Het imago van de boa openbare ruimte in Nederland. Mogelijke verklaringen voor het imago onderzocht

Coenen, C. J. Universiteit Leiden

Het imago van de boa openbare

ruimte in Nederland

Student: Charlotte Jacobine Coenen Studentnummer: 1022776 Masterthesis Management van de Publieke Sector Begeleider: Prof. Dr. F.M. van der Meer Tweede lezer: Mr. Dr. G.S.A. Dijkstra Juni 2016

Illustratie voorblad: Gemeente Den Haag

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterscriptie voor mijn master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. Samen met deze tweede masterscriptie is dan ook de tijd gekomen dat ik definitief de universiteit zal gaan verlaten. Het voelt een beetje als oudjaarsavond: een moment om terug te kijken, maar ook zeker te kijken naar wat de toekomst in petto heeft.

Het proces van deze scriptie is meerdere keren aangepast en heeft ook langer geduurd dan voorzien. Gelukkig alleen maar om leuke redenen zoals een stage bij de VNG en vlak daarna ook al een fulltime baan binnen het VNG traineeprogramma. Het grootste deel van deze scriptie is in weekenden, avonduren en tijdens treinreizen (net zoals dit voorwoord) geschreven. Dat was niet altijd gemakkelijk, maar ik ben blij dat ik heb doorgezet en ik nu een mooi onderzoek kan inleveren.

Ook wist mijn begeleider Prof. Dr. Van der Meer mij altijd weer te motiveren om weer verder te gaan met mijn scriptie. Wanneer het even het niet wilde lukken of ik de motivatie niet kon vinden, kon ik altijd bij hem terecht en hielp hij mij weer verder op weg, waarvoor veel dank. Naast mijn begeleider is er nog iemand die een specifiek dankwoord verdient: mijn stagebegeleider Lisanne Kerstens. Zonder haar was dit onderwerp er nooit geweest, had ik er nooit zoveel van geweten en alle juiste personen kunnen interviewen. Ik wil haar enorm bedanken dat ze mij tijdens mijn stage bij de VNG overal mee naartoe nam en ik zo een goed kijkje in de boa-wereld kon krijgen. Ook gaat veel dank uit naar alle geïnterviewden, zowel tijdens mijn stage bij de VNG als specifiek voor deze scriptie. Bedankt dat jullie mij van zoveel informatie voorzagen, maar vooral ook voor de verhalen uit de praktijkwereld.

En niet te vergeten mijn ouders natuurlijk, niet alleen tijdens deze scriptie maar voor alles tijdens mijn studententijd; van helpen verhuizen tot het nakijken van eindeloos veel papers. Ook dank aan mijn huisgenoot Pieter met wie ik alle hoogte- en dieptepunten van mijn studietijd heb beleefd.

Ik wens u allen veel leesplezier bij deze scriptie, maar hoop ook dat het u aan het denken zal zetten over de huidige boa openbare ruimte en hoe wij ervoor kunnen zorgen dat die de waardering van burgers krijgen die ze mijns inziens verdienen.

Samenvatting

Dit onderzoek naar het imago van de boa openbare ruimte in Nederland onderzoekt de relatie tussen het professionaliteitsniveau van de boa openbare ruimte en het imago. Hier is in de huidige literatuur nog zeer weinig over geschreven. Om dit te onderzoeken, is er een media-analyse gedaan, een analyse van burgeronderzoeken en zijn diverse kwalitatieve interviews afgenomen met relevante stakeholders. Er is onderzocht wat het imago van de boa is, wat mogelijke verklaringen zijn en hoe de relatie met het professionaliteitsniveau ligt. Het imago van de boa openbare ruimte is in Nederland overwegend negatief volgens de respondenten. Er blijkt ook een sterke relatie te zijn met het (vermeende) professionaliteitsniveau van de boa openbare ruimte. Er zijn echter ook andere verklaringen gevonden, zoals de invloed van media en de onwetendheid van burgers. Oplossingen voor dit negatieve imago zouden kunnen zijn: een (landelijke) publiekscampagne, meer aandacht voor sociale vaardigheden en een verdere professionalisering. Er wordt echter verwacht dat het imago van de boa openbare ruimte nooit helemaal positief zal worden omdat het inherent aan hun werk is en zij nu eenmaal beslissingen kunnen nemen die niet leuk voor burgers zijn. Dit moet voor een deel dus geaccepteerd worden, maar een iets beter imago creëren is zeker mogelijk.

Inhoudsopgave

1. Inleiding ... 8

1.1. Schets van de situatie ... 8

1.2. Onderzoeksvraag ... 9

1.3. Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ... 10

1.4. Leeswijzer ... 11

2. Theoretisch kader ... 12

2.1. Plaats van de boa in het openbaar bestuur ... 12

Scheiding publiek-privaat en personeel in het publiek domein ... 12

Street-level bureaucrats ... 15

Beleidsvrijheid ... 16

2.2. Imago van de overheid ... 18

2.3. Professionaliteit en imago van boa’s volgens eerdere onderzoeken ... 19

3. Conceptueel model en hypothese ... 22

3.1. Het concept imago ... 22

3.2. Het concept professionaliteitsniveau ... 24

3.3. Hypothese ... 26 4. Methodologie ... 27 4.1. Onderzoeksopzet ... 27 4.2. Operationalisatie variabelen ... 28 4.3. Onderzoeksmethoden ... 28 Media-analyse ... 29 Interviews ... 29 Desk research ... 30 4.4. Validiteit en betrouwbaarheid ... 31 5. Casusbeschrijving ... 32

5.1. Het ontstaan van de huidige boa ... 32

5.2. Het Nederlandse boa-bestel ... 35

Verschillende domeinen ... 35

Taken van boa’s ... 37

Bevoegdheden van boa’s ... 38

5.3. Scholing van de boa ... 40

6. Analyse ... 44

6.1. Resultaten media-analyse ... 44

6.3. Resultaten interviews ... 50

Resultaten interviews visie VNG ... 51

Resultaten interviews key-players ... 54

7. Conclusie ... 58

7.1. Conclusies deelvragen ... 58

Het functioneren en imago van boa’s openbare ruimte ... 58

Verklarende factoren voor het imago van de boa ... 59

De rol van het professionaliteitsniveau ... 60

7.2. Conclusie onderzoeksvraag... 61 7.3. Reflectie ... 61 7.4. Beperkingen ... 62 7.5. Aanbevelingen ... 63 Literatuurlijst ... 65 Bijlagen ... 69

1. Inleiding

1.1. Schets van de situatie

De afgelopen decennia heeft zich een ontwikkeling voorgedaan waarbij andere handhavers

ten tonele zijn verschenen naast de politie, namelijk de buitengewoon

opsporingsambtenaren (boa’s). Deze buitengewoon opsporingsambtenaren kunnen op allerlei gebieden werkzaam zijn; op straat, in het openbaar vervoer, als leerplichtambtenaar. In deze scriptie gaat echter alléén over de boa openbare ruimte (domein I) aangezien dit de boa is die burgers in het dagelijks leven waarschijnlijk het meeste tegenkomen. Zij zijn in dienst van de gemeente en een aanvulling op de politie en houden zich bezig met toezicht en handhaving (Terpstra en Van Stokkom, 2013). In Nederland werden in de jaren negentig allerlei personen omgeschoold tot boa. De boa van destijds is op allerlei manieren in ontwikkeling geweest: zo kwam er een logo, een modeluniform en kregen zij ook meer taken zoals de handhaving van de Drank- en Horecawet.

Nu heeft de boa openbare ruimte in Nederland nog regelmatig te maken met een slecht imago, waarin zij zich niet serieus voelen genomen. Ter verbetering van hun imago zouden volgens Bervoets (2013) boa’s baat hebben bij een goede opleiding dat hen opleidt tot professionele en deskundige handhavers. Dat eenzelfde gevoel leeft onder boa’s zelf werd duidelijk in de Week van de BOA waar ik aanwezig was en sprak met diverse boa’s openbare ruimte (september 2015). Wanneer ik hier sprak met mensen over de professionaliteit en het imago van de boa kwam vaak ter sprake dat hier wel degelijk nog verbeterpunten op zijn, zoals een meer praktijkgerichte opleiding.

Daarnaast is er in Nederland ook een discussie over de mogelijke uitbreiding van taken en bevoegdheden van boa’s openbare ruimte. Diverse personen hebben aangegeven graag een uitbreiding van de taken en bevoegdheden te zien, zoals burgemeester Van der Laan van Amsterdam (Winterman, 2015). Ook in de workshops die ik gaf in de Week van de BOA kwam eenzelfde geluid naar voren. Men gaf daar aan bepaalde bevoegdheden graag te willen krijgen, zoals bekeuren op fietsen zonder licht of bellen achter het stuur. De wens komt mede voort uit de ontwikkeling dat de politie zich steeds meer lijkt terug te trekken uit de openbare ruimte, waardoor automatisch meer taken op het bordje van de BOA terecht lijken te komen (Bervoets, 2013: 73). Met deze uitbreiding van bevoegdheden hangt volgens velen wel een noodzakelijke professionalisering samen. Het uitvoeren van dergelijke

bevoegdheden vraagt een redelijk hoog niveau in kennis en kunde van de boa openbare ruimte. Wanneer een boa een taak op een verkeerde manier uitvoert of een burger niet goed behandelt, komt dit al snel in de media terecht en dit beïnvloedt de beeldvorming over boa’s in Nederland (Bervoets, 2016).

