Hoofdstuk II. De ontwikkeling van het EU Roma-beleid
2.4 Na 2011: ‘EU Framework for National Roma Integration Strategies’
In de loop der tijd kwam er zo via verschillende wegen aandacht voor de Roma, die vooral ook een andere invulling kreeg. Waar de ernst van de situatie echt doordrong tot de EU was de uitzetting van grote groepen Roma door de Franse regering in 2007, wat politieke aandacht kreeg in 2010.
Deze uitzetting vond plaats naar aanleiding van twee incidenten. Een van de incidenten betrof een aanval op een politiebureau in een kleine gemeente in Frankrijk. Dit gebeurde nadat een man was neergeschoten door de politie toen hij was doorgereden na een bevel om te stoppen. Het andere incident betrof de dood van een man van Noord-Afrikaanse afkomst, die werd neergeschoten door de 97 European Commission, ‘An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’,
COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011, p. 4. 98 Ibid., p.2.
99 E. Szyszczak, ‘Experimental Governance: The Open Method of Coordination’, European Law Journal(2006), nr. 4, p. 489.
politie tijdens een achtervolging na een overval. De aanval op het politiebureau bij het eerste incident zou zijn uitgevoerd door personen behorende tot het ‘gens du voyage’, de Franse nationale minderheid van ‘reizigers’. Bij de incidenten waren echter geen Roma migranten betrokken, al werden vooral zij naar aanleiding van deze gebeurtenissen als een ‘gevaar’ voor met name de openbare orde beschouwd.100 Nieuwsuur berichtte dat President Sarkozy de Roma-kampen destijds in de media "een bron van mensen- en drugshandel" noemde. Als reden voor de uitzettingen gaf hij onder andere aan dat de Roma een gevaar voor de samenleving zouden vormen.101 Er werd door Sarkozy een link gelegd tussen ‘illegale immigratie’ en Roma. Hiermee ‘transformeerde’ hij elke Roma tot een illegale immigrant die misbruik zou maken van bepaalde rechten.102 De Roma werden zo neergezet als een groep die niet zou willen integreren, en die illegale activiteiten zou uitvoeren. Hiermee werd door Frankrijk gelegitimeerd dat Roma werden uitgezonderd van het recht op vrij reizen en verblijven in een andere lidstaat.103
De EU kon hier niet anders dan een reactie op geven; het collectief uitzetten van Roma op grond van hun etniciteit is immers in strijd met Europese regelgeving. Naast de vraag van de verenigbaarheid van het Franse beleid met het oog op het vrij verkeer van personen, is er ook vanuit de mensenrechten veel op aan te merken. Zowel het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens als het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie verbieden immers de collectieve uitzetting en discriminatie op grond van etniciteit. Eurocommissaris van Justitie, Viviane Reding, dreigde Frankrijk dan ook voor het Europees Hof te brengen, wat echter uiteindelijk niet is gebeurd en zo ook niet tot een verdergaand onderzoek naar de handelswijze van de Franse overheid heeft geleid.104 Binnen de EC werd een Roma Task Force in het leven geroepen om te kunnen analyseren hoe er gebruik wordt gemaakt van de Europese fondsen in het kader van de Roma integratie. Ook werd er gekeken hoe hier eventueel beter gebruik van gemaakt zou kunnen worden door de lidstaten.
De eerste bevinding van deze onderzoeksgroep luidde als volgt:
100 A. Nacu, ‘From Silent Marginality to Spotlight Scapegoating? A Brief Case Study of France’s Policy Towards the Roma’, Journal of Ethnic and Migration Studies(2008),nr. 8, pp. 1-2.
101 Nieuwsuur, ‘De Franse strijd tegen de Roma’, 31-10-2010, http://nieuwsuur.nl/onderwerp/569380-de- franse-strijd-tegen-de-roma.html, geraadpleegd op 25-9-2014.
102 H. Bărbulescu, ‘Constructing the Roma People as a Societal Threat: The Roma Expulsions from France’, European Journal of Science and Theology (2012), nr. 1, p. 287.
103 R. Dijksterhuis, H. van Baar, ‘EU moet Roma beter beschermen’, http://www.volkskrant.nl/politiek/eu- moet-roma-beter-beschermen~a1019320/ , geraadpleegd op 4-9-2014.
104 M, Kerres, ‘Brussel neemt stappen tegen Frankrijk wegens Romabeleid,’
http://vorige.nrc.nl/buitenland/article2625251.ece/Brussel_neemt_stappen_tegen_Frankrijk_wegens_Romabelei d, geraadpleegd op 11-8- 2014.
