Hoofdstuk IV. Casestudy België
5.3 Europeanisering van de representatie van de Roma
De laatste maar niet de meest onbelangrijke dimensie van Europeanisering is de representatie van de Roma. Sinds de val van het communisme is er in toenemende mate sprake van deze vorm van Europeanisering. In de loop der tijd is er een opvallende verandering zichtbaar in hoe de Roma worden beschouwd. Zo worden de Roma tegenwoordig niet meer gezien als een ‘bedreigende, niet- Europese minderheid’, maar wordt er nu gesproken over een van de grootste Europese minderheden, die gerespecteerd zou moet worden en dezelfde rechten en plichten geniet als de rest van de Europese burgers. Er is met deze Europeanisering een nieuwe fase in de geschiedenis van hun representatie en zelfrepresentatie ingeluid. Deze ontwikkeling heeft erin geresulteerd dat vanuit de EU wordt opgeroepen om de Roma, die meer hulpbehoevend zouden zijn dan anders groepen, extra aandacht te geven en een speciale doelgerichte aanpak te hanteren middels een nationale strategie.
Binnen het Europese Roma-beleid zijn de accenten verschoven. Waar tot 2000 de nadruk lag op een generiek mensenrechten-en minderhedenbeleid, veranderde dit toen er in 2007 een generiek beleid ontstond rondom sociale inclusie. Dit leidde uiteindelijk tot een expliciet sociaal beleid rondom Roma, onder meer door toenemende aandacht voor het onderwerp. Denk hierbij aan gebeurtenissen als de uitzettingen van Roma door Frankrijk, en de reacties hierop van het Europees parlement. Uiteindelijk leidde het ‘EU Framework’ van 2011 tot een ‘etnisch’ doelgroepenbeleid. Met het uitvoeren van dit Roma- gerelateerde beleid hanteert de EU een paraplubegrip. Het begrip ‘Roma’ wordt in het politieke en beleidsmatige debat gebruikt voor groepen met uiteenlopende sociaaleconomische, regionale, culturele en historische achtergrond.244 Verschillende groepen zoals Gypsies, Roma, Sinti, woonwagenbewoners en Travellers worden onder één noemer gebracht om zo Europees beleid te kunnen ontwikkelen. De naam 'Roma' wordt in Europees verband dus gebruikt voor een verzameling van verschillende groepen. De Europeanisering van de Roma representatie heeft een breed maatschappelijk kader gecreëerd om hun precaire situatie rondom onderwijs, huisvesting, werkgelegenheid en gezondheidszorg structureel aan de orde te stellen. Daarnaast worden ook de Roma zelf in staat gesteld zich te organiseren, instanties en overheden aan te kunnen spreken, en om
243 European Commission, ‘Communication form the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions’, COM (2010) 0245, Brussels, 26-8-2010.,p. 3.
244 H. van Baar, Participatie, veiligheid en beeldvorming van Roma-minderheden. Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid, justitiële verkenningen, nr. 5 (2014), p. 2.
organisaties en platformen op te richten.245 De Europeanisering van de Roma representatie heeft de transnationale dimensies van Roma gerelateerd beleid mogelijk gemaakt.
De Nederlandse overheid sluit zich aan bij wat de EU naar buiten brengt, namelijk dat de Roma met 10 tot 12 miljoen mensen de grootste minderheid vormen binnen de EU. Daarnaast is het ook zichtbaar dat Nederland de schatting overneemt die door de EU wordt ingezet. Echter wordt het paraplubegrip ‘Roma’ niet zo breed gehanteerd als door de EU wordt gedaan. Er is namelijk een meervoudige versmalling zichtbaar. Het Nederlandse beleid heeft voornamelijk betrekking op Roma, er wordt niet tot nauwelijks aandacht besteed aan groepen als Sinti en Woonwagenbewoners. Ook is de strategie vooral gericht op de groep Roma waarmee de overheid maatschappelijke problemen ondervindt.246 Waar naar mijn mening de EC de Roma vooral positioneert als een kwetsbare groep geteisterd door discriminatie, uitsluiting en vooroordelen, wordt dit door Nederland niet overgenomen. Nederland positioneert de Roma in zijn strategie meer als een veiligheidsprobleem, waarbij onderwerpen als criminaliteit, overlast en leerplicht de overhand hebben binnen de strategie. De nadruk van het Nederlandse beleid is zo dominant komen te liggen op rechtshandhaving. Nederland stelt dat de Roma dezelfde kansen krijgen als ieder ander burger, en dat het vooral de eigen verantwoordelijkheid van de groep zelf is om deze kansen te grijpen.