Bovengenoemde punten waren de aanleiding dat ik nieuwsgierig was naar hoe het imago van boa’s openbare ruimte in Nederland nu precies is. Daarnaast was ik erg benieuwd naar welke verklaringen achter het imago van de boa openbare ruimte schuil gaan. In de gesprekken die ik tijdens mijn stage bij de VNG heb gehad, kwamen verschillende verklaringen aan de orde, maar bij eigenlijk iedereen die ik sprak werd het professionaliteitsniveau van de boa genoemd als hoofdreden voor een negatief imago. Het professionaliteitsniveau is dan ook iets waar de laatste jaren op is ingezet om het te verbeteren. Dit leidde ertoe dat ik vragen had naar wat het precieze imago van boa’s openbare ruimte omvat, welke factoren bijdragen aan dit imago en mogelijkerwijs hoe dit imago verder kan worden verbeterd.

1.2. Onderzoeksvraag

In deze masterscriptie zal de volgende onderzoeksvraag centraal staan:

In hoeverre is er sprake van een negatieve perceptie over het functioneren (imago) van boa’s openbare ruimte onder relevante stakeholders en mocht dit zo zijn, laat zich dit verklaren door het professionaliteitsniveau van de boa openbare ruimte?

Hierbij zal er gebruik worden gemaakt van de volgende deelvragen:

1. Wat is de perceptie van relevante stakeholders over het functioneren (imago) van boa’s openbare ruimte?

2. Welke verklaringen worden genoemd door relevante stakeholders over hun perceptie van het functioneren (imago) van de boa openbare ruimte?

3. Welke rol speelt het professionaliteitsniveau van boa’s hierbij?

De wijze waarop deze onderzoeksvraag zal worden getracht te beantwoorden, wordt toegelicht in het hoofdstuk Methodologie.

1.3. Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

In de Nederlandse maatschappij is er veel te doen over boa’s openbare ruimte. Men weet vaak niet zo goed over welke taken en bevoegdheden een boa openbare ruimte tegenwoordig beschikt (SMV, 2013). Regelmatig hoor ik nog de zin, wanneer ik in mijn omgeving vraag naar hoe men boa’s ziet: dat zijn toch die bonnenschrijvers/Melkertbanen? In deze scriptie wil ik onderzoeken of deze genoemde perceptie breed gedragen is en hoe dit te verklaren is. Nog meer leidt deze scriptie hopelijk tot een manier om de Nederlandse bevolking te verduidelijken wat een boa tegenwoordig allemaal kan en mag, en daarmee hopelijk een stukje verandering brengen in de perceptie van Nederlanders over de boa openbare ruimte die in bijna elke Nederlandse gemeente rondloopt. De hoop is dat dit onderzoek mogelijk kan meehelpen aan een verbetering van de positie van boa’s in de Nederlandse samenleving.

In de wetenschappelijke literatuur zijn er regelmatig onderzoeken gedaan naar boa’s openbare ruimte in de Nederlandse samenleving. Deze onderzoeken richtten zich vaak op de bredere ontwikkelingen in het domein van de boa openbare ruimte of op het dagelijkse werkveld van de boa openbare ruimte. Vooralsnog is er geen onderzoek waarin specifiek de focus ligt op het verklaren van de perceptie van boa’s openbare ruimte. Voor zover bekend gaat alleen een onderzoek door het onderzoeksbureau Motivaction (in opdracht van de Stichting Maatschappij en Veiligheid) deels over hoe burgers tegen boa’s aankijken. Tegen het einde van dit onderzoek werd er nog een ander onderzoek gepubliceerd dat gaat over hoe burgers tegen boa’s aankijken in vijf gemeenten (Bervoets en Rovers, 2016). Dit is echter een onderzoek in slechts vijf van de 390 gemeenten in Nederland en gaat ook minder in op de verklaringen van het imago van de boa openbare ruimte. Het onderzoek behandelt wel factoren die van invloed zijn op het imago van de boa openbare ruimte, maar concentreert zich daarbij op factoren van de respondenten zoals demografische kenmerken en of er ooit contact met een boa openbare ruimte is geweest (Bervoets en Rovers, 2016). Dit gat in de literatuur zal ik dus proberen op te vullen. Daarnaast is het beroep sterk in ontwikkeling waardoor deze scriptie als aanvulling of update kan worden gezien van bestaande onderzoeken. Eventueel kan het ook juist als een nulmeting worden beschouwd voor onderzoeken in de toekomst.

1.4. Leeswijzer

In het tweede hoofdstuk wordt het theoretisch kader uiteengezet. Hierin zullen de diverse typen overheidsfunctionarissen op het spectrum publiek-privaat worden toegelicht. Ook zal worden uitgelegd waarom boa’s openbare ruimte te duiden zijn als street level bureaucrats met een bepaalde beleidsvrijheid en bijbehorende dilemma’s (Lipsky, 1980).

In het derde hoofdstuk worden de concepten imago en professionaliteit uit de onderzoeksvraag gedefinieerd en zal de hypothese worden gepresenteerd.

Vervolgens zullen in het hoofdstuk Methodologie (hoofdstuk 4) de onderzoeksopzet en methoden worden toegelicht. Het betreft hier een kwalitatieve onderzoeksopzet met een aantal kwalitatieve en aanvullende onderzoeksmethoden zoals een media-analyse.

In het vijfde hoofdstuk, Casusbeschrijving, zal het Nederlandse boa-bestel in vogelvlucht worden doorgenomen. De ontstaansgeschiedenis, het huidige beleid en de benodigde opleidingen zullen hier aan bod komen.

In de analyse (hoofdstuk 6) zullen de resultaten van de media-analyse, het gebruikte burgeronderzoek en de afgenomen interviews behandeld worden. Dit zal leiden tot een conclusie (hoofdstuk 7) waarin de onderzoeksvraag zal worden beantwoord en de opgestelde hypothese uit het theoretisch kader zal worden aangenomen of verworpen. Ook zal hier ruimte zijn om de beperkingen van dit onderzoek te bespreken alsmede diverse aanbevelingen.

2. Theoretisch kader

In deze scriptie staat de volgende onderzoeksvraag centraal: In hoeverre is er sprake van een negatieve perceptie over het functioneren (imago) van boa’s openbare ruimte onder relevante stakeholders en mocht dit zo zijn, laat zich dit verklaren door het professionaliteitsniveau van de boa openbare ruimte?

Om deze onderzoeksvraag en het verdere verloop van deze scriptie te begrijpen, wordt er eerst een theoretisch kader geschetst. Ten eerste zal hierin de diversiteit aan overheidsfunctionarissen uiteen worden gezet binnen de dichotomie publiek-privaat. Dit is nodig omdat er in het Nederlands bestuur zowel private als publieke boa’s werkzaam zijn. Hierna zal ook worden beargumenteerd waarom boa’s openbare ruimte geclassificeerd kunnen worden als street-level bureaucrats zoals Lipsky (1980) die bedoelt, alsmede welke problemen hiermee gepaard kunnen gaan.

Ten tweede worden er theorieën omtrent het imago van de overheid behandeld. Hierbij zal met name aandacht zijn voor regelmatige discrepantie tussen het imago van de overheid in algemene en specifieke zin.

Ten derde worden diverse voorgaande onderzoeken naar de boa openbare ruimte worden behandeld, waar in een aantal ook al licht de relatie tussen professionaliteitsniveau en imago wordt gelegd.

2.1. Plaats van de boa in het openbaar bestuur

Scheiding publiek-privaat en personeel in het publiek domein

De afgelopen decennia is in toenemende mate een overlapping gekomen tussen private en publieke organisaties. De grens tussen de vroeger zeer duidelijk afgebakende publieke en private organisaties is steeds meer komen te vervagen. Dit houdt ook in dat steeds meer private organisaties overheidsdiensten zijn gaan leveren (Dijkstra & Van der Meer, 2003).

Personeel van organisaties kan werkzaam zijn in het publiek-publiek domein of het privaat-publiek domein. Eerstgenoemde gaat over het openbaar bestuur met zuiver publieke organisaties zoals gemeenten en ministeries. In het privaat-publiek domein zijn private organisaties (en individuen) werkzaam in het publieke domein (Dijkstra et al, 2015: 25), waarbij dus de vervaging van de grens publiek-privaat duidelijk zichtbaar is.