‘This Task Force now reported its initial findings. It noted that while EU funds offer considerable potential for bolstering Roma inclusion, bottlenecks at national, regional and local levels are limiting their effective use by Member States.’105
Met deze uitspraak werd duidelijk dat de aandacht verschoven zou moeten worden naar nationaal niveau. In 2011 heeft de EC dan ook een mededeling aangenomen die opriep tot ontwikkeling van nationale strategieën voor de integratie van de Roma.106 Hiertoe was al opgeroepen door ngo’s en Roma netwerken, mede als door een resolutie van het Europees Parlement in 2009.107 De gebeurtenissen in Frankrijk, en in mindere mate in Italië, brachten de ontwikkeling van een Europese, op Roma gerichte beleidsstrategie in een versnelling. In 2011 kwam de EC met het ‘EU Framework for National Roma Strategies’.108 Volgens de EC was het duidelijk dat er actie nodig zou zijn op het gebied van bevordering van de inclusie van Roma, en dat de eerste verantwoordelijkheid hiervoor bij de lidstaten zou liggen. Volgens de EC worden de 10 tot 12 miljoen Roma in Europa nog steeds gediscrimineerd en buitengesloten. Met dit ‘EU Framework’ wil de EC richting geven aan het nationale Roma-beleid, en het proces van integratie van Roma in Europa versnellen. De kern van de nationale strategieën zou gericht moeten zijn op vier pijlers: toegang tot onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting. De EC stelt voor alle pijlers concrete doelstellingen voor, zoals dat ‘alle Roma kinderen tenminste de basisschool zouden moeten afmaken’, en dat ‘de werkgelegenheidskloof tussen Roma en de rest van de bevolking moet worden gedicht.’ Ook dienen de strategieën te passen in -en bij te dragen aan- het bredere kader van de Europa 2020 strategie, en derhalve aan te sluiten bij de nationale hervormingsprogramma’s.109 De EC riep de lidstaten op om uiterlijk 2011 met hun strategie te komen waarin zou moeten worden vastgelegd hoe de doelstellingen worden verwezenlijkt. De lidstaten moesten ook de volgende punten in acht nemen:
- Haalbare nationale doelen stellen gericht op de vier aandachtspunten, met duidelijke indicatoren
- Indien relevant vaststellen waar achtergestelde microregio’s of gesegregeerde buurten bestaan.
- Toereikende nationale financiering toewijzen eventueel met hulp van internationale- of EU- financiering.
- Krachtige monitoringsmechanismen ontwikkelen en toepassen
105 European Commission, ‘Roma Integration: First Findings of Roma Taskforce and Report on Social Inclusion’, MEMO/10/701, Brussels, 21-12-2010,
106 Europa.EU, ‘National Roma integration strategies: Common European Framework’,
http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/social_inclusion_fight_against_poverty/ em0049_en.htm, geraadpleegd op 2-9-2014.
107 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 11 maart 2009 over de sociale situatie van de Roma en een verbeterde toegang tot de arbeidsmarkt in de EU, P6_TA(2009)0117
108 European Commission, ‘An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011.
- De strategieën opstellen, uitvoeren en monitoren in nauwe samenwerking met de Roma- gemeenschap en lokale- en regionale autoriteiten
- Het aanwijzen van een nationaal contactpunt voor de uit te voeren strategie
Ook zouden de lidstaten volgens de EC meer gebruik moeten maken van de beschikbare EU-middelen voor integratie van de Roma. Hiernaast zou ook het ‘Europees Platform voor Integratie van de Roma’ een sterkere positie moeten verkrijgen. Daarbij zou de EC zelf een grotere rol willen spelen.110 Dit platform is bedoeld om onder leiding van het roulerend EU voorzitterschap, nationale overheden, Europese instellingen, internationale organisaties en middenveldvertegenwoordigers samen te brengen om samenwerking te stimuleren en ervaringen uit te wisselen.
De inzet is vooral gericht op het streven naar meer gelijkheid tussen de Roma en andere bevolkingsgroepen. De EU is hierbij toezichthouder, terwijl de directe verantwoordelijkheid wordt gelegd bij nationale overheden, die op hun beurt moeten instaan voor de realisatie op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De taak van de EU is zo het nagaan of de lidstaten aan hun verplichtingen voldoen om een gericht beleid op poten te zetten en verder uit te bouwen. Dit beleid moet in overeenstemming zijn met de tien basisprincipes voor Roma inclusie, en er moet een degelijk monitoringsysteem komen naast het dragen van zorg voor het gebruik van Europese middelen. Ook het al eerder besproken ‘Europese Platform voor Roma-Inclusie’ krijgt een centralere rol. Dit platform zou de uitwisseling van ervaringen, kennis en standpunten moeten versterken onder belanghebbenden (met in het bijzonder Roma vertegenwoordigers vanuit de lidstaten), en schept zo mogelijkheden om invloed uit te oefenen op het Europese beleid. De EU creëert zo een podium voor bottom-up Europeanisering.
