Afbeelding 5.1 Bron: Auteur
Op de lange termijn wordt in de woonafspraken gestreefd naar een onderprogrammering van 60% tot maximaal 90%. Deze ‘vrije ruimte’ in de programmering is noodzakelijk voor gemeenten om flexibel te blijven; zodat er kan worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen en er ruimte is voor kleinschalige projecten en particuliere initiatieven (B. Timmen, Bijlage 1F; M. Goudbeek, Bijlage
36 1D). In het verleden hadden gemeenten juist vaak een neiging tot overprogrammering. Géanne Koelewijn: “een bepaalde overprogrammering is nodig, want er vallen altijd wel wat plannen af of uit” (Bijlage 1E). In Kampen, bijvoorbeeld, bedroeg de plancapaciteit op 1 januari 2016 maar liefst 141% van de lokale woningvraag, zo blijkt uit een beleidsnota (Gemeente Kampen, 2016); en dat terwijl in de jaren daarvoor de plancapaciteit nota bene al flink was afgenomen door realisatie en uitval van plannen (Gemeente Kampen, 2012).
De laatste twee jaar hebben Kampen, en andere gemeenten met overprogrammering, dan ook veel woningbouwplannen moeten schrappen. Dit deprogrammeren ‘doet pijn’. Het afboeken van bouwlocaties is een financiële aderlating voor de gemeenten, die in het verleden vaak te veel grond hadden aangekocht (A. Buys, Bijlage 1B). Desondanks hebben veel gemeenten de plancapaciteit al weten terug te brengen binnen de norm van 100%. De geactualiseerde regionale woningbouwprogrammering uit april 2017 laat zien dat in West-Overijssel alleen in de gemeenten Ommen en Raalte het aanbod van woningen de vraag nog overstijgt (Van Geffen & Timmen, 2017). Hier moet volgens Géanne Koelewijn wel bij worden opgemerkt dat het voor kleinere gemeenten lastig is om de plancapaciteit rigoureus terug te schroeven, omdat dit al snel betekent dat nieuwbouwprojecten in hun geheel moeten worden afgeblazen.
De plancapaciteit wordt in de woningbouwprogrammeringen aldus zo goed mogelijk afgestemd op de lokale woningbehoefte. Echter, dit vereist wel een vrij nauwkeurige bepaling van de woningvraag, met name in kleinere gemeenten. In hoofdstuk vier is de verwachte demografische ontwikkeling van Kampen, Raalte en Zwolle besproken. Tevens is hierbij aangetekend dat prognoses slechts scenario’s zijn en dat deze in de loop van de tijd vrijwel altijd worden bijgesteld.
In de recentste woonvisies gaan de drie gemeenten alle uit van de Primos-prognose uit 2013, op welke ook de regionale woonafspraken zijn gebaseerd (De gemeente Kampen baseert zich naar eigen zeggen “rekenkundig” op de Pearl-prognose. Hier wordt geen toelichting bij gegeven). De Primos-prognose 2017 vertoont echter opvallende veranderingen. Zo wordt de netto woningvraag tot 2026 in Kampen en Raalte in 2013 nog geschat op respectievelijk 1880 en 880 woningen; in 2017 is dit gezakt naar 1398 resp. 579 (Faessen et al., 2017). Men dient weliswaar, zoals onder meer in het vorige hoofdstuk aangehaald door Thierry Wever, enigszins flexibel en pragmatisch om te gaan met dergelijke schommelingen en vooral de langere termijn in de gaten te houden; doch het contrast is opmerkelijk.
Vooralsnog wordt vastgehouden aan de prognoses uit 2013 die in een grotere demografische groei voorzien, maar het is de vraag hoe lang de hoogconjunctuur aanhoudt (B. Timmen, Bijlage 1F). André Buys:
37 “Nu de woningmarkt weer aantrekt, zie je weer overal ambities van gemeenten opbloeien en groeien de bomen tot aan de hemel. Het lijkt wel of de geschiedenis zich herhaalt. Als je al die plannen in het verleden bij elkaar had opgeteld, had je geweten dat die nooit allemaal succesvol uitgevoerd zouden kunnen worden.” (Bijlage 1B).
Reeve
In het kader van ‘ruimte voor de rivier’ heeft Rijkswaterstaat besloten ten zuidwesten van Kampen een waterverbinding tussen de IJssel en het Drontermeer aan te leggen: het Reevediep. De gemeente Kampen wilde de mogelijkheden die dit project biedt benutten door ten noorden van deze bypass een “exclusief suburbaan waterrijk woonmilieu” te creëren, “uniek voor de regio” (Reeve – Nieuw dorp in de IJsseldelta, z.d.). Echter, het oorspronkelijke plan, dat voorzag in 1300 woningen, ondervond al snel veel weerstand. Er werd gevreesd voor het verdwijnen van het groene weidelandschap en er ontstond discussie over de grote van de regionale woonbehoefte waar Reeve in zou moeten voorzien.
