Het Nederlandse boa-bestel

De boa openbare ruimte heeft een bijzondere plaats in het Nederlands openbaar bestuur. Om te kunnen begrijpen wat een boa in Nederland nu precies is, zal worden uitgelegd hoe het Nederlandse boa-bestel in elkaar steekt. Dit zal eerst worden gedaan door hen te onderscheiden van andere typen boa’s in het Nederlandse openbaar bestuur, waarna zal worden toegelicht welke taken en bevoegdheden een boa openbare ruimte over kan beschikken.

Verschillende domeinen

In het Nederlandse boa-bestel zijn er zes domeinen te onderscheiden (Bervoets, 2013: 24), namelijk:

I. Openbare ruimte.

II. Milieu, Welzijn en Infrastructuur. Hier vallen bijvoorbeeld boa’s in het buitengebied onder, een soort boswachters.

III. Onderwijs. Een voorbeeld hiervan zijn de leerplichtambtenaren.

IV. Openbaar vervoer. Dit zijn boa’s die in het openbaar vervoer en op stations werken

zoals conducteurs bij de NS.

V. Inkomen en Zorg. Onder dit domein vallen bijvoorbeeld sociale rechercheurs.

VI. Generieke opsporing. De boa’s in dit domein zijn bijvoorbeeld in dienst van de politie of de Koninklijke Marechaussee.

Deze domeinlijst bestaat sinds 2010. Daarvoor waren er nog veel meer verschillende typen boa’s en dus was deze domeinlijst bedoeld om wat orde in de chaos te scheppen. Het opstellen van deze domeinlijst moest ook bijdragen aan het versterken van de professionaliteit van de boa en de kwaliteit van de opsporing verhogen (Mein en Hartmann, 2013: 5). Het taken- en bevoegdhedenpakket wordt altijd getoetst aan het

leefbaarheidscriterium zoals omschreven in de boa circulaire. Dit om te voorkomen dat domein I een scala aan uiteenlopende opdrachten zou gaan bevatten.

Voor elk van de zes domeinen zijn er specifieke opleidingseisen. Daarnaast verschilt het maximale opsporingspakket ook per domein, waarin aangegeven wordt wat de bevoegdheden van een boa in dat specifieke domein zijn. Boa’s openbare ruimte zouden formeel gezien over alle bevoegdheden van het domein kunnen beschikken, maar het is aan de werkgever, dus de gemeente, om te bepalen of de boa deze allemaal gebruikt. Elke gemeente heeft een andere taakomschrijving voor de boa openbare ruimte waar mogelijk niet alle bevoegdheden uit het domein bij passen (Justis, 2016b). Dit opsporingspakket is vastgelegd in de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar, waar ook weer wordt benadrukt: “De boa in bezoldigde dienst kan formeel beschikken over alle opsporingsbevoegdheden binnen het betreffende domein. Met het oog op nut en noodzaak

wordt er echter van uitgegaan dat de boa-werkgever het pakket aan

opsporingsbevoegdheden koppelt aan de taakomschrijving van zijn boa’s. Het gebruik van opsporingsbevoegdheden dient immers altijd gekoppeld te zijn aan de vervulling van de aan de functie gerelateerde taken.” (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2015).

Het huidige beleidskader voor de boa openbare ruimte is de Circulaire Buitengewoon Opsporingsambtenaar. In dit document waar de nieuwste versie uit juli 2015 stamt, wordt bepaald wat een boa precies is en wat de belangrijkste pijlers van het boa-beleid zijn in Nederland. Het document uit juli 2015 heet officieel Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar en is een samenvoeging van de Circulaire Buitengewoon Opsporingsambtenaar en de Circulaire Bekwaamheid Buitengewoon Opsporingsambtenaar (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2015). Volgens het Ministerie van Veiligheid en Justitie is het volgende beoogd met deze beleidsregels: “Het doel van het boa-beleid is om de kwaliteit van de strafrechtelijke handhaving door de boa’s te borgen en te verbeteren zodat boa’s deze belangrijke rol op een kwalitatief goede wijze kunnen invullen.” (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2015). De boa heeft langs deze beleidslijnen een specifieke, afgebakende taak waarvoor hij gericht opgeleid kan worden.

