Afbeelding 5.5 Bron: Auteur
De inwoners van ’s-Heerenbroek zien Zwolle steeds verder uitbreiden.
De groeiende druk op de huurwoningmarkt is onder andere het gevolg van een groeiende groep ouderen, die langer gezond blijft en thuis blijft wonen. In de huursector vindt dan ook een kwalitatieve transformatie plaats naar kleinere en oudere huishoudens (Gemeente Kampen, 2016). Desalniettemin is de verwachting dat de vraag naar huurwoningen op de middellange termijn weer zal dalen, ondanks de toenemende vergrijzing. Ouderen van nu huren relatief vaak een woning, terwijl de toekomstige generatie ouderen, de ‘babyboomers’, gemiddeld vaker een koophuis bezit en daarin zal blijven wonen (Ritsema van Eck et al., 2013).
45 Dit heeft ook gevolgen voor starters op de woningmarkt. Zij worden ‘geblokkeerd’ in hun wooncarrière, omdat veel gezinswoningen in bezit zijn van oudere mensen en pas vrijkomen bij hun overlijden. In de toekomst krijgen alle drie de casusgemeenten dan ook te maken met een toename van het aanbod koopwoningen uit de voorraad, als gevolg van het overlijden van deze oudere generatie (Buys et al., 2016). Tegelijkertijd moet er ook voor de starters van nu een geschikt woningaanbod worden gecreëerd. Hoewel ‘doorstroming’ op de woningmarkt geen doel op zich is, zetten de drie betreffende gemeenten zich in hun woonvisie alle in om de doorstroming te bevorderen (Gemeente Kampen, 2016; Gemeente Raalte, 2016; Gemeente Zwolle, 2017).
Tot slot is ook de huisvesting van ‘doelgroepen’ een breed gedeelde woonopgave, die in het woonbeleid van zowel Zwolle, Kampen als Raalte terugkomt. Naast de uitdagingen omtrent de woningbouwprogrammering, stedelijke vernieuwing, duurzaamheid en vergrijzing, dienen de gemeenten tevens een vastgesteld aantal vergunninghouders te huisvesten. Zo bestond de
Scholtensteeg
Als het aan de gemeente Zwolle ligt, staan er eind volgend jaar 106 semipermanente woningen aan de Scholtensteeg. Deze locatie aan de rand van nieuwbouwwijk Stadshagen is in beeld om tijdelijk statushouders te huisvesten, zodat aan de taakstelling vanuit de Rijksoverheid voldaan kan worden (Stadshagennieuws, 2017).
Hoewel de Scholtensteeg op Zwols grondgebied ligt, is het slechts een paar honderd meter verwijderd van het 250 woningen tellende dorp ’s-Heerenbroek, dat tot de gemeente Kampen behoort. Dorpsbewoners vinden de voorgenomen bebouwing aan de Scholtensteeg niet in balans en zien ook de kleine groenstrook die het dorp nog scheidt van Zwolle grotendeels verdwijnen (Boschman, 2017).
Zwolle gaat echter onverminderd door met het plan. Op 30 oktober jongstleden ging ook de Zwolse gemeenteraad akkoord. De Vereniging Dorpsbelangen ’s-Heerenbroek vangt ondertussen bot. De gemeente Kampen wil de belangen van haar kern verdedigen, maar erkent ook de woningbehoefte waar Zwolle in moet voorzien (M. Spijkerman, Bijlage 1D). De Zwolse wethouder René de Heer heeft toegezegd de inwoners van ’s-Heerenbroek bij de plannen te gaan betrekken, maar het bestemmingsplan is jaren geleden reeds goedgekeurd. Er kan dus ‘gewoon’ gebouwd worden.
46 taakstelling vanuit de Rijksoverheid voor Kampen in 2016 uit 131 vergunninghouders (Gemeente Kampen, 2016). Deze taakstelling is de laatste jaren flink verhoogd. In 2012 diende Raalte nog 12 vergunninghouders te huisvesten; in 2016 bedroeg dit aantal 93.
