Wat is goede afstemming?
7. Conclusie en aanbevelingen
7.1.4 De afstemming afstemmen
De gemeenten in West-Overijssel lichten elkaar over het algemeen in een vroeg stadium in over woningbouwplannen. Met name binnen de subregio vindt veelvuldig overleg plaats. De procedure voor afstemming over nieuwbouwprojecten is tevens vastgelegd in de Woonafspraken West- Overijssel. Echter, uit de interviews met betrokkenen blijkt dat de ideeën over wat ‘goede afstemming’ inhoudt nogal uiteenlopen; zowel wat betreft de onderwerpen die dienen te worden afgestemd als de manier waarop deze afstemming plaatsvindt. Bovendien lijkt er een grof onderscheid te maken tussen grotere, stedelijke gemeenten zoals Zwolle en Kampen, die meer op hun lokale woonbeleid gericht zijn en kleinere plattelandsgemeenten zoals Raalte, die in hun woonvisies frequenter verwijzen naar regionale documenten. Dit is in overeenstemming met de bevindingen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2017).
Het onderstreept het belang van een gemeenschappelijk kader waarbinnen de afstemming wordt vormgegeven. Niet alleen het woonbeleid moet worden afgestemd, maar ook de afstemming zelf. Er dient overeenstemming en duidelijkheid te zijn over onder andere de onderwerpen die worden afgestemd, de frequentie waarmee dit gebeurt en de partijen die hierbij betrokken zijn. Zo zou men bijvoorbeeld kunnen overwegen ook gemeenten buiten de provincie Overijssel bij woonafspraken te betrekken. Dit vergt allicht meer bestuurlijke ‘manoeuvres’, maar een regionale woningmarkt beperkt zicht niet tot provinciegrenzen.
Ook woningbouwverenigingen zouden bij nieuwe woonafspraken in West-Overijssel kunnen worden betrokken. De samenwerking tussen gemeenten en woningcorporaties is met de invoering van de Woningwet in 2015 weliswaar nauwer geworden, maar gemeenten trekken in dit verband nog weinig samen op. Aangezien woningbouwverenigingen vaak in meerdere gemeenten actief zijn en gemeenten waar de bevolkingsgroei op termijn stagneert voor hen allicht minder aantrekkelijk zijn om in te investeren, kan het voor de gemeenten in West-Overijssel een voordeel zijn de corporaties die in de regio actief zijn bij de Woonafspraken te betrekken.
• Gemeenten en Provincie lijken met het hanteren van een gemiddelde en een bandbreedte de juiste weg te hebben gevonden bij de interpretatie van prognoses.
• De manier waarop actualisaties van die prognoses worden toegepast vraagt om duidelijkheid en heldere afspraken
65 7.1.5 Rol Provincie
De Ladder voor duurzame verstedelijking vormde een katalysator om tot regionale afspraken te komen over de woningprogrammering. Toch speelde de Provincie Overijssel hier ook een belangrijke rol in. Na jaren waarin gemeenten relatief veel ruimte kregen, besloot de Provincie het overaanbod aan plancapaciteit in de regio aan te pakken, in de vorm van de Woonafspraken West- Overijssel. Betrokkenen van de gemeenten Zwolle, Kampen en Raalte geven aan enerzijds content te zijn geweest dat de Provincie dit oppakte, maar dat de ‘harde’ sturing vanuit de Provincie anderzijds tot ontstemming leidde. Met name de juridische borging van de Woonafspraken in een provinciale verordening leidde tot ongenoegen.
