Masterscriptie Europese studies
Studiepad Institutionele Integratie van Europa Faculteit der Geesteswetenschappen Universiteit van Amsterdam
februari 2015
De Europese Unie en “haar Roma”
Een beleidsmatige vergelijking tussen Nederland en België met het oog op Europeanisering
Pam Wierda
Studentnummer: 6114016 Begeleider: dr. H.J.M. van Baar Tweede lezer: dr. M. van Leeuwen
Voorwoord
Toen ik in 2012 samen met twee mede studenten in opdracht van de Nederlandse politieacademie een onderzoek1 uitvoerde naar ‘hate crimes’ binnen de Europese Unie (EU), kwam ik voor het eerst in aanraking met het onderwerp ‘Roma’.
Er ging een nieuwe wereld voor mij open toen ik ontdekte dat deze groep mensen stelselmatig te maken heeft met uiteenlopende mensonterende problemen zoals discriminatie, geweld en exclusie, en dat er vanuit de EU de laatste jaren steeds meer aandacht uitgaat naar deze groep. Het onderwerp greep mij door de schrijnende situatie waar veel Roma zich in bevinden. Zo ontstond mijn belangstelling waaruit voor mij de vraag ontstond of –en zo ja in welke mate- de EU zich bezig houdt met het vraagstuk van de Roma en in hoeverre zij in dat kader ook invloed uitoefent op de wijze waarop de lidstaten omgaan met ‘hun Roma’. Wat is nu werkelijk de doorwerking van Europees beleid aangaande Roma op de beleidsvorming en beleidsuitvoering van de lidstaten van de EU? Na bijna een jaar mezelf te hebben ondergedompeld in de nationale en Europese beleidswereld aangaande Roma, mag ik nu met trots mijn masterscriptie: ‘De Europese Unie en “haar Roma” : Een beleidskundige vergelijking met het oog op Europeanisering’ presenteren. Tijdens mijn bachelor en master Europese studies heb ik mogen uitvinden waar mijn werkelijke interesses binnen dit brede multidisciplinaire werkveld liggen. Het bleek dat het menselijke karakter van sociaal- , migratie- en minderhedenbeleid mij het meest aan het hart gaat en dat een fusie van deze onderwerpen een perfect uitgangspunt bleek voor dit onderzoek.
Ik vind het soms onbegrijpelijk om te zien hoe er in ons ontwikkelde Europa nog steeds zo vaak sprake is van discriminatie en onbegrip jegens elkander, en dat begrippen als menswaardigheid, gelijkheid en respect voor sommige groepen in de samenleving vaak nog ver te zoeken zijn. De EU manifesteert zich als een voorvechter voor de waarden waarop de EU rust. Eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren2, zijn de pijlers onder de Europese rechtsstaat. Toch leert de praktijk dat veel van de Roma in Europa deze waarden niet altijd mogen ondervinden. Een belangrijke kernvraag in mijn scriptie is dan ook in hoeverre de EU erin slaagt haar lidstaten en haar burgers zover te krijgen dat zij deze waarden ook naleven als het gaat om minderheidsgroepen. U zult lezen dat dit al vele jaren tot bemoeienis vanuit de EU heeft geleid en dat de EU met een ‘lange adem’ ook de komende jaren dit thema op de agenda van de lidstaten zal proberen te houden.
1 Project EDPOL, Roadmap: Diversity Policing and Management. Challenges, Opportunities & Barriers EU-member states.
Graag wil ik ten eerste mijn scriptiebegeleider Huub van Baar bedanken voor zijn geduld, interesse, deskundigheid en belangrijke aanwijzingen. Zijn passie voor de Roma heeft mij ertoe aangespoord om door te blijven gaan, ook al maakte de complexiteit van het onderwerp soms dat ik erin verdwaald dreigde te raken. Nu aan het einde van mijn zoektocht durf ik mijzelf echter als een ‘kenner’ te presenteren. Ik hoop met mijn kennis en bevindingen een bijdrage te kunnen leveren aan het (wetenschappelijke) debat met betrekking tot de Roma binnen de Europese Unie.
Ook wil ik iedereen bedanken die zo welwillend tijd voor mij heeft vrijgemaakt tijdens de diverse werkbezoeken, interviews of talloze mailcontacten. Hun bijdrage was van groot belang!
Tot slot wil ik mijn familie en vrienden bedanken die altijd achter mij hebben gestaan. Amsterdam, februari 2015.
Inhoudsopgave
Voorwoord 1.
Inleiding 4.
Hoofdstuk I. Theoretisch Kader: de drie processen van Europeanisering 10.
1.1 De top-down dimensie van Europeanisering 11.
1.2 De bottom-up dimensie van Europeanisering 12.
1.3 De Europeanisering van de Roma representatie 15.
1.4 Conclusie 18.
Hoofdstuk II. De ontwikkeling van het EU Roma-beleid 20.
2.1 Het eerste decennium na 1989: de periode na de val van de muur 21. 2.2 Na de millenniumwisseling in 2000: de race equality richtlijn 23. 2.3 Van 2007 tot 2011: de opkomst van een sociale inclusie agenda 26. 2.4 Na 2011: ‘EU Framework for National Roma Integration Strategies’ 29.
2.5 Conclusie 33.
Hoofdstuk III. Casestudy Nederland 35.
3.1 De Nederlandse beleidsgeschiedenis ten aanzien van de Roma 35. 3.2 Reactie van Nederland op het ‘EU Framework for National Roma Strategies’ 41.
3.3 Verbetering van de situatie van de Roma in Nederland 45.
3.4 Conclusie 48.
Hoofdstuk IV. Casestudy België 49.
4.1 De Belgische beleidsgeschiedenis ten aanzien van de Roma 49.
4.2 Reactie van België op het ‘EU Framework for National Roma Strategies’ 54.
4.3 Verbetering van de situatie van de Roma in België 57.
4.4 Conclusie 61.
Hoofdstuk V. Conclusie 62.
5.1 Top-down dimensie 62.
5.2 Bottom-up dimensie 65.
5.3 Europeanisering van de representatie van de Roma 66.
5.4 Observaties 69.
Inleiding
‘De Roma’. Ze zijn niet populair, deze ‘rondtrekkende, stelende asocialen’, zoals ze vaak worden genoemd. In films hebben ze soms nog wel een goed imago. Zigeuners trekken er rond in kleurige wagens, hebben mooie vrouwen met grote oorbellen en kunnen de toekomst voorspellen door hand te kijken. De mannen hebben zich gespecialiseerd in het maken van weemoedige muziek of het werpen van messen voor het amusement.
De publieke opinie heeft hen vaak anders bekeken, en de lijst met problemen waar het overgrote deel van de Roma in Europa mee van doen hebben is schrijnend lang. Problemen als werkeloosheid, discriminatie, ongeletterdheid, armoede en een gebrek aan goede huisvesting zijn aan de orde van de dag.3 Vooral in Centraal- en Oost-Europa zijn meerdere Roma vermoord, beschoten en in elkaar geslagen. Vaak worden de racistische motieven van zulke aanslagen verdoezeld, zelfs binnen de rechtspraak. Ook in West-Europese landen als Nederland leven veel Roma nog steeds aan de onderkant van de samenleving, en uitsluiting en criminalisering komt veelvuldig voor. Roma worden vooral in Centraal- en Oost-Europese landen regelmatig geweigerd in zwembaden, restaurant, discotheken, winkels en bioscopen. Een onderzoek van het European Roma Rights Center (ERRC) bevestigt deze feiten. Hierover brachten zij in 2011 een rapport uit getiteld ‘Anti-Roma violence and impunity’.4 In dit onderzoek werd geconcludeerd dat Roma in Centraal- en Oost-Europese landen stelselmatig te kampen hebben met racistisch geweld. Zo registreerde het ERRC tussen januari 2008 en december 2010 maar liefst 75 aanvallen op Roma in Tsjechië, Hongarije en Slowakije. Vermoedelijk waren de resultaten van het ERRC slechts het topje van de ijsberg; veel incidenten zullen immers hun weg naar de officiële statistieken niet vinden.
Het geweld en de retoriek tegen de Roma blijft niet beperkt tot Centraal- en Oost-Europa, ook in West-Europa is dit een veel voorkomend fenomeen. In 2007 begon Frankrijk met het uitzetten van duizenden Roma, waarna het onderwerp in 2010 tot een politiek issue werd gemaakt. Kampen werden met veel machtsvertoon opgebroken, en wie niet over de Franse nationaliteit beschikte, moest het land uit. Wie ‘vrijwillig’ vertrok, kon 300 euro krijgen – om aan de grens warme chocolademelk te drinken en zijn ‘nomadische’ reis naar het zogenoemde thuisland te bekostigen.5 Dat dit binnen de grenzen van de Europese Unie (EU) gebeurde welke altijd met fierheid presenteert mensenrechten en gelijke behandeling na te streven, werd uiteindelijk onacceptabel. Sinds de toetreding van de Centraal- en Oost-Europese lidstaten zijn de leefomstandigheden van Roma hoger op de agenda van de Europese Commissie (EC) komen te staan.
