Regionale prognoses en lokale ambities : een studie naar de afstemming van het woonbeleid tussen Zwolle, Raalte en Kampen

Regionale prognoses en

lokale ambities

Een studie naar de afstemming van het woonbeleid

tussen Zwolle, Raalte en Kampen

Maarten Postma

2

Regionale prognoses en lokale ambities

Een studie naar de afstemming van het woonbeleid

tussen Zwolle, Raalte en Kampen

Bachelorscriptie Sociale Geografie

Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen

Universiteit van Amsterdam

Januari 2018

Begeleider:

Dr. Bontje, M. (Marco)

Tweede lezer:

Dr. Hissink Muller, B.M. (Bas)

Maarten Postma

Studentnummer: 10775684

mapostma@hotmail.com

4

Voorwoord

De verschillen in demografische ontwikkeling en daarmee in het woonlandschap in Nederland nemen toe. Sommige regio’s zullen blijven groeien, anderen zullen te maken krijgen met krimp of stagnatie van de bevolkingsontwikkeling; maar ook binnen deze regio’s zijn er weer verschillen. Dit is voor betreffende gemeenten niet altijd even gemakkelijk. Enerzijds wordt gestreefd naar voldoende bevolkingsaanwas om de voorzieningen in kernen op peil te houden; anderzijds moet ervoor worden gewaakt dat zich geen concurrentiestrijd met buurgemeenten ontwikkelt. Men vist toch grotendeels in dezelfde vijver.

Dit vraagt om afstemming tussen gemeenten. In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan die onderlinge samenwerking, in de regio Zwolle. Op welke manier wordt het woonbeleid van gemeenten in dit gebied gecoördineerd? Tot welke conflicten heeft dit geleid? Hoe worden de demografische prognoses geïnterpreteerd? Hoe maken de gemeenten afspraken om bouwen voor leegstand te voorkomen? Kortom; in hoeverre is er sprake van afstemming van het woonbeleid? In het kader van mijn scriptieproject en afstuderen aan de bacheloropleiding Sociale Geografie aan de Universiteit van Amsterdam, heb ik getracht een antwoord te vinden op deze vragen. Hierbij heb ik gelukkig ook hulp van anderen mogen ontvangen, waar ik erg dankbaar voor ben. In het bijzonder wil ik dhr. Bontje bedanken, voor het begeleiden van dit scriptieproject, en daarnaast eenieder die heeft meegewerkt aan de interviews. Rineke Bugter, André Buys, Wietse Douwes, Marga Goudbeek, Géanne Koelewijn, Marieke Spijkerman, Bouke Timmen, Nienke Visschers en Thierry Wever: hartelijk dank dat jullie tijd hebben willen vrijmaken en mee willen hebben werken aan dit onderzoek. Dankzij jullie ervaringen en verhalen heb ik veel inzichten opgedaan en kan ik nu met trots dit onderzoek presenteren.

Maarten Postma

5 1. INLEIDING 7 2. KADER 9 2.1 WETENSCHAPPELIJK KADER 9 2.1.1DEMOGRAFISCHE KRIMP 9 2.1.2CONCURRENTIE OF SAMENWERKING 10 2.1.3INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING 11 2.2 BELEIDSKADER 14 2.2.1OMGEVINGSWET EN WOONVISIES 14

2.2.2LADDER VOOR DUURZAME VERSTEDELIJKING 15

2.2.3WONINGWET 2015 16

3. METHODOLOGIE 17

3.1 OMSCHRIJVING ONDERZOEK 17

3.2 ONDERZOEKSOPZET: CASE STUDY 18

3.3 ONDERZOEKSMETHODEN 20 3.3.1DOCUMENTANALYSE 21 3.3.2INTERVIEWS 21 3.3.3OBSERVATIES 22 4. DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN 23 4.1 LANDELIJKE TRENDS 23 4.2 REGIONALE VERSCHILLEN 26

4.3 LOKALE PROGNOSES: KAMPEN, RAALTE EN ZWOLLE 29

4.4 BETROUWBAARHEID EN INTERPRETATIE 31

5. WOONBELEID 33

5.1 DE EERSTE INDRUK: VEEL OVEREENKOMSTEN 33

5.2 WONINGBOUWPROGRAMMERING 34

5.3 KWALITATIEVE OPGAVE 40

5.4 OVERIGE OPGAVEN EN AMBITIES 43

6. AFSTEMMING 47

6.1 KWANTITATIEVE AFSPRAKEN 48

6.2 PROGNOSES EN COMPETITIE 49

6.3 REEVE: EEN BESTUURLIJK CONFLICT 50

6.4 AMBTELIJK OVERLEG EN PUBLIEK-PRIVATE COÖPERATIE 52

6.5 HET ‘PROCES’ 53

6.6 EEN NIEUW EVENWICHT 55

6 7. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN 59 7.1 CONCLUSIE 59 7.1.1REGIONALE WONINGPROGRAMMERING 61 7.1.2KWALITATIEVE WOONOPGAVEN 62 7.1.3DEMOGRAFISCHE PROGNOSES 63 7.1.4DE AFSTEMMING AFSTEMMEN 64 7.1.5ROL PROVINCIE 65 7.2 DISCUSSIE 66 REFERENTIES 68 BIJLAGE 1, A T/M G: INTERVIEWVERSLAGEN 73

A.INTERVIEW MET RINEKE BUGTER OP 24-11-2017 TE RAALTE 74

B.INTERVIEW MET ANDRÉ BUYS EN THIERRY WEVER OP 29-11-2017 TE AMSTERDAM 78

C.INTERVIEW MET WIETSE DOUWES OP 23-11-2017 TE ZWOLLE 82

D.INTERVIEW MET MARIEKE SPIJKERMAN EN MARGA GOUDBEEK OP 22-11-2017 TE KAMPEN 87 E.INTERVIEW MET GÉANNE KOELEWIJN OP 24-11-2017 TE ZWOLLE 91

F.INTERVIEW MET BOUKE TIMMEN OP 01-12-2017 TE ARNHEM 95

G.INTERVIEW MET NIENKE VISSCHERS OP 21-11-2017 TE ZWOLLE 98

7

1. Inleiding

Elke drie à vier jaar brengen het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gezamenlijk een rapport uit met de belangrijkste demografische trends en de bevolkingsprognoses voor ons land. Het recentste rapport, getiteld ‘Sterke regionale verschillen’, verscheen in 2016. In dit rapport wordt geconstateerd dat in de nabije toekomst de contrasten in Nederland zullen toenemen als het gaat om demografische ontwikkelingen. Steden in de Randstad en enkele grote steden daarbuiten blijven in de voorspellingen tot 2040 sterk groeien, terwijl veel omliggende kleinere gemeenten te maken zullen krijgen met een stagnatie of zelfs krimp van de bevolkingsomvang. (Kooiman et al., 2016).

Deze divergente bevolkingsprognoses vragen ook om een gedegen aanpak als het gaat om woonbeleid. Men wil immers een voldoende groot woningaanbod hebben, maar tegelijkertijd niet bouwen voor leegstand. Ook hebben verschillende demografische groepen andere woonvoorkeuren. Zo zal volgens het Planbureau voor de Leefomgeving het aantal eenpersoonshuishoudens sterk toenemen en zullen, met name op het snel vergrijzende platteland, relatief veel woningen geschikt moeten worden gemaakt voor senioren (Ritsema van Eck et al., 2013).

Hoewel de woonopgaven dus per gemeente kunnen verschillen, lijkt een zekere mate van onderlinge afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten geen overbodige luxe. Stedelijke ontwikkeling in de ene gemeente kan ook de ontwikkeling van andere gemeenten beïnvloeden. Met name in regio’s die te maken hebben met krimp of een stagnatie van de bevolkingsontwikkeling (of die hier volgens de prognoses in de nabije toekomst mee te maken zullen krijgen), lijkt enige coördinatie van het woonbeleid vereist, om te voorkomen dat gemeenten te veel met elkaar gaan concurreren. Vist men tenslotte niet in dezelfde vijver? In dit onderzoek zijn de gemeente Zwolle en buurgemeenten Raalte en Kampen gekozen als casus om een beeld te krijgen bij de mate van afstemming tussen gemeenten als het gaat om het woonbeleid. De regio Zwolle past namelijk goed in het beeld van de demografische ontwikkelingen die worden geschetst in het recentste rapport van het CBS en PBL. Sterker, Zwolle wordt expliciet genoemd als voorbeeld: “In het oosten van Nederland blijft het inwoneraantal van de steden Zwolle, Arnhem en Nijmegen sterk groeien, in tegenstelling tot veel omringende, kleinere gemeenten.” (Kooiman et al., 2016: 15).

Twee van die omringende, kleinere gemeenten (naar inwoneraantal) zijn Raalte en Kampen. Raalte zal, net als andere gemeenten in de regio, op de middellange termijn te maken krijgen met bevolkingskrimp, terwijl Kampen net als Zwolle volgens de prognoses de komende decennia blijft groeien. De nadruk bij de analyse van de onderlinge afstemming van het woonbeleid ligt op de verschillende woonopgaves die deze prognoses creëren. Thema’s die hieraan gerelateerd zijn, zoals de omvang en vorm van de woningvoorraad, transformatie van

8 panden of locaties van nieuwbouw zullen daarom meer aandacht krijgen dan onderwerpen als duurzaam bouwen (hoewel regionale afstemming hier allicht ook meerwaarde heeft). Het onderzoek focust zich dan ook op de volgende onderzoeksvraag:

“In hoeverre is er, inspelend op de divergente demografische prognoses, sprake van onderlinge afstemming tussen het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte?”