Gemeenten kunnen deze verhoging van de taakstelling ondervangen door gebruik te maken van flexibele, tijdelijke woonvormen. Deze semipermanente woningbouw wordt ook niet meegerekend als plancapaciteit in regionale woningbouwprogrammering. Daarnaast stelt de provincie Overijssel geld beschikbaar voor de realisatie van tijdelijke sociale woningbouw voor statushouders, opdat de druk op de sociale woningmarkt voor andere groepen niet verder toeneemt (Gemeente Kampen, 2016). De Gemeente Zwolle wil dergelijke semipermanente woningen verwezenlijken aan de Scholtensteeg, maar dit stuit op weerstand - zie het kader ‘Scholtensteeg’. Ook de locatie van nieuwbouw vraagt dus om afstemming.
In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste thema’s aan bod gekomen uit het woonbeleid van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte. Zowel de meest recente woonvisies als de oudere beleidsdocumenten laten verschillen zien tussen het onderlinge woonbeleid. Vaak is dit onderscheid het gevolg van uiteenlopende demografische ontwikkelingen, soms ook worden er wezenlijk andere keuzes gemaakt.
Toch vallen met name de vele overeenkomsten tussen het woonbeleid van de drie casusgemeenten op. Hoewel je wellicht zou verwachten dat de onderlinge verschillen en discrepanties toenemen, nu de demografische vooruitzichten voor stedelijk en landelijk gebied verder uiteenlopen, lijkt het omgekeerde het geval. In het recente woonbeleid wordt meer dan in voorgaande jaren het belang van samenwerking met buurgemeenten erkend. In het bijzonder wat betreft de kwantitatieve regionale afstemming, zijn er stappen gezet. In het volgende hoofdstuk, tenslotte, wordt gepoogd dieper in te gaan op het ‘proces’ waarbij deze afstemming tot stand komt, de wijze waarop de gemeenten tot afspraken komen en de partijen die erbij betrokken zijn.
47
6. Afstemming
In het vorige hoofdstuk is beschreven hoe de gemeenten Kampen, Raalte en Zwolle bij het opstellen van het woonbeleid inspelen op de demografische prognoses en welke ontwikkelingen zij aanmerken als de belangrijkste woonopgaven. Tevens zijn de (recente en eerdere) woonvisies van deze gemeenten naast elkaar gelegd en de onderlinge overeenkomsten en tegenstellingen benoemd. Het woonbeleid van de betreffende gemeenten blijkt opvallend veel gelijkenissen te vertonen; Zwolle, Kampen en Raalte staan voor kwalitatief grotendeels overeenkomstige woonopgaven. Echter, in kwantitatieve zin hebben zij te maken met uiteenlopende vraagstukken en daarmee tevens met verschillende ‘oplossingen’ voor de toekomstige woonopgaven. Er wordt dan ook getracht onderlinge dit woonbeleid af te stemmen, met name wat betreft de woningprogrammering. Dit gebeurt bijvoorbeeld door middel van de overeenkomst Woonafspraken West-Overijssel.
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de manier waarop deze afstemming van het woonbeleid tussen gemeenten tot stand komt en het belang van de Woonafspraken West-Overijssel hierin. Er zal onder andere aandacht zijn voor de betrokken partijen, de onderwerpen die ter tafel komen en de wijze waarop besluiten worden genomen. De interviews met de betrokkenen zijn zeer waardevol gebleken om dit proces van afstemming beter te doorgronden.