3 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr. 3 (2011), p. 414.
4 ERRC, ‘Anti-Roma violence and impunity’, www.errc.org/cms/upload/file/czech-hungary-slovakia-imperfect-justice-06-march-2011.pdf, geraadpleegd op 15-12-2014.
5 NOS, ‘Frankrijk begint met uitzettend Roma’, 18-8-2010, http://nos.nl/artikel/179321-frankrijk-begint-met-uitzetten-roma.html, geraadpleegd op 12-12-2014.
De EC heeft sindsdien actie ondernomen om de lidstaten te stimuleren om een beleid op te zetten rond de integratie van Roma. Gebeurtenissen als de uitzettingen van Frankrijk en het geweld tegen Roma in andere West-Europese landen als Italië en Noord-Ierland hebben dit nog extra gestimuleerd.6
In Europa leven naar schatting van de EC zo’n 10 tot 12 miljoen Roma, waarvan er ongeveer 6 miljoen in lidstaten van de EU zouden wonen.7 Deze schattingen -en de fluctuaties daarvan- hangen nauw samen met hoe ‘de Roma’ als verzamelbegrip voor verschillende heterogene groepen beleidsmatig wordt gedefinieerd. In 2011 heeft de EC besloten alle lidstaten van de EU te verplichten om een Roma-beleid te gaan voeren. Elke lidstaat moest een ‘Nationale Strategie voor de Integratie van de Roma’ uitwerken en indienen bij de EC. Deze oproep kwam voort uit het ‘EU Framework For National Roma Strategies up to 2020’.8 Dit Framework slaat voor het eerst een gebiedende toon aan. Het stuurt concreet aan op doelgerichte actie, evaluatie en monitoring op vier domeinen: onderwijs, werk, gezondheid en huisvesting. Het doel is het wegwerken van ongelijkheden tussen Roma en andere bevolkingsgroepen.9 De verantwoordelijkheid daarvoor wordt primair bij nationale overheden gelegd. Zij moeten instaan voor de realisatie op het nationale, regionale en lokale niveau. Op die manier blijft de ruimte om in te spelen op de specifieke context gevrijwaard. 10
De rol van de EU werd er één van toezichthouder: deze gaat na of de lidstaten voldoen aan hun verplichting om gericht beleid op te bouwen, te evalueren en te monitoren in overeenstemming met de tien basisprincipes voor Roma-inclusie. Deze basisprincipes zijn opgezet in het ‘EU Framework’. Tevens zorgt de EU voor optimalisering van het gebruik van Europese middelen, en streeft naar de ontwikkeling van een degelijk monitoring systeem.11 De betrokkenheid van de EU vertegenwoordigt de meest recente fase in een eerder ingezette beleidsdiscussie die, naar het zich laat inzien, nog lang geen einde ziet. Binnen dit speelveld is er ruimte voor Europese instellingen, nationale overheden, verschillende instituties en Roma-activisten om hun stem te laten horen. Kortom, er is een Europese discursieve ruimte gegroeid waarbinnen de vorming en geschillen van nieuwe beleidskaders aangaande de Roma kan plaatsvinden. Dit is een ruimte waar nieuwe ideeën ontstaan over wie de Roma zijn en hoe hun situatie het best te interpreteren valt, en welke vormen van beleid het meest wenselijk zijn. Deze Europese discursieve ruimte is dus een recentelijk gegeven, en maakt dat de verschillende actoren hierin hun werkwijze moeten aanpassen.12
6 H. Pietersma, ‘Europese aandacht voor Roma uitdaging voor Nederland’, Internationale spectator, nr. 9 (2009), p. 443.
7 European Commission, ‘EU and Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/roma/index_en.htm, geraadpleegd op 20-12-2014.
8 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011.
9 Ibid. 10 Ibid., p. 3. 11 Ibid.
12 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr. 3 (2011), p. 414.
Het blijkt steeds vaker dat de besluiten vanuit de EU hun invloed hebben op de beleidsvorming van de lidstaten. Zo is de invloed vanuit de EU inmiddels ook niet meer weg te denken als het gaat om de manier waarop de lidstaten omgaan met ‘hun Roma’. Er mag dan wel ruimte zijn om in te spelen op de specifieke context, het feit blijft dat de lidstaten vanuit de EU een bepaald werkkader aangedragen krijgen om een onderwerp dat valt binnen sociaal beleid aan te pakken. Sociaal beleid is in de EU een nationale aangelegenheid, dus de bemoeienis van de EU is niet vanzelfsprekend. De EC is gebonden aan het subsidiariteitsbeginsel, zoals vastgelegd in het Verdrag van Maastricht uit 1992. Het is dan ook de vraag hoe de lidstaten omgaan met deze ‘bemoeienis’, en hoe en in welke mate dit doordringt in de nationale aanpak. In deze scriptie zal dan ook de volgende hoofdvraag worden onderzocht:
Hoe en in welke mate is er sprake van Europeanisering van het Roma-beleid in de interactie tussen en EU en de lidstaten, en hoe zouden deze europeaniseringprocessen beoordeeld moeten worden?
Vanuit deze hoofdvraag zal ik de volgende deelvragen behandelen:
1. Wat kan verstaan worden onder Europeanisering?
2. Hoe kunnen verschillende dimensies van Europeanisering gezien worden binnen de ontwikkeling van het minderheden- en sociaal beleid van de EU?
3. Hoe zijn de verschillende Europeaniseringsprocessen terug te zien in de beleidsvorming van Nederland en België omtrent Roma als reactie op het ‘EU Framework’?
Bij het behandelen van deze vragen zal ik werken binnen het theoretisch kader van Europeanisering. Hoe uiten verschillende Europeaniseringsprocessen zich en in hoeverre zijn deze van invloed op nationaal beleid en aanpak?
Ik zal mijn eerste hoofdstuk wijden aan het uitleggen van het begrip Europeanisering, dat vaak als complex wordt beschouwd. Ik zal het begrip Europeanisering bekijken vanuit drie verschillende dimensies: de invloed vanuit de EU op het nationale niveau, de invloed van het nationale- op het EU niveau, en de Europeanisering van de Roma-representatie. De eerst dimensie zou je een top-down benadering van Europeanisering kunnen noemen, en betreft de impact van instituties, processen en beleid op structuren en processen in de lidstaten. Europeanisering in de top-down dimensie drukt met andere woorden uit in welke mate het beleid van een lidstaat verandert door de totstandkoming van Europese regelgeving vanuit de EU. Top-down Europeanisering werkt zo met de EU als leidende kracht, waar de lidstaat de afhankelijke variabel is.
Bij de tweede dimensie, die de bottom-up benadering kan worden genoemd, gaat het kort samengevat over de impact van het nationale niveau op de ontwikkeling van Europese instituties, processen en beleid als sets van nieuwe normen, regels en gewoontes. Deze dimensie werkt vanuit het idee dat Europeaniseringprocessen zich niet enkel van Europees naar nationaal niveau voltrekken, maar juist dat deze in werkelijkheid andersom -en in interactie met elkaar– (kunnen) plaatsvinden. Tanja Börzel bijvoorbeeld ziet Europeanisering als een ‘two-way process’. Staten zijn hierin geen passieve actoren maar verzetten hun bakens en proberen ook hun nationale belangen op Europees niveau beleidsmatig zo goed mogelijk ingang te laten vinden.13
Bij de derde Europeaniseringsdimensie, de Europeanisering van de Roma-representatie, kunnen verschillende elementen onderscheiden worden: 1) de presentatie van de Roma als Europese minderheid, 2) de ontwikkeling van het paraplubegrip ‘Roma’ in de Europese context, en 3) het ontstaan van Europa-brede programma’s gericht op de positieverbetering van de Roma. Volgens Huub van Baar is er geen andere bevolkingsgroep in Europa recentelijk in zo veel inclusie-, empowerment-, en ontwikkelingsprogramma’s betrokken geraakt als deze minderheid, en heeft de Europeanisering van de Roma zo een nieuwe fase in de geschiedenis van hun representatie ingeluid.14 Vanaf de late middeleeuwen tot aan de periode onder het communisme en het nazisme werden de Roma vaak gezien als vreemd en niet-Europees. De Roma werden gezien als obstakels voor de nagestreefde vooruitgang en beschaving in Europa. Vanaf de jaren ‘90 werden de Roma binnen de discoursen van EU instituties, verschillende niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en Roma actiegroepen steeds meer als een Europese minderheid gepresenteerd.15 Een zwakke Europese minderheid welteverstaan, die extra aandacht en bescherming zou moeten genieten. De EU hanteert een paraplu-begrip waarbinnen ze de minderheden waar zij zich op focussen kunnen plaatsen en beleidsmatig kunnen benaderen. Op deze manier worden groepen zoals Roma en woonwagenbewoners die verschillende achtergronden hebben onder één noemer geplaatst, waarmee zo een min of meer homogene ‘Roma-identiteit’ wordt gecreëerd. Aan de hand van dit paraplubegrip is het makkelijker om een beleid op te stellen, via welke deze Roma-identiteit mogelijk wordt overgenomen door de lidstaten. Bij de Europeanisering van de Roma presentatie valt te zien hoe het gehanteerde paraplubegrip van de EU maakt dat lidstaten aangespoord worden de Roma op eenzelfde manier te benaderen, namelijk als een kansarme groep die bijzonder vatbaar is voor sociale exclusie, armoede en discriminatie.16
13 T.A. Börzel, ‘Pace- Setting, Foot- Dragging, and Fence- Sitting: Member States Responses to Europeanization’, JCMS, nr. 40 (2002), p. 3.
