Het Gentse Burgerbudget als cocreatieve arena: Een exploratieve studie naar onderliggende arrangementen binnen drie eigenzinnige projecten

HET GENTSE BURGERBUDGET ALS

COCREATIEVE ARENA

EEN

EXPLORATIEVE

STUDIE

NAAR

ONDERLIGGENDE

ARRANGEMENTEN BINNEN DRIE EIGENZINNIGE PROJECTEN

Aantal woorden: 30 157

Thomas Petit

Studentennummer: 01304321

Promotor(en): Prof. dr. Evelyne Deceur, Prof. dr. Griet Roets

Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in het Sociaal Werk Academiejaar: 2019 - 2020

ABSTRACT

Burgerbegrotingen worden sinds hun ontstaan in de jaren 80 steeds populairder. Bij hun wereldwijde verspreiding verschoof de aandacht voor sociale rechtvaardigheid naar de achtergrond en worden ze steeds meer toegepast als instrument binnen de ‘good

governance’ benadering. Er is veel literatuur te vinden over de verschillende methodieken en toepassingen maar nauwelijks over de betekenis van burgerbegrotingen vanuit het

perspectief van burgers. Die betekenisgeving staat centraal in deze masterproef. Dit alles speelt zich af in een cocreatieve realiteit en is onlosmakelijk verbonden met de uitdaging die dit voor overheden met zich meebrengt. Om dat beter te begrijpen bevroeg ik de

sleutelfiguren binnen drie projecten die verkozen werden in het Gentse Burgerbudget. Mijn focus ligt op de arrangementen die zich na de verkiezing afspeelden.

Zo ontdekte ik dat cocreatie zeer verschillende gedaantes aanneemt en eerder als

maatschappelijke realiteit dan als instrument beschouwd moet worden. Het komt tot leven waar verschillende soorten expertise samen komen. Burgerbegrotingen leggen

beslissingsbevoegdheid in handen van burgers. In die zin kunnen ze geïnterpreteerd worden als instrument van een terugtrekkende overheid. In de realiteit gaat het eerder om een overbevraagde overheid. Dat zorgt soms voor een gebrek aan dialoog en diepgang. Anderzijds zet het ook druk op de stedelijke organisatie om processen te herdenken en uit bestaande kaders te breken.

Een vaak gehoorde kritiek is dat burgerbegrotingen enkel hoogopgeleide middenklasse burgers zouden bedienen. Om dat te vermijden staren overheden zich blind op methodische interventies om de toegankelijkheid te verbreden. Het sociale rechtvaardigheidsvraagstuk wordt veelal genegeerd en er worden onrealistische verwachtingen geschapen. De toegankelijkheid in de beleefde realiteit van de projecten zelf krijgt veel minder aandacht.

Titel masterproef: Het Gentse Burgerbudget als cocreatieve arena. Een exploratieve

studie naar onderliggende arrangementen binnen drie eigenzinnige projecten.

Promotor: Prof. dr. Griet Roets

Copromotor: Prof. dr. Evelyne Deceur Opleiding Master Sociaal Werk

Academiejaar: 2019 – 2020 Naam student: Petit Thomas

2

VOORWOORD

Deze masterproef is de laatste halte van mijn opleiding in het Sociaal Werk. Na mijn bachelor Sociaal Werk aan de Artevelde hogeschool besloot ik me nog verder te verdiepen in deze sector door te schakelen naar de master aan de Universiteit van Gent. Zo kreeg ik de kans mijn academische kennis en vaardigheden verder te ontwikkelen.

Ik kreeg er les van gepassioneerde professoren die me elk vanuit hun achtergrond en invalshoek kritisch leerden nadenken over de essentiële ontwikkelingen en discussies binnen het sociaal werk.

Eén van de discussies die me het meeste interesseerden is hoe we onze maatschappij op een eerlijke en efficiënte manier richting kunnen geven. Daarvoor is de representatieve democratie tot nu toe de meest geprezen regeringsvorm. Toch komen burgers over de hele wereld op straat vanuit de frustratie dat hun belangen te weinig verdedigd worden. Ook in een representatieve democratie blijkt het niet gegarandeerd dat beleidskeuzes aansluiten bij de leefwereld van burgers. Burgerbegrotingen maken deel uit van de instrumenten om deze kloof te dichten. Toch staat het onderzoek naar burgerbegrotingen zelf vaak ver van de dagelijkse realiteit van burgers. Daarom wil ik in deze masterproef het perspectief van burgers zelf voorop te zetten.

Tot slot wil ik nog enkele mensen bedanken die me ondersteunden in dit proces. Ten eerste vertelden mijn participanten in alle openheid en vol enthousiasme over hun ervaringen met betrekking tot het Burgerbudget. Dat was essentieel om de onderliggende arrangementen waarnaar ik opzoek was te ontdekken.

Voor mentale steun kon ik steeds rekenen op mijn ouders, familie, vrienden en vriendin. Ik wil mijn promotor dr. Griet Roets en copromotor dr. Evelyne Deceur van de Faculteit Psychologie en Pedagogische wetenschappen bedanken voor hun professionele begeleiding. En ook dank aan dr. Filip de Rynck en zijn assistent Nicolai de Wulf van de Faculteit Bestuurskunde voor hun inhoudelijke bijdrage. Een welgemeende dankuwel aan allen.

3

INHOUDSOPGAVE

Inleiding………...……….5

1 Theoretisch kader ...6

1.1 Burgerbegrotingen en het participatiedebat ...6

1.2 Historiek en definitie ...10

1.2.1 Historiek...11

1.2.2 Definitie ...11

1.3 Structuur in de diversiteit ...14

1.4 Het Gentse Burgerbudget ...19

1.4.1 Mate van participatie ...20

1.4.2 Wie wordt betrokken? ...22

1.4.3 Fase van betrokkenheid ...23

1.4.4 Methode...26

1.4.5 Schaal ...28

1.4.6 Herverdeling ...29

1.5 Stand van zaken...30

1.5.1 Onbeantwoorde vragen ...31

1.6 Probleemstelling ...32

1.6.1 Onderzoeksvraag ...33

2 Methodologie ...34

2.1 Opbouw kwalitatieve analyse ...34

2.1.1 Selectie van drie projecten ...34

2.1.2 Gehanteerde onderzoeksmethoden in de kwalitatieve casestudie ...35

2.2 Voorstelling van de drie projecten en de bevraagde sleutelfiguren ...36

2.2.1 Het Reigersparkje ...37

2.2.2 Kiosk Monterey ...40

2.2.3 Buitenklas de Bostorie ...42

4

3 Kwalitatieve analyse ...50

3.1 Gedaantes van een cocreatieve realiteit ...50

3.1.1 Cocreatie als beleidsbeïnvloeding...50

3.1.2 Cocreatie als sprong in het diepe ...55

3.1.3 Cocreatie als brug ...57

3.2 Gedeelde verantwoordelijkheid voor gedeelde ruimte ...60

3.2.1 Eigenaarschap en toegankelijkheid...60

3.2.2 Professionaliteit geen kwestie van vrijwillige of betaalde arbeid ...64

3.3 Rol van de stedelijke organisatie ...66

3.3.1 Wrijving tussen de reguliere democratie en het Burgerbudget ...66

3.3.2 Terugtrekkende of overbevraagde overheid ...68

3.3.3 Een vooruitblik ...71

4 Conclusies ...76

4.1 Cocreatie ...76

4.2 Van een overbevraagde naar een faciliterende overheid ...78

4.3 De nood aan een sociaal pedagogisch perspectief...79

5 Suggesties voor verder onderzoek ...82

Referenties ...84

5

INLEIDING

Met de slogan ‘Maak zelf je droomwijk’ wou Stad Gent burgers stimuleren om hun dromen om te zetten in concrete projecten voor hun eigen buurt (Vandekerckhove, 2016). Via het Burgerbudget konden de Gentenaren projecten voorstellen, uitwerken en verkiezen. Het Gentse Burgerbudget is geen uitzondering. Overal ter wereld zoeken overheden naar manieren om hun beleid dichter bij de burgers te brengen. Een burgerbegroting is één van de instrumenten om burgerparticipatie te stimuleren. Maar de ene burgerbegroting is de andere niet. Er is zeer veel literatuur te vinden over verschillende methoden, over de voordelen en valkuilen van burgerbegrotingen (G. Baiocchi & Ganuza, 2012; Cabannes & Lipietz, 2018). Maar er is veel minder onderzoek gedaan naar de betekenis van die burgerbegrotingen voor burgers zelf en naar de onderliggende arrangementen die zich afspelen vanuit hun perspectief. Daar wil ik met deze masterproef een licht op werpen. Deze masterproef is wat atypisch in de zin dat ik pas tot mijn probleemstelling kom na mijn theoretisch kader. Ik hanteer deze volgorde omdat mijn probleemstelling voortvloeit uit de huidige stand van zaken binnen de internationale literatuur over burgerbegrotingen.

