I
Door het Londensch tractaat van 13 Augustus 1814 komt vast te staan, dat Nederland zijn overzeesch gebied uit de hand van Groot-Britannië zal terugkrijgen — op de kust van Guinee (Afrika) na, die, evenals Décima (Japan), Nederlandsch was gebleven —. Van-zelf doet zich dan het vraagstuk op van de staatsrechtelijke groepee-ring van dat gebied. Zal men het stellen onder een drievoudige lei-ding overzee — het gebied in Azië bijeen, dat in Afrika, en dat in Amerika bijeen —, of lijkt een andere rangschikking geraden? De beslissing valt ten gunste van vijf landvoogdijen, vijf ambtskringen overzee, vijf gescheiden gebieden: Nederlandsen-Indië, de kust van Guinee, Suriname, St.-Eustatius met onderhoorigheden (de drie bovenwindsche eilanden) en Curaçao met onderhoorigheden (de drie benedenwindsche). Nederlandsch-Indië, de kust van Guinee — een onbeteekenende strook met een miniatuurstadje —, Suriname en Curaçao krijgen elk hun gouverneur-generaal; St.-Eustatius komt onder een gouverneur.
Het is een tastbaar voordeel, dat de grondwetten van 1814 en 1815 de kroon in deze groepeering vrijlaten. Eeeds de grondwet van 1814 spreekt van Nederlandsche koloniën, hoewel wij dan enkel de Goud-kust hebben ; terwijl daarentegen het organiek besluit van 2 Augustus 1815 op het hooger onderwijs zich Nederland blijkbaar nog denkt als een binnen Europa besloten rijk. Ook de grondwet van 1815, het overzeesche gebied vermeldend, laat zijn groepeering vrij; een vrijheid, die tusschen 1815 en 1848 alleen maar nuttig heeft gewerkt.
Dat de Goudkust, Suriname en de twee eilandgroepen der Antillen bejegend en georganiseerd werden als aaneengesloten territoren, lag voor de hand. Men zou zich een oogenblik kunnen verbazen, dat in Januari 1815, bij de vaststelling van het levenloos gebleven koninklijk regeeringsreglement van dat jaar voor de oost1), ook van Neder
-1) Hier voren, blz. 11.
DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 17
landsch-Indië werd gesproken en gehandeld als van een aaneen-sluitend geheel. Gedurende driekwart immers van den compagniestijd, anderhalve eeuw lang, had de regeering te Batavia aan het hoofd gestaan, niet van een territoor, maar van een lange reeks verspreide etablissementen, factorijen en forten, zich uitstrekkend van Japan af, over den archipel en Voor-Indië heen, tot Kaapstad toe; en al was met name sinds de dagen van Van Imhoff (1743—1750) het mercan-tiele stelsel meer en meer vervangen door een territoriaal stelsel — de gelukkige termen zijn van Gijsbert Karel *) —, het overgroote deel van de oost kende nog steeds geen ISTederlandsch bewind dan hetzij als bewind over verspreide etabbssementen, factorijen en forten, het-zij als oppergezag over verspreide oostersche rijkjes. De naam „gou-verneur-generaal op het kasteel Batavia" of „te Batavia" zou oogen-schijnlijk de functie het zuiverst hebben weergegeven; zooals Enge-land in Voor-Indië tot 1834 toe (tijdens zijn Enge-landvoogd Bentinck) bleef spreken van een „Governor General of Fort William in Ben-gal". Evenwel, de compagnie zelf was al in haar generale instructie (regeeringsreglement) van 1650 gaan reppen van „het Gouvernement-Generaal van Indië"; de bewoording was gehandhaafd gebleven tot den val der compagnie; en ook daarna was ze, met lichte wijziging, overgenomen door de staatscommissie (herzieningscommissie) van 1802, die een hooge regeering „van Bataafsch Indien" en een gouverneur-generaal „van Bataafsch Indien" vermeldde, gelijk Lodewijk Napoleon in zijn instructie (regeeringsreglement) van 1807 den titel „Gouverneur Generaal van Indien" en gelijk het koninklijk regeeringsreglement van 1815 dien van „Gouverneur-Generaal van Nederlandsch Indië" zou invoeren. Misschien zou men in 1920 niet zoo schrikkebjk zijn ontsteld over het voorstel der herzieningscommis-sie van 1918 om weer van een gouverneur-generaal over „Indië"
en een raad van „Indië" te gaan spreken, als men hadde bedacht, dat juist dit de benaming was geweest uit het glorieuze tijdperk, een naam eerst gewijzigd door de immers nooit voor vol aangeziene Ba-taven. In elk geval, de toestand van verstrooid gebied en losaaneen-geregen gezagsoefening had in noch na 1650 weerhouden om den ambtskring van den landvoogd te Batavia te bestempelen, als vormde hij een aaneengesloten territoriaal geheel.