Zoals ik in hoofdstuk drie heb uitgelegd, kiest de Nederlandse overheid ervoor om op het Europese podium twee rechtshandhavingspunten op de agenda te zetten: ‘uitbuiting Roma-kinderen’ en ‘bestrijding van norm-overschrijdend en crimineel gedrag’. Dit is met redelijk succes verlopen, waar bijvoorbeeld de Belgische federale politie gebruik is gaan maken van Nederlandse politierapporten. De Europeaniseringsdimensie van de representatie van de Roma ligt zo verscholen binnen de bottom- up dimensie van Europeanisering, wat een voorbeeld is van het feit dat de drie behandelde dimensies van Europeanisering in dit onderzoek niet los van elkaar gezien kunnen worden.
Zoals ik in hoofdstuk vier heb besproken ben ik van mening dat de andere Europeaniseringsdimensies niet kunnen bestaan zonder de Europeanisering van de Roma representatie. Als men, de lidstaten en de EU, dezelfde groep willen aanspreken met hun beleid, en hun beleid willen bepalen aan de hand van hoe zij deze groep zien, dan zal deze beschouwing overeenkomstig moeten zijn. Ontbreekt dit, dan kan er geen gelijk beleid worden opgesteld en kunnen er dus ook geen bottom-up of top-down Europeaniseringsprocessen plaatsvinden. Immers, aangezien de Nederlandse overheid de Roma niet op eenzelfde manier beschouwd als de EU, bijvoorbeeld dat zij te maken zouden hebben met discriminatie binnen de huizenmarkt omdat zij een Roma achtergrond hebben, dan zal Nederland hier ook geen beleid voor gaan opzetten. Bij het beantwoorden van de vraag hoe en in hoeverre er sprake is van Europeanisering van het Roma-beleid
245 Ibid. 246 Ibid.
in de interactie tussen de EU en de lidstaten, kan ik op dit punt zo stellen dat in deze interactie Europeanisering van het beleid alleen kan plaatsvinden mits de lidstaten de Roma op een vergelijkbare manier bekijken als de EU.
De Belgische overheid neemt de manier waarop de Roma op EU niveau worden gepositioneerd meer over dan de Nederlandse overheid dat doet. België erkent namelijk dat de Roma een kansarme groep vormen die bijzonder vatbaar is voor sociale exclusie, armoede en discriminatie. Ook in België zouden de Roma hiermee te maken hebben.247 Vanuit het Belgische beleid worden de Roma gepositioneerd als kwetsbaar. Er wordt zo aangesloten bij de benaderingswijze van de EU, welke stelt dat:
‘Many of the estimated 10-12 million Roma in Europe face prejudice, intolerance, discrimination and social exclusion in their daily lives. They are marginalised and live in very poor socio- economic conditions.’248
Waar de Roma in België in 2000 nog door Verhofstadt gepositioneerd werden als ‘illegalen op zoek naar geluk', is dit nu met de strategie omgedraaid naar een aansluiting bij de benaderingswijze vanuit de EU. Ook België neemt de geschatte cijfers over van de EU.
