren, drie groote onderkolonies zou hebben in stand ge- houden: hetzij dan als drie rechtsgemeenschappen onder één bloot administratieve kap (zooals de west van 1828 tot 1845; boven, blz.

19—20), hetzij als drie rechtsgemeenschappen onder een nieuwe, hoogere rechtsgemeenschap. Evenzoo immers had in 1811 lord Mmto, de landvoogd die Java veroverde, na er een oogenblik over te hebben gedacht de Molukken en. Java tot één te maken, het plan opgegeven, en bepaald dat het twee kringen zouden blijven1). Doch de com- missie-generaal deed anders: evenmin, als het koninklijk regeerings- reglement van 1815 bevat dat der commissie-generaal zelf, 1818, eenig artikel, dat in die richting wijst. Wel blijft van 1817 af een groot „gouvernement der Moluksche eilanden" in aanwezen, het- welk Manado, den Ternate-archipel, de Ambonsche Molukken, en van 1817 tot 1819 zelfs de Timor-groep omvat, maar juist dit gouvernement (en niet Nederlandsch-Indië zelf) is een louter admi- nistratieve eenheid, een ambtskring, en het heeft geen zustergouver- nementen Java en Malaka2) (of later: Zuid-Sumatra) naast zich.

Door aldus de destijds bestaande verdeeling van Kederlandsch- Indië in drieën te ignoreeren en op zij te schuiven maakt de commis- sie-generaal van stonde aan het hersteld gezag in Indië tot een gezag over een éénheidsgebied.

Ware misschien uit hoofde van oostersch staatsrecht te verwachten geweest, dat de commissie-generaal den Indischen archipel zou heb- ben gezien als een samenbouwsel? Het is weinig waarschijnlijk, dat zij kennis droeg van het idee van Leyden en Baffles uit 1811, Oost- Azië te gaan inrichten als een groot-Indonesisch verbond van in- heemsche rijken3). Maar ook als ze hadde gewild, de bouwstof zou

i) Boulger, The life of Sir Stamford Raffles, 1897, blz. 206.

*) Zie b.v. Indisch staatsblad 1819 no. 20 en 1823 no. 11 over Malaka.

3) Hiervoren, blz. 2.

DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 23

haar hebben ontbroken. Slechts ten deele was de archipel met inheem- sche rijken bedekt; de meerderheid dier rijken had geen vast territoor, geen vaste indeeling, geen vasten onderdanenkring, geen regeerings- taak in onzen zin; het waren Indonesische états patrimoines, geen enkele état nation, slechts een paar états puissances. Om voor opbouw van een modern overzeesch rijk te kunnen dienen zouden ze dus hebben moeten gelooven, eerst aan een tijdroovende verkenning van hun oosterschen aard, daarna aan een moeizame, geduld en beleid vergende, transfiguratie. Al was het plan-Leyden aangevat door de commissie-generaal, er zou niets van zijn terechtgekomen.

En de natuurlijke samenhang van de deelen van het herboren ge- bied? Waren de Voorindische en Oostaziatische kantoren en ware Ceilon onder Batavia gebleven, het zou een gebied zijn geweest met bonte, incohaerente bevolking. ïsTu het niet zoo was, behoorden alle bevolkingsgroepen dezer kolonie tot dat ééne ras, dat reeds door Marsden (1783) en Eaffles als een eenslachtig ras herkend was, en waarvoor veertig jaar later de naam „Indonesisch ras" voor het eerst zou opkomen1). De Indonesiërs onder Spaansch gezag (op de Philippijnen) en die onder Chineesch, Portugeesch, Britsch, Siameesch gezag vielen er buiten, maar de overgroote meerderheid der Indonesiërs vulde, in rijke schakeering, het nieuwe Nederlandsch- Indië met een bevolking, die bij eenheid van bewind zou kunnen passen.

V

Voor het laatste der toenmalige stukken overzeesch gebied, dat ter kuste van Guinee, mag bij den hedendaagschen lezer, in de barnende vragen van het heden geplaatst, niet veel aandacht worden onder- steld. Het is niet tot onze schande, dat wij bij verdrag van Februari 1871 dit stuk grondgebied aan Groot-Britannië hebben overge- daan; want zijn vroegere beteekenis als afvoerplaats van slaven uit het Afrikaansche binnenland — ,,kroesvee", zeiden onze vaderen — had het verloren door het verbod van slavenhandel (1818), en een nieuwe beteekenis voor Wederland zou het alleen hebben kunnen krijgen als ook wij na 1880 waren gaan meedoen aan de buitverdeeling van nog ongeoccupeerde streken van het zwarte continent.