L) Hiervoren, blz. 10.
2
18 DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN
I I
Aanvankelijk dus vijf ambtskringen, vijf ressorten van landvoog-den, vijf landvoogdijen. Zijn de bewuste gebielandvoog-den, of de door her-groepeering daarvoor in plaats gekomene, pure ambtskringen ge-bleven?
Wie rationalistisch te werk gaat, en aan geen staatsrechtelijke wijziging gelooft dan die bedacht, gewild en gedecreteerd is, zal, althans voor den duur van een kleine honderd jaar na 1816, geneigd zijn te antwoorden met ja. Waar is het publicatieblad, het gouverne-mentsblad, of — vóór 1912 — het Indisch staatsblad te vinden, dat deze ambtskringen omtoovert in rechtsgemeenschappen, publiekrech-telijke lichamen, corporaties met eigen overheidsgezag en eigen ver-mogen? Zulke staatsbladnummers zijn er niet.
En toch zijn Curaçao, Suriname, Indië al binnen twee decenniën na 1816 als rechtsgemeenschap erkend met de daad. De zaak be-hoeft weinig besprek; zij is indertijd voortreffeüjk nagezocht en bloot-gelegd door mr. Bordewijk1). Voor de west deed zich op het punt dezer erkenning van eigen Westindisch geld en eigen Westindische overheden geen vitieerende politieke factor voor, en de Westindische gebieden zijn dan ook al honderd jaar lang beschouwd als rechts-gemeenschappen, zoo stellig dat men er zelfs na 1912 geen nut of noodzaak in heeft gezien om, al ware het alleen ter wille van duide-lijkheid en symmetrie, nu Indies rechtspersoonduide-lijkheid bij de wet was vastgelegd 2), ook die van Curaçao en Suriname bij de wet te consta-teeren. Westindische wetten van 1914, 1918 en 19243) hadden anders daartoe gereede gelegenheid kunnen bieden. Voor de oost daarentegen werd alras door staatkundig belang de zuiver staats-rechtelijke vraag verduisterd. Toen de oost in financieel slechten toestand verkeerde, vóór Van den Bosch, had de Nederlandsche wetgever geen bezwaar gemaakt Nederlandsch-Indië te erkennen als eigen vermogenswezen, in 1826 4). Toen echter de weegschaal omging, kreeg men een jarenlangen strijd over de vraag, of N/eder-landsch-Indië wel eigen geld kon hebben, dan of de zoogenaamd
!) Bordewijk, Rechtspersoonlijkheid der Nederlandsche koloniën, 1905.
2) Nederlandsch staatsblad 1912 no. 207.
3) Nederlandsch staatsblad 1914 no. 586 en no. 587, 1918 no. 790 en no. 791, 1924 no. 187 en no. 188.
4) Wet van 25 Maart 1826, Nederlandsch staatsblad no. 12; Bordewijk, Rechts-persoonlijkheid enz., 1905, biz. 200—202, 205, 212.