Er zijn zes typen organisaties te onderscheiden in het publiek domein, welke ook wel als schillen beschouwd kunnen worden. Deze typen organisaties (en het daarbij behorende personeel) kan als volgt worden ingedeeld:

1. De kern van het openbaar bestuur met een directe democratische legitimering. Hierbij dient te worden gedacht aan bijvoorbeeld gemeenten, defensie en politie. 2. Zelfstandige uitvoeringsorganisaties op publiekrechtelijke grondslag.

3. Publiekrechtelijke onderwijs- en zorginstellingen.

4. Het privaat-publiek domein en bijbehorend personeel. Dit gaat over privaatrechtelijke organisaties zonder winstoogmerk die worden gefinancierd met publiekrechtelijke middelen.

5. Personeel in dienst van een privaatrechtelijke organisatie die taken uitvoert voor of namens het openbaar bestuur. Als voorbeelden kan hierbij gedacht worden aan de Nederlandse Spoorwegen of Schiphol.

6. Externe inhuur. Dit betreft personeel dat in dienst is van een privaatrechtelijke organisatie met winstoogmerk, waarvan de openbaarbestuursinstanties geen aandeelhouder zijn en die op contractbasis taken voor of namens het openbaar bestuur uitvoeren. Voorbeelden hiervan zijn adviesbureaus of beveiligingsbedrijven (Dijkstra et al., 2015: 26-27).

Deze verschillende typen organisaties en personeel zijn belangrijk om in het achterhoofd te houden aangezien ook op het gebied van handhaving in het Nederlandse openbaar bestuur verschillende typen overheidsfunctionarissen te classificeren zijn. Zo is er de laatste jaren een trend gaande dat steeds meer gemeenten boa’s openbare ruimte inhuren van private beveiligingsbedrijven zoals G4S, Securitas of Trigion. Vaak betekent dit in de praktijk dat een gemeente boa’s openbare ruimte zelf in dienst heeft en daarnaast een of meerdere ingehuurde boa’s, alhoewel er ook gevallen bekend zijn waarbij in een gemeente volledig is overgestapt op inhuurboa’s (De Groot, 2015).

Dit betekent dat er in het handhavende deel van het Nederlands openbaar bestuur boa’s openbare ruimte werkzaam zijn vanuit twee schillen zoals hierboven beschreven. Een deel van de boa’s openbare ruimte valt in de eerste categorie, daar zij werkzaam zijn in dienst van de gemeente. Een ander deel valt in de zesde categorie, daar zij in dienst zijn van een private organisatie met een winstoogmerk en worden ingehuurd door gemeenten.

Maar zijn deze twee typen boa’s openbare ruimte dan wel met elkaar verenigbaar? Voor deze scriptie maakt het geen verschil vanuit welke hoedanigheid een boa openbare ruimte opereert op straat. De burger op straat kan niet zien aan een boa openbare ruimte of die in dienst is van de gemeente of van een private organisatie. Daarnaast zal aan de hand van verschillende perspectieven, waarmee bepaald kan worden of een persoon/organisatie publiek of privaat is, beargumenteerd worden waarom ook de boa’s vallend onder het zesde kopje wel degelijk als publiekrechtelijke personen kunnen worden beschouwd.

Er zijn vijf perspectieven waarmee men kan bepalen in welke mate een persoon of organisatie tot het publieke of private domein behoort, namelijk:

1. Het eigendomsperspectief.

2. Het bekostigingsperspectief. Wordt het gefinancierd vanuit publieke gelden? 3. Het grondslagperspectief. Is deze grondslag privaatrechtelijk of publiekrechtelijk?

4. Het bevoegdhedenperspectief. Bezit de organisatie of persoon

overheidsbevoegdheden?

5. Het machts- en controle perspectief (Van der Meer et al., 2011: 30; Dijkstra & Van den Meer, 2003).

Kijkend naar bovenstaande vijf kenmerken kan geconcludeerd worden dat particuliere beveiligingsorganisaties beschouwd kunnen worden als hybride organisaties, daar zij zowel publieke als private kenmerken bij zich dragen. Zij voeren publieke taken uit in opdracht van een politiek bestuurder (Bovens et al., 2007: 250). Mijns inziens kunnen de boa’s die gedetacheerd worden bij een gemeente vanuit een particuliere beveiligingsorganisatie echter wel degelijk als publieke personen worden gezien. Er zijn echter twee verschillen tussen deze twee typen boa’s. Het eerste verschil tussen de zogenoemde inhuurboa’s en gemeentelijke boa’s is door wie zij betaald worden; door de organisatie of door de gemeente. Ook voor wat betreft het dragen van geweldsmiddelen is er een verschil, aangezien het uitmaakt of een boa in bezoldigde of onbezoldigde (inhuur) dienst is bij de gemeente. Is de boa in onbezoldigde dienst, dan mag hij maximaal beschikken over handboeien terwijl een boa in bezoldigde dienst ook nog mag beschikken over een wapenstok en/of pepperspray (mits voldaan aan de gestelde eisen) (Ruigrok, 2013: 577). Dit verschil lijkt echter (nog) niet tot grote problemen te leiden. Volgens een enquête van het Algemeen Dagblad onder de zestig grootste gemeenten van Nederland beschikken boa’s in bijna de helft van deze gemeenten over handboeien. Een veel kleiner deel beschikt

ook over een wapenstok (8 van de 60 gemeenten) of pepperspray (Winterman, 2016). Daarbij maken lang niet alle gemeenten gebruik van inhuurboa’s. De uitkomst van dit onderzoek illustreert dus dat het slechts in heel klein deel van de gevallen mogelijkerwijs zou kunnen voorkomen dat binnen één gemeente de inhuurboa’s anders zijn uitgerust dan de publieke boa’s. Aangezien beide boa’s over eenzelfde functienaam beschikken, dezelfde opleidingen gevolgd dienen te hebben, en op de beperking van geweldsmiddelen na (die sowieso in Nederland al weinig worden gebruikt), kunnen mijns inziens deze boa’s in deze scriptie als gelijken worden behandeld aangezien het voor de burger op straat niet of nauwelijks te zien is wanneer zij met een gemeentelijke boa of een inhuurboa te maken hebben.

Een aansluitend argument dat beide typen boa’s als publiekrechtelijke functionarissen zouden moeten worden gezien, is dat zij beschikken over geweldsbevoegden die alleen de overheid mag hebben. In Nederland ligt het geweldsmonopolie bij de staat, welke hoofdzakelijk wordt vertegenwoordigd door de politie en de strijdkrachten. Onder voorwaarden is de politie bevoegd mensen staande te houden, aan te houden en te verhoren of fysiek geweld toe te passen. Dat betekent dat politiefunctionarissen voor het vervullen van hun taak gelegitimeerd geweld mogen gebruiken. (Breeman, Van Noort en Balfoort, 2012). De laatste jaren is deze geweldsbevoegdheid ook uitgebreid naar buitengewoon opsporingsambtenaren en is daarmee het geweldsmonopolie vergroot naar breder spectrum aan overheidsfunctionarissen, waaronder boa’s openbare ruimte.

Kortom, het verschil tussen inhuurboa’s en gemeentelijke boa’s is in deze scriptie niet van belang en zal daarom verder ook achterwege worden gelaten. Beide typen overheidsfunctionarissen zullen als eenzelfde worden behandeld, namelijk als boa openbare ruimte. Zij voeren eenzelfde taken uit binnen een gemeente en komen daar beiden in contact met burgers op straat. Zij kunnen daarom beschouwd worden als contactambtenaren, eerstelijnswerkers, frontlijnwerkers, of zoals Lipsky (1980) hen noemt: street-level bureaucrats.

Street-level bureaucrats

Burgers komen in contact met uitvoerende ambtenaren, ook wel street-level bureaucrats genoemd. Deze contactmomenten bepalen voor belangrijk deel het beeld dat burgers van

het openbaar bestuur hebben (Bovens et al., 2007: 253; Bervoets, 2016). “Citizens directly experience government through them, and their actions are the policies provided by government in important respects” zoals Lipsky (1980: xvi) stelt. Dit zal ook nog verder worden uitgediept wanneer het imago van de overheid in brede en specifieke zin wordt behandeld.

Lipsky handhaaft de volgende definitie voor street- level bureaucrats: “Public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and who have substantial discretion in the execution of their work”(Lipsky, 1980: 3). Boa’s openbare ruimte kunnen volgens deze definitie dus worden beschouwd als street-level bureaucrats, daar zij zeer regelmatig contact hebben met burgers op straat, alsmede bij de uitvoering van beleid over een bepaalde mate van beleidsvrijheid of discretionaire ruimte beschikken (Bovens et al., 2007: 254). Dit houdt in dat zij op beperkte wijze zelf invulling kunnen geven aan de uitvoering van het opgestelde beleid, door bijvoorbeeld een blind persoon geen boete te geven voor het niet opruimen van de hondenpoep van de blindengeleidehond maar slechts een waarschuwing (een voorbeeld uit het interview met de gemeente Utrecht).