De provincie lijkt nog zoekende naar haar ‘rol’, in deze relatief nieuwe situatie met een Ladder voor duurzame verstedelijking en over enkele jaren ook de invoering van de Omgevingswet. Er is behoefte aan een partij die boven de partijen staat en expliciet gericht is op de ondersteuning en het faciliteren van regionale samenwerking tussen gemeenten. Waar het aan samenwerking schort, kan zij als bemiddelaar optreden, maar zo nodig ook ‘corrigeren’. Doch, zij dient terughoudend te zijn met de inzet van ‘harde’ instrumenten en zorgvuldig af te wegen wanneer tot ‘verplichte’ intergemeentelijke samenwerking moet worden overgegaan, daar deze de verhoudingen kunnen verstoren. De Provincie Overijssel had ten tijde van de Woonafspraken gemeenten wellicht meer ruimte kunnen bieden om, binnen de bandbreedte, op eigen tempo de plancapaciteit terug te schroeven, maar lijkt zich inmiddels ietwat ‘flexibeler’ op te stellen.
• Een gemeenschappelijk kader is nodig om de afstemming van het woonbeleid vorm te geven; ‘afstemming over afstemming’. Afstemming tussen de intergemeentelijke samenwerking op het gebied van woonbeleid en de samenwerking op andere beleidsterreinen, biedt wellicht een bredere basis voor coöperatie.
• Gemeenten buiten Overijssel en de woningbouwverenigingen actief in de regio zouden een toegevoegde waarde kunnen zijn bij nieuwe Woonafspraken.
• Voor de Provincie Overijssel lijkt een ‘moederrol’ weggelegd: ondersteunen, faciliteren, sturen en waar nodig corrigeren.
• Intergemeentelijke samenwerking op vrijwillige basis heeft de voorkeur, daar de inzet van ‘harde’ instrumenten door de Provincie de verhoudingen kan verstoren. Anderzijds kan de provincie alleen haar invloed uitoefenen als zij (door middel van verordeningen) ook de mogelijkheid heeft om te kunnen corrigeren.
66 7.2 Discussie
De regio West-Overijssel vormde een treffende casus om de mate waarin en wijze waarop gemeenten hun woonbeleid onderling afstemmen, te verkennen. Het gebied kent gemeenten met uiteenlopende demografische prognoses, waarbij specifiek de onderzoekseenheden Raalte, Zwolle en Kampen in demografisch opzicht een interessant contrast vormen. Toch lijkt het erop dat de intergemeentelijke afstemming van het woonbeleid steeds meer gestalte krijgt; volgens het procedé dat in dit onderzoek beschreven is.
Echter, het is niet eenvoudig om het geschetste beeld van de afstemming in deze regio te plaatsen in een breder (nationaal) perspectief; het ontbreekt aan een referentiekader. Zoals in hoofdstuk twee reeds vermeld, richt het onderzoek in Nederland naar de afstemming van woonbeleid zich in het algemeen op krimpgebieden. De regio West-Overijssel wordt niet als zodanig geclassificeerd. Hoewel de uitkomsten van dit onderzoek in het voorgaande wel zijn afgezet tegen de resultaten van studies in krimpgebieden, is het lastig om regio’s in Nederland onderling te vergelijken. Überhaupt moet men voorzichtig zijn de resultaten van dit onderzoek te extrapoleren naar andere regio’s. De context van iedere regio is immers uniek. De lage mate van externe validiteit is nu eenmaal inherent aan een case study-onderzoeksopzet, hetgeen in hoofdstuk drie reeds benoemd is.
Desalniettemin worden de keuze voor dit onderzoeksontwerp en de keuze voor de gehanteerde methoden niet betreurd. Een uitbreiding van het onderzoek met andere onderzoeksmethoden wordt ook niet aanbevolen, om zo het overzicht en de focus op de gekozen methoden te behouden. Wel zou de omvang van de beleidsanalyse, en in het bijzonder de tijdspanne die hierbij wordt bestudeerd, explicieter afgebakend kunnen worden.
Met name de interviews met de betrokkenen zijn zeer waardevol gebleken om het ‘proces’ van afstemming, en de partijen en belangen die hierbij een rol spelen, beter te begrijpen. De interviews waren stuk voor stuk een toevoeging en leverden nieuwe inzichten en perspectieven. Een interview met een zogenoemde accounthouder van een gemeente zou wellicht nog een interessante uitbreiding kunnen zijn.