DE CENTKALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 19
Indische financiën slechts een fiscaal bureau vormden van de alge-meen Nederlandsche middelenx) ; naar mr. Van Houtens plastisch beeld : de twee broekzakken van Nederland, dat net zoo goed uit zijn Indischen linkerbroekzak als uit zijn Hollandschen rechterbroekzak het geld mocht halen voor zijn nooddruft. Wanneer in het laatste kwart der vorige eeuw deze politieke factor vervalt, doordat Neder-land voortaan uit Indië bijdragen krijgt noch wenscht, dan smelten weg de bezwaren tegen erkenning van Indië als corporatie met eigen gezag en eigen vermogen, en het is de genoemde wet van 1912 die het einde van den twist bezegelt. Nochtans is evenmin voor de oost als voor de west de omzetting van landvoogdij in rechtsgemeenschap 1 een bewuste daad van den wetgever geweest; zij is voor beide ge- ) biedsgroepen gegroeid, en alleen daarom voor de oost kunstmatig verduisterd omdat een economisch belang haar erkenning onge-wenscht maakte.
Maar had de groepeering en rangschikking zelf van die aanvan-kelijke ambtskringen en latere rechtsgemeenschappen geen punten van aarzeling opgeworpen? Het antwoord luidt anders voor de Amerikaansche dan voor de Aziatisch-Australische gebieden. De bocht van Guinee staat op zich zelf.
I I I
Voor de west is na het gezagsherstel in 1816 en 1817 de vraag der staatsrechtelijke groepeering van het Nederlandsch gebied dertig jaar lang aan de orde. Men beproeft het achtereenvolgens op drie manieren: eerst met drie koloniën (1816—1828), dan met vier kolo-niën onder één kap, één overhuiving (1828—1845), ten laatste — tot heden — met twee zelfstandige gebieden, de rechtsgemeenschap Suriname en de rechtsgemeenschap Curaçao.
Merkwaardig, in het grooter verband van ons overzeesche staats-recht, is de tweede der genoemde figuren : die van vier gebieden onder één kap. Als de koning in 1827 Van den Bosch, den lateren man van het cultuurstelsel, naar de west stuurt als commissaris-generaal
°m er den toestand, staatsrechtehjk en economisch, op te knappen, laat men de drie rechtsgemeenschappen met haar eigen overheids-gezag en haar eigen geldmiddelen2) voortbestaan, doch men zet er een
x) Bordewijk, Rechtspersoonlijkheid enz., 1905, hoofdstuk I I I .
2) Bordewijk, Ontstaan en ontwikkeling van het Staatsrecht van Curaçao.
l 9H , blz. 2—3, 40—51.
20 DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN
administratieve kap „gouvernement-generaal der Nederlandsche West-Indische Bezittingen" overheen1). Dit gouvernement-generaal is slechts in schijn een rechtsgemeenschap, een publiekrechtelijk lichaam; bij zijn opheffing vallen er geen eigendommen of gelden te verdeelen; het is een ambtskring van een uit 's-Gravenhage ge-emaneerd centraal en éénhoofdig regeergezag te Paramaribo, voor-gelicht door en werkend«met vervormde autoriteiten van het gebied Suriname2). Onder Van den Bosch en na zijn vertrek wordt deze administratieve eenheid geleid door de opeenvolgende gouverneurs-generaal Cantz'laar, Van Heeckeren, Bijk, Elias. Elk dier opper-landvoogden heeft onder zich vier gewone kolonies: Suriname, Cu-raçao en de thans in tweeën gesplitste kolonie St.-Eustatius; alle vier voorzien van een eigen regeeringsreglement3); Suriname onder den opperlandvoogd zelf, de drie overige sinds 1833 onder drie ge-zaghebbers. De koninklijke regeeringsreglementen van 1845 echter, twee nieuwe kolonies Suriname en Curaçao scheppend, maken een eind aan dezen toestand4); en de bij de wet vastgestelde regeeringsreglementen van 1865 sluiten zich bij de staatsrechtelijke groepeering van 1845 aan.
Laat de toestand 1828—1845 van de west zich een federatieven toestand noemen? Hier ontbrak die door lagere rechtsgemeenschap-pen opgebouwde en daarboven bestaande hoogere rechtsgemeenschap (met eigen overheid en eigen vermogen), die men b.v. in de Ver-eenigde Staten, in Zwitserland, in het Duitsche rijk, in het Australi-sche gemeenebest aantreft. Van vóór het midden der negentiende eeuw tot 1900 waren de drie Fransche departementen Oran, Al-giers en Constantine saamgebundeld onder één gouvernement-ge-neraal (een ambtskring, die eerst in 1900 verheven werd tot rechts-gemeenschap); sprak ooit iemand van federatie? Het is waar, dat de wet van 1871 tot samenvoeging of „union" van de Britsche An-tillenkolonies Antigua, St. Kitts enz. onder één administratieve land-voogdij der (Britsche) Bovenwindsche eilanden zich zelf betitelt als „an act for the federation" van die eilanden, doch niet in anderen zin dan waarin ook het splitsen van één kolonie in twee en het
ineen-') Anders Colenbrander, Koloniale geschiedenis, I I , 1925, blz. 38.
