Kampen jongern (0-20) Raalte jongeren (0-20) Zwolle jongeren (0-20) Kampen ouderen (65+) Raalte ouderen (65+) Zwolle ouderen (65+)
31 Kampen, als kleinere stedelijke gemeente, kent een demografische toekomst die grofweg het midden houdt tussen die van Raalte en Zwolle. Uit figuur 4.4 blijkt dat de relatieve bevolkings- en huishoudensgroei in Kampen de komende tien jaar weinig onderdoet voor Zwolle. Op de langere termijn vlakt de groei echter snel af. Net als Raalte zal ook Kampen tegen die tijd moeten anticiperen op een stagnatie van de bevolkingsontwikkeling of zelfs krimp. Naar verwachting zal het aantal jongeren in Kampen niet meer toenemen (zie figuur 4.5). Van Dam et al. (2013) waarschuwen dan ook dat de eengezinswoningen die nu worden gebouwd, in de toekomst leeg kunnen komen te staan. Anderzijds moet natuurlijk ook in de huidige behoefte worden voorzien. De huidige groep ouderen woont in verhouding vaker in een huurhuis dan volgende generaties. Wanneer de huidige generatie ouderen komt te overlijden, zal de vraag naar huurhuizen minder groot worden; met name in een meer vergrijsde plattelandsgemeente. De ‘babyboomgeneratie’, daarentegen, is juist relatief vaak huiseigenaar. In de volgende decennia zal het aanbod van eengezins(koop)woningen dus toenemen, naarmate steeds meer ‘babyboomers’ de woningmarkt verlaten (Van Dam et al., 2013). Dit draagt bij aan de toch al forse transformatie- en leegstandsopgave in krimp- en anticipeergebieden, zoals het ommeland van Zwolle.
Demografische prognoses geven dus niet alleen een kwantitatieve indicatie van de woningbehoefte, maar ook kwalitatieve woonopgaven verdienen de aandacht. In de interviews bleken de betrokkenen zich hier ook allemaal van bewust. Marieke Spijkerman, wethouder Wonen in de gemeente Kampen: “Het gaat erom dat je het juíste bouwt; dat is die ‘kwaliteit’ waar ik het steeds over heb.” (Bijlage 1D).
4.4 Betrouwbaarheid en interpretatie
Demografische prognoses zijn slechts scenario’s. Het zijn inschattingen van de toekomst op basis van de huidige beschikbare gegevens en aannames. Deze kennis en veronderstellingen kunnen veranderen. Zo brengt het CBS met haar Kernprognose elk jaar een update uit van de belangrijkste demografische variabelen voor Nederland. Ook de Primos-prognoses, op basis van welke de casusgemeenten in dit onderzoek hun woonbeleid mede vormgeven, fluctueren. Zo werd de behoefte aan nieuwe woningen in Zwolle tussen 2017 en 2027 in 2013 geschat op ruim 6.000, maar drie jaar later op nog geen 4.000 (Faessen et al., 2017).
Dergelijke schommelingen kunnen leiden tot onenigheid over de betrouwbaarheid en interpretatie van prognoses en ondermijnen het vertrouwen in de cijfers (B. Timmen, Bijlage 1G). Dit was/is ook het geval in de regio Zwolle. Voordat aan deze lokale en regionale discussies in hoofdstuk zes uitgebreider aandacht aan zal worden besteed, zal tot slot van dit hoofdstuk kort worden ingegaan op de fluctuaties van prognoses en hoe hiermee kan worden omgegaan.
32 Bij haar prognoses houdt het Centraal Bureau voor de Statistiek al rekening met een onzekerheidsmarge. Zo maakt ze gebruik van meerdere scenario’s en een 67%-interval, wat inhoudt dat de werkelijke waarde van de geprognotiseerde statistieken naar verwachting in 67% van de gevallen binnen dit interval ligt. Naast de reeds genoemde buitenlandse migratie, is ook de economische ontwikkeling van het land of de regio een belangrijke onzekerheidsfactor (Ritsema van Eck et al., 2013). Het Economisch Instituut voor de Bouw, bijvoorbeeld, hanteert in haar onderzoek naar de woningbehoefte in Overijssel vier verschillende scenario’s voor de toekomstige economische ontwikkeling van de provincie (Koning et al., 2014).