Volgens Lipsky (1980: 9) moeten street- level bureaucrats vaak beslissingen nemen die van grote invloed zijn op het leven van burgers en hun verdere kansen in dat leven. Wanneer dit wordt vertaald naar het werk van de boa openbare ruimte, is het goed voor te stellen dat de sanctie die wordt gekozen van grote invloed kan zijn op de rest van het leven van een jongere die over de schreef gaat. Hoe zwaar pak je zo iemand aan? Doe je het af met een boete of reken je hem in met de mogelijkheid dat hij een strafblad krijgt? Dit zijn typische dilemma’s waar een boa openbare ruimte in het werk mee te maken krijgt. Dit zal ook nog verder worden uitgelegd bij het onderwerp beleidsvrijheid.

Beleidsvrijheid

Street-level bureaucrats hebben een bepaalde beleidsvrijheid, ook wel ambtelijke discretie genoemd. Dit houdt in dat ze een bepaalde mate van vrijheid hebben waarin ze de opgestelde beleidsregels op hun eigen manier kunnen interpreteren en uitvoeren. Op deze manier kunnen street-level bureaucrats in zekere mate creatief met de regels omspringen in gevallen waarvan zij denken dat de strikte regelgeving niet per se toegepast hoeft te worden (Maynard-Moody en Musheno, 2009: 10). Het toepassen van regels en procedures is

namelijk in de praktijk erg moeilijk voor street-level bureaucrats omdat elke zaak op een paar punten van elkaar verschilt. Hierdoor is elk geval uniek en kan er soms beter iets anders worden gedaan dan de strikte regels te volgen (Kagan, 1978: 89). Daarom bestaat er de zogenoemde beleidsvrijheid die street-level bureaucrats de ruimte geeft om verschillende gevallen op een andere manier te behandelen. Deze beleidsvrijheid is nodig omdat er geen procedures en regelgeving te maken zijn waarbij alle contingente factoren in zijn meegenomen. Eenzelfde geldt voor de boa openbare ruimte die elke situatie apart dient te beoordelen en dient te overwegen hoe hij gaat handelen. Zo is het logisch dat een boa openbare ruimte anders handelt bij een overtreding door kinderen dan door volwassenen.

Deze beleidsvrijheid betekent echter niet dat street-level bureaucrats helemaal niet gebonden zijn aan regels vanuit de organisatie (Lipsky, 1980: 14). Deze regels kan men beter beschouwen als een kader waarbinnen de professional werkt en daarbinnen een zekere mate van beleidsvrijheid heeft. Daarnaast is het in de publieke sector zo dat regelgeving vaak verandert en van grote omvang is (complete boekwerken). Dit bemoeilijkt een exacte uitvoering van deze regels waardoor ze meestal maar selectief kunnen worden afgedwongen. Een dergelijke precieze uitvoering van alle regels kan dan ook niet worden verwacht (Lipsky, 1980: 14). Volgens Lipsky zou het simpelweg niet eens mogelijk zijn voor bijvoorbeeld politieagenten (en dus ook boa’s) om alle overtredingen die zij zien tijdens een dienst te bestraffen. Zij kiezen dus uit welke overtredingen en personen al dan niet worden bestraft op dat moment.

Lipsky noemt twee redenen voor de vraag waarom street -level bureaucrats over een dergelijke beleidsvrijheid beschikken die zo kenmerkend is voor hun werk. De eerste reden is dat de situaties waarin street-level bureaucrats terecht komen zo complex zijn dat zij niet in vooraf vastgestelde hokjes of formats te plaatsen zijn. De tweede reden is dat street-level bureaucrats in hun werk veelal moeten handelen naar de menselijke kant van situaties, waarbij observaties en beoordelingen van de situatie niet te vangen zijn in vastgestelde protocollen (Lipsky, 1980: 15). Om de situatie werkbaar te houden, is er nu eenmaal een bepaalde mate van beleidsvrijheid nodig, waarbij de professional zelf kan beslissen hoe hij gaat handelen.

We hebben nu behandeld op welke manier beleidsambtenaren mogelijk hun eigen imago kunnen beïnvloeden. Om het imago van boa’s openbare ruimte echt goed te kunnen

begrijpen, dient allereerst het vraagstuk van het imago van de overheid als context bekeken te worden.

2.2. Imago van de overheid

Ringeling stelt dat sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw het imago van de overheid achteruit is gegaan. Hij stelt dat dit destijds het gevolg was van ontwikkelingen in de jaren zestig en zeventig, zoals de uitbreiding van het overheidsbeleid, toenemende regelgeving en een groei van overheidsorganisaties (Ringeling, 2004: 43). Het is echter belangrijk te realiseren dat deze negatieve houding niet constant in eenzelfde mate aanwezig is. Er zijn tegenstrijdigheden te vinden in de oordeelsvorming over de overheid in diverse onderzoeken (Ringeling, 2004: 45). Het negatieve oordelen over de prestaties van de overheid lijkt hoofdzakelijk voort te komen uit teleurstelling en ontevredenheid, hoewel men ook zou kunnen stellen dat de verwachtingen dus te hooggespannen waren (Ringeling, 2004: 48). Een andere verklaring die wordt genoemd is dat er zoveel van de overheid werd gevraagd in de jaren zeventig dat de overheid simpelweg daar niet aan kon voldoen en selectiever beleid moest gaan maken. Hierdoor werd een deel van de bevolking dan teleurgesteld over overheidsactiviteiten omdat hun wensen niet gehonoreerd werden (Ringeling, 2004: 49). Dergelijk overheidsfalen werd dus veroorzaakt door een te grote vraag vanuit de burger.

Echter is het tekortschieten van de overheid zelf ook zeker, naast teleurgestelde verwachtingen, een reden voor de negatieve perceptie van de overheid. Een aantal factoren dat bijdraagt aan het mislukken van overheidsprogramma’s is de aanwezigheid van technische fouten, niet kloppende theorieën achter het beleid en onvoldoende wetenschappelijke kennis over hoe een nieuw beleid uitgevoerd diende te worden. Er moet ook niet worden vergeten dat de overheid te maken heeft met complexe beleidsprocessen met veel betrokken actoren waardoor ook regelmatig onderdelen kunnen mislopen (Ringeling, 2004: 51).

Wanneer men zoekt naar verklaringen waarom de overheid een slecht imago heeft, zou men ook kunnen kijken naar een viertal gebreken die volgens Wolf (1988) inherent zijn aan de publieke sector. Deze gebreken zullen altijd aanwezig zijn bij het produceren van publieke goederen en diensten. Volgens Wolf zijn deze vier tekortkomingen:

1. Uiteenlopen van kosten en baten. Een deel van de burgers betaalt de kosten voor diensten waar anderen van genieten. Volgens Ringeling (2004: 53) is dit echter te stellig en is men vaak wel bereid deze kosten te betalen. Het wordt pas een probleem wanneer een deel van de bevolking grote weerzin tegen deze herverdeling krijgt en niet meer wil betalen.

2. Eigen doeleinden van overheidsorganisaties. Dit gaat erover dat ambtelijke organisaties ernaar streven meer welvaartsvoorzieningen te produceren dan waar behoefte aan is.

3. Onvoorziene neveneffecten.

4. Ongelijke verdeling van overheidsgoederen en –diensten (Ringeling, 2004: 53-55). Een belangrijk punt dat Ringeling maakt, is dat blijkt uit onderzoeken dat burgers minder slecht denken over hun eigen contacten in het openbaar bestuur dan over de bureaucratie in het algemeen. Er bestaat dus een discrepantie tussen de algemene en specifieke waardering van de overheid (Ringeling, 2004: 58). Ook wanneer respondenten gevraagd wordt naar hun contact met een overheidsinstantie, zijn zij meestal overwegend positief. Het lijkt dus dat men in het algemeen negatiever denkt over de overheid dan wanneer hen naar een specifieke ervaring met ambtenaren of een overheidsinstantie wordt gevraagd. Ee mogelijke verklaring hiervoor is dat een algemeen oordeel (over de overheid) vaak heel oppervlakkig van aard is, terwijl oordelen die gebaseerd zijn op direct contact met de overheid (ambtenaren) een meer diepgaand karakter hebben (Ringeling, 2004: 264).

2.3. Professionaliteit en imago van boa’s volgens eerdere onderzoeken

De afgelopen jaren heeft een aantal Nederlandse onderzoekers diverse onderzoeken gedaan naar boa’s. Deze onderzoeken hadden vaak een ander focuspunt dan het imago van de boa’s openbare ruimte, maar meestal kwam dit zijdelings wel degelijk aan bod. In de meerderheid van de gedane onderzoeken is veldwerk verricht en baseren zij hun uitkomsten op basis van eigen participatie-ervaringen en gesprekken met boa’s en hun leidinggevenden.

Volgens onderzoekers Mein en Hartmann (2013) schatten de boa’s hun eigen professionaliteit hoger in dan hun leidinggevenden en medewerkers van de politie. Volgens Van Steden (2012) hebben handhavers in Nederland een negatief imago. Hij concludeert dat onder andere uit de filmpjes die regelmatig op het internet verschijnen waarbij de boa een

bepaalde mate van kneuzengedrag laat zien. Er dient echter te worden opgemerkt dat dergelijke filmpjes en kritiek ook bij het optreden van politie regelmatig voorkomen en dus niet per definitie tekenend is voor het gedrag van Nederlandse boa’s (Van Steden, 2012).