Om deze vraag te beantwoorden zal allereerst een theoretisch kader worden opgezet met de belangrijkste concepten en benaderingen omtrent de coördinatie van beleid. Ook zullen de belangrijkste recente juridische en beleidstechnische ontwikkelingen worden benoemd, die het kader vormen waarbinnen gemeentelijk woonbeleid tegenwoordig tot stand komt. Vervolgens zal in de methodologie de opzet van het onderzoek nader worden besproken en volgt een beschrijving van de casus.

Na de methodologische verantwoording zal allereerst dieper worden ingegaan op de verwachte demografische ontwikkelingen voor Zwolle, Raalte en Kampen. Daarna zal het woonbeleid van de betrokken gemeenten onder de loep worden genomen. Hierbij is aandacht voor de wijze waarop de gemeenten inspelen op de demografische prognoses, maar er zal ook worden geanalyseerd in hoeverre de gemeentelijke woonplannen op elkaar aansluiten en op welke vlakken er eventueel sprake is van discrepantie. Tevens zal in het laatste hoofdstuk worden gefocust op het proces achter de totstandkoming van het woonbeleid: op welke manier en in welke mate hebben de betrokken gemeenten getracht hun woonvisies af te stemmen en welke partijen speelden hier nog meer een rol in?

Tenslotte volgt nog een conclusie, aangevuld met enkele aanbevelingen. Ik hoop dan ook dat dit onderzoek meer inzicht verschaft en een reflectie vormt op de wijze waarop afstemming tussen gemeentelijk woonbeleid plaatsvindt, zodat de gemeenten uit dit onderzoek, maar ook gemeenten en overheden daarbuiten, met het oog op de toekomst de complementariteit van hun woonbeleid kunnen vergroten.

9

2. Kader

In dit hoofdstuk wordt getracht een kader te schetsen dat dient als startpunt voor dit onderzoek en als leidraad voor de analyse van de afstemming van het woonbeleid tussen Zwolle, Raalte en Kampen. Dit raamwerk bestaat uit twee delen: een wetenschappelijk kader en een beleidskader. In het wetenschappelijke kader worden de huidige stand van zaken en de belangrijkste wetenschappelijke bevindingen op dit gebied besproken. In het beleidskader wordt vervolgens aandacht besteed aan de beleidstechnische en juridische context waarin het woonbeleid tot stand komt en worden de belangrijkste ontwikkelingen benoemd wat betreft de wet- en regelgeving.

2.1 Wetenschappelijk kader

Dit theoretische kader dient om richting en inhoud te geven aan het onderzoek en zo bij te dragen aan een constructieve analyse. Daartoe wordt in kaart gebracht welk onderzoek reeds naar dit onderwerp is gedaan en worden de belangrijkste bevindingen op een rij gezet. Zodoende wordt ook duidelijk hoe dit scriptieonderzoek binnen het wetenschappelijke raamwerk past en hoe het bij kan dragen aan de kennisvorming op dit gebied.

Allereerst zal worden ingegaan op de ontwikkeling van het woonbeleid in Nederland en de demografische krimp, die gemeenten noopt tot intensievere regionale samenwerking. Aansluitend wordt deze samenwerking uitvoeriger bestudeerd: de manier waarop het gemeentelijke woonbeleid tegenwoordig wordt afgestemd, eventuele verschillen tussen regio’s en de veranderingen door de tijd.

2.1.1 Demografische krimp

Woonbeleid is in Nederland in sterke mate gedecentraliseerd. Gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor het opstellen van bestemmingsplannen en daarmee ook voor het realiseren van voldoende, en tevens kwalitatief toereikende, plancapaciteit voor woningbouw (De Gier et al., 2011). De term ‘woonbeleid’ is volgens Ekkers en Helderman (2006) echter een relatief nieuw begrip; van oudsher wordt vaak over ‘volkshuisvestingsbeleid’ gesproken. De auteurs geven hier twee verklaringen voor. Ten eerste heeft het woord ‘volkshuisvesting’ een paternalistisch karakter, terwijl de moderne burger steeds mondiger wordt en de overheid minder van hogerhand ingrijpt (hier wordt verderop in dit hoofdstuk dieper op ingegaan). Ten tweede is de aandacht verschoven van een kwantitatieve naar een kwalitatieve woonopgave. Na decennia waarin de bevolkingsgroei en woningvraag groot was, krijgen steeds meer gemeenten in Nederland te maken met een stagnatie of zelfs een krimpende bevolkingsomvang (Kooiman et al., 2016; Mook, 2010). Deze en andere demografische ontwikkelingen worden in hoofdstuk vier besproken.

10 Er lijkt weinig twijfel over te bestaan dat demografische krimp ruimtelijke, sociale en economische gevolgen heeft. Echter, de ernst en omvang van deze effecten is wel onderwerp van discussie. Volgens Ritsema van Eck et al. (2013: 7) kan de afname van het aantal huishoudens in een regio resulteren in een “vicieuze cirkel van dalende woningprijzen, leegstand, concentratie van kansarmen en leefbaarheidsproblemen”. Ook een verminderd draagvlak voor voorzieningen, en daarmee de sluiting van scholen of winkels, is een aspect van deze leefbaarheidsproblemen. Borchert en De Kruyff (1991), daarentegen, menen dat de levensvatbaarheid van lokale voorzieningen vooral beïnvloed wordt door veranderend consumentengedrag en niet door het potentiële aantal gebruikers (geciteerd in Mook, 2010). Een krimpende bevolkingsomvang zou dan ‘slechts’ een versterkend effect hebben op verdere schaalvergroting en concentratie van diensten. De gevolgen van demografische krimp zijn wellicht het meest zichtbaar op de woningmarkt. Vaak wordt gevreesd voor leegstand; het aanbod van woningen overstijgt de vraag. Met name mindere wijken zullen in een spiraal van verloedering en afnemende leefbaarheid belanden (Van Oosterhout, 2014). Anderen zien in de leegstand juist kansen voor meer groenvoorzieningen (Mook, 2010). De veranderende situatie op de woningmarkt heeft evenwel grote financiële consequenties, zowel voor huiseigenaren als voor gemeenten. Woningprijzen zullen dalen als gevolg van het overaanbod (Francke, 2010). Hoewel dit voor starters de mogelijkheden vergroot om toe te treden tot de woningmarkt, houdt het voor huiseigenaren en ontwikkelaars een waardedaling van het bezit in. Er kunnen betalingsrisico’s ontstaan en de doorstroming op de woningmarkt neemt af.

Als een deel van de (nieuwbouw)woningen niet wordt verkocht of uitbreidingsplannen niet worden gerealiseerd, kan dit ook voor gemeenten een financiële strop betekenen; niet alleen omdat op aangekochte grond uiteindelijk geen woningen worden gebouwd, maar ook omdat het opstellen van woningbouwplannen veel tijd en voorbereiding vereist; de zogenaamde “plankosten” (Van Hoek et al., 2011). Deze investeringen moeten worden terugverdiend. Bovendien zijn gemeenten geregeld als privaatrechtelijke partij betrokken bij gebiedsontwikkeling. Zij gaan een overeenkomst aan met marktpartijen, die een vergoeding voor “planschade” kunnen eisen wanneer een gemeente besluit de bouwtitel uit het bestemmingsplan te schrappen (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2013).

2.1.2 Concurrentie of samenwerking

Hoewel bevolkingskrimp in sommige opzichten dus wellicht ook kansen biedt, lijkt het voor veel gemeenten evident dat een structurele afname van de bevolkingsomvang in de regio voornamelijk negatieve consequenties heeft. Derks et al. (2006) waarschuwen dan ook dat gemeenten in een krimpgebied kunnen gaan concurreren om inwoners en arbeidskrachten. Gemeenten proberen nieuwe inwoners te trekken en de krimp te stoppen door het woningaanbod te verruimen, maar

11 dit gaat ten koste van kernen en dorpen in buurgemeenten. Mook (2010) benaderde deze onderlinge competitie derhalve vanuit een speltheoretisch perspectief. De werkelijkheid blijkt echter te wringen met de theorie, onder meer omdat “gemeenten uit nut en noodzaak wel moeten samenwerken. […] Er valt in dit geval niks te kiezen.” (Mook, 2010: 170). Ook Peters (2012) concludeert dat regionale samenwerking doorslaggevend is om succesvol met demografische krimp om te gaan.

Krimp vormt zodoende dikwijls de aanleiding tot intergemeentelijke samenwerking. Veel onderzoek naar de afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten richt zich dan ook op krimpregio’s. Echter, ook gemeenten die (nog) niet met een afname van het aantal inwoners of huishoudens te maken hebben, kunnen baat hebben bij intensievere regionale samenwerking en afstemming van het woonbeleid (Wytema, 2015). Studies die niet zijn toegespitst op een krimpregio beschrijven vaak een landelijke trend en betreffen geen ‘case study’ (o.a. Winters et al., 2015; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2017).