Opvallend is verder dat in de regionale prognoses van het CBS ook het woningbouwbeleid van de betreffende overheden al is opgenomen (Kooiman et al., 2016). Er worden veronderstellingen gedaan over de binnenlandse migratie op basis van de geplande uitbreidingen van de woningvoorraad. Niet alleen zijn deze geplande uitbreidingen vaak nog onzeker en worden plannen uiteindelijk niet altijd uitgevoerd, het CBS creëert hiermee wellicht ook een ‘selffulfilling prophecy’. De verwachting is dat gemeenten met een grote plancapaciteit meer inwoners trekken; de prognoses zullen hierdoor hoger uitvallen, wat die gemeenten de mogelijkheid biedt de plancapaciteit nog verder te vergroten en nog meer nieuwkomers te verwelkomen. De prognoses vormen daarmee niet alleen het woonbeleid; het woonbeleid vormt ook de prognoses.
Tot slot is het belangrijk aandacht te hebben voor het schaalniveau van de prognoses. Buys (Bijlage 1B) wijst erop dat prognoses op een lager schaalniveau vaak meer fluctuaties vertonen en onzekerder zijn. Hij adviseert gemeenten dan ook om bij de interpretatie van (nieuwe) prognoses met een gemiddelde en een bandbreedte te werken. Ook Rineke Bugter, beleidsadviseur op het gebied van wonen en grondzaken bij de gemeente Raalte, herkent dit. Zij laat weten dat het voor de kleine kernen in de gemeente moeilijk is op basis van prognoses en onderzoek de woonbehoefte te bepalen. Het is dan belangrijk om goed naar de praktijk te blijven kijken of ‘learning by doing’ (Bijlage 1A).
Prognoses zijn daarmee op een lokaal of benedenlokaal schaalniveau niet per definitie minder bruikbaar; de cijfers vragen slechts om een juiste omgang. Wever (Bijlage 1B) adviseert er vooral pragmatisch naar te kijken: de grote lijnen blijven hetzelfde; je werkt als overheid naar een stip op de horizon. Er is tijd om flexibel met die prognoses om te gaan.
33
5. Woonbeleid
In het vorige hoofdstuk zijn de landelijke demografische trends besproken en is nader ingegaan op de uitwerking hiervan in de regio West-Overijssel en de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte specifiek. Ook is aandacht besteed aan de betrouwbaarheid en interpretatie van deze prognoses. Gemeenten proberen met het woonbeleid immers te anticiperen op deze verwachte demografische ontwikkelingen.
Het woonbeleid van de drie casusgemeenten staat in dit hoofdstuk centraal. De functie hiervan is tweeledig. Ten eerste wordt duidelijk gemaakt hoe de betreffende gemeenten inspelen op de demografische prognoses en met welke woonopgaven en uitdagingen zij aldus in de (nabije) toekomst te maken krijgen. Ten tweede worden de woonopgaven en het daarop gevormde woonbeleid van de drie gemeenten onderling vergeleken: welke afwegingen worden er gemaakt? En op welke vlakken vertoont het woonbeleid overeenkomsten of zijn er juist opvallende verschillen?
Om tevens een indruk te krijgen van de manier waarop het woonbeleid van de gemeenten, en de onderlinge overeenkomsten daartussen, zich hebben ontwikkeld, wordt in dit hoofdstuk ook gebruik gemaakt van oudere woonbeleidsdocumenten.
5.1 De eerste indruk: veel overeenkomsten
In de afgelopen twee jaar hebben zowel Zwolle, Kampen als Raalte een document opgesteld, waarin in grote lijnen het voorgenomen volkshuisvestelijk beleid voor de komende jaren uiteen wordt gezet. Onder andere de Omgevingswet (zie hoofdstuk 2) heeft aanzet gegeven tot het vormen van deze nieuwe ‘woonvisies’. Het wettelijke kader waarbinnen de woonvisies moeten worden ingepast, komt dan ook onmiskenbaar terug. Zo zullen in de hieronder uitgelichte woningbouwplannen uit de woonvisies veelvuldig elementen van de Ladder voor duurzame verstedelijking herkend kunnen worden.
Daarnaast worden opvallend vaak dezelfde thema’s en woonopgaven benoemd en komen ook regelmatig dezelfde bewoordingen terug. Zo wil elk van de gemeenten graag toe naar een gevarieerd woningaanbod, dat beschikbaar en betaalbaar is voor alle bevolkingsgroepen met aandacht voor kwaliteit, levensloopbestendigheid, duurzaamheid en de leefbaarheid van de open ruimte. Het woonbeleid zelf wordt beschreven met termen als “flexibel”, “inclusief”, “richtinggevend” en “toekomstbestendig” (Gemeente Kampen, 2016; Gemeente Raalte, 2016; Gemeente Zwolle; 2017).