Ook Terpstra (2010) behandelt het imago van boa’s zijdelings in zijn onderzoek. Volgens hem bestaat er twijfel en scepsis over toezichthouders (boa’s) in het publiek domein; hebben zij wel voldoende gezag en bevoegdheden om effectief toezicht te kunnen houden? Terpstra (2010: 162) schrijft hierover: “In toenemende mate moet het gezag van gezagsdragers per situatie op straat ‘verdiend’ worden. Dat is een taak die complex is geworden en veel van gezagsdragers vergt. Als toezichthouders hedendaagse stedelijke, vaak assertieve burgers in Nederland aanspreken op hun gedrag, kunnen zij hen gemakkelijk raken in hun status, eigendunk en gevoeligheden. Overreacties, als scheldpartijen en agressie, volgen soms verrassend snel. Waar politiemensen op dit punt al het nodige te verstouwen krijgen, zullen toezichthouders het hier vaak nog moeilijker hebben”. Dit verklaart Terpstra door te stellen dat zij het vooral moeten hebben van hun verbale en sociale vaardigheden, geloofwaardigheid en status. Daarbij stelt Terpstra dat van toezichthouders ook minder kan worden verwacht dan van de politie omdat zij minder zijn opgeleid en minder professionele bagage hebben, daar zij destijds werden gerekruteerd uit langdurig werklozen en daarmee een geringe maatschappelijke status hebben (Terpstra, 2010: 163). Dit gaat echter wel specifiek over de situatie van een aantal jaar geleden, begin 21e eeuw. Er is sindsdien veel veranderd, alhoewel die maatschappelijke status mogelijk nog steeds voortkomt uit de manier van rekruteren in de jaren negentig onder werklozen. Dit kan doorwerken op hun gezag op straat en daarmee ook op het imago (Terpstra, 2010: 163).

Uit een recent onderzoek naar het imago van de boa’s openbare ruimte onder burgers in vijf Nederlandse gemeenten blijkt dat burgers positiever over de boa’s denken dan dat de onderzoekers van tevoren hadden verwacht (Bervoets en Rovers, 2016). Echter scoren ze in de onderzochte gemeenten als men het vertaalt naar een rapportcijfer nog steeds maar tussen de 6 en 6,5. Uit dit onderzoek komt ook naar voren dat het merendeel van de burgers eigenlijk niet zo’n goed beeld heeft van wat een boa openbare ruimte nu precies is en doet op straat (Bervoets en Rovers, 2016). Zij trekken ook de conclusie dat boa’s openbare ruimte (in hun onderzoek handhavers genoemd) mogelijk door burgers nog steeds worden gezien als onbevoegde toezichthouders, zoals de oude zogenoemde stadswachten.

In voorgenoemd onderzoek is ook onderzocht welke factoren van invloed zijn op het beeld dat de burger van de boa openbare ruimte heeft. Dit blijkt vooral te worden beïnvloed door positieve of negatieve ervaringen met boa’s openbare ruimte. Het is belangrijk hierbij op te merken dat dit net per se eigen ervaringen hoeven te zijn, maar dat bijvoorbeeld negatieve verhalen uit de directe omgeving over een ervaring met een boa openbare ruimte ook een sterke invloed kan hebben op het beeld. Ook stellen de onderzoekers dat negatieve mediaberichten of filmpjes op internet waarin een ‘knullig optreden’ aan de orde komt het beeld over boa’s openbare ruimte enorm kan schaden, zelfs wanneer het over andere functionarissen (beveiligers of toezichthouders) binnen het veiligheidsdomein gaat (Bervoets en Rovers. 2016).

Het meest belangrijke uit het recente onderzoek van Bervoets en Rovers (2016) is dat zij stellen dat door middel van een verdere professionalisering de boa openbare ruimte zelf kan werken aan het imago. Volgens hen bestaat er dus een relatie tussen het professionaliteitsniveau van de boa openbare ruimte en het imago, waarmee het precies aansluit op dit onderzoek en de hypothese die aan het einde van het volgende hoofdstuk wordt gepresenteerd.

De behandelde theorieën in dit hoofdstuk leiden in het volgende hoofdstuk tot een conceptueel model waarin de concepten imago en professionaliteitsniveau gedefinieerd worden. Dat hoofdstuk zal worden afgesloten met een hypothese welke in de conclusie van deze scriptie aangenomen of verworpen zal worden.

3. Conceptueel model en hypothese

Naar aanleiding van de theorieën in het afgelopen hoofdstuk, worden in dit hoofdstuk de gebruikte concepten imago en professionaliteitsniveau uitgelegd en bepaald. Daarnaast zal aan het eind van het hoofdstuk de hypothese in dit onderzoek worden gepresenteerd.

3.1. Het concept imago

Imago is het beeld dat mensen hebben van iets of iemand. Een imago is nooit helemaal objectief, daar het ontstaat in de hoofden van mensen. Er zitten dus altijd subjectieve elementen in. Een imago is grofweg samengevat uit informatie op drie niveaus. Op het primaire niveau zijn dat de eigen persoonlijke ervaringen met een persoon of organisatie. Op secundair niveau is dat verkregen informatie van anderen over een persoon of organisatie en op tertiair niveau gaat het om massamediale verkregen informatie (bijvoorbeeld reclame).

Het is van belang te beseffen dat er een verschil kan zijn tussen het subjectieve oordeel van mensen over een organisatie (waargenomen imago) en de objectieve karakteristieken van de organisatie (feitelijke identiteit) (Pruyn, 1994). Over het belang van dit onderscheid schrijft Pruyn: “Wanneer we ons realiseren dat het bij het imago-begrip handelt om subjectieve kennis, betekent dit dat elk individu een beeld kan hebben gevormd van een object dat in principe sterk kan afwijken van het beeld dat andere personen hebben ten aanzien van hetzelfde object” (Pruyn, 1994: 7). Concreet betekent dit dat wanneer er wordt gesproken over hét imago van een object dit alle percepties van de leden van de doelgroep betreft die bij elkaar opgeteld en gemiddeld zijn.

In de loop der jaren zijn er ontzettend veel auteurs geweest die vanuit verschillende invalshoeken een definitie hebben geprobeerd te geven aan het concept imago. Aangezien de definities erg uiteenlopen kan wel gesteld worden dat het een lastig te definiëren concept betreft. Onderstaand een aantal mogelijke definities van het concept imago:

 Imago is het totaal aan ervaringen dat het individu met het object heeft (Kunkel en Berry, 1968).

 Imago is de perceptie van het object (Lindquist, 1974; Marks, 1976).

 Imago is subjectieve kennis (Boulding, 1956).

 Imago is het profiel van het object, dat wil zeggen de som van indrukken en verwachtingen opgebouwd in het geheugen van het individu (Topalian, 1984).

 Imago is een cognitie en/of affect die wordt afgeleid van een set binnenkomende perceptuele indrukken en wordt geïnterpreteerd tot een betekenisvol geheel (Mazursky en Jacoby, 1986).

Met dit lijstje moge duidelijk worden dat er vele verschillende definities bestaan die ieder op andere elementen focussen. De vraag is of bovenstaande definities ook toepasbaar zijn op het publieke domein, aangezien de gegeven definities vooral uit de marketingliteratuur voortkomen. Een definitie die slaat op commerciële bedrijven, maar ook goed kan gelden voor non-profit bedrijven of overheidsinstellingen, is die van Blauw (1986): “Het resultaat van alle indrukken, ervaringen, kennis, verwachtingen en gevoelens van mensen over een onderneming”. Dit is naar mijn idee een zeer bruikbare definitie van het concept imago in deze scriptie. Echter is niet te verwachten dat de respondenten in dit onderzoek deze definitie ook kennen. Daarom is gekozen om de algemene definitie te hanteren uit de Dikke van Dale, namelijk: “Stereotiepe mening bij

het grote publiek over iemand of iets” of “Beeld in de publieke opinie”.1

Voor wat betreft factoren die van invloed zijn op het imago van boa’s is nog niets te vinden in de literatuur. Er is echter wel een vrij recent onderzoek naar het imago van politiemensen, waarbij wordt gesteld dat hun imago is opgebouwd uit vier dimensies: bejegening van burgers door de politie, de maatschappelijke betrokkenheid van politiefunctionarissen, de aanwezigheid van de politie op straat en het institutioneel vertrouwen van burgers in de politie (De Vries, 2013: 9). Onder deze vier dimensies hangen dan weer diverse andere kenmerken, zoals te zien in figuur 1.

1

Figuur 1. Dimensies in het imago van de politie (De Vries, 2013: 9).