Boa’s in Nederland zijn verplicht het boa-insigne te dragen, tenzij zij geen contact hebben met burgers of voor hun taak juist onherkenbaar dienen te zijn (Van Steden, 2012: 9). Dat laatste kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een boa undercover een horecagelegenheid controleert op de leeftijdsgrens voor het schenken van alcohol. Het boa-

insigne is ingesteld om burgers duidelijk te maken dat ze met een buitengewoon opsporingsambtenaar te maken hebben en niet met politie of een andere beveiliger. Daarnaast geeft het insigne aan dat diegene bepaalde bevoegdheden heeft zoals het uitschrijven van boetes (Justis, 2016a). Het biedt dus een stukje herkenbaarheid voor de burger.

In navolging van het boa-insigne en ook bedoeld om meer eenduidigheid in het straatbeeld te geven, is er een modeluniform ontworpen voor de boa domein I. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft samen met Beboa in 2014 het modeluniform ontworpen met als doelstelling de uitstraling en professionalisering van de boa openbare ruime te verbeteren (VNG, 2014).

Taken van boa’s

De taken van boa’s verschillen per gemeente. De gemeente is de werkgever van de boa’s en bepaalt daarmee ook op welke gebieden zij de boa’s wenst in te zetten. Het is daarom mogelijk om maar slechts globaal aan te geven wat taken van boa’s (kunnen) zijn. De meest recente definitie van het takenpakket van een boa openbare ruimte komt uit de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar en luidt als volgt: “De boa openbare ruimte heeft een breed pakket aan bevoegdheden waardoor het lokale veiligheidsbeleid gericht op de aanpak van overlast en kleine ergernissen en andere feiten die de leefbaarheid aantasten binnen de openbare ruimte kan worden gehandhaafd.” (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2015).

Over het algemeen wordt gesteld dat boa’s bijdragen aan de leefbaarheid in een gemeente, waar voor de politie meer een taak op het gebied van veiligheid in een gemeente ligt. Deze grens lijkt de afgelopen jaren echter wat te verschuiven door onder andere de vorming van de Nationale Politie en de wens dat de politie zich meer op haar kerntaken richt, dus de aanpak van midden- en zware criminaliteit (Mein en Hartmann, 2013: 35). Het lijkt erop dat de politie tegenwoordig de aanpak van kleine ergernissen overlaat aan de gemeenten, die hier boa’s openbare ruimte voor inzetten.

De boa’s openbare ruimte treden dus op tegen overlast en kleine ergernissen zoals geluidsoverlast, hondenpoep en zwerfvuil. Per gemeente kan worden besloten waar de boa’s zich op richten qua handhaving. De boa heeft een aantal mogelijkheden om de burger

in het gareel te houden, deze zullen verder behandeld worden bij de bevoegdheden van boa’s.

Naast eerder genoemde aanpak van kleine vergrijpen, heeft de boa openbare ruimte sinds 1 januari 2013 er nog een taak bijgekregen van de landelijke politiek, namelijk de handhaving van de Drank- en Horecawet (Bervoets, 2013: 11). Dit houdt onder andere in dat boa’s moeten controleren of er in horeca-gelegenheden alcohol aan jongeren onder de 18 jaar wordt geschonken, maar ook of de vergunningen van het desbetreffende etablissement in orde zijn (Expertisecentrum handhaving DHW, 2016). Deze taak werd eerder uitgevoerd door de Nationale Voedsel- en Warenautoriteit.

Bevoegdheden van boa’s

In dit onderdeel is het ten eerste van belang het onderscheid te maken tussen boa’s openbare ruimte en toezichthouders. Een boa openbare ruimte heeft een opsporingsbevoegdheid, waar een toezichthouder dat niet heeft. Een toezichthouder is dus een gemeentelijke functionaris die geen opsporingsbevoegdheid heeft. Toezichthouders kunnen slechts burgers aanspreken op gedrag, maar hebben geen bevoegdheid om die burger een boete geven bijvoorbeeld (Bervoets, 2013: 11). Deze scriptie richt zich expliciet op de echte boa openbare ruimte met een opsporingsbevoegdheid. De toezichthouder is echter ook belangrijk om te noemen aangezien onder burgers soms verwarring is over deze twee gemeentelijke functionarissen en hun bevoegdheden (Bervoets, 2016).