34 Op het eerste gezicht zijn er dus veel overeenkomsten in het recentste woonbeleid van deze drie gemeenten. Dit lijkt echter niet slechts het gevolg van de nauwere wettelijke kaders. Volgens betrokkenen zijn de belangrijkste demografische trends, waaronder vergrijzing en huishoudensverdunning, voor alle gemeenten gelijk. De woonopgaven zijn dan ook evident en verschillen onderling niet zozeer. Rineke Bugter: “De opgaven zijn hetzelfde, de oplossingen zijn anders.” (Bijlage 1A). De belangrijkste opgave behelst volgens Marieke Spijkerman (Bijlage 1D) en Géanne Koelewijn (Bijlage 1E) het neerzetten van “kwaliteit”. Echter, de invulling die aan deze opgave wordt gegeven varieert dus per gemeente
Ook Thierry Wever verbaast zich niet over de hoge mate van gelijkenis tussen de woonvisies van Kampen, Raalte en Zwolle. Hij wijst, naast de wettelijke kaders en de overeenkomstige woonopgaven, op een derde verklarende factor. Woonvisies worden lang niet altijd door gemeenten zelf geschreven. Vaak wordt dit uitbesteed aan externe partijen, omdat het de gemeenten bijvoorbeeld ontbreekt aan de benodigde ambtelijke capaciteit.
Bovendien bestaat er volgens Wever (Bijlage 1B) een regionale verdeling van deze markt en is het zodoende niet ondenkbaar dat de woonvisies van Zwolle, Kampen en Raalte alle drie door hetzelfde bureau zijn geschreven; al staat dit op geen van de betreffende documenten vermeld. Deze gang van zaken heeft volgens Wever overigens wel voordelen: “De partij die je inhuurt heeft dan zoveel lokale kennis, dat ze al een deel van de afstemming zelf kunnen maken. Ze weten immers wat ze bij de buren hebben opgeschreven, letterlijk.” In hoofdstuk zes wordt dieper ingegaan op de manier waarop die afstemming van het gemeentelijk woonbeleid tot stand komt.
5.2 Woningbouwprogrammering
In de recentste woonvisies van Zwolle, Kampen en Raalte worden veel, vaak overeenkomstige, woonopgaven benoemd. Echter, niet al deze vraagstukken zijn in het kader van dit scriptieonderzoek even relevant. Derhalve zullen sommige thema’s uitvoeriger worden belicht dan andere. Zo benadrukt elke gemeente in haar woonvisie het belang van duurzaamheid en toekomstbestendig bouwen en bestaat er een regionale ambitie om nieuwbouw zoveel mogelijk onafhankelijk van aardgas te maken. Hoewel deze coöperatie op het gebied van duurzaamheid op zichzelf allicht een interessant studieonderwerp is, zal er verder niet veel aan worden gerefereerd. In dit onderzoek ligt de focus voornamelijk op woonopgaven die sterk beïnvloed worden door demografische ontwikkelingen en die meer directe afstemming vergen.
Een van de belangrijkste opgaven in dit verband is de woningbouwprogrammering. Immers, iedere gemeente streeft naar een voldoende groot woningaanbod, met beschikbare en betaalbare woningen voor alle doelgroepen, maar wil tegelijkertijd niet bouwen voor leegstand. Om hier op regionaal niveau richting aan te geven is in 2016 de Samenwerkingsovereenkomst
35 woonafspraken West-Overijssel getekend. Onderdeel van deze woonafspraken is een regionale woningbouwprogrammering (RWP) waarin elf gemeenten in West-Overijssel en de provincie Overijssel tezamen afspraken hebben gemaakt over de aantallen te bouwen woningen (Van Geffen & Timmen, 2015). In april 2017 is deze regionale woningbouwprogrammering geactualiseerd.
Voor een aantal gemeenten in de regio gold dat de beschikbare plancapaciteit de woningvraag oversteeg. In het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking was het daarom noodzakelijk tot regionale woonafspraken te komen en de overprogrammering terug te dringen (Van Geffen & Timmen, 2015). Uiteindelijk zijn de elf betrokken gemeenten en de provincie Overijssel overeengekomen dat maximaal 100% van de lokale woningbehoefte tot 2026 mag worden vastgelegd in harde plancapaciteit. Gemeenten die boven deze norm zaten, kregen drie jaar de tijd om in de plancapaciteit te schrappen en de woningprogrammering omlaag te brengen (Van Geffen & Timmen, 2015). Het volgende hoofdstuk zal dieper ingaan op de achtergrond en de totstandkoming van deze woonafspraken.