Dit onderzoek beoogt een analyse van de afstemming van het woonbeleid tussen drie gemeenten in West-Overijssel, een regio die door Ritsema van Eck et al. (2013) niet is aangemerkt als ‘krimpgebied’. Bovendien kunnen ook binnen een regio de demografische prognoses nog uiteenlopen (zie verder hoofdstuk 4). ‘Afstemming van het woonbeleid’ is echter een ingewikkeld concept. In de wetenschappelijke literatuur bestaat geen gangbare benadering om de mate en kwaliteit van afstemming te analyseren. Slechts ‘woonbeleid’ evalueren blijkt al een lastige opgave. Winters et al. (2013) doen een poging en stellen een aantal indicatoren voor om het woonbeleid van Vlaamse gemeenten te monitoren; waaronder ‘kwaliteit’, ‘betaalbaarheid’ en ‘woonzekerheid’. Afstemming van het woonbeleid met andere overheden wordt opmerkelijk genoeg niet als indicator genoemd. Om desondanks bij dit onderzoek meer houvast te hebben bij de analyse van de ‘afstemming’, is in Bijlage 2 een lijst met vragen toegevoegd die ondersteuning bieden bij de operationalisatie van dit begrip.

2.1.3 Intergemeentelijke samenwerking

Artikelen die ingaan op de coöperatie tussen gemeenten zijn in het algemeen niet specifiek gericht op ruimtelijke ordening of wonen, maar beschrijven de totstandkoming van beleid in het algemeen. Hierbij wordt vaak gesproken over een transitie die zich zou voltrekken van ‘government’ naar ‘governance’. ‘Government’ verwijst in dit geval naar de nationale overheid en haar institutionele mogelijkheden om besluiten te nemen en uit te voeren. ‘Governance’ heeft betrekking op meerdere actoren, zowel in het publieke als private domein, die in een netwerk van verticale en horizontale relaties op een meer coöperatieve basis tot beleid komen (Mayntz, 1998; Stoker, 1998). In dit kader wordt ook wel gesproken over een ‘netwerksamenleving’ of

12 ‘netwerksturing’; hetgeen volgens Van Gils en Huys (2005) leidt tot toenemende complexiteit van maatschappelijke vraagstukken, waarvan ruimtelijke planning er één is.

Van Oosterhout (2014) stelt dat het regionale afstemmingsproces in beginsel uitgaat van netwerksturing: “Communicatie, overleg en eventueel bestuurlijke druk voeren op regioniveau de boventoon ten opzichte van het veel beperktere juridisch, financieel en fysiek sturingsinstrumentarium.” (p. 120). De intergemeentelijke samenwerking in een ‘netwerkmodel’ draait volgens Van den Dool en Schaap (2014) voornamelijk om het delen van kennis, bijvoorbeeld in werkgroepen van ambtenaren. Desalniettemin, dienen provinciale verordeningen en formele inspraakmogelijkheden vaak als stok achter de deur om tot regionale coördinatie te komen en sturen provincies het beleidsproces regelmatig bij (Hulst & Van Montfort, 2007; Van Oosterhout, 2014).

Vanuit de Katholieke Universiteit Leuven wordt regelmatig onderzoek verricht naar het woonbeleid en de afstemming daarvan tussen Vlaamse gemeenten. In een enquête van Winters et al. (2015) geeft 64,7% van de Vlaamse gemeenten aan dat zij het afgelopen jaar bij een intergemeentelijk woonoverleg betrokken waren. Het grootste gedeelte van deze gemeenten voert eens in de twee à drie maanden een dergelijk overleg, waarbij het uitwisselen van ervaringen en het verbeteren van de kwaliteit van het woningaanbod de belangrijkste agendapunten zijn. Verder valt op dat landelijke gemeenten en kleinere steden frequenter aan deze intergemeentelijke besprekingen deelnemen dan de grote steden, waarvan slechts 25% het afgelopen jaar bij een regionaal woonoverleg betrokken was (Winters et al., 2015).

Daarnaast heeft de KU Leuven, in samenwerking met onder andere de Hogeschool Gent en IDEA Consult, in 2012 enkele aanbevelingen gedaan aangaande de intergemeentelijke samenwerking bij de totstandkoming van het Vlaams ruimtelijk beleid. Zo adviseren zij gemeenten ambities wat betreft samenwerking af te stemmen en een gemeenschappelijk kader te ontwikkelen waarbinnen deze keuzes over coöperatie kunnen worden gemaakt. Ook pleiten zij voor meer afstemming tussen intergemeentelijke samenwerking op het gebied van ruimtelijke ordening en intergemeentelijke samenwerking op andere beleidsterreinen. Dit laatste “bepaalt immers vaak de inhoud en realisatiemogelijkheden.” (KU Leuven, Hogeschool Gent, IDEA Consult & OMGEVING, 2012: 7).

Tot slot raden zij aan zorgvuldig af te wegen in welke gevallen tot ‘verplichte’ intergemeentelijke samenwerking moet worden overgegaan en in welke gevallen de keuze voor participatie in een regionaal samenwerkingsverband aan gemeenten wordt gelaten. Slechts wanneer coöperatie tussen gemeenten niet op vrijwillige basis tot stand komt, bijvoorbeeld omdat het niet voor alle partijen voldoende meerwaarde heeft, zou er vanuit een regionale overheid formele dwang moeten worden uitgeoefend (KU Leuven, Hogeschool Gent, IDEA Consult & OMGEVING, 2012: 7).

13 Evengoed is de organisatiestructuur en de wetgeving omtrent het woonbeleid in Nederland allicht anders dan in Vlaanderen (zie o.a. hoofdstuk 2.2 Beleidskader). In 2017 voerde het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoek uit naar de inhoud en de totstandkoming van woonvisies van Nederlandse gemeenten en regio’s in de periode tussen juli 2014 en september 2016. De strekking van deze woonvisies bleek over het algemeen in grote mate overeen te komen en er werden veelal dezelfde woonopgaven benoemd. Tevens kwam uit interviews naar voren dat gemeenten tegenwoordig meer partijen bij het woonbeleid betrekken. Door middel van onder andere inspraakavonden, werksessies en (online) opinieonderzoek wordt getracht in nauwere samenwerking met burgers, marktpartijen en andere overheden het woonbeleid tot stand te brengen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2017). Het fenomeen ‘governance’ of ‘netwerksturing’ lijkt hier dus ook terug te komen.

In ditzelfde onderzoek wordt tevens geconcludeerd dat kleinere gemeenten sneller geneigd zijn hun woonbeleid in regionaal verband af te stemmen dan gemeenten met veel inwoners. Zo wordt in de woonvisies van kleinere gemeenten frequenter verwezen naar regionale beleidsdocumenten en geven zij vaker aan dat de provinciale woonvisie een grote rol speelt in het gemeentelijke woonbeleid. Grotere gemeenten, daarentegen, lijken meer gericht op hun lokale beleid. Doch, kwantitatieve woonopgaven worden wel vaak in regionaal verband afgestemd; al betekent ‘afstemming’ in dit geval meestal “ter kennisname en minder ter amendering” (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2017: par. 4.2).

Wytema (2015), tenslotte, onderzocht in haar masterscriptie de ontwikkeling van de intergemeentelijke samenwerking op het gebied van woonbeleid in Nederland in de afgelopen 150 jaar. Zij concludeert dat de coöperatie tussen gemeenten gebaseerd zou moeten zijn op “bottom-up self-governance” met betrokkenheid van hogere overheden:

“Strong and continuous involvement of the province is needed, since municipalities are dependent on its spatial authorities. […] Still, the core principle of this regime is self-determination. If municipalities prove they can formulate regional policies on their own, they are not subject to imposed provincial decisions.” (Wytema, 2015: 129).

In tegenstelling tot onder andere het onderzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2017) en dat van Wytema (2015), richt dit scriptieonderzoek zich, zoals reeds vermeld, specifiek op een regionale casus: de afstemming van het woonbeleid tussen Zwolle, Raalte en Kampen. In de conclusie zal daarom onder meer worden stilgestaan bij de overeenkomsten en tegenstellingen tussen de resultaten van deze case study en de bevindingen van de hierboven beschreven onderzoeken; en bij de manier waarop de uitkomsten van dit onderzoek bijdragen aan de kennis op dit gebied.

14 2.2 Beleidskader

Bij het opstellen en onderling afstemmen van het woonbeleid hebben gemeenten en provincie uiteraard te maken met wet- en regelgeving. De laatste jaren is er veel veranderd aan het juridische kader rondom ruimtelijke ontwikkeling. In de volgende paragrafen worden de belangrijkste ontwikkelingen op dit gebied benoemd en wordt getracht de beleidstechnische en juridische context waarin het woonbeleid tot stand komt te verhelderen.

2.2.1 Omgevingswet en woonvisies

Wellicht de belangrijkste recente ontwikkeling als het gaat om ruimtelijke ordening, is de totstandkoming van de Omgevingswet. Hoewel de invoering ervan al meerdere malen is uitgesteld en de Omgevingswet naar verwachting pas in 2021 in werking zal treden, werpt het zijn schaduw al vooruit op het gemeentelijke en provinciale woonbeleid (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2017). Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar worden afgestemd en lokale overheden meer ruimte krijgen om omgevingsbeleid op hun eigen behoeften en doelstellingen af te stemmen. Hiertoe bundelt en vereenvoudigt de Omgevingswet het huidige omgevingsrecht tot één algemene wet (Rijksoverheid, 2017).

De invoering van de Omgevingswet heeft meer dan alleen juridische consequenties. De wet verplicht overheden ook een omgevingsvisie op te stellen. De Rijksoverheid, provincies, waterschappen en gemeenten dienen een strategische visie voor de gehele fysieke leefomgeving op te stellen, waarbij onder andere wordt ingegaan op water, ruimte, milieu en infrastructuur. De omgevingsvisie dient als instrument om invulling te geven aan de Omgevingswet. Het vervangt en bundelt structuurvisies, milieubeleidsplannen en vervoersplannen. Zo ontstaat één integrale visie op de fysieke leefomgeving, waarbij ook rekening wordt gehouden met een viertal duurzaamheidsbeginselen (Rijksoverheid, 2017).