Aangezien het handhavingsapparaat in Nederland, waar boa’s toe behoren, zich ook in het publieke veiligheidsdomein bevindt, zouden deze dimensies mogelijk ook kunnen gelden voor de samenstelling van het imago van boa’s. Dit is echter nooit gemeten, dus men dient voorzichtig te zijn met dergelijke aannames.

3.2. Het concept professionaliteitsniveau

De factor die in deze scriptie wordt onderzocht die het imago van de boa mogelijk kan beïnvloeden, is de factor professionaliteitsniveau. In dit hoofdstuk zullen verschillende definities van professionaliteitsniveau worden gegeven vanuit de literatuur. Ook zullen de kenmerken van een professional worden besproken; waar moet een boa aan voldoen om als professional beschouwd te worden?

De termen professie en professionaliteit onder ambtenaren bestaat volgens Wilmink (2014: 35) uit de volgende elementen; het gaat om een herkenbare beroepsgroep, die over

een gedefinieerde basis aan kennis en vaardigheden beschikt, en die gezamenlijke normen ontwikkelt over wat wel en niet goed werk is.

Uit het Good Work Project van Harvard University zijn drie elementen gedestilleerd die kenmerkend zijn voor professionaliteit (Gardner, Csikszentmihalyi, & Damon, 2009). Het eerste element betreft excellence, waarbij het gaat over vaktechnisch uitmuntend werk waarbij het niveau en het gebruik van de kennis en vaardigheden centraal staat. Het tweede element is engagement, waarbij het gaat om de persoonlijke betrokkenheid bij het werk. Het derde element is ethics, waarbij het er om gaat dat het werk op een verantwoorde manier wordt uitgevoerd en de werker oog heeft voor de verschillende verantwoordelijkheden die aan de orde kunnen zijn (Gardner, Csikszentmihalyi, & Damon, 2009).

Volgens Janssen (2013: 92) zijn er twee typen professionalisering te onderscheiden, namelijk op individueel en beroepsniveau. Op individueel niveau gaat het bij professionalisering om het lerend vermogen van de beroepsbeoefenaar, en het constant verder ontwikkelen van hun kennis, vaardigheden en houdingen waarbij hij steunt op de aangeleerde kennis en vaardigheden in zijn opleiding. Door middel van reflectie, intervisie en bijscholing probeert hij steeds zijn werk naar een hoger niveau te tillen (Janssen, 2013: 92). Op beroepsniveau gaat professionalisering over het uitdiepen en verbeteren van het beroep en het maken van het beroep tot een professie. Dit proces heeft als doel de positie van het beroep te versterken en de deskundigheid van de beroepsbeoefenaren inzichtelijk te maken. Zoals Janssen (2013: 93) stelt: “Hoe meer kenmerken een beroep overneemt van de meest verregaande geprofessionaliseerde beroepsgroepen, zoals artsen en advocaten, hoe meer het beroep geprofessionaliseerd raakt”.

Een aantal specifieke kenmerken van een professionele beroepsgroep is onder andere het volgende:

 ‘body of knowledge and skills’: dit maakt het mogelijk om een specifiek

deskundigheidsdomein van een professie af te bakenen.

 Een specifiek deskundigheidsdomein dat maatschappelijk wordt erkend.

 Een beroepsvereniging.

 Professionele autonomie voor beroepsbeoefenaren.

 Controle op de inhoud van beroepsopleidingen en de toegang daartoe (Janssen, 2013: 93).

Al het bovenstaande in ogenschouw genomen, zullen in deze scriptie de volgende definities worden gebruikt. Voor een professie zal de definitie van Wilmink (2014: 35) worden gebruikt: het gaat om een herkenbare beroepsgroep, die over een gedefinieerde basis aan kennis en vaardigheden beschikt, en die gezamenlijke normen ontwikkelt over wat wel en niet goed werk is. Een professional behoort tot deze beroepsgroep en levert vaktechnisch uitmuntend werk waarbij hij over de benodigde kennis en vaardigheden beschikt, persoonlijk betrokken is bij zijn werk en zijn werk op een verantwoorde manier uitvoert (Gardner, Csikszentmihalyi & Damon, 2009). Daarnaast is de professional constant bezig met een verdere professionalisering van zijn beroep door de kennis, vaardigheden en houdingen te verbeteren door middel van reflectie, intervisie en bijscholing (Janssen, 2013: 92).

Het concept professionaliteitsniveau gaat dan over de mate waarin een beroep en beroepsbeoefenaar geprofessionaliseerd zijn en voldoen aan bovengenoemde punten.

3.3. Hypothese

De hypothese die in deze scriptie naar aanleiding van de onderzoeksvraag centraal zal staan, luidt als volgt: Professionaliteitsniveau heeft een effect op het imago van de boa openbare ruimte. Visualiserend ziet de hypothese er dan als volgt uit:

Hierbij is het professionaliteitsniveau, dus de kennis en kunde van de boa, de onafhankelijke variabele. Het imago van de boa openbare ruimte is de afhankelijke variabele in dit onderzoek.

4. Methodologie

In dit hoofdstuk zal worden uitgelegd hoe dit onderzoek is uitgevoerd. Ten eerste zal de onderzoeksopzet worden behandeld en beargumenteerd waarom voor deze opzet is gekozen. Ten tweede zullen de concepten imago en professionaliteitsniveau zo goed mogelijk geoperationaliseerd worden. Er zal dus worden uitgelegd hoe deze twee variabelen zullen worden gemeten. Ten derde zullen de onderzoeksmethoden uitgebreid behandeld worden.

Het doel van dit hoofdstuk is om zo precies en duidelijk mogelijk weer te geven hoe dit onderzoek is gedaan. Deze transparantie verhoogt de repliceerbaarheid van dit onderzoek en valideert dan ook de resultaten van dit onderzoek.

4.1. Onderzoeksopzet

Gezien de onderzoeksvraag moge het duidelijk zijn dat deze scriptie een verklarend onderzoek betreft. Er wordt gezocht naar een antwoord op de vraag welke factoren bijdragen aan het imago van de boa openbare ruimte in Nederland. Daarnaast heeft het ook kenmerken van een diagnostisch onderzoek, daar waar mogelijk wordt gezocht naar knelpunten in het imago van de boa en hoe deze mogelijk kunnen worden opgelost (Van Thiel, 2013).

In deze masterscriptie zal gebruik worden gemaakt van een kwalitatieve onderzoeksopzet. Dit betekent dat er geen gebruik zal worden gemaakt van enorme hoeveelheden data, maar slechts met een kleinere groep personen diepgaande interviews worden gehouden. Daarnaast lenen de variabelen in de onderzoeksvraag en hypothese zich lastig voor een kwantitatieve onderzoeksopzet, aangezien perceptie van imago en professionaliteitsniveau uiterst moeizaam in cijfers te vangen zijn.

De onderzoekseenheden, de personen die geïnterviewd zijn, zijn doelgericht geselecteerd. De personen zijn binnen mijn eigen contactenkring uitgekozen, alsmede via het sneeuwbaleffect waardoor ik weer bij andere interessante personen kwam om te interviewen (Van Thiel, 2013: 55). Deze personen zijn doelbewust gekozen omdat zij zowel in algemene als in specifieke zin veel over het boa-bestel in Nederland weten. Het zijn personen die allen op één of meerdere manieren met het werk van boa’s verbonden zijn en

vanuit hun functie ook de situatie van boa’s in verschillende gemeenten in Nederland kennen. Op deze manier zullen hopelijk de resultaten beter gegeneraliseerd kunnen worden.

4.2. Operationalisatie variabelen

Operationalisatie gaat over de manier waarop concepten kunnen worden gemeten in het onderzoek. In deze scriptie zullen de variabelen professionaliteitsniveau en imago boa openbare ruimte moeten worden gemeten.

Beide variabelen zijn abstract en niet in cijfers te vangen in dit onderzoek. Daarom zullen beide variabelen op ratio-niveau geoperationaliseerd worden. Dit houdt concreet in dat ten eerste de respondent gevraagd zal worden een definitie te geven van beide variabelen. Vervolgens zal de onderzoeker hen de definities uit de conceptualisatie voorleggen en de respondenten vragen op basis van die definities hun mening te geven.

Voor het begrip imago zal aan de respondenten de volgende definitie worden voorgelegd: Stereotiepe mening bij het grote publiek over iemand of iets. Voor het begrip professionaliteitsniveau zal deze definitie worden gebruikt; De mate waarin de boa handelt als een beroepsprofessional, dus vaktechnisch goed werk levert, beschikt over de benodigde kennis en vaardigheden zoals geleerd in de opleidingen, en zijn werk op een verantwoorde manier uitvoert.

4.3. Onderzoeksmethoden

In de onderzoeksvraag van deze masterscriptie wordt gesproken over de perceptie van boa’s door relevante stakeholders. Tot de relevante stakeholders worden de volgende personen en organisaties gerekend: Nationale Politie, gemeenteraden/wethouders/burgemeesters, boa’s openbare ruimte, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), vakbond boa’s (BOA ACP), burgers.