Om dit onderzoek van voldoende achtergrond te voorzien zal ik eerst kaderen wat een burgerbegroting precies inhoudt en hoe dit te situeren valt binnen het bredere participatiedebat. Daarna geef ik een beknopte historische context om dan over te kunnen gaan tot de beschrijving van het analytisch kader dat ik gebruik om het Gentse Burgerbudget in al zijn facetten weer te geven. Ik wijs vervolgens op de blinde vlekken die dit analytisch kader onbelicht laat.

Hierop voortbouwend kom ik tot mijn probleemstelling, onderzoeksvraag en methodologie. Ik geef de belangrijkste bevindingen uit mijn kwalitatief onderzoek weer en formuleer tot slot mijn conclusies en aanbevelingen voor verder onderzoek.

6

1

THEORETISCH KADER

Zoals ik in mijn voorwoord vermeldde kwam deze masterproef tot stand in de schoot van de Faculteit Psychologie en Pedagogische wetenschappen maar was ook de Faculteit Bestuurskunde betrokken. Deze symbiose is zeer gepast voor het onderwerp ‘burgerbegrotingen’ aangezien het zich afspeelt op de overlap tussen het sociaal culturele werkveld en de bestuurskunde. Mijn theoretisch kader vertrekt vanuit beide perspectieven. Ik zal eerst duiden hoe het participatiedebat benaderd wordt vanuit deze sectoren en hoe dit herkenbaar en relevant is voor de spanningsvelden binnen burgerbegrotingen. Vervolgens sta ik stil bij de theoretische afbakening en historiek van burgerbegrotingen om dan een blik te werpen op de internationale literatuur. Zo kom ik bij het theoretisch kader dat ik zal gebruiken om het Gentse Burgerbudget gestructureerd te beschrijven. Ter afsluiting van het theoretisch gedeelte belicht ik de blinde vlek in het huidige onderzoek waar ik met deze masterproef een bijdrage toe lever.

Voor de definitie en historiek, de methodische beschrijving van het Gentse Burgerbudget en de stand van zaken, baseerde ik me deels op het werk van Nicolai De Wulf in onze intern werkdocumenten.

1.1

BURGERBEGROTINGEN EN HET PARTICIPATIEDEBAT

De Rynck en Dezeure (2009) bieden ons in hun boek ‘Burgerparticipatie in Vlaamse Steden: naar een innoverend participatiebeleid’ enkele handvaten om door de bomen het bos te blijven zien. Ze wijzen erop dat de term participatie vaak instrumenteel gebruikt wordt vanuit het perspectief van beleidsmakers om burgers tijdelijk te betrekken bij reeds gemaakt beleid. Voor De Rynck en Dezeure valt dit proces niet te benoemen als participatie maar als inspraak. Participatie gaat verder en draait deze logica om. Het gaat er niet zozeer over hoe burgers meer betrokken kunnen worden bij beleid maar wel hoe beleid meer kan betrokken worden op de leefwereld van burgers. (Filip De Rynck & Dezeure, 2009)

Burgerbegrotingen balanceren vaak op het evenwicht tussen inspraak en participatie. Stad Gent ziet het burgerbudget als een democratisch experiment om de kloof tussen de

7 representatieve democratie en de leefwereld van burgers kleiner te maken (Stad Gent, 2018). Het gaat hier dus niet om éénrichtingsverkeer. Het is de bedoeling om burgers meer te betrekken in beleidsprocessen, bijvoorbeeld door draagvlak te creëren voor hun project, een begroting op te maken en de werking van de verschillende stadsdiensten te leren kennen. Maar het doel is ook om het beleid dichter te brengen bij de leefwereld van burgers. De resultaten van het burgerbudget inspireerden het schepencollege ook bij de invulling van de rest van het Stadsbudget. (A. De Bruycker, persoonlijke communicatie, 28 mei 2019) In mijn titel omschrijf ik het Gentse Burgerbudget als een cocreatieve arena. Op die manier wil ik het tweerichtingsverkeer en de gedeelde verantwoordelijkheid tussen burgers, beleid en andere actoren benadrukken. Ik heb het over een arena om te duiden dat het Gentse Burgerbudget een strijd was om zoveel mogelijk draagvlak te creëren en zo stemmen te ronselen om verkozen te worden als één van de projecten die budget zouden krijgen.

Voorberg et al. (2014) wijzen erop dat de term cocreatie zowel in de private sector als in de publieke sector gebruikt wordt. In de private sector zien we enerzijds de trend dat consumenten benaderd worden als mogelijke co-producenten die bepaalde specifieke activiteiten uit het productieproces kunnen overnemen. Anderzijds zijn de ervaringen van consumenten een interessante bron voor de innovatie van producten en dienstverlening. Dankzij de toepassing van deze cocreatieve processen in bedrijven stijgt de tevredenheid en loyaliteit van consumenten. Daarnaast vormt de nieuwe expertise van consumenten een concurrentieel voordeel. In de publieke sector gaat het natuurlijk niet over consumenten maar burgers. Volgens de Europese Commissie (2010) mobiliseert cocreatie burgers om deel te worden van sociale innovatieprocessen. Die betrokkenheid is zelfs een essentiële voorwaarde voor het slagen van die innovatieprocessen. Onderzoek toont namelijk aan dat de aandrijfveren van innovatie vandaag de dag hoofdzakelijk ingebed zitten in de gemeenschap en niet meer in technologische processen zoals bij de innovaties tijdens de industrialisering (Europese Commissie, 2010).

Het is opvallend dat de term cocreatie nergens terug te vinden is in het reglement van het Burgerbugdet (Stad Gent, 2016). Toch werd gedeelde verantwoordelijkheid gehanteerd als een belangrijk criterium bij de ter stemming voorgelegde projecten. Uit de evaluatie achteraf bleek de transparantie hierover een belangrijk werkpunt (Stad Gent, 2018).

De Vlaamse overheid omschrijft cocreatie als volgt:

“Bij deze vorm van participatie is de overheid één van de partners, naast burgers,

8 de agenda, zoekt naar oplossingen en financiering, neemt mee beslissingen en voert de ideeën uit. Een gedeelde verantwoordelijkheid dus.” (Vlaamse overheid, z.j.) De nadruk ligt op een gedeelde verantwoordelijkheid tussen overheid, burgers en andere actoren. Voor de Vlaamse overheid is cocreatie één van de mogelijke vormen van participatie. Hier wordt de term participatie gebruikt als een omvattende term voor instrumentele methodieken om burgers te betrekken bij het beleidsproces. De Rynck en Dezeure (2009, p.8) zien dit organischer. Zij benaderen participatie als “een feitelijk proces waarin gemeenschap wordt gevormd: mensen geven vorm aan de samenleving en dus aan politiek in en door interactie met elkaar.” In deze benadering krijgt vooral de actieve vorm van participatie aandacht. Het gaat om betrokkenheid bij interactieve processen waar beleid uit voortkomt. Deze processen bestaan uit dialoog, discussie en conflict, zowel op initiatief van burgers als op initiatief van bestuurders. Passieve participatie is een basisvoorwaarde voor actieve participatie en gaat over toegang tot basisgoederen en basisrechten die een menswaardig leven mogelijk maken.

Ook in burgerbegrotingen krijgt actieve participatie veel meer aandacht dan passieve participatie. Dat is op zijn minst opmerkelijk aangezien passieve participatie volgens de Rynck en Dezeure (2009) een basisvoorwaarde is voor actieve participatie. Burgers die elke dag worstelen om in hun basisbehoeften te voorzien zullen veel minder tot actieve participatie komen. Een gebrek aan basisbehoeften bevindt zich eerder op belevingsniveau dan op methodisch niveau. Dit valt dan ook niet op te lossen door de juiste methodiek te bedenken, wel door de toegang tot basisgoederen en basisrechten te verzekeren. Burgerbegrotingen bieden als methodiek dus geen oplossing voor het gebrek aan democratische vertegenwoordiging van mensen wiens passieve participatie niet gewaarborgd is. Actieve participatie wordt in de participatiedemocratie gezien als een individuele verantwoordelijkheid van elke burger. We kunnen hierin een verschuiving van een rechten- naar een plichtendiscours herkennen. Als de basisvoorwaarde van passieve participatie niet gegarandeerd is, dreigt de focus op de individuele verantwoordelijkheid voor actieve participatie non-participanten verder te marginaliseren.