In 2013 keurde de Raad van State het bestemmingsplan dan ook af, in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking. De behoefte aan zoveel nieuwe woningen op deze locatie was onvoldoende onderbouwd. Aan de noodzakelijke bijstelling van het plan is lang gewerkt. De gemeente Zwolle, die er in 2008 nog op aandrong een deel van haar woningopgave door de regio, waaronder in Reeve, te laten vervullen, adviseerde Kampen nu ook de bouwplannen af te blazen (Zweers & Veraart, 2017). Volgens Kamper wethouder Veldhoen zou dit echter een financiële strop van 40 miljoen euro betekenen (Selles, 2016).
Na ruim een jaar onderhandelen zijn Kampen, Zwolle en de provincie Overijssel uiteindelijk tot nieuwe woningbouwafspraken over Reeve gekomen. Op 12 april 2017 ging ook de gemeenteraad van Kampen akkoord (RTV Oost, 2017). Tot 2026 worden 600 woningen gebouwd in het gebied; hetgeen volgens een recent adviesrapport van Stec Groep (2017) voldoende onderbouwd kan worden in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking en de regionale woningbouw-programmering: 350 woningen voorzien in de woningbehoefte van Kampen, 90 woningen in een bovenregionale woningbehoefte en 160 woningen worden toegevoegd uit de lokale woningbehoefte van de gemeente Zwolle. Op de lange termijn blijft het doel een wijk met 1300 woningen (Selles, 2016)
38 Ondanks de uitdagingen die het hanteren van prognoses en het vaststellen van de woningvraag op de lange termijn met zich meebrengen, is in ieder geval duidelijk dat Zwolle, Kampen en Raalte met uiteenlopende opgaven te maken hebben als het gaat om de woningbouwprogrammering: De gemeente Kampen heeft de overprogrammering grondig aangepakt. Inmiddels bedraagt het woningaanbod dat in harde plancapaciteit is vastgelegd slechts 60 tot 75% van de woningvraag (Van Geffen & Timmen, 2017). De ambitie in de gemeentelijke woonvisie uit 2010 om jaarlijks meer dan 300 woningen bij te bouwen, is inmiddels teruggebracht tot een gewenste jaarlijkse nettoproductie tot 2026 van 188 woningen (Gemeente Kampen, 2016). Een deel van deze productie vormt een nieuw aan te leggen woonwijk in het buitengebied van Kampen, waar veel over te doen is geweest - zie het kader ‘Reeve’.
De noodzakelijke deprogrammering in de afgelopen jaren heeft er ook toe geleid dat de gemeente Kampen kritischer is gaan kijken welke richting zij op wil (M. Goudbeek, Bijlage 1D). Zo is nadrukkelijk gekozen voor een evenwichtige groei van alle kernen: 70% van de woningen die in de komende tien jaar worden toegevoegd komt in Kampen te staan, 25% in IJsselmuiden en 5% in de overige kernen. Ook wordt aan particuliere initiatieven, bijvoorbeeld de transformatie van een kantoorpand tot een woonbestemming, meer ruimte geboden (M. Spijkerman, Bijlage 1D). De gemeente Raalte heeft, evenals de gemeente Kampen, ervoor gekozen de groei te spreiden. De beperkte toename van huishoudens die in de komende jaren nog plaatsvindt, wordt niet geconcentreerd in één kern, maar verdeeld over de negen kernen in de gemeente, die alle mogen groeien naar hun relatieve omvang (Gemeente Raalte, 2016). De gemeente acht woningbouw namelijk van belang voor de leefbaarheid in kleine kernen. Wel zal er heel gericht moeten worden toegevoegd; maatwerk is geboden. Zo dient een nieuwe woning bij te dragen aan de diversiteit van de woningvoorraad in de kern en heeft inbreiding de voorkeur boven uitbreiding. Daarnaast zal de woningbouw gefaseerd moeten plaatsvinden, opdat er ruimte is om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Particuliere initiatieven van inwoners die weten welke ontwikkelingen gaande zijn en welke kern-specifieke woningbehoefte er bestaat, worden daarbij ondersteund. Deze zelfredzaamheid wordt ook wel de “kracht van de kernen” genoemd (Gemeente Raalte, 2016: 34).
Echter, de nieuwbouwopgave in de gemeente is relatief beperkt. Het huidige woningbouwprogramma gaat uit van een uitbreiding van de woningvoorraad tussen 2017 en 2027 met circa 800 woningen. Volgens berekeningen van de gemeente Raalte (2016) wordt daarmee reeds in 99% van de lokale woningbehoefte voorzien. In de woonvisie uit 2006, daarentegen, werd nog gerept over ‘extra groei van Raalte’ en ‘bouwen voor de bovenlokale woningvraag’. Tussen 2005 en 2015 zouden ruim 2.000 woningen worden bijgebouwd (RIGO Research, 2006).
Inmiddels wordt in Raalte veel minder ingezet op het bouwen van woningen en is het accent verschoven naar “wonen in brede zin”: toekomstbestendig, duurzaam en van blijvende kwaliteit
39 (Gemeente Raalte, 2016: 11). Nieuwbouw vormt een verwaarloosbaar percentage van de woningvoorraad in Raalte; veel woonopgaven zullen dus moeten worden opgelost met het huidige woningaanbod.