2) Gouvernementsblad 1828 no. 3.
3) Bordewijk, Ontstaan enz., 1911, blz. 57 (noot), 300, 193, 223, 233, 246, 252.
") Bordewijk, Ontstaan enz., 1911, blz. 59—62 ; Handelingen over de Reglemeii-ten op het beleid der Regering in de Koloniën Suriname en Curaçao, 1914, blz. 552.
DE CENTKALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 2 1
smelten van twee kolonies tot één behandeld wordt bij „federatie" 1) ; dus met verwaarloozing van de juridische beteekenis van het woord.
Men bedenke ook, dat de beroemde vlugschriftenreeks „The Fede-ralist" van Hamilton en de zijnen tot doel had gehad aan te dringen, niet op een bloot administratieve kap boven de dertien vrijgevochten Amerikaansche staten, maar, in lijnrecht tegendeel, op de zoo stevig mogelijke organisatie, staatsrechtelijk en economisch, van een daar-boven te bouwen rechtsgemeenschap The United States.
Bij groepeering en hergroepeering van Westindisch gebied biedt het volkswezen der niet-westersche bewoners geen leidraad. De eigenlijke inheemschen, de Indianen, zijn een factor zonder be-lang 2) ; de negers uit Afrika hebben op de Westindische eilanden en in de kuststrook van Suriname, de noordelijkste der twee regioe-nen 3), geen samenhangen waarop zich laat voortwerken. Onze staatsrechtelijke groepeering wordt dus uitsluitend beheerscht door Nederlandsche waarden, staatkundig of economisch; ander richt-snoer is er niet.
I V
Ten tijde van den terugkeer, in 1816 en 1817, van Oost-Indië onder Hollandsch gezag bestaat de tegenwoordige archipel staats-rechtelijk uit vier groote bewindseenheden, alle ondergeschikt aan den Britschen gouverneur-generaal te Calcutta (lord Moira, 1813—
1823). Het eerste stuk heet Java en onderhoorigheden, is Engelsch van, 1811 tot 1816, en omvat Java, Palembang, Bangka, Bandjar-masin, Makassar, Bali, d. i. al wat we in 1811 nog over hadden; de onderlandvoogd (lieutenant-governor: Baffles, Eendall) zetelt te Ba-tavia. Het tweede stuk heet de Molukken, is Engelsch van 1810 tot 1817, en staat onder een resident (opperresident) op Ambon (laat-stelijk Bryant Martin). Het derde stuk heet Malaka en onderhoorig-heden, en is Engelsch van 1795 tot 1816; de onderlandvoogd heeft sinds 1805 weer een presidency onder zich en woont op Poelau Pi-nang. Het vierde stuk eindelijk, Bengkoeloe op Zuid-Sumatra, is al van 1684 af Britsch — en komt dus niet voor „teruggaaf" in aanmer-king — ; van 1763 tot 1801 heeft het een eigen onderlandvoogdij
x) Jenkyns, British rule and jurisdiction beyond the seas, 1902, biz. 98.
2) H i e r v o r e n , biz. 6.
3) H i e r v o r e n , biz. 6 — 7 .
22 DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN
(presidentschap) gevormd onder een „president" te Bengkoeloe (Fort Marlborough), maar sindsdien is het een deel van het president-schap Bengalen, al heet Baffles er in 1817 lieutenant-governor.
In 1825 wordt het derde stuk, Malaka (sinds 1816 weer N"eder-landsch), tegen het vierde stuk, Bengkoeloe, uitgeruild.