De Belgische strategie onderscheidt zich vooral van de Nederlandse representatie doordat het aandacht schenkt aan de definitie van het gehanteerde begrip ‘Roma’. België stelt dat er in samenhang met de term ‘Roma’ als gebruikt door de EC gewerkt zal worden. Er wordt zo in de Belgische strategie verwezen naar verschillende groepen personen, die uitgebreid worden omschreven. Met de Belgische strategie wordt zo, net als op EU niveau, één beleid opgesteld voor verschillende groepen met een vergelijkbare sociaaleconomische achtergrond. Binnen dit beleid wordt echter een onderscheid gemaakt tussen twee groepen, zijnde de woonwagenbewoners en de (Centraal- en Oost- Europese) Roma.
Binnen het statuut van de Belgische strategie wordt zichtbaar nadruk gelegd op de term Europees burgerschap. Door uitgebreid in te gaan op de rechten die vooral de Roma uit Centraal- en Oost- Europese lidstaten hebben aangaande verblijf en werk in België, wordt erkend dat de Roma als Europese Staatsburgers worden gezien. Dit in navolging van de ontwikkelingen binnen de Europeanisering van de Roma representatie op EU niveau. Immers, waar de Roma eerst als niet- Europees en vreemd werden beschouwd, wordt deze groep nu gezien als de grootste Europese minderheid. Met het ‘EU Framework’ wordt geen onderscheid gemaakt tussen de ‘nieuwe’ groepen Roma en de groep die al langere tijd in de lidstaten zou verblijven, waardoor ook België op dit punt zijn eigen representatie van de Roma erop na houdt. De Belgische overheid ziet naar mijn mening de Roma als migranten die vooral na de uitbreiding van de EU naar België zijn gekomen. Toch kan dit in 247 Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’
http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 5-1-2015. 248 European Commission, ‘Communication: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011. p. 1.
lijn gezien worden met de ontwikkelingen van het EU Roma-beleid, dat ook voornamelijk pas vanaf de uitbreidingprocedure tot stand kwam.
5.4 Observaties
Bij het beantwoorden van de vraag hoe en in hoeverre er sprake is van Europeanisering van het Roma-beleid in de interactie tussen de EU en de lidstaten is het voor mij door de vergelijking tussen Nederland en België duidelijk geworden dat dit significant kan verschillen per land. Hoewel bij zowel België als Nederland de behandelde dimensies van Europeanisering zichtbaar zijn, is er sprake van grote verschillen qua invulling. Bij België is bijvoorbeeld de top-down dimensie meer aanwezig, daar waar de bottom-up variant juist bij Nederland een grotere rol speelt. De EU tracht invloed uit te oefenen op hoe de lidstaten omgaan met hun Roma, maar heeft dit resultaat opgeleverd?
Enerzijds wel, Nederland en België zijn zich in toenemende mate gaan focussen op de Roma, en is het onderwerp opnieuw verscherpt op de politieke agenda gezet als reactie op het ‘EU Framework’. Dit betekent echter niet dat hiervoor geen aandacht aan deze groep werd besteed. Beide landen hebben een verleden waarin de Roma vaker op aandacht konden rekenen, al kan dit in een golvende beweging worden gezien. Binnen deze beweging bevinden wij ons momenteel op een ‘hoge golf’. De aandacht vanuit de EU voor de Roma heeft er voor gezorgd dat Nederland en België zich opnieuw hebben gefocust op deze minderheid.
De manier waarop verschilt echter op cruciale punten. Waar België de EU volgt door de Roma als een kwetsbare groep te zien die extra steun en aandacht behoeft, focust Nederland zich meer, en misschien zelfs enkelzijdig, op rechtshandhaving. Anderzijds hebben de lidstaten zo nog alle ruimte om zelf invulling te geven aan hun Roma gerelateerd beleid. Naar mijn mening kan de rol van de EU als een podium worden gezien. Een podium waarop verschillende acteurs een eigen invulling kunnen geven aan een thema. Dit thema moet van de EC echter binnen een bepaald kader worden behandeld, waarbij de opgegeven kernpunten voor elke lidstaat gelijk zijn. Bij Nederland heeft dit geresulteerd in het feit dat deze zich als zijnde het koppige jongetje van de klas niet heeft laten kneden. De EU mag dan wel aandringen tot actie en bepaalde resultaten verlangen, het feit blijft dat de lidstaten zelf invulling mogen en kunnen geven aan de manier waarop zij met hun Roma omgaan en hoe zij deze groep bekijken. Nederland wil niet spreken van een Roma-strategie, omdat de overheid dit niet vind passen binnen het eigen gevoerde generieke beleid.