Passieve participatie is een voorwaarde maar geen garantie tot actieve participatie. Methodische drempels verlagen kan wel helpen om mensen, waarvan de passieve participatie gewaarborgd is, de kans te geven over te gaan tot actieve participatie. Burgerbegrotingen kunnen hier een methodiek voor zijn. Passieve en actieve participatie zijn dynamische processen, geen statische doelen die bereikt kunnen worden. Met het waarborgen van passieve participatie bedoel ik dus niet het bereiken van een definitief

9 stadium maar wel het continu aandacht hebben voor de toegang tot basisgoederen en basisrechten van burgers.

De Rynck en Dezeure benaderen het participatiedebat vooral vanuit een bestuurskundige hoek. Ook in de sociaal-culturele sector woedt deze discussie al jaren. Het gaat dan wel over een andere context maar de inhoudelijke essentie blijft dezelfde.

Voor Uitermark & Van Beek (Uitermark & Van Beek, 2010) gaat de belangrijkste vraag binnen het participatiedebat niet zozeer over bereik en publieksaantallen maar eerder over de gehanteerde referentiekaders, de inhoud en de kwaliteit van participatieprocessen. Processen van in- en uitsluiting worden dan zelf voorwerp van het participatiedebat. De instrumentele benadering van participatie installeert namelijk een verschil tussen diegenen die de participatietaal spreken en hun stem dus kunnen laten horen en diegenen die hier niet in slagen. (De Bie & De Visscher, 2008)

Er wordt in het algemeen van uitgegaan dat deelname aan een sociaal cultureel aanbod tal van voordelen biedt. Het zou zowel de individuele als collectieve ontwikkeling voeden, mensen vaardiger maken in participatie, maatschappelijk draagvlak creëren en gemeenschapsgevoel bevorderen. (Thomassen, 1979)

Toch maakt Evelyne Deceur in haar doctoraat drie kanttekeningen bij deze aanname (Deceur, 2016). De eerste komt voort uit het paradoxale idee dat burgers ‘meer burger’ kunnen worden en tot autonomer handelen komen door middel van een interventie (Duyvendak, 1997). Martha Nussbaum (2006) wijst op het risico dat participatie dreigt verengd te worden tot het zich leren aanpassen aan de regels van het spel wanneer de besluitvorming in handen blijft van de elites en participatie als norm beschouwd wordt. Op die manier worden machtsverschillen bestendigd en sociale problemen eerder beheerst dan geanalyseerd en aangepakt (Bouverne De Bie, 2008; Hartman, 1998; Michielse, 1997). In plaats van burgers vaardiger te maken in participatie wordt er een verschil geïnstalleerd tussen burgers die de participatietaal spreken en degenen die hier nog niet toe in staat zijn (Bouverne- De Bie & De Visscher, 2008).

Participatiestructuren binnen de overheidsorganisatie worden gezien als alternatief voor activistische mobilisaties en verstoringen. Ze vormen zo een strategie om conflict te depolitiseren en de weg vrij te maken voor een verdere neoliberalisering van de maatschappij (Leal, 2010). Burgerbegrotingen worden een administratieve aangelegenheid die regels en procedures genereren om de scherpe kanten van het maatschappelijk debat te verzachten (Baiocchi et al., 2011; Bassoli, 2012; Ganuza et al., 2014).

10 Een tweede bedenking is dat participanten en non-participanten door dit discours gezien worden als passieve consumenten. Er gaat weinig aandacht naar hun betekenisverlening en toe-eigening. Daardoor wordt het bestaande aanbod en de positie van de participatieprofessional niet in vraag gesteld (Corijn, 2003).

“Alledaagse, geleefde en alternatieve verhalen worden nauwelijks verteld en gedocumenteerd, of krijgen slechts een plaats in de marge. Ze worden niet als ‘vol’ aanzien, maar dienen als opstap naar een regulier aanbod dat wel beantwoordt aan de maatschappelijke maatstaven” (Deceur, 2016, p.22).

Coussée (2006) heeft het over een toegankelijkheidsparadox. Het reguliere aanbod is breed gedragen en wordt als maatschappelijk waardevol geacht maar slaagt er nauwelijks in degenen te bereiken die volgens de maatschappelijke maatstaven het meeste nood hebben aan participatie. Door methodische differentiatie wordt wel een breder publiek bereikt maar dit diverser aanbod kan op minder draagvlak rekenen.

Het derde punt van kritiek sluit aan bij deze toegankelijkheidsparadox. Het reguliere aanbod wordt als vanzelfsprekend maatschappelijk waardevol geacht en dreigt daardoor gesedimenteerd te geraken (Bouverne De Bie et al., 2014; Mouffe, 2005). Het risico ontstaat dat de reflectie over de eigen maatschappelijke meerwaarde naar de achtergrond verdwijnt. (Bouverne De Bie, 2003) Tal van studies (Gielen et al., 2014; Marlet & Poort, 2011; van Dommelen et al., 2011) wijzen erop dat sociaal culturele professionals vaak vol overtuiging willen bewijzen dat wat ze doen werkt maar dat ze veel minder expliciteren waarom, voor wie en door wie, ze doen wat ze doen. Lorenz (2011, p. 135) benoemt ze als ‘social engineers’ die technische best practices toepassen omdat “die hun werkzaamheid, los van de sociale en politieke context, bewezen hebben”. Van Damme (1991) pleit voor een continue kritische reflectie zodat als emancipatorisch voorgestelde praktijken uiteindelijk niet zelf verzanden in een disciplinerende aanpak.

1.2

HISTORIEK EN DEFINITIE

De evaluatienota van het Gentse Burgerbudget definieert burgerbegrotingen als een democratisch experiment op de spanning tussen het representatief democratisch model en een zich steeds meer opdringende autonome burgersamenleving.

‘‘Participatory budgeting’-projecten of burgerbegrotingen zijn een van de instrumenten die sinds de jaren 1990 de verhoudingen en verbindingen tussen burgers en bestuur onderzoekt. Burgers krijgen in deze projecten beslissingsrecht over een deel van de (lokale) overheidsbegroting” (Stad Gent, 2018).

11

1.2.1

Historiek

Het concept ‘participatory budgeting’, vrij vertaald burgerbegrotingen ontstond toen eind de jaren 80 de militaire dictatuur in Brazilië ten einde kwam onder impuls van sociale bewegingen en linkse partijen (Sintomer et al., 2013; Williams et al., 2017). In deze context groeide het relatief simpele idee dat gewone burgers medezeggenschap zouden moeten hebben over de publieke budgetten die impact hebben op hun leefwereld (G. Baiocchi & Ganuza, 2014).

De case van Porto Alegre (G Baiocchi, 2005) is het meest geciteerde burgerbegrotingsproject uit deze periode. Geïnspireerd door het Porto Alegre experiment reisden burgerbegrotingen de hele wereld rond. Rond 1990 verspreidde het zich via de netwerken van de arbeiderspartijen over Brazilië en bij uitbreiding over heel Latijns-Amerika. Rond de millenniumwisseling groeide de internationale aandacht nog meer. Onder impuls van de Wereldbank en agentschappen van de VN verspreidde het zich naar Azië en Afrika. In dezelfde periode begonnen allerlei Europese steden burgerbegrotingen te implementeren. En ook in de VS dook het her en der op. Het werd door de meest diverse actoren gepromoot, van de Wereldbank tot het Chavez regime in Venezuela. In Engeland ontstond er zelfs een organisatie ‘The Participatory Budgeting Unit’ die complete handleidingen schreef over hoe burgerbegrotingen ontwikkeld kunnen worden in lokale contexten, inclusief argumenten om lokale politici van dit concept te overtuigen. (G. Baiocchi & Ganuza, 2014)

Deze wereldwijde verspreiding wijst op de eindeloze aanpasbaarheid van burgerbegrotingen aan de meest diverse contexten en uiteenlopende politieke projecten, van het streven naar sociale rechtvaardigheid tot het ontwikkelen van innovatieve bestuursvormen. Dat maakt het natuurlijk moeilijk om het concept te definiëren en af te bakenen. Toch bespreek ik in wat volgt de essentiële elementen.

1.2.2

Definitie

Burgerbegrotingen zijn gebaseerd op het relatief simpele idee dat gewone burgers medezeggenschap zouden moeten hebben in de besteding van publieke middelen die invloed hebben op hun leefwereld. Burgers beslissen over de prioriteiten en de projecten die deel uitmaken van het overheidsbudget (G. Baiocchi & Ganuza, 2014). Dit houdt in dat bewoners en belangengroepen uit alle geledingen van de maatschappij discussiëren over prioriteiten, voorstellen uitwerken en projecten verkiezen. De lokale gemeenschap wordt betrokken in het toezien op het gehele proces. (DCLG, 2011)

12 Om binnen deze definitie te vallen moet een burgerbegroting volgens Sintomer et al. (2013) minstens voldoen aan de volgende drie voorwaarden. Het moet beschikken over een bepaald budget. Burgers participeren in de besluitvorming over hoe dat budget besteed zal worden. En op basis van deze besluitvorming worden concrete projecten in de praktijk gebracht.