Daarnaast dient de media ook tot bovenstaand rijtje te worden meegerekend, ook al is het geen persoon of organisatie. Media kunnen namelijk wel zeer goed de perceptie richting relevante stakeholders over boa’s openbare ruimte beïnvloeden (Bervoets, 2016).

Om tot een beantwoording van de onderzoeksvraag te komen, zal de methode van onderzoek uit drie componenten bestaan, namelijk:

1. Media-analyse 2. Interviews 3. Desk research

Per component zal worden toegelicht hoe dit precies in zijn werk zal gaan.

Media-analyse

Voor wat betreft de media zal er online analyse worden gedaan met diverse zoektermen. Deze zoektermen zijn ‘boa’, ‘buitengewoon opsporingsambtenaar’, ‘stadswacht’ en ’handhaver’. Dit zijn de meest gebruikte en gangbare termen voor boa’s openbare ruimte en daarom is dit viertal dan ook gekozen om in diverse media te zoeken naar berichtgeving. Dit zal gebeuren in het online archief van grote Nederlandse dagbladen (Trouw, Volkskrant, NRC Handelsblad, Algemeen Dagblad en De Telegraaf), alsmede diverse regionale nieuwssites zoals TV West, De Tubantia, Gooi- en Eemlander en een aantal andere regionale media. De reden hiervoor is dat boa’s op gemeentelijk niveau opereren en daarom mogelijk vaker in lokale of regionale media in het nieuws zullen komen dan in landelijke media, zeker wanneer het over specifieke incidenten gaat. Daarnaast zal worden gebruik gemaakt van een gedane media-analyse van het NIVOO.

Interviews

Om vast te stellen of er al dan niet een probleem is met het imago van boa’s openbare ruimte in Nederland, is de informatie uit negen interviews geschikt met zowel boa’s openbare ruimte als leidinggevenden van deze boa’s van gemeenten uit heel Nederland (Oegstgeest, Hengelo, Doetinchem, Ede, Utrecht, Leeuwarden, Groningen, Haarlem). Deze interviews heb ik in september en oktober 2015 afgenomen in het kader van een onderzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten naar de ontwikkelingen omtrent de boa openbare ruimte (VNG, 2016). In deze interviews is ook gesproken over hoe men het gevoel heeft dat er in hun gemeente, en in Nederland, wordt aangekeken tegen boa’s openbare ruimte. De antwoorden in deze interviews gaven aanleiding voor dit onderzoek.

Aangezien de genoemde interviews niet volgens de vragenlijst van deze scriptie zijn afgenomen kunnen zij slechts partieel worden gebruikt voor dit onderzoek. Daarom is besloten specifiek voor dit onderzoek nog een aantal aanvullende interviews af te nemen volgens een semi-gestructureerde vragenlijst. De gemaakte vragenlijst van dit onderzoek zal worden voorgelegd, in persoon of telefonisch, aan meerdere personen die te maken hebben met boa’s. Dit is zoveel mogelijk worden gedaan aan personen in het Nederlandse openbaar bestuur die ook veel contacten buiten de eigen gemeente hebben en op die manier hopelijk met een bredere blik naar de perceptie van boa’s kunnen kijken. Om tot deze personen te komen zal ik gebruik maken van mijn opgedane contacten tijdens mijn stage bij de VNG op het gebied van boa’s. Vervolgens zal dit hopelijk via de sneeuwbalmethode leiden tot meer interviews.

De interviews zullen volgens een semi-gestructureerde vragenlijst worden afgenomen. Op deze manier zullen de resultaten uiteindelijk beter met elkaar te vergelijken zijn. Het eerste deel van het interview zal zich richten op de vraag of er al dan niet een probleem met het imago van boa’s openbare ruimte is in Nederland. Vervolgens zal in het tweede deel van het interview worden gevraagd naar verklaringen die de respondenten zelf bedenken voor het imago van deze boa’s. Daarna zal er door de onderzoekers gestuurd worden richting de vraag in welke mate het professionaliteitsniveau een verklaring zou kunnen zijn voor het imago van de boa’s openbare ruimte. De precieze vragenlijst is terug te vinden in bijlage II.

Desk research

Voor de looptijd van deze scriptie is het niet mogelijk om een compleet burgeronderzoek te doen naar de perceptie van boa’s onder de Nederlandse bevolking. Daarom zal voor dit onderdeel een onderzoek worden gebruikt van de Stichting Maatschappij en Veiligheid (SMV) uit 2013. Zij heeft destijds een onderzoek uitgevoerd onder burgers naar het imago van de politie en boa’s.

Daarnaast wordt een uiterst recent onderzoek naar het imago van boa’s openbare ruimte gebruikt dat in vijf Nederlandse gemeenten is afgenomen (Bervoets en Rovers, 2016). Dit betreft een kwantitatief onderzoek waarbij per gemeente honderden respondenten via een vragenlijst hebben aangegeven wat zij van de boa openbare ruimte vinden.

4.4. Validiteit en betrouwbaarheid

In dit onderdeel wordt er een onderscheid gemaakt tussen interne validiteit, externe validiteit en betrouwbaarheid. Interne validiteit gaat over de geldigheid van een onderzoek; is er echt gemeten wat de onderzoeker wilde meten? Externe validiteit gaat over de generaliseerbaarheid van een onderzoek. In welke mate gelden de gevonden resultaten in dit geval voor alle boa’s in heel Nederland? (Van Thiel, 2013: 59). Betrouwbaarheid bestaat uit de elementen nauwkeurigheid en consistentie of het principe van herhaalbaarheid. Alle stappen van het onderzoek dienen zo nauwkeurig mogelijk te worden opgeschreven zodat het onderzoek gerepliceerd zou kunnen worden, waarbij zeer waarschijnlijk dan dezelfde uitkomsten geconstateerd zullen worden. Het is de bedoeling dat onder dezelfde omstandigheden dezelfde meting zal leiden tot dezelfde bevindingen (Van Thiel, 2013: 57).

Er geldt een vrij hoge mate van betrouwbaarheid in dit onderzoek. De vragen voor de interviews proberen zo nauwkeurig mogelijk te meten op welke manier er mogelijk een relatie bestaat tussen het professionaliteitsniveau van boa’s en hun imago. De gedane interviews zijn volgens een vaste vragenlijst gedaan, waardoor de onderlinge resultaten van de variabelen goed te vergelijken zijn. De consistentie van dit onderzoek ligt iets ingewikkelder. Het openbaar bestuur in Nederland, en dus ook het boa-bestel, is aan veranderingen onderhevig. Er vinden momenteel veel veranderingen plaats (zie hoofdstuk 5), waardoor op een later tijdstip dit onderzoek herhalen mogelijkerwijs tot andere resultaten kan leiden. De repliceerbaarheid van het onderzoek is echter wel hoog, daar alle stappen zo precies mogelijk worden uitgewerkt en via een vastgestelde vragenlijst de interviews zijn gedaan (Van Thiel, 2013: 58).

Die generaliseerbaarheid van de resultaten is ook belangrijk wanneer het over (externe) validiteit gaat. Het is in dit onderzoek simpelweg onmogelijk om alle boa’s openbare ruimte, leidinggevenden en andere stakeholders naar hun ervaringen met boa’s te vragen. Daarom wordt er gewerkt met een selecte steekproef (Van Thiel, 2013: 58). Zoals eerder beargumenteerd is de steekproef dusdanig samengesteld dat het hopelijk de generaliseerbaarheid van de resultaten ten goede zal komen. Nederlandse gemeenten verschillen veel van elkaar en logischerwijs de duizenden boa’s die er werken ook. Dit komt de generaliseerbaarheid niet ten goede en zal ook verder worden besproken als beperking van dit onderzoek. Er wordt echter door middel van de onderzoeksmethode wel getracht een zo hoog mogelijke mate van generaliseerbaarheid te bewerkstelligen.

5. Casusbeschrijving

De huidige boa in veel Nederlandse gemeenten is het resultaat van jarenlange ontwikkelingen. Zoals dit hoofdstuk zal laten zien bestaan vergelijkbare figuren van de boa al heel lang in het Nederlands openbaar bestuur. Om te begrijpen hoe men tot de huidige variant van de boa is gekomen, zal in vogelvlucht de geschiedenis van boa worden behandeld. Daarbij zal waar mogelijk ook een toelichting worden gegeven hoe over deze voorlopers van de huidige boa werd gedacht.

Deze scriptie richt zich zoals al eerder gesteld slechts op de boa openbare ruimte, de boa die burger op straat tegenkomt. Er bestaan echter nog andere typen boa’s in het het Nederlandse openbaar bestuur. Deze zullen kort worden aangestipt om aan te geven welke verschillen zij hebben met de boa’s openbare ruimte. Daarnaast zal in hetzelfde onderdeel, het Nederlandse boa -bestel, worden uitgelegd op welke manier boa’s zijn ingebed in het Nederlands openbaar bestuur en wat hun taken en bevoegdheden zijn.