14 H. Van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 387.
15 Ibid.
16 European Commission, ‘Communication form the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions’, COM(2010) 0245, Brussels, 26-8-2010.
Het is moeilijk om een titel te geven aan de groep die in dit onderzoek behandeld wordt. Aangezien ik het paraplubegrip ‘Roma’ zoals gehanteerd door de EC zal volgen vallen hier nog meer groepen onder dan alleen de etnische Roma. Als ik in dit onderzoek schrijf over ‘de Roma’ zal het dan ook gaan over de gehele groep die de EC binnen zijn paraplubegrip vat. Het gehanteerde paraplubegrip behelst volgens de EC het volgende: ‘De term “Roma” is –zoals in andere politieke documenten van het Europees Parlement en de Europese Raad– een overkoepelende term voor groepen mensen met min of meer vergelijkbare culturele kenmerken, zoals de Sinti, travellers, Kalé, gens du voyage, zigeuners en dergelijke, ook als zij sedentair leven.’17 Waar ik in dit onderzoek specifieke woorden gebruik als ‘zigeuners’ of ‘woonwagenbewoners’ in plaats van ‘de Roma’, kan het gaan over subgroepen binnen het grotere geheel, of in het geval van ‘zigeuners’ om een andere benaming. Ik zal andere benamingen inzetten als die werden gebruikt binnen een bepaald moment in de geschiedenis. Wat voorop staat is dat het in de kern gaat over de identificatie van bepaalde gedeelde geschiedenissen, sociaalmaatschappelijke kenmerken en gedragingen die overeenkomstig zijn voor leden van een (sub)groep, en waarmee ze zich onderscheiden ten opzichte van andere groepen of individuen.
Het tweede hoofdstuk bevat vervolgens een chronologisch overzicht van de ontwikkeling van het Europees beleid ten opzichte van de Roma. Hierbij zal aandacht worden besteed aan de verschillende spelers binnen het opstellen en uitvoeren van het huidige EU beleid aangaande deze minderheid. Het zijn immers niet alleen de instituties van de EU die hieraan hebben bijgedragen. Uit het hoofdstuk zal blijken dat binnen het Europese Roma-beleid de accenten verschuiven. Waar tot 2000 de nadruk lag op een generiek mensenrechtenbeleid, is dit uitgegroeid tot het huidige ‘geëtniseerde’ doelgroepenbeleid.
In het derde en vierde hoofdstuk zullen casestudies worden uitgevoerd naar het Roma-beleid in Nederland en België. Aan de hand van deze casestudies zal bekeken worden hoe en in welke mate er doorwerking plaatsvindt van het Europees Roma-beleid naar deze twee West-Europese EU-lidstaten. De beleidsgeschiedenis van beide landen zal besproken worden om dit te kunnen koppelen aan de incorporatie van het ‘EU Framework’.
In het concluderende vijfde hoofdstuk zullen deze twee lidstaten met elkaar vergeleken worden met het oog op Europeanisering. Zo zal te zien zijn hoe twee buurlanden van elkaar kunnen verschillen in het uitvoeren van EU Roma-gerelateerd beleid, en hoe zo ook verschillende processen van Europeanisering zichtbaar zijn. Ik heb ervoor gekozen om twee westerse lidstaten onder de loep te nemen, aangezien dit hopelijk een bijdrage zal leveren aan de al bestaande literatuur aangaande dit onderwerp. Meerde studies zijn uitgevoerd op Europeanisering van Centraal- en Oost-Europese lidstaten, maar nog nauwelijks op deze twee West-Europese lidstaten die beide een relatief kleine Roma minderheid kennen. De doelstellingen in de Europese richtlijnen, strategieën en beleidskaders zijn voor elke lidstaat gelijk, zo ook deze in dit ‘EU Framework for National Roma Strategies’.
17 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011, p. 2.
De lidstaten van de EU met een relatief kleine Roma populatie die misschien wel veel minder problemen ervaren moeten zo dezelfde maatregelen nemen als landen met meer Roma. Er is hier echter wel een proportionaliteitsclausule opgenomen. Mijn onderzoek zal er dan ook op gericht zijn om te bekijken hoe deze West-Europese lidstaten op hun eigen manier de strategie implementeren, en wat de rol van de EU hierbij is en zou moeten zijn.
Voor mijn onderzoek zal ik gebruik maken van zowel primaire bronnen als secundaire literatuur. De primaire bronnen bestaan uit documenten van de Europese Commissie, de Raad van Europa, het Europees parlement, de nationale strategieën van Nederland en België, en verschillende handelingen en kamerstukken. Ook heb ik interviews afgenomen. Deze documenten en interviews vormen samen een mooi beeld van wat er op Europees niveau wordt besproken en besloten aangaande de Roma, en de reactie daarop vanuit de onderzochte lidstaten. In mijn onderzoek worden verschillende Engelse termen gebruikt, die ik cursief zal weergeven.
Hoofdstuk I. Theoretisch kader: de drie processen van Europeanisering
Dit onderzoek is erop gericht om te analyseren hoe EU-lidstaten omgaan met het beleidsthema aangaande de Roma. Er is sprake van een toenemende aandacht voor deze groep vanuit de EU en andere organisaties. In dit hoofdstuk zal ik met dit in gedachten onderzoeken hoe de lidstaten hun beleid ten aanzien van Roma hebben vormgegeven, en in hoeverre hierbij sprake is van invloed vanuit de EU en andere instituties zoals de Organisatie voor veiligheid en samenwerking in Europa (OVSE), de Verenigde Naties (VN) en de Raad van Europa (RvE). Dit onderzoek zal worden verricht aan de hand van het analytisch raamwerk dat wordt geboden door het concept Europeanisering. In de literatuur wordt Europeanisering vaak aangeduid als een lastig bruikbaar concept omdat het niet eenduidig is. In dit hoofdstuk zal ik meer duidelijkheid proberen te verschaffen door dit concept een overzichtelijke invulling te geven. Aangezien het Europeaniseringsbegrip buitengewoon breed is en benaderd kan worden vanuit onder andere historisch, cultureel, economisch, politiek en beleidsmatig-institutioneel perspectief, zal ik mij met het oog op het uiteindelijke doel van dit onderzoek vooral beperken tot de laatste twee dimensies.
Europeanisering als analytisch concept wordt vaak gebruikt om veranderingen van binnenlandse structuren en beleid te onderzoeken die tot stand komen als antwoord op beleidspraktijken die zijn geïnstitutionaliseerd op supranationaal niveau. Het staat voor een proces waarbij Europese regels, collectieve afspraken en mechanismen integreren in al bestaande binnenlandse structuren en deze beïnvloeden.18 Experts op het gebied van Europeanisering hebben uiteenlopende definities van het concept gegeven, afhankelijk van hun benadering. De meesten benadrukken echter expliciet het beleidsproces van de EU en beperken de effecten van Europeanisering tot de EU-lidstaten. Robert Ladrech, gespecialiseerd in Europese politiek, stelt bijvoorbeeld dat Europeanisering gebruikt wordt om duiding te geven aan een proces van verandering; een binnenlandse dynamiek die ontstaat door de impact of de invloed die de EU heeft.19 Het effect van Europeanisering is zo een proces van verandering op nationaal niveau, waarbij beleid, wetgeving en instituties worden aangepast aan nieuwe beleidsvormen, normen, regels en procedures die voortvloeien uit het Europese systeem van governance.20 De visie van Ladrech kan worden gezien binnen de top-down dimensie van Europeanisering.