Baiocchi & Ganuza (2014) schrijven dat burgerbegrotingen bij hun ontstaan deel waren van een breder geheel aan institutionele hervormingen. Het meest zichtbare aspect van burgerbegrotingen zijn de open bijeenkomsten waar burgers in dialoog gaan over de prioriteiten voor hun buurt. Een veel minder zichtbaar aspect is echter de institutionele hervorming van het democratische apparaat. Om de beslissingen van burgers betekenis te geven moeten deze ingang vinden in de beleidsstructuur van lokale overheidsbeslissingen. Baiocchi & Ganuza beschrijven deze twee aspecten respectievelijk als de communicatieve en de empowerende dimensie van burgerbegrotingen. Ze argumenteren dat bij de wereldwijde verspreiding van burgerbegrotingen de communicatieve dimensie steeds meer aandacht kreeg terwijl de empowerende dimensie naar de achtergrond verdween. Hierin bestaat het risico dat burgerbegrotingen weinig verbonden worden aan de bestaande machtscentra maar eerder gelinkt worden aan kleinschalige budgetten in de marge waarnaar de toegang bepaald wordt door allerlei technische criteria.

Baiocchi en Ganuza’s interpretatie van burgerbegrotingen kunnen we zien als een aanvulling op de theorie van Habermas over deliberatieve democratie als alternatief voor de directe democratie (vb. via referenda) of voor de representatieve democratie. In de benadering van Habermas speelt democratisch burgerschap zich af in twee fases. De eerste fase bestaat uit informele discussies buiten institutionele contexten. Dit gaat over het alledaagse debat in de leefwereld van burgers, aan de keukentafel, op café enzovoort. De tweede fase is de formalisering van dit debat tot een publieke opinie. Deze publieke opinie beïnvloedt institutionele beleidskeuzes. Sociale bewegingen spelen in Habermas’ logica een essentiële rol in de vertaling van het alledaagse debat naar een formele publieke opinie. In deze benadering is er een diepe kloof tussen burgers en beleidsmakers. De invloed van burgers op beleid is namelijk afhankelijk van de mate waarin zij erin slagen maatschappelijke problemen te benoemen en draagvlak te creëren om ze op de beleidsagenda te krijgen. Burgerbegrotingen vormen een institutionele brug over deze kloof. Het alledaagse debat wordt namelijk zelf geïnstitutionaliseerd in de open bijeenkomsten die gereguleerd worden door een deliberatief kader. Habermas’ democratische theorie plaatst de communicatieve dimensie van burgerbegrotingen dus in een democratische context (G. Baiocchi & Ganuza, 2014).

13 Baiocchi en Ganuza identificeren drie essentiële vragen:

• Hoe intens is de participatie? Wie neemt er effectief deel? Zijn er factoren die de openheid van de participatieve ruimte belemmeren?

• Hoe inclusief is de deliberatie? Geldt de vrijheid om te spreken voor alle burgers? Is er sprake van vooringenomenheid? Is het proces en de gebruikte taal toegankelijk voor iedereen?

• Hoe democratisch is de deliberatie? Hoe diepgaand zijn de beslissingen die voortvloeien uit dit proces? Krijgen participanten ook de kans om de procesregels zelf in vraag te stellen en bij te sturen?

De empowerende component van burgerbegrotingen gaat verder dan het communicatieve aspect. Burgerbegrotingen zijn namelijk meer dan de politieke wil om tegemoet te komen aan de publieke opinie. Het omvat ook een administratieve reorganisatie van de democratie. Baiocchi en Ganuza omschrijven deze reorganisatie aan de hand van drie aspecten: de lopende band, de participatieve democratische hervormingen en het forum der forums (Baiocchi & Ganuza, 2014, p. 36-37).

Het beeld van de lopende band stelt een duidelijke en transparante institutionele link voor tussen de publieke opinie en overheidsbeslissingen met een minimum aan vetorecht of discretionaire ruimte. Daarbij wordt een apart administratief orgaan opgericht dat verantwoordelijk is voor de burgerbegrotingen en waar de verantwoording voor de besteding van budgetten binnen de burgerbegroting gecentraliseerd wordt. De bedoeling is om op deze manier het implementatieproces af te schermen van externe druk en onpartijdigheid te waarborgen. Het budget zelf moet uiteraard wel goedgekeurd worden door de gemeenteraad maar de implementatie mag niet onderhevig zijn aan politieke invloed. In de beschrijving van Baiocchi en Ganuza is deze lopende band bij wijze van spreken een exclusief contactpunt tussen burgers en overheid. Andere kanalen om de wensen van burgers te vertalen naar de beleidsagenda worden gesloten of geïmplementeerd in de burgerbegroting en dus ook onderhevig gemaakt aan de bijhorende procesregels.

Om de participatieve insteek van burgerbegrotingen af te stemmen met de overheidsadministratie is er nood aan participatieve democratische hervormingen. Er ontstaan nieuwe processen en praktijken binnen de overheidsdiensten. Technische expertise binnen de ambtenarij wordt zo ten dienste gesteld van burgers. Naast de input uit de open bijeenkomsten waar ik het bij het communicatieve aspect over had, is technische expertise ook essentieel om burgerbegrotingen te doen slagen. In de beginjaren van burgerbegrotingen in de Latijns Amerikaanse context werd er bijvoorbeeld per dienst een gemeenschapsfacilitator aangesteld die het gezicht en contactpunt vormde ten aanzien van

14 burgers. Zij waren ook aanwezig bij de open bijeenkomsten om het debat tussen burgers te voorzien van technische expertise.

Het derde aspect van de reorganisatie is het forum der forums. Dit is een soort van gemeenteraad van het burgerbudget. Hier worden vertegenwoordigers samengebracht die vanuit verschillende perspectieven betrokken zijn bij het burgerbegrotingsproces. Zij zijn verantwoordelijk voor het proces in zijn geheel. Dat houdt in dat ze beslissen over de procesregels, dat ze inhoudelijke voorwaarden kunnen opleggen gebaseerd op sociale rechtvaardigheid, dat ze reageren op onverwachte gebeurtenissen tijdens het proces en dat ze de brug vormen tussen de lokale overheid en de participanten. Dit forum der forums bood participanten de kans om zelf inspraak te krijgen in het te volgen proces en maakte een metadiscussie mogelijk over de algemene principes van de burgerbegroting.

Volgens Baiocchi en Ganuza was de communicatieve component dominant aanwezig bij de verspreiding van burgerbegrotingen over de hele wereld en verdween de empowerende component naar de achtergrond. Toch zullen we bij de casus van het Gentse Burgerbudget zien dat ook aspecten van de empowerende component te herkennen zijn. Maar alvorens ik tot de beschrijving van mijn casus kom zal ik de internationale diversiteit aan burgerbegrotingen duiden aan de hand van de analyse van Williams et al. (2017).

1.3

STRUCTUUR IN DE DIVERSITEIT

Bij de wereldwijde verspreiding van burgerbegrotingen groeide ook de verscheidenheid in toepassing ervan. Ze komen voor in de meest diverse politieke en institutionele contexten, van grote steden tot middelgrote gemeentes en kleine gehuchten. En ze zijn toepasbaar binnen het hele politiek ideologische spectrum (Cabannes & Lipietz, 2018). Deze diversiteit maakt het niet vanzelfsprekend om één afgebakende definitie te bepalen voor burgerbegrotingen. Auteurs zoals Bassoli (2012) lossen dit op door de institutionele en politieke setting constant te houden en hun onderzoek te beperken tot burgerbegrotingen binnen één land. Dit heeft echter als nadeel dat de uitkomsten van dit onderzoek niet zomaar te kopiëren zijn naar andere contexten (Williams et al., 2017). In het Porto Alegre experiment wijzigde de onderliggende logica van de burgerbegroting zelfs doorheen de tijd. Toen er in 2005 nieuwe partijen aan de macht kwamen verschoof de focus van de burgerbegroting van radicale democratisering naar ‘good governance’ (Cabannes & Lipietz, 2018). Wampler en Hartz-Karp (2012) voegen toe dat er geen gestandaardiseerde set van ‘best practices’ bestaat. Lokale overheden passen de principes van burgerbegroting aan naargelang de lokale context en noden. John Parkinson (Sintomer et al., 2016, p.209) duidt de verscheidenheid aan burgerbegroting aan de hand van een metafoor over huizen.