Afrika, althans voor wat zijn middelstrook betreft, is vergeleken

x) Hiervoren, blz. 9; Logan in Journal Indian Archipelago 4, 1850, biz. 254.

24 DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN

met een omgekeerd soepbord, langs welks steilen wand men moet op- stijgen en over welks bovenrichel men weer moet neerdalen om ten slotte te belanden op de uitgestrekte vlakke contrei van het binnen- land. In de bocht van Guinee lag tusschen Sierra Leone eenerzij ds en de kust van Benin anderzijds dat stuk rand van het soepbord, die kust van Guinee heette: Peperkust (Liberie), Ivoorkust (Fransch), Goudkust (ïsTederlandsch ; later Engelsch) en Slavenkust (Duitsch;

sinds den oorlog onder Fransch mandaat). De Goudkust heeft in 1816 niet teruggegeven behoeven te worden, want ondanks onze inlijving en de worsteling van Engeland met Napoleon is de Neder- landsche vlag er blijven waaien. In 1815 kwam, ter vervanging van den commandant-generaal De Veer, Daendels er als „gouverneur- generaal ter kuste van Guinee", om al in 1818 voor het heete klimaat te bezwijken. De bestuursvestiging en havenplaats heette St. George d'Elmina1).

Tot 1848 bleef de Goudkust slapen; na 1848 werd zij in haar slaap slechts gestoord door een paar opstandjes en door de pikante vraag:

„ben ik wel een kolonie 'of bezitting des rijks, en moet ik dus volgens de grondwet een regeeringsreglement ontvangen bij de wet?" Fransen van de Putte, die het grondwetsgebod deed naleven voor de West-Indiën, had in dezen omhaal weinig lust, en bedacht er op, dat de Goudkust wellicht niet een kolonie, noch een bezitting, maar een

„vestiging" was, al erkende hij ook dan de behoefte aan een wet2).

Nochtans had de staatsregeling van 1798 al van „Bezittingen op de Kust van Guinea" en „Coloniën" aldaar gesproken (artikelen 232, 251) ; kwam van 1840 af in de jaarlijksche koloniale staten een rubriek Kust van Guinea voor 3) ; en had Bochussens ontwerp-comptabüiteits- wet van 1858 4) de Goudkust als kolonie of bezitting behandeld.

Een staatsblad van de Goudkust was er niet; de begrooting werd vastgesteld door den koning, en kreeg een subsidie uit de rijks- begrooting 5) ; wetten van kroon en staten-generaal voor de kust van Guinee zijn niet gemaakt. Men krijgt den indruk, dat het beschouwd bleef als onbelangrijke ambtskring van een onbelangrijk gouverneur.

*) Zie Van der Aa, Aardrijkskundig woordenboek der Nederlanden, IV, 1843, blz. 538—540, 728—732, 1005—1011.

2) Bordewijk, Handelingen enz., 1914, blz. 803—804, 806, 817, 824, 827.

3) Thorbecke, Aanteekening enz., I I , 1843, blz. 138.

4) Bijlagen tweede kamer 1858—1859, blz. 509, 510 (vooral artikelen 1 en 3 van no. LVIII, stuk 2).

5) Zie bijlagen tweede kamer 1869—1870, blz. 822.

DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 25 De heugenis van dit voormalig overzeesch gebied1) leefde jarenlang voort in een Indischen begrootingspost voor vroegere AMkaansche soldaten in het Indisch leger en in een specialen post voor den consul te Cape Coast Castle 2).

VI

Dat de commissie-generaal in 1816 Ïfederlandsch-Indië bezag als een eenheidsgebied, ondanks de versplitsing van tijdens het tusschen- bewind, is wegens de practijk der Compagnie begrijpelijk. Maar voor- zag en organiseerde zij haar onmetelijk rijk, zestigmaal zoo groot als

^Nederland, met een rijkdom van geleding en onderdeden, zestigmaal zoo verscheiden als die van het mild en oorspronkelijk geschakeerde moederland"?