In de loop van het onderzoek kwam tevens naar voren dat de respondenten elkaar, bijna zonder uitzondering, kennen en al langere tijd samenwerken. Dit is allicht bevorderlijk voor de afstemming van het woonbeleid in de regio, maar leidde er tevens toe men zich in de interviews nadrukkelijk diplomatiek uitdrukte. Menigeen wenste bovendien in de getranscribeerde versie van het interview een flink aantal passages te wijzigen, om zodoende niemand voor het hoofd te stoten. Dit is niet verwonderlijk; men moet immers nog langer samen door één deur kunnen. Voor vervolgonderzoek wordt daarom aangeraden de onderlinge relaties tussen de geïnterviewden beter in kaart te brengen en wellicht meer informatie bij ‘outsiders’ in te winnen. Het interview bij RIGO Research met André Buys en Thierry Wever, die niet bij de Woonafspraken West- Overijssel betrokken waren, vormde in dit opzicht een goede opmaat.
67 Aldus wordt aanbevolen meer van dergelijke case studies uit te voeren, bij voorkeur in een breder scala aan regio’s, waarbij de demografische prognoses uiteenlopen. Een onderzoek naar de afstemming van het woonbeleid in een regio die naar verwachting juist sterk zal blijven groeien, bijvoorbeeld in de Randstad, zou allicht bij kunnen dragen aan de kennis op dit gebied. Door over meer regio’s informatie te verzamelen en deze onderling te vergelijken, kan meer van elkaar geleerd worden en niet alleen in West-Overijssel maar in heel Nederland de intergemeentelijke afstemming van het woonbeleid worden verbeterd.
68
Referenties
ABF Research. (2017). Primos Bevolkingsprognose. Geraadpleegd op 5 december 2017 van
https://www.abfresearch.nl/producten/prognoses/primos-bevolkingsprognose/
Beets, G. (2007). Demografische ontwikkelingen: trends, perspectieven en opvattingen. In: A.M. van der Laan, L. Vervoorn, N. van Nimwegen & F.L. Leeuw (reds.), Justitie en demografie: over ontgroening,
vergrijzing en verkleuring (pp. 15-31). Den Haag: NIDI.
Beets, G., Dam, F. van., Jong, A. de. & Manting, D. (2015). De stad: magneet, roltrap en spons.
Bevolkingsontwikkelingen in stad en stadsgewest. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Boschman, J. (2017, 30 oktober). ’s-Heerenbroek vangt bot: Zwolle gaat door met bouwplan Scholtensteeg. De
Stentor. Geraadpleegd op 19 december 2017 van
https://www.destentor.nl/zwolle/s-heerenbroek-vangt-bot-zwolle-gaat-door-met-bouwplan- scholtensteeg~aa58ad19/
Buys, A., Bakker, W., Wildt, R. de. & Giesbers, I. (2016). Verkenning doorstroming woningmarkt Overijssel. Amsterdam: RIGO Research.
Bryman, A. (2012). Social Research Methods. Oxford: Oxford University Press.
Centraal Bureau voor de Statistiek. (2016, 28 september). CBS Statline. Regionale prognose 2015-2040:
bevolkingsontwikkeling, regio-indeling 2015. Geraadpleegd op 8 december 2017 van
https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/83492NED/table?ts=1512735097990
Centraal Bureau voor de Statistiek. (2017, 10 februari). CBS Statline. Regionale prognose 2017-2040; bevolking,
intervallen, regio-indeling 2015. Geraadpleegd op 8 december 2017 van
https://opendata.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=83491NED&LA=NL
Centraal Bureau voor de Statistiek. (2017, 29 juni). Zwolle blijf relatief jong. Geraadpleegd op 8 december 2017 van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2017/26/zwolle-blijft-relatief-jong
Centraal Bureau voor de Statistiek. (2017, 19 december). Prognose: 18,4 miljoen inwoners in 2060. Geraadpleegd op 20 december 2017 van
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2017/51/prognose-18-4-miljoen-inwoners-in-2060
Dam, F. van., Daalhuizen, F., Groot, C. de., Middelkoop, M. van & Peeters, P. (2013). Vergrijzing en Ruimte.