15 De betrokkenheid van burgers bij het maken van beleidsbeslissingen kan gaan over huisvesting, dus over structurele problemen. Het kan ook gaan over bouwen, in de zin van meer secundaire problemen. En tot slot kan het ook beperkt blijven tot verven. Hier krijgen burgers weinig macht in handen maar mogen ze vooral beslissen over relatief kleine details. Als we deze metafoor bekijken in de Europese context gaat het bijna altijd over verven of bouwen en slechts zeer zelden over huisvesting. (Sintomer et al., 2016)

De nood om burgerbegrotingen internationaal te kunnen vergelijken vertaalde zich uiteindelijk ook in het internationale onderzoek. Sommige pogingen om vergelijkingen te maken tussen verschillende landen (Goldfrank, 2007; Sintomer et al., 2013) of binnen één bepaald land (Baiocchi et al., 2008) slaagden er inderdaad in om gemeenschappelijke trends en types burgerbegrotingen te identificeren (Bassoli, 2012). De meerderheid van deze onderzoeken zijn echter gebaseerd op zelfrapportage door overheidsambtenaren en omvatten geen causale analyse (Goldfrank, 2007). De meest geavanceerde onderzoeken plaatsen één of meer burgerbudgetten binnen een theoretisch kader zoals het kader van Sintomer et al. (2013) waarin ze zes typische vormen van burgerbegrotingen omschrijven. Toch blijven tot op vandaag de meeste burgerbegrotingsonderzoeken gebaseerd op enkelvoudige case studies (Wampler et al., 2018).

Het kader dat ik zal gebruiken om het Gentse Burgerbudget te beschrijven werd ontwikkeld door Williams et al. (2017). Zij deden meta-onderzoek naar classificatiesystemen die verschillende types burgerbegrotingen proberen te beschrijven (DCLG, 2011; Goldfrank, 2007; Harkins & Escobar, 2015; Sintomer et al., 2013). Uiteindelijk kwamen ze tot zes eigenschappen waarmee burgerbegrotingen geclassificeerd en vergeleken kunnen worden. Deze eigenschappen staan niet los van elkaar maar kunnen interageren en overlappen. In de derde kolom van de tabel hieronder omschrijf ik de gerelateerde criteria en vragen uit verschillende typologieën binnen de internationale literatuur over burgerbegrotingen (Cabannes, 2004; DCLG, 2011; Goldfrank, 2007; Harkins & Escobar, 2015; Sintomer et al., 2013; Williams et al., 2017).

16

Eigenschap Omschrijving Gerelateerde criteria en vragen

Mate van participatie

In hoeverre krijgen betrokkenen zelf de controle in handen? Het kan gaan om het aanreiken van ideeën tot zelf beslissingen nemen. Burgerbegrotingen kunnen worden gebruikt als instrument ter emancipatie van participanten maar ook als

consultatiemechanisme met weinig impact op machtsverhoudingen en invloed.

➢ Wie nam het initiatief (top-down, bottom-up)? ➢ Wat is het doel?

Wat wil de burgerbegroting bereiken? ➢ Wie bepaalt de regels? Wie faciliteert het proces? ➢ Wie beheert de opvolging en implementatie van de budgetten en het uitvoeringsproces? ➢ Hoe past de burgerbegroting in het democratisch systeem? Wie is betrokken?

Deelnemers kunnen bijvoorbeeld burgers, verenigingen, NGO’s of bedrijven zijn.

➢ Wat is de

participatiegraad? Hoeveel procent van de bevolking wordt betrokken en in welke mate is dit representatief? ➢ Wat zijn de kenmerken van participanten? In welke mate worden kansarme of kwetsbare doelgroepen bereikt?

17 ➢ Wie doet de

voorstellen? ➢ Wat is de rol van

experten (bv. NGO’s, universiteiten, internationale organisaties, externe partners)? In welke fase worden participanten betrokken?

Over het algemeen zijn er vijf fases te onderscheiden:

- Noden en uitdagingen afbakenen - Projectvoorstellen ontwikkelen - Projecten selecteren die gefinancierd

worden.

- Projecten uitvoeren - De effecten onderzoeken

Zijn deze vijf fasen terug te vinden? Op welke manier worden de participanten er betrokken? Volgens welke methode worden participanten betrokken?

Er bestaan veel mogelijke methodieken, maar over het algemeen zijn deze in twee categorieën te vatten. Bij de ene wordt er gewerkt op basis van overleg; participanten discussiëren onderling. Bij de andere stemmen participanten over de uitkomst die zij wensen. Burgerbegrotingen omvatten ook vaak een combinatie van beide categorieën.

➢ Is de stem van burgers bindend of adviserend? ➢ Is de begroting experimenteel of structureel? ➢ Hoe verloopt de besluitvorming? Wie heeft het laatste woord? ➢ In welke mate is de methodiek digitaal? ➢ Wordt er gebruik gemaakt van overheidsinstrument -en ter evaluatie en opvolging? ➢ Worden lokale besturen bijgeschoold en versterkt om deze methodes uit te voeren?

18 Schaal Burgerbegrotingen worden uitgerold op

verschillende niveaus (vb. nationaal, lokaal of buurtgericht), in verschillende grootordes (kleinschalige projectmiddelen, prioriteiten bepalen binnen grote overheidsbudgetten) en met verschillende focussen (bijvoorbeeld thematisch per beleidsdomein of volgens geografische afbakening).

➢ Wat is de

grootteorde van het budget?

➢ Wie bepaalt het budget? ➢ Wat is de frequentie? ➢ Wat is de geografische schaal (nationaal, regionaal, lokaal, stedelijk, buurtgericht)? ➢ Ligt er een focus op

bepaalde thema’s? ➢ Hoeveel projecten worden er geselecteerd? In hoeverre werkt de burgerbegroting herverdelend?

Burgerbegrotingen kunnen gebruikt worden om welvaart te herverdelen door meer middelen toe te wijzen aan achtergestelde buurten. ➢ Wordt er specifieke aandacht besteed aan sociale rechtvaardigheid? Op welke manier?

19

1.4

HET GENTSE BURGERBUDGET

In de beleidsnota Communicatie, Onthaal, Beleidsparticipatie en Stadsmarketing 2014-2019 werd voor het eerst gewag gemaakt van een Gentse burgerbegroting. “We starten een pilootproject van Gentse burgerbegroting op, waarbij Gentenaars prioritaire uitdagingen voor de eigen wijk met bijbehorend benodigd budget kunnen voorstellen” (Termont, 2015, p.53). Het oorspronkelijke voorstel om “prioritaire uitdagingen” te bepalen “voor de eigen wijk” werd later bijgestuurd naar een meer stadsbrede aanpak. De definitieve doelstelling focust op ‘samen aan de stad bouwen’.

“De Stad Gent wenst de inwoners van Gent een nieuwe mogelijkheid te bieden om samen aan de stad te bouwen: het burgerbudget. Met de stadsmissie als leidraad, nodigen we alle inwoners van Gent (in al dan niet georganiseerd verband) uit om projecten voor te stellen die uitdagingen in de straat/buurt/wijk helpen aanpakken. De inwoner van Gent krijgen dus de mogelijkheid om actief te participeren aan het beleid door het indienen van projectvoorstellen en kunnen mee beslissen door te stemmen op de projectvoorstellen. Het burgerbudget wordt toegekend in de vorm van een subsidie” (Stad Gent, 2016, p.1).

Het Burgerbudget was in Gent het eerste ‘grote’ experiment op vlak van burgerbegrotingen. Maar Gent is lang niet de enige stad in Vlaanderen die hiermee aan de slag gaat. Zo laat het district Antwerpen al sinds 2014 10% van zijn budget door burgers bepalen (Stad Antwerpen, 2019). Stad Mechelen stelde 3 miljoen euro ter beschikking aan de wijk Nekkerpoel om samen te bouwen aan de toekomst van de wijk (Uytgeerts, 2015). En in Kortrijk worden sinds 2013 elk jaar Budget Games gespeeld (Vlaamse overheid, z.j.a).

Het proces van het Gentse Burgerbudget verliep niet via een spel of via dialoogtafels maar was gefaseerd in vier delen. Doorheen deze fases werden projecten voorgesteld, ontwikkeld, verkozen en in praktijk gebracht. Dat alles gebeurde onder het toeziende oog van de Dialoogkamer. Dat is “het extern orgaan belast met procesbewaking, het voeren van een

constructieve dialoog met de betrokken actoren, ondersteuning van de indieners van projectvoorstellen en beoordeling van de projectvoorstellen” (Stad Gent, 2016, p.2).