Er wordt vaak gesproken over de bemoeienis van de EU, en met name over de stempel die dit immense apparaat op ons zou drukken. Echter, uit dit onderzoek is gebleken dat de lidstaten betreffende beleid gericht op Roma nog voldoende eigen zeggenschap hebben, mochten zij hier gebruik van willen maken. Het is zelfs zo dat de lidstaten zelf invloed kunnen uitoefenen op wat er op Europees niveau gebeurt, naast actiegroepen en andere (internationale) organisaties. Er is zo sprake van een Europese discursieve ruimte, waar er niet één speler is die alles voor het zeggen heeft. Deze
discursieve ruimte en de verschillende behandelde Europeaniseringsprocessen hebben ertoe geleid dat de lidstaten weer aandacht hebben gekregen voor de Roma.249 De erkenning van de het feit dat deze groep een eigen cultuur kent en dat deze misschien vaker dan andere in aanraking komt met obstakels en problemen is er nu in zekere zin, al kan dit nog altijd meer. De Europese discursieve ruimte met de EU als podium heeft een platform gecreëerd waar kennis kan worden uitgewisseld, ideeën ontstaan en oplossingen worden gezocht.
De macht van de EU kent zijn grenzen. Kijk maar naar de uitzettingen van Roma in Frankrijk. Hoewel de EU een felle reactie gaf op de collectieve uitzetting, dat in strijd zou zijn met het EU- recht, ontbrak het toch aan inzet van middelen om Frankrijk hiervoor te veroordelen. Belangrijk is om te blijven beseffen dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het reilen en zeilen binnen de EU, en dat ze zichzelf en elkaar in de gaten zullen moeten houden op de punten waar de EU geen middelen toe inzet of kan inzetten. Concluderend kan gezegd worden dat de invloed van de EU op het Roma- beleid van de lidstaten begrensd is, maar dat de EU wel ten zeerste van belang is om het onderwerp onder de aandacht te brengen. De Europeanisering van het Roma-beleid is geen eenrichtingverkeer, het is een two-way process, of eerder zelfs een multiple- way process die binnen een Europese discursieve ruimte bepaalt hoe de lidstaten allemaal op hun eigen manier omgaan met ‘hun Roma’. De EU heeft tussen 1993 en 2011 jarenlang ingezet op een generiek beleid, maar –in interactie met andere actoren- geconcludeerd dat dit generieke beleid niet de gewenste resultaten opleverden. Het zou de lidstaten de mogelijkheid hebben gegeven om algemeen, generiek beleid te voeren zonder de positie van de Roma substantieel te verbeteren. Sinds 2011 is er sprake van een expliciet etnisch beleid dat niet exclusief en uitsluitend mag zijn, maar dat inclusief zou moeten uitpakken. Nu blijkt echter dat lidstaten als Nederland alsnog in staat zijn om beleid naar eigen inzicht en wens in te vullen. Dat de lidstaten het Roma-beleid van de EU niet altijd volgen komt naar mijn mening voort uit enkele knelpunten. Zo denk ik dat in het geval van Nederland het de expliciet etnische focus is geweest dat ertoe heeft geleid dat de nationale strategie van Nederland zo summier is uitgewerkt. Er wordt vanuit de EU misschien wel teveel aandacht gevestigd op de term ‘Roma’. Want wie vallen hier onder? Door wie wordt dit bepaald? Moeten lidstaten verschillende groepen hetzelfde gaan benaderen omdat deze door de EU onder één noemer worden geplaatst? En moeten de Roma überhaupt wel vanuit een expliciet beleid worden benaderd? Dit kan namelijk tot gevolg hebben dat lidstaten, zoals in het geval van Nederland, zich hier tegen gaan afzetten. Zo voorkom je ook dat de rest van de bevolking onvrede ervaart over het extra geld en de extra aandacht die naar de Roma gaat. Dit is nu vooral in Centraal- en Oost- Europa vaak het geval.250
Mocht het ‘EU-framework’ echt een doorslaggevende en blijvende invloed willen uitoefenen op de lidstaten, dan zal er meer pressie nodig zijn in de vorm van juridisering, om zo via ‘harde 249 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie ,nr. 3 (2011), p. 430.