Gevolgen voor de woningmarkt, vrijetijdsbesteding, mobiliteit en regionale economie. Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.
Derks, W., Hovens, P. & Klinkers, L. (2006). De krimpende stad. Ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen
daarvan voor de lokale economie. Den Haag: SDU Uitgevers.
Dool, L. van den. & Schaap, L. (2014). Intergemeentelijke samenwerking: het kan ook licht. Een verkenning van lichte vormen van intergemeentelijke samenwerking. Bestuurskunde, 23(1), 65-76.
69
Faessen, W., Gopal, K., Leeuwen, G. van. & Omtzigt, D. (2017). Rapportage Primos 2017. Delft: ABF Research.
Francke, M. (2010). Krimp en woningprijzen: De invloed van demografische krimp op de woningprijzen. Rotterdam: SEV.
Geffen, P. van & Timmen, B. (2015). Regionale Woonprogrammering West-Overijssel. Stec Groep.
Geraadpleegd op 23 september 2017 van http://www.overijssel.nl/thema%27s/ruimtelijke/wonen/
Geffen, P. van & Timmen, B. (2017). RWP West-Overijssel. (Regionale Woonprogrammering). Stec Groep. Geraadpleegd op 17 december 2017 van
https://www.steenwijkerland.nl/Inwoners/bouwen_en_wonen/Woonbeleid/Actualisatie_regionale_w oonprogrammering_RWP_West_Overijssel.org
Gemeente Kampen (2010). Woonvisie 2010-2020. Kampen: Gemeente Kampen.
Gemeente Kampen (2012). Woonplan Kampen 2012-2016. Kampen: Gemeente Kampen.
Gemeente Kampen (2016, januari). De woningmarkt van Kampen in balans. Beleidsnota Wonen en Ruimtelijke
Ontwikkeling. Geraadpleegd op 15 december 2017 van
http://files.albertvandam41.nl/200001152c5f7bc6ef4/De%20woningmarkt%20van%20Kampen%20in %20balans.pdf
Gemeente Kampen (2016). Woonvisie Kampen 2016-2021. Kampen: Gemeente Kampen.
Gemeente Raalte. (2016). Kwaliteit van de kernen: van bouwen naar wonen. Woonvisie Gemeente Raalte 2016
tot en met 2020. Raalte: Gemeente Raalte.
Gemeente Zwolle (2013). De Zwolse Woonagenda. 2013-2017. Geraadpleegd op 17 december 2017 van
http://bis.zwolle.nl/cms/Bis.nsf/5787B8B1E5D3716FC1257B9D003BCE43/$File/02%20AANGEPAST%2 0De%20Zwolse%20Woonagenda%20def.pdf
Gemeente Zwolle. (2017). Woonvisie ‘Ruimte voor Wonen’. 2017-2027. Zwolle: Gemeente Zwolle.
Gier, A. de., Witsen, P. & Needham, B. (2011). Essaybundel over decentralisatie ruimtelijk beleid. Drie essays
opgesteld op verzoek van de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur. Geraadpleegd op 5 januari
2018 van http://www.rli.nl/sites/default/files/essays.pdf
Gils, M. van. & Huys, M. (2005). Het rijmen van complexiteit en sturing in de ruimtelijke planning. Geraadpleegd op 6 januari 2018 van
www.transumofootprint.nl/upload/documents/03%20Projecten/Transitie%20naar%20duurzame%20 mainportontwikkeling/03%20Output/03%20Toegepaste%20vakpublicaties/Vakpublicatie%20Sturing% 20ruimtelijke%20planning%20TransPorts.pdf
Groeneveld, G. & Kes, M. (2016, 3 augustus). Gemeenten aan zet met nieuwe Woningwet.