Het bijzondere van een boa is dat deze zowel een bestuurlijk als strafrechtelijk instrumentarium tot zijn beschikking heeft om te handhaven. Bij het handhaven van wet- en regelgeving, vaak ook afkomstig uit Algemene Plaatselijke Verordening (APV), kan een boa dus kiezen tussen het opleggen van een sanctie vanuit het bestuursrecht of strafrecht. Hiermee verschilt de boa ook van de gewone politieagent die alleen vanuit het strafrecht mag handhaven. Bestuurlijk handhaven kan enkel worden gedaan door een gemeenteambtenaar, welke een politieagent niet is maar een boa wel. Soms blijkt het bestuursrecht ook veel effectiever bij het afdwingen van een gedragsaanpassing dan het strafrecht (Bervoets, 2013: 77). Dit komt bijvoorbeeld doordat een dwangsom opgelegd van de gemeente vaak veel hoger kan liggen dan een normale, eenmalige boete.

Daarnaast beschikken boa’s niet zoals de politie over een algehele opsporingsbevoegdheid. Boa’s beschikken over een beperkte opsporingsbevoegdheid welke is vastgelegd in een aantal wetsartikelen. Hierin staan naast de APV ook onder andere de eerder behandelde Drank- en Horecawet en de Wegenverkeerswet voor stilstaand verkeer (Bervoets, 2013: 107). Momenteel is er een discussie gaande of er nog meer wetsartikelen toegevoegd dienen te worden, aangezien boa’s de huidige domeinlijst te beperkend vinden. Zo mag men wel handhaven op stilstaand verkeer, maar mogen zij geen bekeuring geven voor door rood licht rijden (VNG, 2016).

Nog een verschil met de politie is dat boa’s over minder uitgebreide geweldsmiddelen mogen beschikken. Zo mag een boa domein I niet over een vuurwapen beschikken. Boa’s mogen over de volgende geweldsmiddelen wel beschikken: handboeien, wapenstok en pepperspray. Dit betekent echter niet dat alle boa’s over deze drie ook daadwerkelijk beschikken, dat verschilt namelijk weer per gemeente. De gemeente moet een aanvraag voor het dragen van geweldsmiddelen indienen bij Justis van het Ministerie van Veiligheid en Justitie waarbij zij de noodzaak van het dragen van geweldsmiddelen moeten kunnen aantonen. Dit proces loopt vaak moeizaam waarbij ook regelmatig aanvragen worden afgewezen. Daarnaast dienen er aanvullende cursussen worden gedaan door de boa om deze geweldsmiddelen te mogen gebruiken. In lang niet alle Nederlandse gemeenten beschikken de boa’s dus over handboeien én wapenstok én pepperspray (Bervoets, 2013).

Het merendeel van de boa’s in Nederland beschikt wel over een geweldsbevoegdheid. Dit betekent dat zij in bepaalde gevallen geweld mogen toepassen, bijvoorbeeld bij een aanhouding. Hiervoor hebben zij dezelfde geweldsinstructie als de politie zoals wettelijk is vastgelegd. Om deze geweldsbevoegdheid te verkrijgen dient een aanvullend diploma gehaald te worden. Daarnaast dienen de boa’s jaarlijks deze Regeling Toetsing Geweldsbeheersing (RTGB) te volgen om zo hun kennis en vaardigheden bij te houden. Jaarlijks worden de boa’s getoetst op hun kennis en hun vaardigheden waarna zij een verklaring ontvangen (SPV, 2016).

De precieze vereiste opleidingen voor boa’s zullen nu verder worden behandeld, alsmede de sinds een paar jaar verplichte Permanente Her- en Bijscholing (PHB ) voor boa’s.