Men zou zich gemakkelijk hebben kunnen denken, dat, nu door historische redenen de Oostindische archipel, voor zoover hij in Hol-landsche handen is, gesplitst was geraakt in drie groote lappen
(a. Java, b. Molukken, e. Malaka, in 1825 verruild voor Zuid-Sumatra), de commissie-generaal, die Indië kreeg over te nemen en te organiseeren, drie groote onderkolonies zou hebben in stand ge-houden: hetzij dan als drie rechtsgemeenschappen onder één bloot administratieve kap (zooals de west van 1828 tot 1845; boven, blz.
19—20), hetzij als drie rechtsgemeenschappen onder een nieuwe, hoogere rechtsgemeenschap. Evenzoo immers had in 1811 lord Mmto, de landvoogd die Java veroverde, na er een oogenblik over te hebben gedacht de Molukken en. Java tot één te maken, het plan opgegeven, en bepaald dat het twee kringen zouden blijven1). Doch de com-missie-generaal deed anders: evenmin, als het koninklijk regeerings-reglement van 1815 bevat dat der commissie-generaal zelf, 1818, eenig artikel, dat in die richting wijst. Wel blijft van 1817 af een groot „gouvernement der Moluksche eilanden" in aanwezen, het-welk Manado, den Ternate-archipel, de Ambonsche Molukken, en van 1817 tot 1819 zelfs de Timor-groep omvat, maar juist dit gouvernement (en niet Nederlandsch-Indië zelf) is een louter admi-nistratieve eenheid, een ambtskring, en het heeft geen zustergouver-nementen Java en Malaka2) (of later: Zuid-Sumatra) naast zich.
Door aldus de destijds bestaande verdeeling van Kederlandsch-Indië in drieën te ignoreeren en op zij te schuiven maakt de commis-sie-generaal van stonde aan het hersteld gezag in Indië tot een gezag over een éénheidsgebied.
Ware misschien uit hoofde van oostersch staatsrecht te verwachten geweest, dat de commissie-generaal den Indischen archipel zou heb-ben gezien als een samenbouwsel? Het is weinig waarschijnlijk, dat zij kennis droeg van het idee van Leyden en Baffles uit 1811, Oost-Azië te gaan inrichten als een groot-Indonesisch verbond van in-heemsche rijken3). Maar ook als ze hadde gewild, de bouwstof zou
i) Boulger, The life of Sir Stamford Raffles, 1897, blz. 206.
*) Zie b.v. Indisch staatsblad 1819 no. 20 en 1823 no. 11 over Malaka.
3) Hiervoren, blz. 2.
DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 23
haar hebben ontbroken. Slechts ten deele was de archipel met inheem-sche rijken bedekt; de meerderheid dier rijken had geen vast territoor, geen vaste indeeling, geen vasten onderdanenkring, geen regeerings-taak in onzen zin; het waren Indonesische états patrimoines, geen enkele état nation, slechts een paar états puissances. Om voor opbouw van een modern overzeesch rijk te kunnen dienen zouden ze dus hebben moeten gelooven, eerst aan een tijdroovende verkenning van hun oosterschen aard, daarna aan een moeizame, geduld en beleid vergende, transfiguratie. Al was het plan-Leyden aangevat door de commissie-generaal, er zou niets van zijn terechtgekomen.
En de natuurlijke samenhang van de deelen van het herboren ge-bied? Waren de Voorindische en Oostaziatische kantoren en ware Ceilon onder Batavia gebleven, het zou een gebied zijn geweest met bonte, incohaerente bevolking. ïsTu het niet zoo was, behoorden alle bevolkingsgroepen dezer kolonie tot dat ééne ras, dat reeds door Marsden (1783) en Eaffles als een eenslachtig ras herkend was, en waarvoor veertig jaar later de naam „Indonesisch ras" voor het eerst zou opkomen1). De Indonesiërs onder Spaansch gezag (op de Philippijnen) en die onder Chineesch, Portugeesch, Britsch, Siameesch gezag vielen er buiten, maar de overgroote meerderheid der Indonesiërs vulde, in rijke schakeering, het nieuwe Nederlandsch-Indië met een bevolking, die bij eenheid van bewind zou kunnen passen.