Naast deze visie die zich richt op veranderingen vanuit de EU, is het voor dit onderzoek ook van belang om te kijken naar Europeanisering opgevat als de bijdragen die lidstaten proberen te leveren aan de formatie van EU-beleidsagenda’s, ook wel gezien als de bottom-up dimensie van Europeanisering.
18 B. Coppieters, M. Emerson, e. a, Europeanisering en conflictoplossing. Case studies uit de Europese periferie, Gent: Academia press 2004, p. 19.
19 R. Ladrech, ‘Europeanisation and Political Parties: Towards a Framework for Analysis’, Queen’s Papers on Europeanisation, nr. 2 (2001), p. 3.
Volgens Edwin van Rooyen kunnen ook (sub)nationale actoren bijdragen aan Europese ontwikkelingen die op hun beurt weer binnenlandse gevolgen hebben.21 Tanja Börzel karakteriseert Europeanisering dan ook als een two-way process.22
De hierboven uitgezette dimensies van Europeanisering zullen in de tweede en derde paragraaf van dit hoofdstuk afzonderlijk van elkaar besproken worden in de vorm van bottom-up en top-down Europeanisering. Deze termen kunnen ongelukkig gekozen lijken, aangezien deze een hiërarchie suggereren. De beleidspraktijk is veel complexer en interactiever dan deze splitsing doet lijken. Ik heb er toch voor gekozen deze twee termen als leidraad te nemen om een verschil aan te kunnen geven tussen de invloed die de EU uitoefent op haar lidstaten en de manier waarop dit proces omgekeerd plaatsvind. Dit suggereert echter niet dat ik hier een ‘hogere’ of ‘lagere’ positie in herken. Na het bespreken van deze twee vormen van Europeanisering zal er een paragraaf worden gewijd aan de representatie van de Roma binnen dit Europeaniseringskader. Ik zal aandacht besteden aan een derde Europeaniseringsdimensie gericht op de identiteit, representatie en minderhedenstatus van de Roma. Dit zal worden bekeken aan de hand van de vraag: ‘wie zijn de Roma?’ binnen het concept Europeanisering. Ik zal dit behandelen binnen de recent historische context aangaande de Europese institutionele interesse voor deze groep.
1.1 De top-down dimensie Europeanisering
Europeanisering wordt door verschillende wetenschappers als Claudio M. Radaelli en Kyris George gezien als een top-down proces dat de aanpassingseffecten van de lidstaten omtrent de Europese normen, ideeën en regels beschrijft.23 In zijn algemeenheid kan men vanuit deze visie constateren dat communautair beleid24 invloed heeft op nationale politiek-bestuurlijke processen. Als afgeleide hiervan kunnen zo de krachten die aansturen op aanpassing of verandering van beleid beschouwd worden als Europeanisering. Radaelli definieert Europeanisering als:
‘Processes of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU public policy and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures, and public policies.’25
21 E. van Rooyen, De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland 1990-2000, Amsterdam: Pallas Publications 2009, p. 3.
22 K. Howell, ‘Developing Conceptualisations of Europeanization: Synthesising Methodological Approaches’, Queen’s Papers on Europeanization, nr. 3(2004), p. 15.
23 T. Börzel, ‘Europeanization: How the European Union Interacts with its Member States’, IHS Political Science Series, nr.93 (2003), p. 47.
24 Communautair omvat hier alle zaken die op het niveau van de Europese Unie worden besloten, de zaken waarvoor EU-lidstaten bevoegdheden hebben overgedragen aan de Europese Unie.
Deze definitie geeft aan hoe EU-politiek en -beleid vormgegeven wordt vanuit overtuigingen, procedures, normen, waarden en handelswijzen. Dit zou zijn doorwerking vinden naar het niveau van de lidstaten. Radaelli’s definitie heeft een grote reikwijdte omdat deze ruimte laat voor concrete en minder tastbare aspecten naast de brede variabelen als structuren, gedachtevorming en beleid. Onder zijn conceptualisatie van Europeanisering vat hij zowel cognitieve als normatieve dimensies. Volgens Grabbe benadrukt hij naast de ‘harde transfer’ in de vorm van regels en procedures ook de ‘zachte transfer’ in de vorm van overdracht van stijl, aanpak en normen en waarden.26 Hij stelt dat: ‘the EU can influence values, norms, and discourses prevalent in Member States. Those cognitive and normative frames may trigger “transformative effects on all the elements of politics and policy.”27 Deze logica stelt zo dat de beleidsvorming op EU-niveau zeker zijn invloed heeft op de beleidsvorming en politiek van de EU en de lidstaten, en Radaelli geeft zo een duidelijke top- down dimensie aan. Radaelli gebruikt het werkwoord ‘insemineren’ om aan te tonen hoe suggesties en verwachtingen vanuit de EU de percepties van de lidstaten kunnen veranderen.28
Top-down Europeanisering werkt zo met de EU als leidende kracht, waar de impact op landelijk niveau de afhankelijke variabel is. De EU kan volgens Klaus Hix en Simon Goetz de lidstaten zowel op een directe als indirecte manier beïnvloeden.29 De directe invloed komt hier voort uit geformuleerde beleidsdoelen die erop gericht zijn gespecificeerde veranderingen door te voeren in de lidstaten. Het meeste wetenschappelijke onderzoek binnen Europeanisering is gedaan naar de directe invloed van EU-instrumenten op nationaal beleid, waarbij Europees beleid dikwijls als startpunt wordt genomen. De invloed op nationaal niveau wordt vaak onderzocht vanuit verschillende aspecten van binnenlandse regelingen zoals beleid, politiek of staatsbestel. Hierbij moet wederom in gedachten worden gehouden dat politiek, beleid en staatsbestel aparte factoren zijn, maar die in het proces wel met elkaar verbonden zijn. Dit onderscheid is voor dit onderzoek ten zeerste van belang, omdat het vaak politieke beslissingen zijn die bepalen hoe het beleid ten aanzien van de Roma vorm krijgt.
1.2 De bottom-up dimensie van Europeanisering
De communautaire instellingen hebben niet de mogelijkheid tot uitvoering van het opgestelde Europees beleid. Dit brengt ons terug naar de lidstaten, die de op supranationaal niveau opgestelde richtlijnen en strategieën implementeren. Deze implementatiefase is zeer van belang, aangezien de Europese regelgeving ruimte geeft voor eigen interpretatie en herformulering.
26 H. Grabbe, ‘Europeanization goes east’, http://www.ceses.cuni.cz/CESES-141-version1-3_1__Grabbe_2002_Europeanisation_goes_east.pdf, geraadpleegd op 5-8-2014, p. 309. 27 Ibid.
28 C. Radaelli, ‘Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change’, European Integration online Papers,nr. 8 (2000), p. 18.
29 S. Hix, K. Goetz, ‘Introduction: European integration and national political systems’, West European Politics, nr.4 (2007), pp. 10-13.
Yves Mény veronderstelt een beweegruimte voor nationale actoren te zien: ‘Most policies are immediately reinterpreted and reformulated by the implementers, who far from being passive, are in fact policy-makers in their own right.’30 Als er sprake is van een vertraagde of verkeerde implementatie is dit zodoende dikwijls te wijten aan de politieke strijd die plaatsvindt op nationaal niveau. Dit gebeurt tijdens het aanpassen van nationale wet- en regelgeving aan de opgelegde richtlijnen. Volgens Maria Cowles zijn de intermediaire factoren, zoals belangrijke sleutelspelers op nationaal niveau, de heersende politieke cultuur en nationale formele instituties hierbij cruciaal.31
De reacties op de externe aanpassingsdruk kunnen variëren van facilitair tot obstructief al naar gelang cultuur en politieke voorkeuren. Deze reactie kunnen uit verschillende hoeken komen, bijvoorbeeld vanuit de burgers of vanuit de politiek. Cowles en andere wetenschappers onderscheiden drie (institutionele) factoren die aanpassing aan Europese instituties tegenwerken of juist mogelijk maken: het aantal vetospelers in het nationale segment, instituties die een bemiddelende positie innemen, en de politiek-bestuurlijke cultuur. In samenhang met deze institutionele factoren zijn er actor-gecentreerde factoren. Veel is afhankelijk van de strategieën en aanpak van de belangrijkste nationale actoren, die worden beïnvloed door de mate waarin hervorming en transformatie door de bevolking worden geduld. Mocht dit het geval zijn, dan zal er meer oppositie ontstaan jegens het opgelegde EU-beleid. Een lidstaat kan als reactie hierop trachten een bijdrage te leveren aan de formatie van EU- beleidsagenda’s, om zo zijn eigen werkwijze door te voeren.32
De enkelzijdige top-down benadering van Europeanisering heeft als nadeel dat het een visueel begrip van Europeanisering als eenrichtingsverkeer creëert. Dit mag dan wel een geldig uitgangspunt zijn voor deze specifieke kijk op Europeanisering, het heeft de neiging om de inhoud van de Europeaniseringprocessen te vereenvoudigen. Alleen de top-down theorie gebruiken om een bepaalde realiteit te omschrijven, wordt dan ook door sommige wetenschappers gezien als een tekortkoming.33 Deze theorie gaat er namelijk vanuit dat Europeaniseringsprocessen zich enkel van Europees naar nationaal niveau voltrekken. Dit terwijl deze processen in werkelijkheid ook andersom -en in interactie met elkaar- kunnen plaatsvinden. Behalve supranationale actoren kunnen ook (sub)nationale actoren aan Europese samenwerkingsvormen bijdragen, die op hun beurt weer gevolgen op nationaal niveau hebben.34 Zoals ik hierboven al heb vermeld, ziet Börzel Europeanisering om deze reden als een ‘two-way process’.35 Staten zijn geen passieve actoren, maar verzetten hun bakens.