Gebiedsontwikkeling.nu. Geraadpleegd op 29 november 2017 van
https://www.gebiedsontwikkeling.nu/artikelen/gemeenten-aan-zet-met-de-nieuwe-woningwet/
Hoek, T. van., Koning, M. & Mulder, M. (2011). Succesvol binnenstedelijk bouwen. Een onderzoek naar de
maatschappelijke kosten en baten en mogelijkheden naar optimalisatie van binnenstedelijk bouwen.
70
Hulst, J.R. & Montfort, A.J.G.M. van. (2007). Inter-municipal cooperation in Europe. Dordrecht: Springer.
Katholieke Universiteit Leuven, Hogeschool Gent, IDEA Consult & OMGEVING. (2012). Onderzoek naar de voor
het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking. Geraadpleegd op
6 januari 2018 van https://biblio.ugent.be/publication/5808738/file/5808740
Koning, M., Schep. E. & Semenow, R. (2014). Scenariostudie Overijssel. Bevolking, werkgelegenheid en
woningvraag tot 2040 in drie scenario’s. Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouw.
Kooiman, N., Jong, A. de., Huisman, C., Duin, C. van. & Stoeldraijer, L. (2016). PBL/CBS Regionale bevolkings- en
huishoudensprognose 2016-2040: sterke regionale verschillen. Den Haag: Centraal Bureau voor de
Statistiek.
Manting, D. & Veer, M. ter. (2012). Bevolkingsgroei in de grote steden. DEMOS, 28(3), 1-4.
Mayntz, R. (1998). New challenges to governance theory. In: Bang, H.P. (red.), Governance as social and
political communication (pp. 27-40). Manchester: Manchester University Press.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2017). Lokale en regionale woonvisies. Een
onderzoek naar de inhoud en het ontstaansproces van woonvisies in de periode 1 juli 2014 – 1 oktober 2016. Geraadpleegd op 6 januari 2018 van
https://www.eerstekamer.nl/overig/20170606/lokale_en_regionale_woonvisies_een/meta
Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2017). Handreiking: nieuwe Ladder eenvoudiger in het gebruik. Geraadpleegd op 2 december 2017 van
https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ontwikkelingen/ladder-duurzame/handreiking-ladder/
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. (2010). Veelgestelde vragen Wro. Den Haag: Agentschap NL.
Mook, J.J.L.T. (2010). Regionale samenwerking in krimpregio’s. De intergemeentelijke samenwerking tussen
krimpgemeenten vanuit een speltheoretisch perspectief benaderd (master thesis). Geraadpleegd op 5
januari 2018 van
http://theses.ubn.ru.nl/bitstream/handle/123456789/3461/2010%20Mook.pdf?sequence=1
Oosterhout, M. van. (2014). Voorbij de concurrentiestrijd. Een onderzoek naar de regionale
afstemmingsprocessen rond overprogrammering van woningbouw (masterscriptie). Geraadpleegd op
5 januari 2018 van
http://theses.ubn.ru.nl/bitstream/handle/123456789/3289/2014%20Oosterhout.pdf?sequence=1
Paus, B. de. (2011). Woonplan 2011-2015 Zwolle, actualisatie woonvisie. Gemeente Zwolle. Geraadpleegd op 17 december 2017 van
http://bis.zwolle.nl/cms/Bis.nsf/6e09105ade7073c1c125683c0039cb88/28fcdf65de9d4a4fc12578570 04c4384?OpenDocument
Peters, M. (2012). Samenwerking. De sleutel tot succes in krimpende regio’s (bachelorscriptie). Geraadpleegd op 5 januari 2018 van
71
Raad van State. (2017). Uitspraak 201608869/1/R3. Geraadpleegd op 2 december 2017 van
https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=91635
Reeve – Nieuw dorp in de IJsseldelta. (z.d.). Geraadpleegd op 16 december 2017 van
https://www.nieuwbouw-reeve.nl/
RIGO Research. (2006). Woonvisie Raalte 2006-2015. Geraadpleegd op 17 december 2017 van
https://www.raalte.nl/sites/default/files/woonvisie_2006-2015.pdf
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. (2013). Het terugdringen van planologische overcapaciteit en het
risico van (plan)schade. Geraadpleegd op 5 januari 2018 van
https://www.rvo.nl/sites/default/files/2014/01/Notitie%20Terugdringen%20planologische%20overca paciteit.pdf
Rijksoverheid. (2015). De woningwet 2015 in vogelvlucht. Geraadpleegd op 2 december 2017 van
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2015/03/17/woningwet-2015-in-vogelvlucht
Rijksoverheid. (2017). Nieuwe Omgevingswet maakt omgevingsrecht eenvoudiger. Geraadpleegd op 27 november 2017 van
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/vernieuwing-omgevingsrecht
Ritsema van Eck, J., Dam, F. de., Groot, C. de & Jong, A. de. (2013). Demografische ontwikkelingen 2010-2040.