V
Voor het laatste der toenmalige stukken overzeesch gebied, dat ter kuste van Guinee, mag bij den hedendaagschen lezer, in de barnende vragen van het heden geplaatst, niet veel aandacht worden onder-steld. Het is niet tot onze schande, dat wij bij verdrag van Februari 1871 dit stuk grondgebied aan Groot-Britannië hebben overge-daan; want zijn vroegere beteekenis als afvoerplaats van slaven uit het Afrikaansche binnenland — ,,kroesvee", zeiden onze vaderen — had het verloren door het verbod van slavenhandel (1818), en een nieuwe beteekenis voor Wederland zou het alleen hebben kunnen krijgen als ook wij na 1880 waren gaan meedoen aan de buitverdeeling van nog ongeoccupeerde streken van het zwarte continent.
Afrika, althans voor wat zijn middelstrook betreft, is vergeleken
x) Hiervoren, blz. 9; Logan in Journal Indian Archipelago 4, 1850, biz. 254.
24 DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN
met een omgekeerd soepbord, langs welks steilen wand men moet op-stijgen en over welks bovenrichel men weer moet neerdalen om ten slotte te belanden op de uitgestrekte vlakke contrei van het binnen-land. In de bocht van Guinee lag tusschen Sierra Leone eenerzij ds en de kust van Benin anderzijds dat stuk rand van het soepbord, die kust van Guinee heette: Peperkust (Liberie), Ivoorkust (Fransch), Goudkust (ïsTederlandsch ; later Engelsch) en Slavenkust (Duitsch;
sinds den oorlog onder Fransch mandaat). De Goudkust heeft in 1816 niet teruggegeven behoeven te worden, want ondanks onze inlijving en de worsteling van Engeland met Napoleon is de Neder-landsche vlag er blijven waaien. In 1815 kwam, ter vervanging van den commandant-generaal De Veer, Daendels er als „gouverneur-generaal ter kuste van Guinee", om al in 1818 voor het heete klimaat te bezwijken. De bestuursvestiging en havenplaats heette St. George d'Elmina1).
Tot 1848 bleef de Goudkust slapen; na 1848 werd zij in haar slaap slechts gestoord door een paar opstandjes en door de pikante vraag:
„ben ik wel een kolonie 'of bezitting des rijks, en moet ik dus volgens de grondwet een regeeringsreglement ontvangen bij de wet?" Fransen van de Putte, die het grondwetsgebod deed naleven voor de West-Indiën, had in dezen omhaal weinig lust, en bedacht er op, dat de Goudkust wellicht niet een kolonie, noch een bezitting, maar een
„vestiging" was, al erkende hij ook dan de behoefte aan een wet2).
Nochtans had de staatsregeling van 1798 al van „Bezittingen op de Kust van Guinea" en „Coloniën" aldaar gesproken (artikelen 232, 251) ; kwam van 1840 af in de jaarlijksche koloniale staten een rubriek Kust van Guinea voor 3) ; en had Bochussens ontwerp-comptabüiteits-wet van 1858 4) de Goudkust als kolonie of bezitting behandeld.
Een staatsblad van de Goudkust was er niet; de begrooting werd vastgesteld door den koning, en kreeg een subsidie uit de rijks-begrooting 5) ; wetten van kroon en staten-generaal voor de kust van Guinee zijn niet gemaakt. Men krijgt den indruk, dat het beschouwd bleef als onbelangrijke ambtskring van een onbelangrijk gouverneur.
*) Zie Van der Aa, Aardrijkskundig woordenboek der Nederlanden, IV, 1843, blz. 538—540, 728—732, 1005—1011.
2) Bordewijk, Handelingen enz., 1914, blz. 803—804, 806, 817, 824, 827.
3) Thorbecke, Aanteekening enz., I I , 1843, blz. 138.
4) Bijlagen tweede kamer 1858—1859, blz. 509, 510 (vooral artikelen 1 en 3 van no. LVIII, stuk 2).
5) Zie bijlagen tweede kamer 1869—1870, blz. 822.
DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 25 De heugenis van dit voormalig overzeesch gebied1) leefde jarenlang
DE CENTRALE RECHTSGEMEENSCHAPPEN 25 De heugenis van dit voormalig overzeesch gebied1) leefde jarenlang