Om het Gentse Burgerbudget te situeren binnen de brede waaier aan burgerbegrotingen beschrijf ik in dit hoofdstuk de eigenheid van het Gentse Burgerbudget aan de hand van het analytisch kader van Williams et al. (2017).

20

1.4.1

Mate van participatie

Het concept cocreatie zit ingebakken in de filosofie van het Gentse Burgerbudget. Die filosofie vertrekt van het idee van burgerinitiatieven. Burgers dromen over hun buurt en zetten maatschappelijk waardevolle projecten op poten, in samenwerking met en ondersteund door een faciliterende overheid. In die zin sluit de doelstelling van het Burgerbudget goed aan bij de stadsmissie.

“Gent is een open, solidaire, wijze en kindvriendelijke stad. Zij verbindt alle krachten om de stad uit te bouwen tot een blijvend leefbaar geheel en zo de toekomst verder vorm te geven. Gent wil op creatieve wijze voorloper zijn in de transitie naar een klimaatneutrale stad. We bouwen verder aan een milieuvriendelijke en gediversifieerde economie die welvaart brengt voor iedereen. Zo ontwikkelen we ons tot een gemeenschap van verantwoordelijke burgers die zich vrij kunnen ontplooien en op de nodige ondersteuning kunnen rekenen” (Stad Gent, 2016, p.2-3).

In de Evaluatienota waarvoor de Dienst Beleidsparticipatie eind 2017 in gesprek ging met projectindieners, collega’s en experten, lezen we dat dit cocreatieve aspect zeker niet voor alle deelnemers duidelijk was. Vele initiatiefnemers gingen ervan uit dat het volstond om een projectvoorstel te doen dat dan door de Stad zou worden uitgevoerd (Stad Gent, 2018). Het Burgerbudget maakte dus niet alleen heel wat participatie mogelijk maar verwachtte ook een bepaald engagement van de deelnemende burgers. Dat engagement bleek een heikel punt dat dieper gaat dan een communicatieprobleem.

“Dit ‘misverstand’ heeft ook maar zeker niet alleen met communicatie te maken, het raakt ook de politieke cultuur in ons land. Dat een overheid burgers uitnodigt om met voorstellen te komen én ze vervolgens vraagt om die voorstellen (mee) te realiseren én aangeeft hen daarbij nodig te willen ‘helpen’, is, zeker in Vlaanderen, ongewoon. Als Stad Gent op dit punt een omslag wil realiseren, zal het nodig zijn om een initiatief en oproep zoals Burgerbudget geregeld te herhalen. Wij leven nu eenmaal in een maatschappij waarbij burgers het gewoon zijn dat de overheid initiatief neemt of dat nalaat en vervolgens daarom kan worden aangeklaagd” (Stad Gent, 2018, p.28). Het Gentse Burgerbudget kwam er op initiatief van het stadsbestuur. De burgers zijn dus niet de oorspronkelijke initiatiefnemers van het geheel maar zijn wel de initiatiefnemers van de uitgevoerde projecten. De dienst beleidsparticipatie was het interne aanspreekpunt voor de initiatiefnemers. Zij coördineerden het proces, volgden de verschillende projecten op en communiceerden met de andere stadsdiensten.

21 De Dialoogkamer was als extern orgaan verantwoordelijk voor de procesbewaking en vormde, in analogie met de theorie van Baiocchi en Ganuza (2014), het forum der forums van het Gentse Burgerbudget. De Dialoogkamer bestond echter niet uit vertegenwoordigers van de participerende burgers maar wel uit een diverse groep experten. Het schepencollege selecteerde deze experten met oog voor verschillende deskundigheden, invalshoeken en achtergronden (Stad Gent, 2018). Op 13 april 2017 keurde het schepencollege het huishoudelijk reglement van de Dialoogkamer goed. Dit document omschrijft het doel, de samenstelling en de bijhorende procesregels van dit orgaan (Dialoogkamer & College van burgemeester en schepenen, 2017).

De Dialoogkamer kreeg 30% beslissingsrecht over de scores van de voorgestelde projecten. De onlinestemming, waaraan elke Gentenaar kon deelnemen bepaalde de overige 70%. Op die manier werd voorkomen dat enkel organisaties met een grote mobilisatiekracht kans maakten op middelen. Kleinschalige projecten met een grote maatschappelijke meerwaarde moesten ook een kans krijgen. Door de 30-70 verhouding was de stem van de Gentse Burgers nog steeds dominant bij het verkiezen van de projecten maar kon de dialoogkamer inhoudelijk bijsturen (Dialoogkamer & College van burgemeester en schepenen, 2017). We zien dus dat de Gentse burgers weldegelijk rechtstreekse macht hadden over de besteding van een deel van het overheidsbudget maar dat de sprong niet gewaagd werd om dit volledig over te laten aan burgers.

Naast het huishoudelijk reglement van de Dialoogkamer bestaat er ook een algemeen reglement van het Gentse Burgerbudget (Stad Gent, 2016). Dit beschrijft het doel van het project en de voorwaarden waaraan de voorstellen moeten voldoen. Het algemene reglement kwam tot stand via politiek-ambtelijk samenspel. De dienst beleidsparticipatie onderzocht verschillende mogelijke pistes binnen de diversiteit aan burgerbegrotingen. Het politieke niveau discussieerde en besliste uiteindelijk over deze pistes (Stad Gent, 2016). Ook hier werden burgers dus niet rechtstreeks betrokken.

Bij de meeste burgerbegrotingen worden de procesregels door de lokale overheid vastgelegd. Al bestaan er uitzonderingen. In het burgerbudget van Sevilla beslisten burgers zelf over de procesregels en kregen ze op die manier dus ook institutionele macht (Cabannes & Lipietz, 2018). Het feit dat de overheid de procesregels meestal in handen houdt sluit aan bij de vaststelling van Biaocchi en Ganuza (2014) dat het empowerende aspect van burgerbegrotingen bij de wereldwijde verspreiding steeds meer naar de achtergrond verdween. De meeste burgerbegrotingen zijn dan ook eerder een aanvulling op dan een alternatief voor de representatieve democratie.

22

1.4.2

Wie wordt betrokken?

De burgers die bij het Gentse Burgerbudget betrokken werden zijn te omschrijven in drie niveaus. Ten eerste had je de 261 burgers en organisaties die het initiatief namen om een project in te dienen en uit te werken. Van deze initiatieven werden 105 projecten uiteindelijk ter stemming voor gelegd aan alle Gentse burgers vanaf 14 jaar oud. De 15 277 burgers die stemden voor hun favoriete projecten waren dus een tweede betrokken doelgroep. Op basis van die stemming en de score van de dialoogkamer werden 17 projecten met de financiële steun van het burgerbudget uitgevoerd. De derde groep betrokkenen komt pas aan bod na het hele verkiezingsproces. De opgezette projecten hebben namelijk een impact op de lokale buurtdynamiek. De vele vrijwilligers, partnerorganisaties, bezoekers, passanten en buurtbewoners geven er elk op hun manier betekenis aan.

Het stedelijke apparaat kan gezien worden als een vierde betrokkenheidsniveau. Het Gentse Burgerbudget bracht ook daar heel wat te weeg. Politici keken argwanend of nieuwsgierig toe. Ambtenaren werden overspoeld door vragen. Ze zagen hun planning meer dan eens in het water vallen of ze lieten zich uitdagen door het aanstekelijke enthousiasme van burgers. In de evaluatie van het Gentse Burgerbudget (Stad Gent, 2018) is er heel wat info te vinden over deze betrokkenen. Burgers die online hun stem uitbrachten werden automatisch uitgenodigd om nog een korte vragenlijst in te vullen. Daarnaast werden er nog twee enquêtes georganiseerd. De projectindieners van de 261 ontvankelijke projecten kregen 21 december 2017 een enquête doorgestuurd. Op 23 en 25 januari 2018 werden er op basis van deze enquête groepsgesprekken georganiseerd met de projectindieners. Bij de stadsdiensten werd er op een gelijkaardige manier tewerk gegaan. Zij kregen 1 februari 2018 een enquête doorgestuurd en gingen daar op 20 februari 2018 over in gesprek. Op 8 februari 2018 was het de beurt aan de Dialoogkamer voor een groepsgesprek. De Dienst Beleidsparticipatie begeleidde de groepsgesprekken en stelde de enquêtes op in samenspraak met de Dienst Data en Informatie.