Gezien de hypothese van deze scriptie, namelijk: professionaliteitsniveau heeft een effect op het imago van de boa openbare ruimte, zal het onderwerp scholing ook worden behandeld. Er zal worden uitgelegd worden hoe boa’s in Nederland worden opgeleid, aan welke eisen zij moeten voldoen en hoe men probeert het professionaliteitsniveau van de boa te verhogen door middel van Permanente Her- en Bijscholing (PHB).

5.1. Het ontstaan van de huidige boa

Ondanks dat de term boa relatief nieuw is in het openbaar bestuur, zijn in de geschiedenis zeker vergelijkbare beroepen te vinden in het veiligheidsdomein (Terpstra, 2010). Er zal kort worden behandeld hoe de huidige boa tot stand is gekomen in het Nederlandse openbaar bestuur. Het vertrekpunt hierbij is de jaren tachtig van de twintigste eeuw, toen gemeenten toezichthouders aanstelden die de voorloper van de boa zouden zijn. Er zijn wel eerdere voorlopers van de boa te vinden zoals de onbezoldigde gemeenteveldwachters en rijksveldwachters van begin 20e eeuw, maar deze zijn minder relevant in een onderzoek naar het imago van de huidige boa (Van Steden, 2012: 13).

In de jaren tachtig werden er nieuwe oplossingen gezocht om de werkloosheid onder de Nederlandse bevolking tegen te gaan. Om die reden werd er in het jaar 1988 door alle ministers naar werkgelegenheidsprojecten gezocht, waar het stadswachtproject uit voort

kwam. Dit leidde ertoe dat in 1989 een stadswachtorganisatie werd opgezet in Amsterdam, te weten Bureau Stadswacht (Kuijt en Mesdag, 2012). Uit archief blijkt dat deze organisatie drie doelstellingen had, namelijk:

- “ het leveren van een bijdrage aan de beheersbaarheid van de openbare ruimte in het stadshart, oftewel, in termen van de motie van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de heren Voorhoeve en De Vries: “het tegengaan van de verloedering en de verpaupering”;

- het geven van een reactie op de roep uit de samenleving om iets te doen aan criminaliteitspreventie en vandalismebestrijding;

- het scheppen van werkervaringsplaatsen, met name voor degenen die onvoldoende kansen hebben om in het arbeidsproces te worden opgenomen, zoals langdurige werklozen, vrouwen en personen uit etnische minderheden.” (Kuijt en Mesdag, 2012). Andere gemeenten in Nederland volgden daarna met vergelijkbare stadswachtprojecten. De stadswacht van destijds was een toezichthoudende ambtenaar zonder formele bevoegdheden van de politie. Hij had diverse taken zoals het verstrekken van informatie en bijstand aan burgers alsmede het aanspreken van overtreders (Hauber et al., 1996: 200).

De basis voor de huidige vorm van de buitengewoon opsporingsambtenaar werd gelegd in artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering in 1994. Dit artikel maakt onderdeel uit van de Politiewet. In dit artikel wordt bepaald wie onder de noemer buitengewoon opsporingsambtenaar kunnen vallen (Mein en Hartmann, 2013: 22). Deze wijziging van de Politiewet uit 1993 maakte het mogelijk ook anderen naast politiepersoneel aan te stellen voor het handhaven van de rechtsorde (Bervoets, 2013: 21). De reden voor een uitbreiding van het handhavingsapparaat in Nederland met buitengewoon opsporingsambtenaren is volgens Terpstra (2010: 147) ingegeven door zorgen van burgers over hun veiligheid in de jaren negentig. Het is een antwoord geweest op de groeiende vraag van burgers in de loop van de jaren negentig en begin 21e eeuw om een betere zichtbare aanwezigheid van blauw op straat te hebben (Terpstra, 2010: 147). Daarnaast heeft de toegenomen nadruk op preventie in de zorg voor veiligheid een rol hierbij gespeeld. Lokale overheden en veiligheidsnetwerken werden in toenemende mate gevraagd een bijdrage te leveren aan toezicht en controle in het kader van veiligheid.

De verdere invulling van de functie boa is bepaald in het Besluit Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BBO). Hierin worden onder andere de eisen aan de bekwaamheid en

betrouwbaarheid van de boa toegelicht, alsmede de procedure van beëdiging en enkele instructies voor het handelen van boa’s (Mein en Hartmann, 2013: 23). Dit is het juridische kader waar de huidige boa uit is ontstaan. Het beleidsmatige kader, de circulaire boa openbare ruimte, zal behandeld worden bij ‘Het Nederlandse boa-bestel’.

De eerder genoemde stadswachtorganisaties uit de jaren tachtig kregen in de jaren negentig de naam Melkertbanen. In 1994 was Ad Melkert de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hij bedacht toen het initiatief om mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt een baan te laten hebben, hen zo werkervaring te laten opdoen om vervolgens door te stromen naar reguliere banen. Deze banen werden in het regeerakkoord omschreven als banen die zich tussen het wettelijk minimumloon en de laagste cao-schalen zouden zitten en die zouden worden gecreëerd in de markt- en collectieve sector (Kok, 1994: 6). Deze intentie uit het regeerakkoord kwam in 1995 ten uitvoering door een 40.000-banenplan voor langdurig werklozen die onder andere op het gebied van openbare

veiligheid werkzaam zouden worden.2 Deze banen werden bekend als Melkertbanen en de

werknemers als Melkertiers. Een deel van deze onbevoegde toezichthouders zijn later doorgegroeid tot bevoegde boa’s openbare ruimte.

In 2004 werden deze banen, officieel Instroom-Doorstroombanen (ID-banen) genoemd, afgeschaft. Deze afschaffing werd geadviseerd door de SER omdat men vond dat de banen hun doel voorbij schoten omdat er nauwelijks doorstroom naar reguliere arbeid plaatsvond (Trouw, 2002). Ondanks de afschaffing in 2004 van de Melkertbanen bleef in de praktijk een deel van die gesubsidieerde banen toch bestaan vanuit een eigen potje van gemeenten. In 2010 waren volgens het CBS nog steeds 7700 mensen aan het werk via een voormalige Melkertbaan, alhoewel de laatste jaren dit nog steeds wel aan het afnemen is (Herderscheê, 2011).

Deze onbevoegde toezichthouders of stadswachten waren in de jaren negentig dus veelvuldig in het straatbeeld te zien. Veel van deze banen zijn omgezet naar banen voor bevoegde boa’s waarbij de Melkertiers in sommige gevallen werden vervangen en in andere gevallen werd opgeleid tot bevoegde boa’s.

In 2010 vond een herziening van het boa-bestel plaats. De aanleiding hiervoor was de versnippering die had plaatsgevonden en het grote scala aan taken en bevoegdheden die

2 _{Parlement & Politiek (2016), ‘Drs. A.P.W. (Ad) Melkert ’, op:}

inmiddels was toegekend aan de boa. Dit kwam volgens het Ministerie van Veiligheid en Justitie de kwaliteit van de opsporing niet ten goede en men was daarom van mening dat een herziening nodig was (Mein en Hartmann, 2013: 12). De domeinlijst die in 2010 werd ingesteld zal verder worden toegelicht in de volgende paragraaf ‘Het Nederlandse boa-bestel’.

5.2. Het Nederlandse boa-bestel

De boa openbare ruimte heeft een bijzondere plaats in het Nederlands openbaar bestuur. Om te kunnen begrijpen wat een boa in Nederland nu precies is, zal worden uitgelegd hoe het Nederlandse boa-bestel in elkaar steekt. Dit zal eerst worden gedaan door hen te onderscheiden van andere typen boa’s in het Nederlandse openbaar bestuur, waarna zal worden toegelicht welke taken en bevoegdheden een boa openbare ruimte over kan beschikken.

Verschillende domeinen

In het Nederlandse boa-bestel zijn er zes domeinen te onderscheiden (Bervoets, 2013: 24), namelijk:

I. Openbare ruimte.

II. Milieu, Welzijn en Infrastructuur. Hier vallen bijvoorbeeld boa’s in het buitengebied onder, een soort boswachters.

III. Onderwijs. Een voorbeeld hiervan zijn de leerplichtambtenaren.

IV. Openbaar vervoer. Dit zijn boa’s die in het openbaar vervoer en op stations werken

zoals conducteurs bij de NS.

V. Inkomen en Zorg. Onder dit domein vallen bijvoorbeeld sociale rechercheurs.

VI. Generieke opsporing. De boa’s in dit domein zijn bijvoorbeeld in dienst van de politie of de Koninklijke Marechaussee.

Deze domeinlijst bestaat sinds 2010. Daarvoor waren er nog veel meer verschillende typen boa’s en dus was deze domeinlijst bedoeld om wat orde in de chaos te scheppen. Het opstellen van deze domeinlijst moest ook bijdragen aan het versterken van de professionaliteit van de boa en de kwaliteit van de opsporing verhogen (Mein en Hartmann, 2013: 5). Het taken- en bevoegdhedenpakket wordt altijd getoetst aan het