Het besproken ‘EU Framework’ is bedoeld om gericht aandacht te geven aan Roma inclusie door te focussen op de elementen huisvesting, onderwijs, werk en gezondheidszorg.111 Met dit kader wordt door de EC de tien basis principes van Roma inclusie overgenomen die in 2009 door het Roma Platform werden opgesteld. Deel uitmakend van dit kader vraagt de EC de lidstaten om elk een nationale Roma strategie op te stellen, waarvan de implementatie jaarlijks door de EC wordt beoordeeld. De resultaten hiervan worden bekend gemaakt aan het Parlement en de Raad.112 De EC neemt zo een duidelijke positie in ten aanzien van beleid voor inclusie van Roma, al blijft het opstellen en invoeren van dat beleid echter een opdracht voor de lidstaten. Dit heeft als reden dat de EU op het gebied van sociaal beleid maar zeer beperkte bevoegdheden heeft. Via de Open Coördinatiemethode probeert de EC alsnog invloed uit te oefenen op het beleid van de lidstaten.
110 Ibid.
111 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel 05-04-2011.
Toch kan naleving niet worden afgedwongen middels de OMC. Wanneer lidstaten de afgesproken doelstellingen van het EU Roma kader niet halen kunnen hier geen sancties tegenover staan. Door middel van ‘naming and shaming’ en ‘benchmarking’, bijvoorbeeld in de vorm van negatieve aandacht in de media, hoopt de EC de lidstaten toch te kunnen aansporen.113
Deze laatste periode vanaf 2011 is met de komst van het ‘EU Framework for National Roma Strategies’ zo een belangrijk omslagpunt geweest. De komst van het ‘EU Framework’ was het moment waarop de lidstaten werden opgeroepen om nationale strategieën op te stellen ter bevordering van de inclusie van Roma. Hierbij besloot de EU binnen welk kader de nationale strategieën zouden moeten worden vormgegeven, en welke doelen deze voor ogen zouden moeten hebben.
2.5 Conclusie
Uit dit hoofdstuk is gebleken dat binnen het Europese Roma-beleid de accenten verschuiven. Waar tot 2000 de nadruk lag op een generiek mensen,- en minderhedenbeleid veranderde dit toen er rond 2007 een generiek beleid gestalte kreeg rondom sociale inclusie, in interactie met rechtskaders. Dit was een toeloop naar expliciet beleid omtrent Roma, dat met het ‘EU Framework’ van 2011 leidde tot een “geëtniseerd” doelgroepenbeleid. Er is zo een duidelijke verandering van beleidslijn en –filosofie zichtbaar, en is er programmatisch rondom Roma-beleid veel ontwikkeld. Met dit hoofdstuk is duidelijk geworden dat de EU steeds meer invloed tracht uit te oefenen op hoe Roma gerelateerd beleid zou moeten worden vormgegeven op lidstatelijk niveau. Waar dit niet mogelijk is met ‘hard law’ wordt de kracht van ‘soft law’ toegepast, en worden er via de OMC op processen van ‘naming and shaming’ en ‘benchmarking’ aangestuurd. Zo is het wettelijk niet mogelijk voor de EU om het sociaal beleid van de lidstaten te bepalen, maar via omwegen en dan voornamelijk via het OMC slaagt de EU er wel degelijk in mede te bepalen wat de inhoud zou moeten zijn van nationaal Roma-beleid. Of dit beleid vervolgens correct wordt nageleefd is echter een tweede.
‘De Roma’ worden binnen de genoemde strategieën en richtlijnen, en ook binnen de Open Coördinatiemethode op een bepaalde manier gepositioneerd. Dit laat een eerder genoemd voorbeeld uit het ‘EU Framework for National Roma Strategies up to 2020’ duidelijk zien:
‘The vast majority of working-age Roma lack the education needed to find good jobs. It is therefore of crucial importance to invest in the education of Roma children to allow them later on to successfully enter the labour market.’114
Lidstaten worden zo vriendelijk doch dringend verzocht te investeren in onderwijs voor de Roma. Dit omhelst een beleidsgebied waar de EU eigenlijk geen inspraak heeft.
113 E. Szyszczak, ‘Experimental Government: The Open Method of Coordination’, European Law Journal (2006), nr. 4, p. 500.
114 European Commission, ‘An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011, p. 4.
De uitgegeven doelstellingen in de richtlijnen, strategieën en beleidskaders zijn voor elke lidstaat gelijk, maar in hoeverre is het mogelijk en wenselijk om deze opgelegde doelstellingen toe te passen? In hoeverre is hier sprake van Europeanisering en op welke manieren vindt dit plaats? Om dit te bekijken zullen er in de volgende twee hoofdstukken casestudies worden uitgewerkt met betrekking tot Nederland en België. De focus zal liggen op de doorwerking van het ‘Europees Roma-gerelateerd beleid’, waarbij ik me zal concentreren op de meest recente beleidsfase van na de invoering van het ‘EU Framework’ van 2011. Dit zal worden bekeken in context met hoe beleid rondom Roma daarvoor in beide landen gestalte heeft gekregen. Hoe reageren Nederland en België op inmenging vanuit de EU bij zaken waar zij officieel geen invulling aan kunnen en mogen geven? Met hoofdstuk drie en vier zal dan ook onderzocht worden hoe zij hiermee omgaan, en welke knelpunten en discrepanties zich voordoen.