‘Afstemming’ is uiteraard een breed (en ook veranderlijk) begrip. In dit hoofdstuk is daarom gepoogd verschillende facetten ervan te belichten. Zo wordt er onder meer onderscheid gemaakt tussen kwantitatieve en kwalitatieve afstemming, tussen ambtelijke en bestuurlijke afstemming en tussen de afstemming in het verleden en in het heden. Aan de andere kant is ook getracht enige structuur aan te brengen in de analyse van de mate waarin en de wijze waarop het woonbeleid van de gemeenten in deze regio wordt afgestemd. Bijlage 2 dient hierbij als belangrijke ondersteuning.
Het laatste gedeelte van dit hoofdstuk, tenslotte, blikt vooruit en behandelt de mogelijke of gewenste ontwikkeling van de afstemming van het woonbeleid tussen Kampen, Raalte en Zwolle. Daarbij is niet alleen aandacht voor afstemming met betrekking tot het aantal woningen, locaties of doelgroepen; maar ook voor de mate van overeenstemming tussen betrokken over wat goede ‘afstemming’ inhoudt en welke zaken überhaupt afgestemd dienen te worden.
48 6.1 Kwantitatieve afspraken
De samenwerkingsovereenkomst Woonafspraken West-Overijssel is in het vorige hoofdstuk reeds kort genoemd. Op 29 januari 2016 werd deze overeenkomst bekrachtigd door elf gemeenten in West-Overijssel en de Provincie Overijssel, met het doel de overcapaciteit aan woningbouw en werklocaties in de regio terug te dringen (Van Geffen & Timmen, 2015). De aanleiding tot deze samenwerkingsovereenkomst was namelijk niet alleen het aflopen van de vorige woonafspraken uit 2009 (toen nog ‘prestatieafspraken’ geheten); maar ook de vernietiging van meerdere woningbouwplannen van de Overijsselse gemeenten door de Raad van State (N. Visschers, Bijlage 1G). In het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking, zo oordeelde de Raad van State, was de regionale woonbehoefte waarin de plannen zouden moeten voorzien en de noodzaak tot uitbreiding onvoldoende aangetoond. Aldus werd duidelijk dat er meer regionale afspraken nodig waren om de overprogrammering van woningbouw bij gemeenten terug te dringen (Van Geffen & Timmen, 2015).
Daarop is in West-Overijssel (evenals in Twente) een traject gestart om tot woonafspraken te komen tussen de Provincie Overijssel en betrokken gemeenten. Deze Woonafspraken West- Overijssel zijn onderdeel van de omgevingsvisie van de Provincie Overijssel. Het document bevat overeenkomsten tussen de deelnemende partijen over vijf thema’s: Doelgroepen, Wonen en Zorg, Stedelijke vernieuwing, Bestaande voorraad en Programmering en zuinig ruimtegebruik. De afspraken bij de eerste vier thema’s omvatten slechts op grote lijnen de gezamenlijke ambities. Zo zullen “provincie en gemeenten gaan experimenteren met pilots om de doorstroming te bevorderen” (Van Geffen & Timmen, 2015: 4).
Het thema ‘programmering en zuinig ruimtegebruik’, daarentegen, heeft zijn concrete uitwerking gekregen in een Regionale Woningbouwprogrammering (RWP). Teneinde de overprogrammering in de regio te reduceren, is in deze programmering voor elk van de elf deelnemende gemeenten een maximale plancapaciteit vastgelegd, op basis van de geschatte woningbehoefte tot 2026. Op deze manier is getracht het woonbeleid van de betrokken gemeenten, ook in kwantitatief opzicht, meer op elkaar aan te laten sluiten.
Echter, bij de totstandkoming van deze Regionale Woningbouwprogrammering dienden een aantal geschillen beslecht te worden. Twee kwesties werden door de betrokkenen het vaakst genoemd. Ten eerste bestond er discussie over de vast te stellen norm voor de maximale plancapaciteit van gemeenten als percentage van de lokale woningvraag – verderop in dit hoofdstuk zal hier nader op worden ingegaan. Ten tweede zorgden uiteenlopende prognoses en actualisaties voor verschillen van inzicht.