30 M. Cowles, J. Caporaso, T. Risse, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Cornell: Cornell University press 2001, p. 53.
31 Ibid. 32 Ibid.
33 Zie onder andere Ladrech.
34 E. van Rooyen, De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland 1990-2000, Amsterdam: Pallas Publications 2009, p. 30.
35 K. Howell, ‘Developing Conceptualisations of Europeanization: Synthesising Methodological Approaches’. Queen’s Papers on Europeanization, nr. 3 (2004), p. 15.
Naast alleen de top-down dimensie van Europeanisering zou er volgens Ladrech ook naar de bottom-up dimensie van Europeanisering moeten worden gekeken, willen we de Europeaniseringprocessen goed kunnen begrijpen.36 De eenzijdige top-down benadering van Radaelli, die ervan uitgaat dat Europeaniseringsprocessen zich van Europees naar lidstatelijk niveau voltrekken, erkent niet dat deze processen ook andersom kunnen plaatsvinden.
Het momenteel onderontwikkelde conceptuele design van het bottom-up denken over Europeanisering wordt weinig bij naam genoemd in de wetenschappelijke literatuur. Darry Mccauley is daarom van mening dat er meer aandacht moet komen voor deze benadering om het begrip Europeanisering in zijn geheel te kunnen begrijpen.37 De bottom-up dimensie van Europeanisering wordt door Mccauley gedefinieerd als:‘the reorientation of a (sub)national actor’s champ d’activité towards supranational institutions, politics and/or policy-making.’38 Hij herkent binnen de literatuur over deze bottom-up dimensie van Europeanisering drie verschillende varianten, zijnde proactie, afwijzing/promotie en gebruik. De eerste variant (proactie) betreft de heroriëntatie van nationale groepen naar supranationale locaties. De tweede variant (afwijzing/promotie) concentreert zich op anti- en pro-EU groeperingen, movements en activiteiten op nationaal en Europees niveau. De activiteiten van deze groepen zijn een reactie op het verhoogde level van integratie. Deze afwijkende reacties op Europese integratie worden vaak geassocieerd met protest acties vanuit zogenaamde social movements. De derde variant (het gebruik) concentreert zich op het schetsen van de top-down pressures, wat resulteert in bottom-up usage.39 Deze laatste variant is terug te vinden in Peter Vermeersch’ artikel: ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’. Hij beschrijft hier hoe Europeanisering in zijn ogen grotendeels positieve gevolgen heeft gehad voor de manier waarop onder andere Romavertegenwoordigers- en activisten deel kunnen nemen aan het beleidsproces. Door de druk vanuit de EU om de positie van Roma in de lidstaten te verbeteren zijn er nieuwe platformen voor dialoog ontstaan. Ook nationale overheden en organisaties voelen zich door het zich verder ontwikkelde Europese kader gestimuleerd om zelf allerlei overlegplatformen en adviesraden op te zetten. Zij zien dit als een mogelijkheid om invloed uit te oefenen op wat er op Europees niveau wordt besproken en besloten.40
1.3 Europeanisering van de Roma (identiteit, representatie, minderhedenstatus)
36 E. van Rooyen, De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland 1990-2000, Amsterdam: Pallas Publications 2009, p. 69.
37 D. Mccauley, ‘Bottom-Up Europeanization Exposed: Social Movement Theory and Non-state Actors in France’, Journal of Common Market Studies, nr. 5 (2011), p. 1019.
38 Ibid., p. 1020.
39 S. Jacquot, C. Woll, ‘Usage of European Integration – Europeanization from a Sociological Perspective’, European Integration online Papers, nr. 12 (2003), p. 15.
40 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie ,nr. 3 (2011), p. 430.
Vooral sinds de val van het communisme is er sprake van een ontwikkeling die omschreven kan worden als ‘de Europeanisering van de representatie van de Roma’.41 Onder dit begrip kunnen drie dimensies onderscheiden worden: de representatie van de Roma als Europese minderheid, de ontwikkeling van het paraplubegrip ‘Roma’ in Europese context en het ontstaan van Europa-brede programma’s. Deze ontwikkelingen zijn zichtbaar tijdens politieke debatten en discussies omtrent beleidsvorming, maar ook in de media en de wetenschap. Dit wordt bovendien duidelijk in verschillende vormen van belangenbehartiging en activisme, waar de Roma in toenemende mate worden voorgesteld als een Europese minderheid. In samenhang hiermee zijn er vele grote, Europa-brede programma’s en projecten ontworpen en georganiseerd met als doel de ontwikkeling en verbetering van de situatie van de Roma. Daarnaast heeft het als doel om kansen te creëren voor de Roma zelf om een bijdrage te kunnen leveren aan die verbetering.42 Volgens Huub van Baar is er geen andere bevolkingsgroep in Europa recentelijk in zo veel inclusie-, empowerment-, en ontwikkelingsprogramma’s betrokken geraakt als deze minderheid, en heeft de Europeanisering van de Roma een nieuwe fase in de geschiedenis van hun representatie en zelfrepresentatie ingeluid. De Roma worden sinds deze nieuwe fase beschouwd en behandeld als Europeanen, wat hiervoor verre van vanzelfsprekend was.43 In de late Middeleeuwen, tijdens de Verlichting, de Romantiek, de negentiende- en de twintigste eeuwse processen van natiestaatformatie, maar ook onder het communisme en het nazisme werden de Roma veelal gezien als vreemd en niet-Europees. De Roma werden gezien als obstakels voor de nagestreefde ‘vooruitgang’ en ‘beschaving’ in Europa.
Er bestaat veel discussie over waar ‘de Roma’ oorspronkelijk vandaan komen. De algemene opvatting onder wetenschappers en de doelgroep zelf is echter dat Roma oorspronkelijk afkomstig zijn uit India. Dit wordt vooral gebaseerd op de verwantschap in taal, het Romanes en het Sanskriet. Ook gekeken naar uiterlijk en cultuur zouden er overeenkomsten zijn met de Indiërs. Na genetisch onderzoek zou zijn vastgesteld dat ‘de Roma’ India in de vroege Middeleeuwen hebben verlaten. Tijdens hun migratie richting Europa zouden zij zich op bescheiden schaal hebben vermengd met bevolkingen in het Midden-Oosten en de Kaukasus. Uit genetische materiaal valt volgens de uitkomsten van onderzoek op te maken dat de Roma zich negen eeuwen geleden via de Balkan over Europa begonnen te verspreiden, waarna zij zich splitsten in een westelijke en oostelijke tak.44
Hierbij moet bedacht worden dat er niet gesproken kan worden over ‘de Roma’, aangezien het hier om een heterogene groep gaat en het achttiende- en negentiende-eeuwse nationalistische idee van volkeren al te snel op de geschiedenis van voor de verlichting wordt geprojecteerd.
41 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 387.
42 Ibid., p. 378. 43 Ibid., p. 387.
44 D. Vlasblom, ‘Roma trekken al 1500 jaar rond. Genetisch onderzoek bevestigt taalkundige analyse’, NCR Handelsblad, 12-12-2012.