Een omgevingsvisie omvat aldus ook het woonbeleid. Veel gemeenten hebben in de afgelopen jaren dan ook een woonvisie opgesteld vooruitlopend op en als “onderlegger voor” de omgevingsvisie (Gemeente Zwolle, 2017: 3). Hierin is, rekening houdend met de beginselen van de Omgevingswet, een visie op het woonbeleid van de gemeente voor de komende jaren vastgelegd.

Deze gemeentelijke woonvisies worden vervolgens inhoudelijk verder uitgewerkt. Er wordt een ontwikkelstrategie uitgezet en er worden afspraken gemaakt met corporaties en andere betrokken (markt)partijen, om zo tot concrete uitvoeringsmaatregelen te komen. Dit wordt bijvoorbeeld een ‘Woonagenda’ of ‘Uitvoeringsprogramma’ genoemd (Gemeente Zwolle, 2017; Gemeente Raalte, 2016). Uiteindelijk dienen deze uitvoeringsmaatregelen nog te worden

15 opgenomen in een bestemmingsplan. Hierin wordt vastgelegd op welke locatie welk grondgebruik is toegestaan, welke bebouwingsmogelijkheden er zijn en aan welke regels dit gebonden is.

Een ontwerpbestemmingsplan wordt vastgesteld door de gemeente. Deze wordt zes weken ter inzage gelegd bij burgers en er kan beroep worden aangetekend. Indien er beroep is aangetekend, doet uiteindelijk de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak en is het bestemmingsplan onherroepelijk (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2010).

2.2.2 Ladder voor duurzame verstedelijking

Een van de kaders die de Raad van State tegenwoordig hanteert bij de toetsing van een bestemmingsplan, is de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’. De ‘ladder’ is een nieuw planningsinstrument dat in 2012 door het Ministerie van Infrastructuur is toegevoegd in het besluit ruimtelijke ordening (Raad van State, 2017). De Ladder voor duurzame verstedelijking stelt voorwaarden aan nieuwe bestemmingsplannen. Stedelijke ontwikkelingen hebben immers grote invloed op de omgeving. De ‘ladder’ heeft zorgvuldig en duurzaam ruimtegebruik als doel, met oog voor de toekomstige behoeften ontwikkelingen in een gebied (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2017).

Wanneer sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling zullen gemeenten in de toelichting bij het bestemmingsplan duidelijk moeten maken hoe de geplande (woning)bouw voorziet in een behoefte. Hierbij heeft inbreiding in bestaand stedelijk gebied de voorkeur boven uitbreiding. Gemeenten die besluiten buitenstedelijk te ontwikkelen, zullen moeten motiveren waarom niet binnen het bestaande stedelijke gebied in de behoefte kan worden voorzien (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2017). Dit vergt soms regionale afstemming, maar is niet noodzakelijk.

In juli 2017 is de Ladder voor duurzame verstedelijking aangepast. De ‘nieuwe ladder’ bepaalt dat “de aard en omvang van de ontwikkeling leidend zijn voor het schaalniveau waarop de ruimtebehoefte moet worden afgewogen” (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2017). Het bevoegd gezag dient op basis van het ruimtelijk verzorgingsgebied van de voorgenomen stedelijke ontwikkeling te bepalen op welk schaalniveau afwegingen moeten worden gemaakt. Zo kan, bijvoorbeeld, voor een kleinschalige binnenstedelijke ontwikkeling geen bovengemeentelijke afstemming nodig zijn; maar een grootschalige uitleglocatie afstemming op provinciaal niveau vereisen.

Naast deze Rijksladder, moeten gemeentelijke bestemmingsplannen ook voldoen aan de provinciale verordening. De provincie kan namelijk aanvullende eisen stellen omtrent de bepaling van de behoefte of de wijze waarop dient te worden afgestemd. Zo stelt zij soms de voorwaarde dat plannen moeten voldoen aan de regionale programmering. De Ladder en de provinciale verordening zijn aldus twee separate toetsingskaders.

16 2.2.3 Woningwet 2015

In 2015 is een nieuwe, flink herziene, Woningwet aangenomen. In deze Woningwet werd onder andere de rol van woningcorporaties in het volkshuisvestingsbeleid herijkt. Woningcorporaties dienen zich meer te richten op hun kerntaak: het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen (Rijksoverheid, 2015). Slechts onder strenge voorwaarden mogen zij overige activiteiten ontplooien. Daarmee heeft de Woningwet 2015 ook zijn weerslag op het gemeentelijke woonbeleid.

Corporaties worden geacht bij te dragen aan het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid. Gemeente, huurdersorganisatie en woningcorporatie, de “lokale driehoek”, maken gezamenlijk afspraken en zijn alle drie vertegenwoordigd in een adviescommissie (Rijksoverheid, 2015). Gemeenten hebben met deze prestatieafspraken dus ook de mogelijkheid corporaties op hun activiteiten en plannen aan te spreken; mits de gemeente uiterlijk 30 juni 2016 haar volkshuisvestelijk beleid had vastgelegd in een woonvisie (Groeneveld & Kes, 2016). Naast overige gemeenten, provincie en besluiten vanuit de Rijksoverheid, spelen dus ook corporaties een rol bij de totstandkoming en afstemming van gemeentelijk woonbeleid.

17

3. Methodologie

In dit hoofdstuk volgt een uiteenzetting van de gehanteerde methodologie, met aandacht voor de belangrijkste stappen die zijn ondernomen en de keuzes die zijn gemaakt bij dit onderzoek. Allereerst zal kort het onderzoek worden omschreven. Vervolgens wordt nader ingegaan op de onderzoeksopzet en volgt een korte beschrijving van de casus. Tot slot worden de gehanteerde onderzoeksmethoden uiteengezet. Tevens wordt stilgestaan bij de sterke en minder sterke punten van de gemaakte methodologische keuzes.

3.1 Omschrijving onderzoek

In dit onderzoek wordt getracht een antwoord te vinden op de volgende vraag:

“In hoeverre is er, inspelend op de divergente demografische prognoses, sprake van onderlinge afstemming tussen het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte?”

Om deze onderzoeksvraag gestructureerd en zo volledig mogelijk te kunnen beantwoorden, zijn een drietal deelvragen opgesteld:

1) Wat zijn de verwachte demografische ontwikkelingen voor de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte?

2) Hoe kenmerkt zich, met het oog op deze demografische ontwikkelingen, het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte en in hoeverre sluit het woonbeleid van deze gemeenten op elkaar aan?

3) Op welke manier en in welke mate trachten deze gemeenten het woonbeleid onderling af te stemmen en wat is de rol van de provincie Overijssel en andere partijen hierin? Deze deelvragen zullen in aparte hoofdstukken worden behandeld. Het onderzoek heeft daarmee zowel een beschrijvend als exploratief karakter. Het eerste deel van dit onderzoek vormt een beschrijving van de demografische prognoses voor de regio en van het relevante woonbeleid van de casusgemeenten. Dit wordt gedaan aan de hand van wetenschappelijke literatuur, beleidsdocumenten en rapporten.

Het tweede deel van dit onderzoek is exploratief. Nadat het woonbeleid van de drie gemeenten is vergeleken en een beeld is gevormd van de mate waarop dit woonbeleid op elkaar aansluit, wordt in deelvraag drie getracht het onderzoeksprobleem dieper te analyseren. Het gaat dan niet alleen om de inhoud, maar ook om de totstandkoming van het beleid. Door middel van diepte-interviews en observaties is gepoogd meer te begrijpen van het ‘proces erachter’: welke andere partijen zijn bij het gemeentelijk woonbeleid en de afstemming ervan betrokken; welke factoren kunnen een rol spelen; wat is de relatie hiertussen?

18 Tevens is in deze interviews de respondenten gevraagd wat zij verstaan onder ‘goede afstemming van woonbeleid’. Het begrip ‘afstemming’ laat zich namelijk niet gemakkelijk conceptualiseren. In Bijlage 2 is een lijst toegevoegd met vragen die wellicht bij kunnen dragen aan de operationalisatie van deze term en waarmee het woonbeleid van de betreffende gemeenten onderling kritisch vergeleken kan worden. De antwoorden van de respondenten, in combinatie met de vragen in de bijlage, bieden hopelijk voldoende houvast om de ‘afstemming’ van het woonbeleid te kunnen analyseren.

3.2 Onderzoeksopzet: case study

In dit onderzoek staat de mate waarin en de manier waarop gemeenten het woonbeleid onderling afstemmen centraal. De gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte dienen hierbij als casus. Een belangrijk argument om voor deze drie gemeenten als onderzoekseenheden te kiezen, is reeds in de inleiding vermeld. De regio Zwolle is namelijk representatief voor de divergente demografische ontwikkeling die ons land naar verwachting in de komende decennia zal doormaken (in hoofdstuk vier wordt verder op deze prognoses ingegaan). De stad Zwolle en haar ommeland worden in een recent rapport van het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Planbureau voor de Leefomgeving zelfs als voorbeeld genoemd (Kooiman et al., 2016).