49 6.2 Prognoses en competitie
In het ambtelijk woonoverleg tussen provincie en gemeenten op 28 november 2017 werd reeds duidelijk dat prognoses een precair onderwerp zijn. Toen de prognose Primos 2017 ter sprake kwam, stelden de aanwezige ambtenaren van de provincie Overijssel de beleidsmedewerkers van de gemeenten meerdere malen gerust dat deze actualisatie van de verwachte regionale woningbehoefte niet zou leiden tot nieuwe woonafspraken of een aanpassing van de Regionale Woonprogrammering. Een ambtenaar van een van de elf betrokken gemeenten stelde dat “nieuwe cijfers vaak een eigen leven gaan leiden en voor onrust zorgen”. De Woonafspraken West-Overijssel zijn tot stand gekomen op basis van de prognose Primos 2013. Wietse Douwes vertelt hier het volgende over:
“Prognoses leveren altijd gedoe op. Voor de woonafspraken hebben we Primos gebruikt. Dat is gewoon een beleidskeuze. Primos 2013 had iedereen wel een goed gevoel bij. Dat is de basis van de woonafspraken. Tegelijkertijd moet je op een gegeven moment actualiseren. Dat was vorig jaar, toen kregen we Primos 2016. Dat pakte voor sommigen gemeenten weer negatief uit. Dus het is altijd moeilijk.” (Bijlage 1C).
Uiteindelijk is er bij de Woonafspraken voor gekozen een gewogen gemiddelde van een aantal prognoses te hanteren, opdat de cijfers minder fluctueren. Daarnaast wordt met een bandbreedte gewerkt, zoals onder andere André Buys al aanraadde (Bijlage 1B). Van gemeenten die deze bandbreedte van 10% maximaal benutten, wordt wel verwacht dat ze groeiperspectief laten zien en voldoende aandacht hebben voor herprogrammering en binnenstedelijk bouwen (W. Douwes, Bijlage 1C). Uit de geactualiseerde Regionale Woningprogrammering (2017) blijkt dat een aantal gemeenten dankbaar gebruik maakt van de ruimte die deze bandbreedte biedt (Van Geffen & Timmen, 2017). Strubbelingen bij het maken van afspraken over de woningprogrammering lijken dan ook niet slechts het resultaat van onzekerheid en schommelingen in de prognoses.
In een ‘anticipeergebied’ als de regio West-Overijssel (Ritsema van Eck et al., 2013), zien veel gemeenten namelijk graag dat de geschatte lokale woningvraag zo groot mogelijk is. Wanneer deze in een nieuwe prognose lager blijkt uit te vallen, is de reactie bij veel gemeenten dikwijls dat de prognose niet klopt (W. Douwes, Bijlage 1C). Deze ‘reflex’ is te billijken. Immers, stagnatie of krimp van de bevolking kan aanzienlijke consequenties hebben voor de leefbaarheid in een kern, zoals in hoofdstuk vier reeds besproken. Een lagere geschatte woningvraag betekent dat de betreffende gemeente haar plancapaciteit zal moeten reduceren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat gemeenten bij dergelijke regionale woonafspraken “hun best doen om er voor zichzelf het meeste uit te halen” (M. Spijkerman, Bijlage 1D). Bovendien speelt mee dat gemeenten werken vanuit de notie dat aanbod van woningen ook weer vraag creëert (R. Bugter, Bijlage 1A).
50 Men kan zich aldus niet aan de indruk onttrekken dat er een bepaalde mate van concurrentie bestaat tussen de gemeenten in de regio; zoals reeds werd verondersteld in de inleiding van dit onderzoek; men ‘vist immers in dezelfde vijver’. Dit ‘competitie-element’ komt ook herhaaldelijk terug in de interviews met betrokkenen. Zo wordt er gesproken over “aantrekkelijk blijven als gemeente” en “profiteren van schaarste in Zwolle”. Wethouder Spijkerman van de gemeente Kampen voegt daar gekscherend aan toe: “Procentueel groeien wij harder dan Zwolle, dus eigenlijk is Kampen net wat aantrekkelijker.” (Bijlage 1D). Daarentegen wordt ook benadrukt dat elke gemeente uniek is en Zwolle en Kampen elk hun eigen maat en identiteit hebben (M. Goudbeek, Bijlage 1D).