De overgrote meerderheid van de projectindieners die de enquête invulden waren mensen met de Belgische nationaliteit en een diploma hoger of universitair onderwijs. Bij het ontwerpen van het Gentse Burgerbudget werd beslist om ook organisaties toegang te geven en projectdossiers te laten indienen. De voornaamste reden daarvoor was dat die organisaties vaak het personeel en het netwerk hebben om een diversere doelgroep aan te spreken. Ondanks de inspanningen van de Dienst Beleidsparticipatie om via Gentse middenveldorganisaties ook kwetsbare doelgroepen te bereiken, bleek dit niet vanzelfsprekend. Op het eerste zicht lijkt de analyse van Bouverne-De Bie en De Visscher (2008) hier bevestigd. In plaats van burgers vaardiger te maken in participatie wordt er een

23 verschil geïnstalleerd tussen burgers die de participatietaal spreken en degenen die hier nog niet toe in staat zijn.

Meer ruimte voor begeleiding bij het opmaken van een projectdossier zou ten goede komen aan dit verschil in participatievaardigheden. Ook de stadsdiensten zelf kunnen bijgeschoold worden om participatie stadsbreed mogelijk te maken voor burgers die het vakjargon van de ambtenarij niet spreken en hopeloos verlopen lopen in de structuur van de stadsorganisatie. Maar we moeten ook verder durven kijken dan het verschil in vaardigheden. Het zou wetenschappelijk onjuist zijn om de homogeniteit van de projectindieners binnen deze enquête eenzijdig te verklaren door een verschil in participatievaardigheden. De invloed van factoren zoals sociaal economische status, job, kinderen enzovoort werd niet onderzocht. De evaluatie van de Dienst Beleidsparticipatie gaat over de betrokkenen tot en met de verkiezing van de 17 uitverkoren projecten. De kwalitatieve analyse van mijn masterproef speelde zich af toen de meeste projecten al volop in uitvoering waren. Ik wil hier al even kort op in gaan om dat dit toch wel een ander beeld geeft. De projectindieners die ik interviewde waren inderdaad allemaal mensen met de Belgische nationaliteit en een diploma hoger onderwijs of universiteit. Om zo een project te trekken worden er dan ook heel wat vaardigheden verwacht van deze mensen. Er is bijvoorbeeld vaak basiskennis nodig over vzw-wetgeving, boekhouding, stadsorganisatie, beleidsbeïnvloeding, vrijwilligerscoördinatie, off- en online communicatie enzovoort. Dat verschil in vaardigheden valt niet volledig op te lossen door in een burgerbegrotingstraject begeleidings- en vormingsmomenten in te lassen. De projectindieners mogen dan wel een vrij homogene groep zijn. De vrijwilligers en gebruikers van de projecten zijn vaak een pak diverser. Het Reigersparkje is bijvoorbeeld een project dat ingediend werd door een vrouw die zelf lang ambtenaar is geweest en heel goed weet wat er allemaal in zo een dossier moet staan. Dat neemt niet weg dat er achter de schermen een enorme diversiteit heerst. Ongeacht de etnisch culturele achtergrond, al dan niet met een beperking, van alle leeftijden, rijk of arm, iedereen draagt zijn steentje bij. Al deze doelgroepen werden betrokken bij de het Gentse Burgerbudget. Dat betekent niet dat ze ook allemaal in staat moeten zijn om zo een project te trekken.

1.4.3

Fase van betrokkenheid

Het proces van het Burgerbudget verliep in vier fases. Fase één liep van 21 december 2016 tot en met 31 maart 2017 en bestond uit de aanvraag tot deelname. Aan het begin van deze fase zette de dienst beleidsparticipatie een grootschalige off- en online communicatiecampagne op met affiches, flyers, een Burgerbudgetbus, enzovoort. Ze gingen langs bij alle sociale middenveldpartners om het Burgerbudget voor te stellen en via hen een

24 diverser publiek te bereiken. Deze organisaties kregen ook een uitnodiging via mail. Op die manier werd bij alle Gentse Burgers de oproep verspreid om een voorstel in te dienen voor hun droomproject. Aan het einde van deze fase hadden de Gentenaren in totaal 283 voorstellen ingediend op burgerbudget.gent. Deze kwamen terecht op een online platform waar burgers ‘hartjes’ konden geven en reacties konden achterlaten. Op die manier kregen de projectindieners een idee van de gedragenheid van hun project. Van deze 283 initiële ideeën werden 22 projecten onthouden omdat ze niet voldeden aan het reglement. 261 projecten gingen door naar de tweede fase.

Die tweede fase bestond uit de verdere uitwerking van de projectvoorstellen. In de loop van april 2017 werden alle projecten afgetoetst bij de verschillende stadsdiensten voor extra informatie en opmerkingen. Op 3 mei kregen alle indieners een mail met de uitnodiging om een projectdossier uit te werken tegen 30 juni. Ze konden zich daarvoor inspireren op de vragenlijst van de Dienst Beleidsparticipatie en op de ‘zitdagen’ bij de dialoogkamer. Intussen vormde de Dienst Beleidsparticipatie samen met Digipolis het onlineplatform burgerbudget.gent om tot een stemplatform. En maakten ze een communicatieplan op voor de vierde fase. Tijdens de tweede fase haakten 55 projecten af. Het uitwerken van een degelijk projectdossier vroeg meer tijd en engagement dan velen hadden ingeschat. Er waren ook projecten die fusioneerden met een ander project of die zich realiseerden dat het niet mogelijk was om hun project op poten te krijgen binnen de vooropgestelde tijd.

Toen de deadline van 30 juni naderde hadden verschillende projecten nog niets van zich laten horen. Sommige projecten die wel een definitief dossier hadden ingediend waren nog niet helemaal in orde, bijvoorbeeld omdat hun engagementsverklaring nog ontbrak. Daarop werd op vraag van de Dialoogkamer beslist om tot en met 11 juli een remediërende fase in te lassen. Tijdens deze fase contacteerde de Dienst Beleidsparticipatie alle projecten die niet in orde waren om te polsen hoe ze er voor stonden. Blijkbaar gingen velen er vanuit dat ze wel zouden geschrapt worden als ze geen definitief dossier indienden. Voor 11 juli trokken nog 45 projecten hun dossier in.

161 projecten dienden wel een definitief dossier in. Op 24 augustus 2017 besliste het schepencollege om daarvan 105 projecten ter stemming voor te leggen. 56 projecten vielen dus toch nog uit de boot. 42 voldeden niet aan de formele vereisten (begroting, inhoudelijk plan, …), 11 beantwoordden te weinig aan het cocreatieve criterium en bij 3 projecten bleek de realisatie onmogelijk (bv. geen toestemming van de eigenaar).

Na de remediërende fase kon de verkiezingsfase van start gaan. De 105 projecten die overbleven begonnen volop campagne te voeren. Stad Gent verspreidde eind augustus 2017 een grootschalige communicatiecampagne om de Gentse burgers op te roepen te

25 stemmen voor hun favoriete projecten. De campagne kreeg veel media aandacht en zorgde voor een groot bezoekersaantal op burgerbudget.gent.

Op 21 september 2017 besloot de Dialoogkamer om hun 30% van de score toe te kennen door 24 projecten naar voor te schuiven waar hun voorkeur naartoe ging en deze een gewogen score te geven. Projecten die meer dan 100 000 euro hadden gevraagd kregen 20 punten, projecten die tussen de 50 001 euro en 100 000 euro hadden gevraagd kregen 25 punten en projecten die 50 000 euro of minder hadden gevraagd kregen 30 punten. Op die manier wilde de dialoogkamer zoveel mogelijk kleine en precaire projecten ook de kans geven om gebruik te maken van het beperkte budget.

Tussen 29 september en 14 oktober 2017 konden de Gentse burgers stemmen op hun drie favoriete projecten. Mensen die daar hulp bij nodig hadden konden terecht op 40 verschillende plekken verspreid over alle Gentse wijken. De organisaties uit het middenveld werden opnieuw gemaild, deze keer met de oproep om massaal te stemmen. Uiteindelijk brachten 15 277 Gentenaars hun stem uit.

Op 19 oktober 2017 nam het college van burgemeester en schepenen kennis van het resultaat van de stemming waarna de uitslag via mail naar de projectindieners gecommuniceerd werd. 17 projecten werden verkozen, 7 uit de kernstad, 5 uit de negentiende eeuwse gordel en 5 uit de twintigste eeuwse gordel.

Als we kijken naar het kader van Williams et al. (2017) zien we dat deze vier fasen zich vooral afspelen binnen het ontwerpen van voorstellen en het selecteren van de voorgestelde projecten. Het afbakenen van uitdagingen gebeurde eigenlijk tijdens het droomproces van de burgers. De eigenheid van het Gentse Burgerbudget was net dat het om een zeer open oproep ging met weinig inhoudelijke grenzen. De projecten mochten niet strijdig zijn met de stadsmissie en mochten geen commercieel, religieus of politiek doel hebben.