Binnen deze representatieve casusregio is vervolgens gekozen voor, met het oog op demografische ontwikkelingen, uiteenlopende onderzoekseenheden:

• Gemeente Zwolle: een grote, snelgroeiende stad;

• Gemeente Raalte: een plattelandsgemeente waar de prognoses in de nabije toekomst reeds bevolkingskrimp voorzien;

• Gemeente Kampen: een gemeente met zowel een stedelijk als landelijk karakter en naar bevolkingsomvang de grootste buurgemeente van Zwolle

Deze drie gemeenten vormen demografisch gezien een interessant contrast. De demografische ontwikkelingen, en daarmee de woonopgaven van deze gemeenten, lopen uiteen. Zodoende kunnen ze worden vergeleken en kunnen eventuele verschillen worden onderzocht in de manier waarop en de mate waarin het woonbeleid van deze gemeenten binnen de regio wordt afgestemd.

Een andere reden om binnen de casus voor de gemeenten Kampen, Raalte en Zwolle als onderzoekseenheden te kiezen, is het feit dat alle drie de gemeenten tot dezelfde provincie -Overijssel - behoren (zie afbeelding 3.1). Dit maakt het allicht eenvoudiger om de rol van de provincie in de regionale afstemming te analyseren.

19 Tot slot heeft bij de opzet van dit onderzoek meegespeeld dat ik er belang aan hecht dat onderzoek in Nederland zich niet slechts richt op de Randstad (of nog specifieker: Amsterdam), maar er ook voldoende aandacht wordt besteed aan ontwikkelingen in de rest van het land. Hier wil ik met dit onderzoek graag aan bijdragen.

Locatie gemeenten Kampen, Raalte en Zwolle in Overijssel

Afbeelding 3.1 Bron: aangepast van Transportopdracht.nl, z.d. Geraadpleegd op 11 december 2017 van http://www.dexpress-shop.nl/provincie/overijssel.php

Dit onderzoek heeft aldus de opzet van een case study. Meer specifiek is er sprake van een “single-case, embedded design” (Yin, 2009: 50). Er wordt één casus onderzocht, namelijk de afstemming van het woonbeleid in de regio Zwolle. Binnen deze context wordt naar meerdere onderzoekseenheden gekeken; de gemeenten Kampen, Raalte en Zwolle. Dit vormt het zogenaamde ‘embedded design’. Het conceptueel model in afbeelding 3.2 verduidelijkt deze opzet en toont de onderlinge relaties tussen de variabelen.

Een erkend nadeel van een case study ontwerp is de geringe mogelijkheid het onderzoek te repliceren (Bryman, 2012). Een case study is per definitie uniek en de context zal bij een herhaalonderzoek altijd verschillen. Het voordeel van een dergelijk onderzoeksontwerp is dat het,

20 mits correct uitgevoerd, de ‘diepte’ in kan gaan en juist het unieke en de significantie van de context kan benadrukken.

Een tweede, minder sterke kant van de case study en van kwalitatief onderzoek in het algemeen, is de lage mate van externe validiteit. De uitkomsten van het onderzoek zijn lastig te generaliseren. Hoewel gepoogd is te onderbouwen waarom de gekozen regio een representatieve casus is, kunnen de conclusies uit dit onderzoek niet zonder meer worden toegepast op regio’s elders in het land. Bovendien ontbrak het referentiekader voor de afstemming van woonbeleid grotendeels en konden in dit ‘single case design’ regio’s ook niet onderling worden vergeleken. Vervolgstudies naar dit onderwerp in andere regio’s in Nederland of daarbuiten, worden dan ook aanbevolen.

Conceptueel model

Afbeelding 3.2 Bron: Auteur

3.3 Onderzoeksmethoden

Bij de uitvoering van deze case study zijn verschillende onderzoeksmethoden toegepast: documentatie, interviews en observaties. Het gebruik van meerdere methoden en bronnen om de benodigde data te verzamelen, draagt bij aan een hogere betrouwbaarheid van het onderzoek. Dit wordt ‘triangulatie’ genoemd (Yin, 2009). In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de gehanteerde onderzoeksmethoden.

Afstemming woonbeleid Zwolle, Raalte &

Kampen Rol provincie en andere partijen; relaties, afspraken, verordeningen Demografische prognose Raalte Demografische prognose Zwolle Woonbeleid Zwolle Demografische prognose Kampen Woonbeleid Raalte Woonbeleid Kampen

21 3.3.1 Documentanalyse

In dit onderzoek wordt allereerst gebruik gemaakt van documentatie. Aan de hand van rapporten, wetenschappelijke literatuur en beleidsdocumenten wordt een beeld geschetst van de verwachte demografische ontwikkeling van de casusgemeenten en van het woonbeleid dat zij hierop gemaakt hebben. Deze documentatie dient tevens ter ondersteuning en duiding van de informatie uit de interviews en observaties.

Met name de beleidsdocumentatie vraagt om een verdere inkadering van de relevant geachte documenten. Overheden stellen om de zoveel jaar nieuwe visies, afspraken, agenda’s of uitvoeringsprogrammeringen op aangaande het woonbeleid. In dit onderzoek zal de aandacht voornamelijk uitgaan naar het meest recente woonbeleid van de casusgemeenten, de zogenaamde woonvisies (zie hoofdstuk 2); het gaat immers om de huidige afstemming daarvan.

Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat analyse van minder recent woonbeleid van gemeenten en provincie niet waardevol kan zijn. De implementatie van woonbeleid vergt immers tijd. Huidige conflicten over woningbouw kunnen het resultaat zijn van plannen en afspraken die jaren geleden zijn gemaakt. Bovendien kan, door ook de voorloper van de woonvisie te bestuderen, een indruk worden opgedaan over de manier waarop de afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld.

De nadruk bij de analyse van de documenten, recente en minder recente, zal liggen op aspecten uit het woonbeleid die sterk samenhangen met demografische ontwikkelingen en dus de meeste regionale afstemming vereisen, zoals locatie en omvang van nieuwbouw, herstructurering of huisvesting van doelgroepen. Thema’s als leefbaarheid van buurten of duurzaam bouwen zullen minder op de voorgrond staan.

3.3.2 Interviews

In het tweede, meer exploratieve, gedeelte van deze case study vormden interviews het belangrijkste element. Een zevental diepte-interviews is afgenomen om meer te begrijpen over het proces waarbij woonbeleid tot stand komt, de partijen die hierbij betrokken zijn en factoren die hierbij een rol spelen.

In zowel Kampen (Marga Goudbeek), Raalte (Rineke Bugter) als Zwolle (Géanne Koelewijn) is met een beleidsmedewerker op het gebied van wonen gesproken; in Kampen schoof tevens de wethouder Wonen (Marieke Spijkerman) aan. Daarnaast is met twee betrokkenen vanuit de provincie Overijssel (Nienke Visschers en Wietse Douwes) een interview afgenomen. Hoewel deze sleutelfiguren onafhankelijk van elkaar zijn benaderd, bleek tijdens de interviews dat het merendeel elkaar kent. Om meer diversiteit onder de respondenten te creëren en ook vanuit een ander perspectief de afstemming van het woonbeleid te bestuderen, is daarom besloten tevens een tweetal interviews bij externe, niet publieke, partijen af te nemen. Aldus is ook met medewerkers van de onderzoeks- en adviesbureaus Stec groep (Bouke Timmen) en RIGO

22 Research (André Buys en Thierry Wever) gesproken. Met toestemming van de geïnterviewden worden zij in dit onderzoek met naam genoemd. De uitgewerkte geluidsopnames zijn ter validatie naar de betrokkenen opgestuurd. Een aantal van hen wenste nog enkele passages aan te passen. Met name de bestuurlijke verhoudingen tussen Zwolle en Kampen, en de situatie rond het project ‘Reeve’ in het bijzonder, blijken precair. Zo geeft een van de respondenten (die hier niet bij naam zal worden genoemd) te kennen: “Graag deze informatie schrappen. Reeve is nog steeds gevoelig, ook al zijn er afspraken gemaakt.”

De interviews namen alle tussen de 40 en 70 minuten in beslag en vonden plaats op de werkplek van de betreffende respondent. De interviews hadden voornamelijk een semigestructureerd karakter. Enerzijds is getracht de respondenten ruimte te geven om zelf onderwerpen ter sprake te brengen en om uit te wijden over zaken die zij belangrijk achten als het gaat om woonbeleid. Anderzijds hadden de interviews, wanneer het ging over de afstemming van dit woonbeleid, een deels gestructureerd karakter; opdat van verschillende kanten gehoord kan worden hoe er tegen de regionale samenwerking wordt aangekeken. Zo is bijvoorbeeld aan alle respondenten de vraag gesteld: “Wat verstaat u onder goede afstemming van woonbeleid?”. Zodoende kunnen de antwoorden gemakkelijker onderling worden vergeleken.

3.3.3 Observaties

Ter aanvulling op de interviews, zijn ook een aantal observaties gedaan. Zo zijn enkele (geplande) uit- en inbreidingslocaties in de drie casusgemeenten bezocht; alwaar foto’s zijn gemaakt, ter illustratie van het type woningen dat er wordt gebouwd en de uitstraling van deze projecten.

Daarnaast is op 28 november 2017 de bijeenkomst Wonen West-Overijssel bijgewoond: een driemaandelijks ambtelijk overleg tussen beleidsmedewerkers van de provincie Overijssel en elf gemeenten in West-Overijssel. Op uitnodiging van Wietse Douwes is gedurende ruim twee uur een niet-participerende observatie uitgevoerd van dit onderlinge overleg over woonbeleid. Hoewel er rekening mee wordt gehouden dat het verloop van dit overlegmoment desondanks kan zijn beïnvloed door de aanwezigheid van de onderzoeker, helpen de bevindingen uit deze observatie de manier waarop het woonbeleid in de regio wordt afgestemd te begrijpen.