Binnen het paraplubegrip dat de EU hanteert vallen naast ‘Sinti en Roma’ onder andere ook woonwagenbewoners en Irish travelers, bij wie een Indische herkomst niet aan de orde is. Dit laat zien de EU een complexe identiteit creëert voor deze groep vallende onder het gehanteerde paraplubegrip, om zo makkelijker een algemeen Roma-beleid te kunnen ontwikkelen. Het hanteren van het paraplubegrip ‘Roma’ draagt zo bij aan ‘de Europeanisering van de Roma representatie’.45
Roma kennen een geschiedenis van vervolging. In vele Europese landen werd vanaf de komst van de Roma-beleid gevoerd dat zich richtte op verdrijving, assimilatie en vernietiging van ‘zigeuners’, een benaming die zeker in het verleden veel gebruikt werd. Vooral hun nomadisch bestaan maakte dat de Roma als een aparte groep werden gezien, hoewel er tegenwoordig nauwelijks meer sprake is van zoiets als ‘nomadisme’. Dit leidde tot segregatie tussen de Roma en de door hen zo genoemde gadjé-samenleving.46 Maurits Eycken zegt hierover:
‘De geschiedenis van de zigeuner wordt gekenmerkt door repressie. Dat is op zich niet zo verwonderlijk omdat autoritair gestructureerde, sedentaire samenlevingen de aanwezigheid van een egalitaire groep met een grote flexibiliteit en mobiliteit niet kunnen plaatsen en dus alles in het werk zullen stellen om deze groep te doen verdwijnen en/ of te stabiliseren[..].’47
Volgens de EC wonen er naar schatting 10 tot 12 miljoen Roma in Europa, waarvan 6 miljoen in de EU.48 Zoals gezegd is de algemene opvatting dat de herkomst van de Roma te herleiden is tot India. Echter heeft het contact met verschillende culturen gedurende de geschiedenis en de vele pogingen om de Romani cultuur te vernietigen of te laten opgaan in de dominante cultuur hun traditie, taal en levenswijze doen veranderen. De Roma in Europa vormen dan ook een buitengewoon heterogene groep. Zoals binnen elke etnische groep (meerderheid of minderheid) zijn er onder de Roma verschillende, soms tegenstrijdige vormen van identificatie aanwezig. Dat blijkt al uit de grote variatie aan namen die zij zichzelf geven. De term 'Roma' is maar een van de gangbare benamingen om naar de hele groep of een gedeelte hiervan te verwijzen. De Roma hebben ook, in tegenstelling tot andere etnische groepen, weinig tot geen wezenlijke symbolen van eenheid, zoals een uniforme gemeenschappelijke taal, of een gemeenschappelijke geschiedenis en vaderland. Het is volgens Vermeersch dan ook in zekere mate misleidend te spreken van een collectieve Roma-identiteit.49
In documenten van Europese instellingen, Roma-organisaties en wetenschappelijke artikelen wordt de term Roma vaak overkoepelend gebruikt via het eerder genoemde paraplubegrip.
45 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 387.
46 Door de Roma gebruikte term voor de mensen buiten hun eigen groep.
47 M. Eycken, Roma-Zigeuners, Overleven in een industriële samenleving, Leuven: Uitgeverij Acco 2006, p.174.
48 European Commission, ‘Discrimination in the EU in 2012’, Special Eurobarometer 393, 1-11-2012. 49 P. Vermeersch, ‘Centraal- en Oost-Europese Roma: ongewenste asielzoekers’,
Hierbij wordt echter meestal wel vermeld dat hiermee niet bedoeld wordt dat Roma een homogene groep vormen. Een voorbeeld van het gebruik van de term Roma als paraplubegrip is terug te vinden in een noot, gebruikt door de EC:
De term “Roma” is – zoals in andere politieke documenten van het Europees Parlement en de Europese Raad – een overkoepelende term voor groepen mensen met min of meer vergelijkbare culturele kenmerken, zoals de Sinti, travellers, Kalé, gens du voyage, zigeuners en dergelijke, ook als zij sedentair leven (circa 80% van de Roma is sedentair, zie SEC(2010) 400).50
In dit geval worden individuen met verschillende achtergronden door de EC onder één noemer geplaatst. Dat maakt het mogelijk om hen tot onderwerp van Europees beleid te maken. De EC Europeaniseert zo een ‘Roma-identiteit’.51 De representatie van de Roma als minderheid was duidelijk zichtbaar kort na de val van de muur. De RvE was één van de eerste instellingen die de Roma begonnen te zien in termen van een Europese minderheid. In een beleidsdocument over de zogenoemde ‘Europese identiteit’ van de Roma spreekt de Raad over:
‘A special place among the minorities [of Europe] is reserved for the Gypsies. Living scattered all over Europe, not having a country to call their own, they are a true European minority, but one that does not fit into the definitions of national or linguistic minorities. As a non-territorial minority, the Gypsies greatly contribute to the cultural diversity of Europe. In different parts of Europe they contribute in different ways, be it by language and music or by their trades and crafts. With central and east European countries now member states [of the Council of Europe], the number of Gypsies living in the area of the Council of Europe has increased drastically.’52
De RvE sprak al begin jaren ‘80 over zaken aangaande de Roma in zijn beleidsagenda’s. Zodoende werden de Roma voor de val van de muur al geïdentificeerd als een etnische minderheid.53 Echter, het bediscussiëren en monitoren van de Roma als een Europese minderheid begon pas begin jaren ‘90. Ook verscheen de representatie van de Roma in de vorm van een Europese minderheid steeds meer binnen de discoursen van EU-instituties en de OVSE.54 In 1996 organiseerde de EC bijvoorbeeld een rondetafel bijeenkomst onder de titel: ‘The Roma: a truly European people’.55
50 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011, p. 2.
51 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization’, Environment and Planning D: Society and Space, nr. 2 (2011), p. 2.
52 Council of Europe, recommendation CM/Rec (1969) 563: Situation of Gypsies and other Travellers in Europe. Strasbourg: Council of Europe, p. 146.
53 Council of Europe, Written Question No 271 by Mr Ramírez on the Recognition of the Gypsy People as an Ethnic Minority 5162, 16-12-1983.
54 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 165.
55 European Commission, ‘Brussels Declaration: The Roma: A Truly European People. Roma Roundtable’, 1996.
Het bespreken van de Roma als een Europese minderheid is niet beperkt tot het domein van intergouvernementele organisaties. In verschillende mate hebben niet-gouvernementele organisaties zoals de European Roma Rights Centre en Amnesty International ook bijgedragen aan deze tendens.56 Deze ngo’s hebben in sommige gevallen allianties gevormd met Romani organisaties, zoals onder andere het European Roma Information Office (ERIO), en het Europese Roma Grassroots Organizations netwerk (ERGO). Meer recentelijk hebben deze organisaties zich verenigd in het kader van transnational activist and advocacy networks, met name binnen de EU-Roma beleidscoalitie.57 Deze coalitie heeft bijvoorbeeld opgeroepen tot een coherent EU Roma-beleid binnen EU-instituties, en lobbyt op Europees institutioneel niveau om dit doel te bereiken. Van Baar ziet dit als volgt: ‘Their attempts could be considered as yet another example of how agencies have increasingly discussed the Roma in the European context.’58
1.4 Conclusie
Omdat Europeanisering een relatief nieuw onderzoeksdomein is, is er nog geen eensgezindheid over een exacte definitie van het concept. Het moge duidelijk zijn geworden dat er vele verschillende benaderingswijzen zijn om het begrip Europeanisering in kaart te brengen. Soms moeten deze samengevoegd worden om tot een duidelijk beeld te komen.
Het begrip Europeanisering is in dit hoofdstuk bekeken vanuit drie dimensies: de invloed van het Europese niveau op het nationale niveau, de invloed van het nationale op het Europese niveau, en de Europeanisering van de Roma-representatie. De eerst dimensie is de top-down benadering van Europeanisering, en betreft de impact van instituties, processen en beleid op structuren en processen in de lidstaten. Europeanisering in de top-down dimensie drukt met andere woorden uit in welke mate een lidstaat aangepast is aan het lidmaatschap van de EU. Bij de tweede dimensie, de bottom-up benadering, gaat het kort samengevat over de impact van het nationale niveau op de ontwikkeling van Europese instituties, processen en beleid als sets van nieuwe normen, regels en gewoontes. Bij de Europeanisering van de Roma presentatie valt te zien hoe het gehanteerde paraplubegrip maakt dat lidstaten aangespoord worden om de Roma op eenzelfde manier te bekijken als de EU, om hier uiteindelijk zo hun beleid op aan te passen. In hoofdstuk twee zal bijvoorbeeld besproken worden hoe middels het ‘EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’ de lidstaten worden aangespoord tot actie met betrekking tot verschillende beleidsdoelen opgesteld door de EC.
De groep vallende onder het paraplubegrip Roma wordt gepresenteerd als een kwetsbare minderheid, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt aangaande de verschillende groepen die samen worden gebracht onder de noemer ‘Roma’.
56 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 167.
57 Ibid. 58 Ibid.
Met dit hoofdstuk is duidelijk geworden dat Europeanisering van de Roma-representatie invloed heeft gehad op de identiteitsformatie van de Roma, en zelfs een nieuwe fase in hun representatiegeschiedenis heeft ingeluid.59 Vanaf begin jaren ‘90 werden de Roma niet meer als een niet-Europese minderheid gezien, maar als een specifieke Europese minderheid. Roma werden in het verleden vaak als niet-Europees of zelfs als vreemdelingen beschouwd, maar dat is nu, in ieder geval binnen beleidsvorming, niet meer aan de orde. De Roma zouden nu beschermd en behandeld moeten worden als Europese burgers. Het Europeaniseringskader biedt zo een geschikt raamwerk om de Roma en de omgang met de Roma te bekijken.