Het antwoord is overbekend : noch zij noch latere regeeringen talen er naar. Van 1816 tot 1900 is Indië werkelijk die straffe staats- rechtelijke eenheid, waarover in de twintigste eeuw zoo herhaaldelijk is geklaagd. Men heeft het centrale gouvernement met zijn netwerk van organen heelemaal bovenaan, enkele tienduizenden nietige ooster- sche dorpsgemeenten Waaraan niemand aandacht geeft heelemaal onderaan, en daartusschen niets, althans niets waarvan de regeering weet. Van de honderden oostersche rijken dansen er een paar naar onze pijpen en zijn er een paar verdwenen; de groote meerder- heid telt voor ons bewind niet mee. Bij de onderwijsartikelen in het regeeringsreglement van 1854 denkt de regeering aan hetzij onder- wijs vanwege de centrale rechtsgemeenschap (Indië zelf), hetzij onder- wijs van particulieren; andere overheden beseft zij hier evenmin als in haar belastingartikel. Het bestaan van andere overheids- rechtspraak dan die van. de centrale overheid wordt pas op het laatste oogenblik bedacht en in de wet gelascht. Bij het opstellen van het verbod van grondverkoop door den lande (de centrale rechtsgemeen- schap) ziet men voorbij, dat verkoop behalve aan particulieren toch ook aan lagere rechtsgemeenschappen zou kunnen geschieden. Van andere rechtsgemeenschappen dan Indië zelf en de desa's heeft men geen weet. Trouwens, het Nederlandsch-Indië van een groot deel der vorige eeuw is nog niet onmetelijk: het is Java, plus enkele plekken der buitengewesten. The rest is silence.

x) Vergelijk Van Eysinga, Ontwikkeling en inhoud der Nederlandsche tractaten sedert 1813, 1916, blz. 73.

2) B.v. Nederlandsen staatsblad 1910 no. 53, artikelen 22—23.

26 DB CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN

Op 28 en 29 December 1897 oppert in de eerste kamerx) mr. Van Asch van Wijek, oud-gouverneur van Suriname, het denkbeeld van een gouvernement Sumatra, een gouvernement Borneo, een gouvernement Selebes. De minister van koloniën antwoordt in twintig woorden: hij is er sterk tegen, het zou slechts circumlocutie beduiden. Sinds de gezagsuitbreiding echter onder Van der Wyck, Eooseboom, Van Heutsz groeit met snelle schreden het besef, dat het nu in waarheid onmetelijk geworden Indië een breedgedachte, ruimtoegemeten geleding in lagere rechtsgemeenschappen behoeft.

De oostersche rijken worden binnen onzen invloedskring getrokken;

de dorpsgemeenten zullen aan eigen welvaart en volkskracht, en niet enkel aan politie en belastinginning worden dienstbaar gemaakt;

eerst Van Deventer2), daarna Eitsema van Bek3) bepleiten met talent de omzetting over heel Java van het regentschap-ambtskring in een regentschap-rechtsgemeenschap. In hoever worden de geesten gewonnen?

Door schallende leuzen is te dezen aanzien zooveel misverstand gekweekt en verergerd,' dat het noodig schijnt de verschillende stroomingen en haar beteekenis voor Indië als centrale rechtsgemeen- schap in Zuidoost-Azië even naast elkaar op te sommen 4).

(a.) Daar is vooreerst de strooming, die zweert bij centraal gezag en uniformiteit, bij wat men recht heeft starre, straffe eenheid te noemen; die lagere rechtsgemeenschappen alleen gedoogt als ze die eenheid in niets doen slinken; die oostersche rechtsgemeenschappen als factoren binnen het landsbestel slechts gedoogt indien ze te voren grondig ontoosterscht en verwesterscht zijn (inlandsche gemeente- ordonnantie; locaal ressort Karangasem; enz.). Deze strooming heeft laatstelijk gezegepraald in de bestuurshervormingswet van Februari 1922 en haar bevestiging bij de herziening van het regeeringsreglement van 1925 alsmede in de regeeringsinterpretatie tot 19 April 1922 van het woord „organen" in artikel 61 lid 2 der grondwet als ziende slechts op centrale, niet op lagere organen5); aan machteloosheid om tot de organisatie van het Indisch rijk ook maar één oorspronkelijke gedachte of één korrel veelvormigheid bij te dragen paart zij een

!) Handelingen eerste kamer 1897—1898, blz. 52, 69, 74.

2) I n 1901 ; zie C o l e n b r a n d e r — S t o k v i s , L e v e n e n a r b e i d v a n M r . C. T h . v a n Deventer, I I I , 1917, blz. 49.

3) I n 1 9 1 2 ; zie K o l o n i a a l - s t a a t k u n d i g e s t u d i e s , 1 9 1 9 , b l z . 2 6 .

*) K o l o n i a a l Tijdschrift 2 2 , 1 9 3 3 , b l z . 2 5 0 — 2 5 2 .

5) K o l o n i a a l Tijdschrift 1 1 , 1922, b l z . 8, 9, n a a s t H u a r t , G r o n d w e t s h e r z i e n i n g 1917 e n 1922, 1 9 2 5 , b l z . 1 0 2 .