23

4. Demografische ontwikkelingen

Met een woonvisie geeft een gemeente in grote lijnen aan waar zij in de toekomst heen wil wat betreft de ontwikkeling van woningen. Er wordt een “stip aan de horizon” geschetst, waar met het woonbeleid naartoe wordt gewerkt (T. Wever, Bijlage 1B). Een cruciaal onderdeel van deze woonvisies, en dus van de afstemming hiertussen, zijn de demografische prognoses. Gemeenten zullen immers op de hoogte moeten zijn van de verwachte bevolkingsontwikkeling om een adequate inschatting te kunnen maken van de toekomstige woonopgaven en hier beleid op te maken. Het gaan dan niet alleen om de verwachte bevolkingsgroei- of krimp, maar ook over bredere demografische trends; veranderende huishoudenssamenstellingen, andere woonvoorkeuren.

De inhoud van de woonvisies en de interviews met betrokkenen bevestigen het belang van de demografische prognoses. In dit hoofdstuk worden deze daarom nader bestudeerd. Allereerst zal aandacht worden besteed aan de landelijke ontwikkelingen op demografisch gebied en de verschillen tussen regio’s. Vervolgens zal dieper worden ingegaan op de prognoses voor de regio West-Overijssel en de casusgemeenten Zwolle, Kampen en Raalte specifiek. Tevens zal worden stilgestaan bij de betrouwbaarheid en interpretatie van prognoses.

4.1 Landelijke trends

De verschillen in het woonlandschap in Nederland nemen toe; de verschillen tussen regio’s, maar ook de verschillen tussen de steden en dorpen binnen die regio’s (Trendbureau Overijssel, 2014; Kooiman et al., 2016). Om de divergente demografische prognoses voor Zwolle, Raalte en Kampen beter te kunnen plaatsen, is het daarom van belang de context op een hoger schaalniveau te kennen en de impact van landelijke demografische trends te begrijpen.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek brengt elke drie jaar een bevolkingsprognose uit. Bovendien krijgen de belangrijkste variabelen in deze prognoses elk jaar een update, de zogenaamde Kernprognose. Ook de bevolkingsprognose ‘Primos’, waar de casusgemeenten uit dit onderzoek hun woonvisies mede op baseren, maakt op landelijk niveau gebruik van de Kernprognose van het CBS (ABF Research, 2017).

De Kernprognose 2016 voorziet nog een groei van het inwoneraantal van Nederland met ruim een miljoen; tot circa 18,2 miljoen in 2060 (Stoeldraijer, Duin & Huisman, 2016). De cijfers van 2017 gaan zelfs uit van een stijging tot ruim 18,4 miljoen inwoners (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2017). Verreweg het grootste gedeelte van deze groei zal plaatsvinden in de grote steden; in de Randstad en in enkele grote steden daarbuiten, zoals Groningen, Zwolle en Nijmegen.

24 Volgens Manting en Ter Veer (2012) hebben de VINEX-uitbreidingslocaties van die grote steden hier een belangrijke rol in gespeeld. Deze ruimere en groenere woonmilieus trokken veel jonge stellen en gezinnen. Met de komst van deze doelgroep snijdt het mes voor de grote steden aan twee kanten. Bevolkingsgroei bestaat namelijk uit twee componenten: natuurlijke groei en migratie. De natuurlijke groei (of krimp) is het verschil tussen het aantal geboorten en het aantal sterfgevallen in een gebied. Het aantal geboorten hangt samen met het totale vruchtbaarheidscijfer, het gemiddeld kindertal per vrouw. Dit cijfer fluctueert. Mensen stellen het krijgen van kinderen bijvoorbeeld uit in tijden van crisis (Kooiman et al., 2016).

Op de lange termijn verwacht het CBS voor Nederland een gemiddeld kindertal per vrouw van 1,75 (Stoeldraijer, Duin & Huisman, 2016). Dit is beduidend lager dan het vervangingsniveau van 2,1 kind per vrouw dat nodig is om een generatie volledig te vervangen door een volgende (Beets, 2007). Hoewel het CBS in de laatste Kernprognose (2016) een verdere stijging van de levensverwachting verwacht tot 87 jaar voor mannen en 90 jaar voor vrouwen in 2060, zal op de middellange termijn het aantal sterfgevallen in Nederland dus het aantal geboorten overtreffen (Stoeldraijer, Huisman & Duin, 2016).

Figuur 4.1 Bron: Auteur

Cijfers: CBS, 2016

Figuur 4.1 laat zien dit zien. Ergens tussen 2035 en 2040 zal de natuurlijke bevolkingsaanwas in Nederland plaats maken voor natuurlijke krimp. Toch is de verwachting dat de Nederlandse bevolkingsomvang na 2040 niet zal afnemen. De natuurlijke krimp is dan namelijk min of meer in evenwicht zijn met het positieve migratiesaldo. Het migratiesaldo is het verschil tussen het aantal

-40000 -20000 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Verwachte jaarlijkse bevolkingsgroei

Nederland 2016-2050

25 immigranten en het aantal emigranten in het betreffende jaar. Het Centraal Bureau voor de statistiek verwacht dus dat het aantal mensen dat zich vanuit het buitenland in Nederland vestigt de komende decennia groter blijft dan het aantal mensen dat Nederland verlaat.

Tegelijkertijd benadrukt André Buys (Bijlage 1B), specialist op het gebied van bevolkingsdynamiek bij RIGO Research, dat buitenlandse migratie de grootste onzekerheidsfactor is in prognoses. Zo raamde het CBS in de Kernprognose van 2016 het aantal asielverzoeken voor dat jaar op 19.000, maar liefst 51.000 minder dan in de prognose uit 2015 was verondersteld. Vanaf 2023 gaat de Kernprognose uit van een structureel niveau van 185.000 immigranten per jaar, waarvan 8.000 asielmigranten (Stoeldraijer, Duin & Huisman, 2016).

Hierboven is een globaal beeld geschetst van de verwachte bevolkingsontwikkeling van Nederland en enkele belangrijke elementen hieruit. Echter, wanneer we demografische prognoses willen benutten om de woningbehoefte in een gebied te bepalen en het woonbeleid hierop af te stemmen, is niet zozeer de bevolkingsontwikkeling van belang, als wel de ontwikkeling van huishoudens. Het aantal huishoudens bepaalt immers de woningvraag en de samenstelling van die huishoudens mede de kwalitatieve vraag.

Het aantal huishoudens neemt in verhouding sterker toe dan de bevolkingsomvang. Zo kan in gebieden die te maken hebben met bevolkingskrimp het aantal huishoudens nog steeds groeien. Hieruit volgt dat de gemiddelde huishoudensgrootte in Nederland daalt; een huishouden bevat gemiddeld steeds minder leden. Uit figuur 4.2 blijkt dat de toename van het aantal Nederlandse huishoudens vrijwel volledig het gevolg is van de stijging van het aantal eenpersoonshuishoudens.

Deze huishoudensverdunning kent verschillende oorzaken. Om te beginnen zijn er sociaal-culturele ontwikkelingen zoals een toename van het aantal scheidingen en alleenstaanden. Ook de economische situatie speelt een rol. In economische betere tijden zijn de financiële mogelijkheden voor jongeren om zelfstandig te gaan wonen groter (Ritsema van Eck et al., 2013). Daarnaast is er een belangrijke demografische ontwikkeling: Nederland vergrijst. Het aandeel 65+’ers neemt structureel toe. Maakte deze groep in 2015 nog 18% van de Nederlandse bevolking uit; in 2040 zal dit naar verwachting 27% zijn (Kooiman et al., 2016). Dit heeft gevolgen voor de economie, mobiliteit, het draagvlak voor voorzieningen, maar ook voor de woningmarkt. Een veranderende leeftijdssamenstelling van de bevolking leidt ook tot veranderende woonvoorkeuren. Er zullen in de komende jaren veel woningen voor ouderen moeten worden gebouwd; dan wel zal een deel van de huidige woningvoorraad geschikt moeten worden gemaakt voor ouderen, het zogenaamde ‘levensloopbestendig wonen’ (Van Dam et al., 2013).

Bovendien worden ouderen ook vanuit de overheid gestimuleerd langer thuis te blijven wonen. Dit heeft gevolgen voor de mobiliteit op de woningmarkt. Ouderen zijn van nature al honkvast en verhuizen weinig (A. Buys, zie bijlage 1B). Op de korte en middellange termijn

26 belemmert dit de doorstroming op de woningmarkt en het aanbod voor starters. Op de lange termijn zullen de huizen van deze ouderen vrijkomen en kan het de woningmarkt enige verlichting bieden. In krimpgebieden, daarentegen, dreigt het gevaar van leegstand (Ritsema Van Eck et al., 2013). Landelijke demografische trends vragen dus om een vertaling naar een lager schaalniveau.

Figuur 4.2 Bron: Auteur

Cijfers: CBS, 2016

4.2 Regionale verschillen

Uit figuur 4.2 blijkt dat het aantal Nederlandse huishoudens nog met bijna een miljoen toeneemt tot 2050. Er zullen dus ook nog bijna een miljoen woningen aan de landelijke voorraad moeten worden toegevoegd. Naast het type woning en de doelgroep waarvoor wordt gebouwd, moet daarbij ook goed worden afgewogen waar die woningen komen staan. De verschillen in het Nederlandse woninglandschap nemen toe; regio’s kennen divergente demografische prognoses.