De drie behandelde processen van Europeanisering kunnen niet los van elkaar gezien worden. Allen zijn nodig om tot een goed begrip van Europeanisering te komen toepasbaar voor dit onderzoek. Europeanisering lijkt een moeilijk te hanteren begrip. Meerdere auteurs zijn echter overtuigd van de waarde en het nut van het concept voor academisch onderzoek. Zo stelt Reuben Wong dat het concept op twee vlakken van belang is.60 Ten eerste beschrijft Europeanisering zowel veranderingen op nationaal als op Europees niveau. Die veranderingen kunnen zich manifesteren als parallelle of verweven processen. Het concept vat beter dan de klassieke integratietheorieën de belangrijke veranderingen op het nationaal niveau, rekening houdend met convergentie en diversificatie op andere niveaus. Ten tweede focust het concept sterk op de relaties tussen instituties en identiteiten. Het toont aan hoe zowel institutionele veranderingen en ontwikkelingen identiteiten en belangen wijzigen, als hoe de veranderende identiteiten druk uitoefenen op nieuwe institutionele vormen en gedragspatronen. Deze argumenten zijn dan ook de reden dat ik het begrip Europeanisering gebruik als theoretisch raamwerk voor dit onderzoek. Deze studie heeft immers als doel om te kijken hoe en in welke mate er sprake is van Europeanisering van het Roma-beleid in de interactie tussen en EU en de lidstaten.
In het volgende hoofdstuk zal het Europees beleid omtrent de Roma worden onderzocht om een duidelijk beeld te krijgen van wat er nu precies beleidsmatig op EU- niveau plaatsvind omtrent de Roma, en welke ontwikkelingen hierbij zichtbaar zijn. In de daaropvolgende hoofdstukken zullen er twee casestudies plaatsvinden. Nederland en België zullen worden bekeken aan de hand van hun eigen beleid omtrent de Roma, en de mate waarin doorwerking van EU-beleid hierbij waarneembaar is. Afsluitend, in het concluderende hoofdstuk van mijn scriptie, zullen deze twee lidstaten met elkaar vergeleken worden met het oog op Europeanisering.
59 Ibid.
Hoofdstuk II. De ontwikkeling van het EU Roma-beleid
De EU is gelimiteerd in haar invloed op hoe lidstaten omgaan met de bescherming van kwetsbare groepen en minderheden. Toch is er vooral de laatste tien jaar door de EU veel gedaan om de Roma onder de aandacht te brengen en de leefsituatie van deze minderheid te verbeteren. Dit kan gezien worden als een logische reactie op het eigen normatieve voorkomen van de EU waar zaken als mensenrechten en gelijke behandeling hoog in het vaandel staan. De positie die de Roma in Europa hebben wordt als kwetsbaar beschouwd: Roma hebben op sociaaleconomisch vlak een slechte positie, onder andere door de beperkte participatie in de betreffende samenleving en het vaak lage opleidingsniveau. Dit lage opleidingsniveau is terug te brengen naar de tijd van het communisme, toen de Roma met segregatie in het onderwijssysteem werden geconfronteerd. Zij werden meestal ten onrechte naar zogenaamde ‘speciale scholen’ gestuurd, bedoeld voor kinderen met een handicap om zo uitsluitend te werden opgeleid voor laaggeschoold werk. Nog steeds worden de Roma geconfronteerd met uitsluiting en discriminatie, niet alleen in het onderwijs maar bijvoorbeeld ook op de arbeidsmarkt.61 Vooral in landen als Bulgarije, Slowakije en Roemenië leven Roma in zeer slechte omstandigheden. Vaak wonen zij binnen afgescheiden wijken en getto’s zonder voldoende elektriciteit, gas, stromend water en (soms) riolering.62 Ook de economische crisis die Europa de afgelopen jaren trof, zorgde dat de Roma minderheid het vaak nog moeilijker kreeg. Deze hardnekkige ontwikkelingen resulteerden erin dat er door de EU en de andere actoren niet kon worden weggekeken.
In dit hoofdstuk zal ik onderzoeken hoe het Europese beleid met betrekking tot Roma is geëvolueerd sinds de val van de muur. Ik heb ervoor gekozen om dit als startpunt te nemen aangezien de val van het communisme enorm veel verandering voor de Roma teweeg bracht. Hierna zal de periode van na de millenniumwisseling (2000 tot 2007) aan bod komen, waarin ik de ontwikkeling van de EU-antidiscriminatiewetgeving zal schetsen. Vervolgens zal de periode van 2007 tot 2011 besproken worden, toen er een Europese sociale inclusie agenda tot stand kwam. Afsluitend zal de periode vanaf 2011 behandeld worden met focus op het ‘EU Framework’ waarmee een expliciet etnisch beleid is gecreëerd. In dit hoofdstuk bekijk ik deze geschiedenis en opgang van EU Roma-beleid vanuit het perspectief van de processen van Europeanisering, waarbij elke periode een andere invulling kent.
61 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’Environment and Planning D: Society and Space, nr. 2 (2011), p. 210.
62 W. Guy, Between Past and Future: The Roma of Central and Eastern Europe, Hertfordshire: University of Hertfordshire Press 2001, pp. 78-83.
Het is van belang om te weten welke spelers er betrokken zijn, aangezien het vaak andere organisaties en instanties in samenwerking met de EU zijn die de situatie omtrent de Roma proberen op de kaart te zetten en aan te pakken. De EU is maar één van de spelers, hoewel een heel voorname, en werkt in nauwe interactie samen met de andere actoren. Deze kunnen als volgt worden gezien:
- Gouvernementele of internationale organisaties: de Europese Unie (28 leden)/ de Raad Van Europa (49 leden)/ de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (53 leden) - Transnational Advocacy Networks (TAN’S): relaties tussen niet-gouvernementele
organisaties zoals Amnesty International en de European Roma Information Office (ERIO), stichtingen, media, de wetenschap en lokale (Roma) organisaties
- De lidstaten
- De Roma zelf, al zijn sommige van hen actief binnen de Transnational Advocay Networks De grote aantallen organisaties, instituties en bureaus die zich bekommeren om de Roma laten zien dat er een wil is om de situatie aan te pakken. Dit is niet een nieuw gegeven, al vanaf de val van de muur in 1989 werden Roma steeds meer onderwerp van het politieke en beleidsmatige debat.63
2.1 Het eerste decennium na 1989: de periode na de val van de muur
De transitie in de periode na de val van de muur zorgde in Centraal- en Oost-Europa voor het ontstaan van een enorme etnische onderklasse bestaande uit meer dan vijf miljoen Roma. Bij elke statistische indicator op zowel politiek, sociaal en economisch vlak stonden zij er het meest erbarmelijk voor van alle minderheden. Door de val van het communistische regime en de invoering van de vrijemarkteconomie eind jaren ‘80 konden veel Roma moeilijk tot geen aansluiting vinden in de nieuwe samenleving. De veelal laaggeschoolde Roma vlogen er bij de privatisering als eerste uit waardoor hun armoede in snel tempo toenam. Ze werden meer gediscrimineerd en geïsoleerd waardoor een aanzienlijk deel van hen na verloop van tijd buiten de maatschappij kwamen te staan. De Roma waren ten tijde van het communisme meer geïntegreerd waardoor interculturele relaties sterker waren. In de afgelopen twee decennia zijn er dan ook Roma in verschillende ‘stromen’ naar West-Europa getrokken om de slechte leefomstandigheden te ontvluchten.64
Deze schrijnende situatie is niet onopgemerkt gebleven. In de vroege jaren ‘90 probeerden ngo’s waaronder Amnesty International, Minority Rights Group en het European Roma Rights Center Europese beleidsmakers aan te sporen tot actie. Niet-gouvernementele organisaties zorgden er zo voor dat Roma ook op de radar van (internationale en nationale) gouvernementele organisaties verschenen.
63 H. van Baar, The European Roma. Minority representation, Memory, and the Limits of Transnational Govermentality,Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 1.
64H.Sollie, V.Wijkhuijs, e.a, Aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma-achtergrond, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2013, p. 27.