Ruimtelijke effecten en regionale diversiteit. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
RTV Oost. (2017, 12 april). Gemeenteraad Kampen stemt vóór bouw zeshonderd woningen aan Reevediep. Opgevraagd op 16 december 2017 van
www.rtvoost.nl/nieuws/266743/gemeenteraad-kampen-stemt-voor-bouw-zeshonderd-woningen- aan-reevediep
Selles, J. (2017, 17 januari). Kampen negeerde advies van Zwolle en Overijssel om te stoppen met Reeve. De
Stentor. Geraadpleegd van
https://www.destentor.nl/kampen/kampen-negeerde-advies-van-zwolle-en-overijssel-om-te-stoppen- met-reeve~a6547047/
Stadshagennieuws. (2017, 16 september). Scholtensteeg in beeld voor tijdelijke woningen. Geraadpleegd op 19 december 2017 van
https://www.stadshagennieuws.nl/nieuws/24745-scholtensteeg-in-beeld-voor-tijdelijke-woningen
Stec Groep. (2017). Ladderonderbouwing wonen in Reeve. Opgevraagd op 16 december 2017 van
www.gisnet.nl/ruimtelijkeplannen/kampen/NL.IMRO.0166.00991216- OW01/b_NL.IMRO.0166.00991216-OW01_tb2.pdf
Stoeldraijer, L., Duin, C. van. & Huisman, C. (2016) Kernprognose 2016-2060: 18 miljoen inwoners in 2034
voorzien. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
Stoker, G. (1998). Governance as theory: five propositions. International Social Science Journal, 50(155), 17-28.
Trendbureau Overijssel. (2014). Wonen in Overijssel. Toenemende verschillen. Enschede: Trendbureau Overijssel.
72
Vereniging Nederlandse Gemeenten. (2017). De Omgevingswet. Geraadpleegd op 30 november 2017 van
https://vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/omgevingswet/juridische-routekaart/de- omgevingswet
Winters, S., Buyst, E., Elsinga M. et al. (2013). Voorstel tot indicatoren voor het Vlaamse woonbeleid. Leuven: Steunpunt Wonen.
Winters, S., Broeck, K. van den & Vanormelingen, J. (2015). Het lokaal woonbeleid op (de) kaart! De praktijk van
het lokaal woonbeleid beschreven, de subsidie voor intergemeentelijke samenwerking geëvalueerd.
Leuven: Steunpunt Wonen.
Wolthof, P. (2017, 7 februari). 160 woningen voor Reeve te overzien. Geraadpleegd van
https://zwolle.pvda.nl/2017/02/07/160-woningen-voor-reeve-te-overzien/
Wytema, L. (2015). Lessons from 150 years of inter-municipal residential planning (master thesis).
Geraadpleegd op 6 januari 2018 van https://repository.tudelft.nl/islandora/object/uuid:fde62d70- 3323-4636-85e517cfba863d57?collection=education
Yin, R.K. (2009). Case study research: design and methods. Los Angeles: Sage.
Zweers, M. & Veraart, H.C. (2017, 6 februari). Raadsplein info/debat. Proces Reeve. Geraadpleegd op 16 december 2017 van
73