transfer’ de lidstaten de specifieke onderwerpen ook daadwerkelijk te laten aanpakken middels wet- en regelgeving. De EU heeft op het punt van sociaal beleid nu nog een zeer beperkte invloed, aangezien dit een soevereine kwestie is. Mocht de EU willen nastreven een sociale eenheid te zijn buiten een economische en politieke eenheid, dan zal Europese sociale wetgeving moeten komen om wezenlijke doelen te bereiken. Met deze sociale wetgeving zal er uiteindelijk kunnen worden afgestapt van het etnisch beleid wat nu wordt gehanteerd. Door wetgeving toe te passen op specifieke onderwerpen zoals het verplicht tegengaan van discriminatie op de huizenmarkt (op grond van een etnische of sociaal-culturele achtergrond) en het verplicht naar school sturen van alle minderjarigen, dan zal er worden voorkomen dat er juist segregatie plaatsvindt in plaats van integratie. Als er binnen deze beleidsonderwerpen problemen worden ondervonden bij de Roma, dan zullen deze evengoed worden aangepakt, en zullen de individuen of gezinnen die deze problemen ervaren, of misschien wel veroorzaken, alsnog extra aandacht verkrijgen. Lidstaten zullen zo ook meer op één lijn met elkaar komen, aangezien het nu nog erg verschilt wie de verschillende landen onder ‘de Roma’ verstaan, en vanuit welk oogpunt deze groep wordt beschouwd. Is het een groep die de problemen zelf voor een groot gedeelte veroorzaakt en geen gebruikt maakt van de gegeven kansen? Of is het een groep die problemen ervaart door externe factoren?
Door te richten op specifieke onderwerpen zal dit wegvallen, waardoor de positie van de Roma (maar ook die van alle andere mensen die te maken hebben met sociale problemen) hopelijk zal worden verbeterd.
Toch is het belangrijk om professionals die werken met mensen met een Roma achtergrond in te lichten over hun cultuur en manier van leven, zodat zij weten met wie ze te maken hebben. Er hoeft geen sprake te zijn van ‘positieve discriminatie’, maar doelgerichte kennisvergaring is naar mijn mening wel van belang om tot wederzijds begrip en respect te komen. De EU heeft getoond hierbij een belangrijke speler te zijn door de Roma opnieuw onder de aandacht te brengen. Ook zal de samenwerking die nu plaatsvind via de OMC er hopelijk voor zorgen dat lidstaten ‘best practices’ van elkaar over zullen nemen en van elkaar zullen leren. Toch zal de EU zoals gezegd pas echt een beslissende rol gaan spelen binnen het sociale beleid van de lidstaten als er meer directe wet- en regelgeving wordt opgesteld.
De vraag is echter of de lidstaten er klaar voor zijn om een gedeelte van hun soevereiniteit op te geven op het gebied van sociaal beleid. De EU bestaat uit lidstaten en is geen uit zichzelf ontstane entiteit. De lidstaten vormen de EU en creëren zo zelf de Europeaniseringsprocessen. Het is dan ook aan de lidstaten zelf om deze processen vorm te geven.
Ik zou willen afsluiten met een quote uit een interview die ik met een persoon uit de Roma- gemeenschap heb gehad. Op de vraag hoe hij wilde dat ik hem zou noemen, Roma of zigeuner, antwoordde hij het volgende: ‘je kunt mij toch gewoon bij mijn naam noemen?’