De RvE en de OVSE waren de eersten die in beweging kwamen. Rapporten werden geschreven en resoluties werden aangenomen, en langzaamaan werden de Roma steeds meer gezien en gehoord.65 Deze organisaties hadden echter niet de macht om hun leden te dwingen de positie van de Roma te verbeteren, maar door aandacht te schenken aan minderhedenbescherming hoopten ze dat de lidstaten zelf zouden gaan inzien hoe zeer dit van belang was. Het belang van minderhedenbescherming wordt door de Anne Frank Stichting uitgelegd als een cruciaal element voor het waarborgen van een vreedzame samenleving.66 Om dit te bewerkstelligen moest de kwestie hoog op de agenda komen te staan, en speciale instanties zouden worden opgericht om zoveel mogelijk aandacht te kunnen geven aan het (beleids) onderwerp Roma. De OVSE startte met het Contact Point for Roma en Sinti Issues en was hiermee de eerste internationale organisatie die de specifieke problemen van de Roma naar voren bracht. Dit gebeurde onder de noemer van de bestrijding van racisme, xenofobie en discriminatie.67 De RvE startte met een Specialist Group on Roma/ Gypsies in 1995 om te kunnen adviseren over punten als huisvesting en werkgelegenheid.68 De EU had echter in de eerste helft van de jaren ‘90 en daarvoor zijn stem nog niet expliciet laten horen, maar langzaamaan kwam ook hier het besef dat de situatie van de Roma in strijd was met de waarden van de EU. In artikel 2 van het EU verdrag staat bijvoorbeeld genoemd:
De waarden waarop de unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren […]69
Door de uitbreidingsprocedure van de EU konden potentiële lidstaten niet meer onder naleving van deze waarden uit. Toekomstige lidstaten moesten niet alleen alle wetgeving van de EU omzetten in nationale wetgeving, maar ook aan een paar extra politieke criteria voldoen. Respect voor minderheden was bijvoorbeeld zo’n extra voorwaarde.70 Door deze criteria moeten kandidaat-lidstaten tegemoet komen aan, ‘respect for and protection of minorities’. Dit ging echter niet vanzelf, er is een duidelijke interactie zichtbaar tussen de ontwikkeling van het EU minderhedenbeleid en de pressie van belangengroepen, Roma netwerken en andere lobby’s.
65 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr .3-4 (2011), p. 414.
66 R. Rodrigues, M. Matelski, Monitor racisme en extreem rechts: Roma en Sinti, Amsterdam: Anne Frank Stichting 2004, p. 220.
67 OSCE ODHIR, ‘The ODHIR contact point for Roma and Sinti issues: an overview’, http://www.osce.org/odihr/13996?download=true, geraadpleegd op 5-8- 2011, p. 4.
68 ERRC, ‘MG-S-ROM – Council of Europe Group of Specialists on Roma, Gypsies and Travellers: 10 years Experience Behind and New Challenges Ahead’, http://www.errc.org/article/mg-s-rom-%E2%80%93-council-
of-europe-group-of-specialists-on-roma-gypsies-and-travellers-10-years-experience-behind-and-new-challenges-ahead/2652, geraadpleegd op 15 -9- 2014.
69 Artikel 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie [VEU].
70 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr. 3 (2011), p. 414.
Toen de EU zijn uitbreidingsbeleid in 1993 openbaarde waarin er werd opgeroepen voor een garantie tot bescherming van minderheden, was er nog nauwelijks een minderhedenbeleid. Onder andere door permanente druk van Roma actoren en pro-Roma actiegroepen heeft de EU geleidelijk het minderhedenbeleid vormgegeven, waaronder de zogenaamde Race Equality Directive.71 Volgens Van Baar is een van de meest opvallende ontwikkelingen van de Europese geschiedenis na 1989 dat pro-Roma support groepen en pro-Romani activist netwerken hebben geprobeerd aandacht vanuit de EU te krijgen.72 Dit laat zien dat de Roma in tegenstelling tot hoe zij meestal worden geportretteerd wel degelijk actief hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van het Europese minderhedenbeleid. De Roma waren zo niet het passieve object, en wel degelijk actief als actor. Naast hun bijdrage aan het minderhedenbeleid hebben zij er ook voor gezorgd dat er aandacht kwam voor de Roma in héél Europa, waarbij er verder zou moeten worden gekeken dan alleen de Centraal- en Oost- Europese lidstaten.73 ‘De Roma’ (of om precies te zijn: zij die zich als Roma presenteren of zo worden genoemd) hebben zo door hun eigen inzet een belangrijke autonome positie binnen het minderhedenbeleid van de EU verkregen, al bleef dat generiek.
Volgens Vermeersch werd er door de EU vanuit gegaan dat de Roma de steun van de EU meer nodig zouden hebben dan andere minderheden. Hij geeft als reden dat de Roma minderheid gezien zou worden als grensoverschrijdend, als een kwetsbare groep zonder één vast extern thuisland dat hun belangen zou kunnen beschermen. Zo zouden de Roma wel moeten terugvallen op hulp gebracht vanaf bovenstatelijk niveau. De Roma kunnen zo worden gezien als de weeskinderen die moeder EU onder haar hoede neemt. Roma zijn binnen deze visie afhankelijk van de maatregelen die genomen worden door instituten die buiten de soevereiniteit van de individuele lidstaten opereren. Het bekijken van deze maatregelen is hierdoor van groot belang om te bevatten wat deze voor invloed hebben op de afzonderlijke lidstaten, en in hoeverre deze hulp vanuit de EU effectief en gewild is. 2.2 Na de millenniumwisseling in 2000: de Race Equality Richtlijn
Begin jaren ‘90 kwam de bezorgdheid over de Roma, als onderdeel van de ontstane aandacht voor minderheden in het algemeen, tot uiting binnen de uitbreidingsprocedure. Roma- activisten en ngo’s in toetredingslanden konden nu gebruik maken van hun aankomende lidmaatschap om steun te vergaren voor beter beleid gericht op Roma.74 Vooral het Verdrag van Maastricht (1992) en het Verdrag van Amsterdam (1997) waren van belang, die de Europese instituties de mogelijkheid gaven om maatregelen te nemen aangaande de bestrijding van discriminatie gebaseerd op etniciteit.
71 Council of Europe, ‘implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin’, Council Directive 2000/43/EC, 29-1-2000.
72 H. van Baar,‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D: Society and Space, nr. 2 (2011), p. 209.
73 Ibid.
74 European Commission of the European Communities, ‘Enlargement Strategy and Main Challenges 2008-2009’, COM (2008) 674, Brussels, 5-11-2008.
Hiernaast werd in 2000 het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie aangenomen door het Europees parlement, de Europese raad en de EC. Dit handvest is een document dat de grondrechten van de burgers van de EU vastlegt. Artikel 21 van dit handvest stelt dat:
Iedere discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, is verboden.75
Er is zo een duidelijke ontwikkeling zichtbaar binnen de EU anti-discriminatiewetgeving. Een belangrijke stap vooruit vond plaats met de aanname van de Race Equality Richtlijn EC 2000/43 in datzelfde jaar.76 Deze richtlijn geeft slachtoffers van discriminatie het recht op herstel en schadevergoeding, en het verplicht de lidstaten tot het opzetten van speciale onafhankelijke instituties voor het promoten van gelijke behandeling, en het verlenen van onafhankelijke bijstand aan slachtoffers bij de afhandeling van klachten.77 Volgens Ivan Ivanov van het European Roma information office is deze richtlijn een sterke maatregel en blijk van goede wetgeving die, mits goed gebruikt, de Roma minderheid zou kunnen beschermen tegen racisme en discriminatie.78 Volgens Vermeersch en Sobotka is dit van bijzonder belang geweest omdat veel EU lidstaten hun anti-discriminatie wetgeving hier vanuit hebben verbeterd. Ook zouden de slachtoffers van anti-discriminatie, met inbegrip van Roma, nu beter toegang hebben tot rechtspraak.79 De EU laat zo zien een samenleving na te streven waarin iedereen, ook minderheden zoals de Roma, op eenzelfde manier worden behandeld.80
De EU tracht de lidstaten met alle macht te motiveren om zo goed mogelijk om te gaan met deze opgestelde Race Equality Richtlijn. Echter zijn er problemen te signaleren bij de mobilisatie van de richtlijn, en de incorporatie ervan in nationale wetgeving. Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.81
75 artikel 21 van het EU Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
76 Council of Europe, ‘implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin’, Council Directive 2000/43/EC, 29-1-2000.
77 P. Vermeersch, E. Sobotka, ‘Governing Human Rights and Roma Inclusion: Can the EU be a Catalyst for Local Social Change?’, Human Rights Quarterly, nr. 3 (2012), p. 803.
78 Uitspraak Ivan Ivanov: executive director of the European Roma information office, http://www.youtube.com/watch?v=yzkbahdj3_g, geraadpleegd op 10-8-2014.
79 P. Vermeersch, E. Sobotka, ‘Governing Human Rights and Roma Inclusion: Can the EU be a Catalyst for Local Social Change?’ Human Rights Quarterly,nr. 3 (2012), p. 803.
80 Artikel 2 van het Verdrag van Lissabon [VVL].
81 Europa Nu, ‘Artikel 249: Rechtsinstrumenten’,