De ondertitel van de recentste regionale bevolkings- en huishoudingsprognose van het CBS en PBL luidde niet voor niets: “sterke regionale verschillen” (Kooiman et al., 2016). Reeds is benoemd dat de bevolkingsgroei zich grotendeels zal concentreren in de Randstad en enkele grote steden daarbuiten. Veel regio’s aan de randen van Nederland en de ommelanden van steden krijgen op de lange termijn te maken met bevolkingskrimp of moeten hier nu al mee omgaan. In figuur 4.3 worden deze regionale verschillen duidelijk. Tevens toont de figuur het onderscheid

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Mi ljo e n e n

Verwachte huishoudensontwikkeling Nederland

2016-2050

27 tussen bevolkingsontwikkeling en huishoudensontwikkeling. In regio’s die de komende decennia te maken krijgen met bevolkingskrimp kan het aantal huishoudens, en dus de woningvraag, nog altijd toenemen.

Binnenlandse migratie speelt een voorname rol in die regionale verschillen wat betreft de demografische ontwikkeling. In tegenstelling tot de buitenlandse migratie zijn de verhuispatronen binnen Nederland over het algemeen wel goed te voorspellen. De meeste verhuisbewegingen zijn lokaal. Mensen blijven binnen hun eigen gemeente; vanwege sociale relaties en woonmotieven (Kooiman et al., 2016). Ook in de interviews kwam dit meermaals naar voren; onder andere Géanne Koelewijn, beleidsadviseur wonen bij de gemeente Zwolle (Bijlage 1E), en Thierry Wever, senior-adviseur bij onderzoeks- en adviesbureau RIGO Research (Bijlage 1B), benadrukken dat de woningmarkt in principe zeer lokaal georiënteerd is.

Relatieve bevolkingsgroei (linker kaart) en huishoudensgroei (rechter kaart)

per COROP-gebied, 2015-2030

28 Toch zijn er ook op regionaal en landelijk niveau duidelijke verhuispatronen te onderscheiden. De laatste jaren is de trek vanuit overige delen van het land richting de Randstad toegenomen (Trendbureau Overijssel, 2014). De belangrijkste beweegredenen om over deze grotere afstanden te verhuizen zijn carrière- en opleidingsmogelijkheden, welke in de sterk verstedelijkte Randstad groter zijn (Kooiman et al., 2016). Over het algemeen is deze hernieuwde trek naar de steden een trend. Ook grote steden buiten de Randstad, zoals Groningen, Tilburg en ook Zwolle trekken veel migranten uit kleinere dorpen en steden in en buiten de regio (Ritsema van Eck et al., 2013; Trendbureau Overijssel, 2014).

Wanneer we naar de regio Zwolle, of Noordwest-Overijssel, specifiek kijken (zie figuur 4.3), zien we dat deze de komende jaren naar verwachting sterk zal blijven groeien, zowel qua bevolkings- als huishoudensomvang. Echter, binnen dit gebied tonen de prognoses ook weer aanzienlijke lokale verschillen. De groei in Noordwest-Overijssel komt voor het overgrote deel op het conto van de gemeente Zwolle. De gehele provincie zal tussen 2015 en 2040 naar verwachting groeien met circa 10.000 inwoners. In ditzelfde tijdsbestek neemt de bevolkingsomvang van enkel de gemeente Zwolle met ruim 15.000 toe (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2016).

De stad trekt met name meer jonge mensen; jongvolwassenen en jonge gezinnen. Zij worden getrokken door de opleidingsmogelijkheden, technologische innovaties, bedrijvigheid en culturele voorzieningen die de stad biedt. Beets, Van Dam, De Jong en Manting (2015) noemen dit de ‘magneetwerking van de stad’.

Voor Zwolle geldt, zo becijferde het Centraal Bureau voor de Statistiek (2017), dat de nieuwkomers vooral twintigers zijn uit het noorden en oosten van het land, veelal ook uit de buurgemeenten, waaronder Kampen en Raalte. Zij stichten in de stad vaak ook een gezin. Tegelijkertijd zijn er veel jongvolwassenen die Zwolle verlaten om elders te gaan studeren. Een aanzienlijk deel keert op den duur, met of zonder kinderen, ook weer terug naar Zwolle, al verliest Zwolle per saldo wel inwoners aan de Randstad.

Deze migratiebewegingen hebben gevolgen voor de leeftijdssamenstelling van gemeenten en dus voor de woonopgaven waar zij (in de toekomst) voor staan. In stedelijke gemeenten zal de bevolking door de beugel gemiddeld jonger zijn dan in kleinere plattelandsgemeenten. Niet alleen door een binnenlands vestigingsoverschot; ook buitenlandse, veelal jonge, migranten vestigen zich bij voorkeur in de steden (Kooiman et al., 2016). De instroom van jonge mensen betekent bovendien een stijging van het geboortecijfer in de steden ten opzichte van de plattelandsgemeenten. Het contrast tussen de centrale stad en het ommeland zal dus toenemen (Ritsema van Eck et al., 2013). Deze ontwikkeling is ook in de regio Zwolle zichtbaar.

29 4.3 Lokale prognoses: Kampen, Raalte en Zwolle

Het Planbureau voor de Leefomgeving classificeert het ommeland van Zwolle als ‘anticipeergebied’. In de komende decennia zal er in de meeste van deze gemeenten sprake zijn van bevolkings- en/of huishoudenskrimp. Vooralsnog lijkt de krimp desondanks niet substantieel en het is de vraag in hoeverre deze doorzet; maar men dient wel te anticiperen op de mogelijke gevolgen ervan (Ritsema van Eck et al., 2013).

Figuur 4.4 en 4.5 tonen meer specifiek enkele demografische statistieken van de betreffende gemeenten in deze casus. Figuur 4.4 laat de verwachte ontwikkeling van het aantal inwoners en huishoudens van Kampen, Raalte en Zwolle zien. Er is in deze figuur onderscheid gemaakt tussen het verloop op korte termijn, tot 2027, en het verloop op middellange termijn, tot 2040. Naast de meerwaarde die dit biedt voor het inzichtelijk maken van de demografische trends, is er ook een meer praktische aanleiding. Gemeenten mogen namelijk hun woningbouwplannen maar maximaal tien jaar vooruit vastleggen.

Uit figuur 4.4 blijkt dat zowel Kampen, Raalte als Zwolle tot 2040 te maken krijgt met huishoudensverdunning. Het aantal huishoudens in de gemeente neemt in deze periode sneller toe (of minder snel af) dan het aantal inwoners. De huishoudensverdunning is, zoals reeds besproken, grotendeels toe te schrijven aan het toenemende aantal eenpersoonshuishoudens.

In Raalte neemt de komende tien jaar het aantal huishoudens met twee procent toe, ondanks dat het Centraal Bureau voor de Statistiek een daling van het aantal inwoners voorziet. Het aantal jongeren in de gemeente neemt in de komende decennia af, maar het aantal ouderen neemt fors toe (zie figuur 4.5). Ouderen die alleen komen te staan verklaren voor een groot deel de huishoudensgroei. Deze vergrijzing heeft aanzienlijke gevolgen voor de lokale woningmarkt. Er zal in de komende decennia flink moeten worden ingezet op woningen voor senioren en een kwalitatieve transformatie naar kleinere, oudere huishoudens; levensloopbestendig wonen. Tegelijkertijd moet dit natuurlijk niet ten koste gaan van de starters op de woningmarkt.

Echter, tussen 2027 en 2040 krijgt Raalte niet alleen te maken met bevolkingskrimp, maar neemt ook het aantal huishoudens af, mede als gevolg van het toenemende aantal sterfgevallen onder de groeiende groep (alleenstaande) ouderen. Leegstand, met name in het kwalitatief mindere deel van de woningvoorraad, vormt daarmee een reëel probleem (Ritsema van Eck et al., 2013; A. Buys, Bijlage 1B). Nieuwbouw lijkt voor Raalte dan ook niet de oplossing voor de woonopgaven die de krimp en vergrijzing met zich meebrengen.

In tegenstelling tot Raalte voorzien de prognoses voor Zwolle geen bevolkings- of huishoudenskrimp. Integendeel, de bevolkingsomvang van de gemeente Zwolle neemt tussen 2017 en 2040 met ruim 13% toe (zie figuur 4.4). Het aantal jongeren in de stad blijft groeien, net als het aantal ouderen dat, zowel in absolute als relatieve zin, sneller toeneemt dan in Raalte. Zwolle vergrijst dus eveneens, maar de woningbehoefte blijft er de komende decennia

30 onverminderd groot. De huishoudensomvang neemt tot 2040 met bijna 18% toe. Uiteraard zullen ook in Zwolle kwalitatieve woonopgaven moeten worden aangepakt, maar de gemeente staat tevens voor een grote kwantitatieve opgave. Zo becijferde het economisch instituut voor de bouw dat er wellicht tussen 2010 en 2040 in Zwolle tot wel 19.000 woningen gerealiseerd zouden moeten worden om in woningbehoefte te kunnen voorzien (Koning, Schep & Semenow, 2014).