Gemeenten willen ook zelf in hun lokale woningbehoefte voorzien; ook de gemeente Zwolle, ondanks de krapte op de Zwolse woningmarkt. Volgens Wietse Douwes (Bijlage 1C) zijn er in het verleden wel degelijk afspraken gemaakt om in een deel van de woningbehoefte van buurgemeenten te voorzien. Zo maakte de gemeente Zwolle in 2008 nog afspraken met onder andere de gemeenten Kampen en Raalte om aan de groeiende woningvraag te kunnen voldoen (Zweers & Veraart, 2017). Het project ‘Reeve’ is hier een voorbeeld van (W. Douwes, Bijlage 1C).
6.3 Reeve: een bestuurlijk conflict
Reeve, het nieuw te bouwen dorp in de gemeente Kampen, gelegen aan een bypass van de IJssel en met een ‘uniek waterrijk woonmilieu’, is een goed voorbeeld van de controverse die kan ontstaan tussen gemeenten als gevolg van onenigheid over de woonbehoefte en afspraken uit het verleden. In het vorige hoofdstuk is reeds de basis van het conflict toegelicht (zie kader ‘Reeve’). Het geschil bleek zelfs zo omvangrijk dat het niet in de Woonafspraken West-Overijssel is opgenomen. Na ondertekening van de Woonafspraken is nog ruim een jaar lang door de betrokken partijen gesproken en onderhandeld over het project.
Het voornaamste twistpunt (Marieke Spijkerman prefereert hier de term “punt van samenwerking” (Bijlage 1D)), was de omvang van het woningbouwprogramma in Reeve. Het oorspronkelijke plan bleek te groot en kon niet voldoende onderbouwd worden in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking. Het gevolg was dat er opnieuw afspraken gemaakt moesten worden tussen de gemeente Kampen en de gemeente Zwolle (B. Timmen, Bijlage 1F). Echter, bij deze onderhandelingen speelden vele onderliggende factoren een rol: eerdere afspraken, sentimenten, financiële posities (M. Spijkerman, Bijlage 1D; N. Visschers, Bijlage 1G). Zo werd Reeve uiteindelijk een beladen project. Wietse Douwes: “De belangen zijn heel groot en dan gaan gemeenten op hun strepen staan.” (Bijlage 1C). Desalniettemin was er volgens Géanne Koelewijn slechts sprake van een bestuurlijk conflict:
51 “Kampen heeft ook ambitie. We hebben ieder onze eigen belangen. Het is vooral op bestuurlijk niveau een conflict geweest, maar de afstemming op ambtelijk niveau is gewoon goed. We hebben goed contact.” (Bijlage 1E).
Intern was er bij de gemeenten Kampen en Zwolle ook sprake van bestuurlijke controverse. Zo stelden woordvoerders van SP en GroenLinks bij het debat in de raadszaal van de gemeente Zwolle op 6 februari 2017 dat “Zwolle met het mes op de tafel gedwongen wordt om aan een deal mee te werken”. Andere partijen meenden dat Zwolle haar steentje bij moet dragen aan de regionale behoefte en wezen bovendien op het belang van solidariteit en samenwerking (Zweers & Veraart, 2017). Koelewijn: “Je moet natuurlijk wel met elkaar verder in de regio, dus zoek je, ondanks het moeizame proces, wel samen een oplossing die voor iedereen acceptabel is.” Uiteindelijk is de Zwolse gemeenteraad akkoord gegaan met een plan voor 600 woningen in het gebied (zie kader ‘Reeve’).