Bevolkings- en huishoudensontwikkeling Kampen, Raalte en Zwolle (2017-2040)

Figuur 4.4 Bron: Auteur

Cijfers: CBS, 2017

Figuur 4.5 Bron: Auteur

Cijfers: CBS, 2017 2017 2027 2017-2027 2040 2017-2040 Kampen Bevolkingsomvang 52.200 55.000 +2.800 (+5,4%) 55.500 +3.300 (+6,3%) Huishoudensomv. 21.200 22.900 +1.700 (+8,0%) 23.600 +2.400 (+11,3%) Raalte Bevolkingsomvang 36.900 36.700 -200 (-0,5%) 35.800 -1.100 (-3,0%) Huishoudensomv. 15.300 15.600 +300 (+2,0%) 15.300 +0 (+0,0%) Zwolle Bevolkingsomvang 125.900 134.400 +8.500 (+6,8%) 142.400 +16.500 (+13,1%) Huishoudensomv. 58.600 63.800 +5.200 (+8,8%) 68.900 +10.300 (+17,6%) 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 2017 2020 2025 2030 2035 2040

Ontwikkeling aantal jongeren (0-20 jr) en ouderen (65+)

in Kampen, Raalte en Zwolle (2017-2040)

Kampen jongern (0-20) Raalte jongeren (0-20) Zwolle jongeren (0-20) Kampen ouderen (65+) Raalte ouderen (65+) Zwolle ouderen (65+)

31 Kampen, als kleinere stedelijke gemeente, kent een demografische toekomst die grofweg het midden houdt tussen die van Raalte en Zwolle. Uit figuur 4.4 blijkt dat de relatieve bevolkings- en huishoudensgroei in Kampen de komende tien jaar weinig onderdoet voor Zwolle. Op de langere termijn vlakt de groei echter snel af. Net als Raalte zal ook Kampen tegen die tijd moeten anticiperen op een stagnatie van de bevolkingsontwikkeling of zelfs krimp. Naar verwachting zal het aantal jongeren in Kampen niet meer toenemen (zie figuur 4.5). Van Dam et al. (2013) waarschuwen dan ook dat de eengezinswoningen die nu worden gebouwd, in de toekomst leeg kunnen komen te staan. Anderzijds moet natuurlijk ook in de huidige behoefte worden voorzien. De huidige groep ouderen woont in verhouding vaker in een huurhuis dan volgende generaties. Wanneer de huidige generatie ouderen komt te overlijden, zal de vraag naar huurhuizen minder groot worden; met name in een meer vergrijsde plattelandsgemeente. De ‘babyboomgeneratie’, daarentegen, is juist relatief vaak huiseigenaar. In de volgende decennia zal het aanbod van eengezins(koop)woningen dus toenemen, naarmate steeds meer ‘babyboomers’ de woningmarkt verlaten (Van Dam et al., 2013). Dit draagt bij aan de toch al forse transformatie- en leegstandsopgave in krimp- en anticipeergebieden, zoals het ommeland van Zwolle.

Demografische prognoses geven dus niet alleen een kwantitatieve indicatie van de woningbehoefte, maar ook kwalitatieve woonopgaven verdienen de aandacht. In de interviews bleken de betrokkenen zich hier ook allemaal van bewust. Marieke Spijkerman, wethouder Wonen in de gemeente Kampen: “Het gaat erom dat je het juíste bouwt; dat is die ‘kwaliteit’ waar ik het steeds over heb.” (Bijlage 1D).

4.4 Betrouwbaarheid en interpretatie

Demografische prognoses zijn slechts scenario’s. Het zijn inschattingen van de toekomst op basis van de huidige beschikbare gegevens en aannames. Deze kennis en veronderstellingen kunnen veranderen. Zo brengt het CBS met haar Kernprognose elk jaar een update uit van de belangrijkste demografische variabelen voor Nederland. Ook de Primos-prognoses, op basis van welke de casusgemeenten in dit onderzoek hun woonbeleid mede vormgeven, fluctueren. Zo werd de behoefte aan nieuwe woningen in Zwolle tussen 2017 en 2027 in 2013 geschat op ruim 6.000, maar drie jaar later op nog geen 4.000 (Faessen et al., 2017).

Dergelijke schommelingen kunnen leiden tot onenigheid over de betrouwbaarheid en interpretatie van prognoses en ondermijnen het vertrouwen in de cijfers (B. Timmen, Bijlage 1G). Dit was/is ook het geval in de regio Zwolle. Voordat aan deze lokale en regionale discussies in hoofdstuk zes uitgebreider aandacht aan zal worden besteed, zal tot slot van dit hoofdstuk kort worden ingegaan op de fluctuaties van prognoses en hoe hiermee kan worden omgegaan.

32 Bij haar prognoses houdt het Centraal Bureau voor de Statistiek al rekening met een onzekerheidsmarge. Zo maakt ze gebruik van meerdere scenario’s en een 67%-interval, wat inhoudt dat de werkelijke waarde van de geprognotiseerde statistieken naar verwachting in 67% van de gevallen binnen dit interval ligt. Naast de reeds genoemde buitenlandse migratie, is ook de economische ontwikkeling van het land of de regio een belangrijke onzekerheidsfactor (Ritsema van Eck et al., 2013). Het Economisch Instituut voor de Bouw, bijvoorbeeld, hanteert in haar onderzoek naar de woningbehoefte in Overijssel vier verschillende scenario’s voor de toekomstige economische ontwikkeling van de provincie (Koning et al., 2014).

Opvallend is verder dat in de regionale prognoses van het CBS ook het woningbouwbeleid van de betreffende overheden al is opgenomen (Kooiman et al., 2016). Er worden veronderstellingen gedaan over de binnenlandse migratie op basis van de geplande uitbreidingen van de woningvoorraad. Niet alleen zijn deze geplande uitbreidingen vaak nog onzeker en worden plannen uiteindelijk niet altijd uitgevoerd, het CBS creëert hiermee wellicht ook een ‘selffulfilling prophecy’. De verwachting is dat gemeenten met een grote plancapaciteit meer inwoners trekken; de prognoses zullen hierdoor hoger uitvallen, wat die gemeenten de mogelijkheid biedt de plancapaciteit nog verder te vergroten en nog meer nieuwkomers te verwelkomen. De prognoses vormen daarmee niet alleen het woonbeleid; het woonbeleid vormt ook de prognoses.

Tot slot is het belangrijk aandacht te hebben voor het schaalniveau van de prognoses. Buys (Bijlage 1B) wijst erop dat prognoses op een lager schaalniveau vaak meer fluctuaties vertonen en onzekerder zijn. Hij adviseert gemeenten dan ook om bij de interpretatie van (nieuwe) prognoses met een gemiddelde en een bandbreedte te werken. Ook Rineke Bugter, beleidsadviseur op het gebied van wonen en grondzaken bij de gemeente Raalte, herkent dit. Zij laat weten dat het voor de kleine kernen in de gemeente moeilijk is op basis van prognoses en onderzoek de woonbehoefte te bepalen. Het is dan belangrijk om goed naar de praktijk te blijven kijken of ‘learning by doing’ (Bijlage 1A).

Prognoses zijn daarmee op een lokaal of benedenlokaal schaalniveau niet per definitie minder bruikbaar; de cijfers vragen slechts om een juiste omgang. Wever (Bijlage 1B) adviseert er vooral pragmatisch naar te kijken: de grote lijnen blijven hetzelfde; je werkt als overheid naar een stip op de horizon. Er is tijd om flexibel met die prognoses om te gaan.

33

5. Woonbeleid

In het vorige hoofdstuk zijn de landelijke demografische trends besproken en is nader ingegaan op de uitwerking hiervan in de regio West-Overijssel en de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte specifiek. Ook is aandacht besteed aan de betrouwbaarheid en interpretatie van deze prognoses. Gemeenten proberen met het woonbeleid immers te anticiperen op deze verwachte demografische ontwikkelingen.

Het woonbeleid van de drie casusgemeenten staat in dit hoofdstuk centraal. De functie hiervan is tweeledig. Ten eerste wordt duidelijk gemaakt hoe de betreffende gemeenten inspelen op de demografische prognoses en met welke woonopgaven en uitdagingen zij aldus in de (nabije) toekomst te maken krijgen. Ten tweede worden de woonopgaven en het daarop gevormde woonbeleid van de drie gemeenten onderling vergeleken: welke afwegingen worden er gemaakt? En op welke vlakken vertoont het woonbeleid overeenkomsten of zijn er juist opvallende verschillen?

Om tevens een indruk te krijgen van de manier waarop het woonbeleid van de gemeenten, en de onderlinge overeenkomsten daartussen, zich hebben ontwikkeld, wordt in dit hoofdstuk ook gebruik gemaakt van oudere woonbeleidsdocumenten.

5.1 De eerste indruk: veel overeenkomsten

In de afgelopen twee jaar hebben zowel Zwolle, Kampen als Raalte een document opgesteld, waarin in grote lijnen het voorgenomen volkshuisvestelijk beleid voor de komende jaren uiteen wordt gezet. Onder andere de Omgevingswet (zie hoofdstuk 2) heeft aanzet gegeven tot het vormen van deze nieuwe ‘woonvisies’. Het wettelijke kader waarbinnen de woonvisies moeten worden ingepast, komt dan ook onmiskenbaar terug. Zo zullen in de hieronder uitgelichte woningbouwplannen uit de woonvisies veelvuldig elementen van de Ladder voor duurzame verstedelijking herkend kunnen worden.

Daarnaast worden opvallend vaak dezelfde thema’s en woonopgaven benoemd en komen ook regelmatig dezelfde bewoordingen terug. Zo wil elk van de gemeenten graag toe naar een gevarieerd woningaanbod, dat beschikbaar en betaalbaar is voor alle bevolkingsgroepen met aandacht voor kwaliteit, levensloopbestendigheid, duurzaamheid en de leefbaarheid van de open ruimte. Het woonbeleid zelf wordt beschreven met termen als “flexibel”, “inclusief”, “richtinggevend” en “toekomstbestendig” (Gemeente Kampen, 2016; Gemeente Raalte, 2016; Gemeente Zwolle; 2017).