De uitvoering van de projecten gebeurde na het verkiezingsproces. De Dialoogkamer speelde daar geen rol meer in. Maar de Dienst Beleidsparticipatie fungeerde nog steeds als aanspreekpunt en tussenfiguur met de andere stadsdiensten.

De effecten van de burgerbegroting werden deels onderzocht via de uitgebreide evaluatie. De betekenis en de effecten van de projecten zelf is echter nog niet onderzocht. Met deze masterproef wil ik daar een bijdrage aan leveren.

26

1.4.4

Methode

Net als in heel wat andere Europese landen, maar anders dan burgerbegrotingen in Latijns-Amerika, zag Gent de eigen begroting als een aanvulling op en geen vervanging van het gevestigde democratische systeem. Als pilootproject werd het gefinancierd met restmiddelen uit het Stedenfonds 2014 (Stad Gent, 2018), wat betekent dat het ging om extra middelen. Stad Gent stelde expliciet dat het Gentse Burgerbudget een democratisch experiment is (Stad Gent, 2018). In het meerjarenplan 2020-2025 (Stad Gent, 2019) staat echter dat er in deze beleidsperiode een nieuwe burgerbegroting zit aan te komen met een vervijfvoudigd budget en een focus op het wijkniveau. Het lijkt er dus op dat de burgerbegroting in Gent een structureler karakter krijgt.

Aangezien het om overheidsmiddelen gaat werden de verkozen projecten ter goedkeuring voorgelegd aan het College van Burgermeester en Schepenen. Formeel hadden zij dus het laatste woord. Maar anders dan bijvoorbeeld bij de Budget Games in Kortrijk (Vlaamse overheid, z.j.a), hadden de burgers hier niet louter een adviserende stem. De Gentse burgers hadden via het verkiezingssysteem weldegelijk een bepalende stem in de besteding van de ter beschikking gestelde middelen. De voorgestelde projecten van het Burgerbudget dienden tegelijk ook ter inspiratie voor de reguliere stadsbegroting. In de resultaten van mijn kwalitatief onderzoek zullen we bijvoorbeeld zien dat het vernieuwde speeltuintje naast Buitenklas de Bostorie oorspronkelijk deel uitmaakte van het projectdossier maar tenslotte overgenomen werd door Stad Gent en binnen de reguliere begroting uitgevoerd werd. De participatie binnen een burgerbegroting kan zowel off- als online georganiseerd worden. Offline burgerbegrotingen omvatten fysieke ontmoetingen tussen burgers en overheid om te discussiëren over de besteding van een bepaald budget. Baiocchi en Ganuza (2014) beschrijven deze open bijeenkomsten als het meest zichtbare deel van burgerbegrotingen. Online burgerbegrotingen gebruiken informatica om burgers in staat te stellen deel te nemen via internet. In veel gevallen gaat het om een combinatie van off- en online participatie in de vorm van fysieke ontmoetingen en digitale technologieën (Mkude, 2014). Het Gentse Burgerbudget is daar een voorbeeld van. Bij de aanvang konden de deelnemende burgers hun idee op het Burgerbudgetplatform zetten. Daar konden andere burgers een reactie achter laten of een hartje geven aan één van de projecten. Toen alle projectdossiers op punt stonden werd dit platform omgevormd tot een stemplatform. Daar konden de Gentse Burgers op hun drie favoriete projecten stemmen. Voor de initiatiefnemers was er ook fysieke ontmoeting mogelijk met de Dialoogkamer om over hun project te overleggen. In het Gentse Burgerbudget gaat het dus om een mengeling van digitale en fysieke methodieken.

27 Baiocchi en Ganuza (2014) stellen met het beeld van de lopende band een duidelijke en transparante institutionele link voor tussen de publieke opinie en overheidsbeslissingen. Binnen die institutionele link wordt een apart administratief orgaan opgericht dat verantwoordelijk is voor de burgerbegrotingen en waar de verantwoording voor de besteding van budgetten binnen de burgerbegroting gecentraliseerd wordt. Bij het Gentse Burgerbudget was de Dienst Beleidsparticipatie dit administratief orgaan. De projectdossiers met bijhorende documenten zoals de begroting en de engagementsverklaringen werden daar ingediend en opgevolgd. Het woord ‘apart’ dient genuanceerd te worden. Ook de wijkregisseurs en enkele andere participatiekanalen vallen onder de Dienst Beleidsparticipatie. Het Burgerbudget was tijdelijk wel hun voornaamste focus maar de dienst is niet speciaal voor het Burgerbudget opgericht.

Het ging in Gent niet om een exclusief contactpunt zoals Baiocchie en Ganuza het omschrijven. De mensen van de Dienst Beleidsparticipatie probeerden wel een spilfiguur te zijn in de communicatie tussen de projecten en andere stadsdiensten. In die zin waren ze binnen het Burgerbudget het gezicht van de Stad. Maar buiten het Burgerbudget waren er nog veel andere mogelijkheden om als burger voorstellen te doen en uit te werken. Anders dan in de theorie van Baiocchie en Ganuza zijn er in Gent dus wel verschillende kanalen en verschillende procesregels om wensen van burgers te vertalen naar de beleidsagenda. De bedoeling van dit apart administratief orgaan was ook om het implementatieproces af te schermen van externe druk en onpartijdigheid te waarborgen. In Gent werden de 17 projecten ter goedkeuring voorgelegd aan het College van Burgemeester en Schepenen. Maar de inhoudelijke keuzes binnen het Burgerbudget stonden los van het politieke niveau. Om het Gentse burgerbudget uit te stippelen ging de Dienst Beleidsparticipatie ten raadde bij gelijkaardige trajecten in andere steden. Er was dus wel ruimte om te onderzoeken en af te toetsen hoe het Burgerbudget best aangepakt zou worden. Maar los daarvan werden ambtenaren niet opgeleid om participatief aan de slag te gaan met burgers.

Deze retoriek van het Gentse Burgerbudget als experiment kan verkeerde verwachtingen scheppen. Deze retoriek wordt aangemoedigd door een algemene tendens om vanuit een drang naar ‘Evidence Based’ werken taalgebruik uit de positivistische wetenschappen over te nemen in de sociale wetenschappen. Het risico daarbij bestaat dat er een verkeerde indruk wordt gewekt dat het zou gaan om een gesloten deterministisch systeem. Het Gentse Burgerbudget is in tegendeel een open, recursief en symbiotisch systeem. De omgeving heeft namelijk duidelijk een invloed. Het systeem is zelfreflexief en verleent zelf betekenis aan gebeurtenissen. Het Gentse Burgerbudget is dus geen experiment in de zin van een ‘Randomised Control Trial’ uit de positivistische wetenschappen. Het kan leiden tot meer

28 begrip over het potentieel van burgerbegrotingen in een Gentse context en tot inspiratie voor het Gentse Stadsbeleid. Het kan echter niet leiden tot objectieve actieregels voor vervolgexperimenten (Biesta, 2010; Lorenz & Nothdurfter, 2010).

1.4.5

Schaal

In juli 2015 werd er beslist om met de restmiddelen uit het Stedenfonds 2014, in totaal 1,35 miljoen euro, het concept van een Gents Burgerbudget uit te werken. Met iets meer dan 259.000 inwoners is dat ongeveer 5,2 euro per inwoner (Agentschap Binnenlands Bestuur Vlaanderen, 2018), wat in vergelijking met andere Vlaamse steden eerder bescheiden en kleinschalig is. Zo bedroeg het burgerbegrotingsproject in de Mechelse wijk Nekkerspoel ongeveer 3 miljoen euro (Uytgeerts, 2015). In Antwerpen is de burgerbegroting van 1,1 naar 1,4 miljoen per jaar gegroeid (Stad Antwerpen, 2019).

De 1,35 miljoen euro van het Gentse Burgerbudget werd verdeeld over drie clusters, a rato van het inwonersaantal. De kernstad kreeg op die manier 317.345,95 euro toegewezen, de 19de _{-eeuwse gordel 512.792,15 euro en de 20}ste _{-eeuwse gordel 519.843,45 euro.}

De projecten konden 20 000 tot 150 000 euro aanvragen. Alle 105 ter stemming voorgelegde projectvoorstellen waren samen goed voor 7,9 miljoen euro (Stad Gent, 2018). De schaal van de communicatiecampagne en de mobilisatie van burgers waren met andere woorden veel groter dan het budget dat besteed kon worden.

Volgens Wampler et al. (2018) zijn er drie algemene factoren die bepalend zijn voor de impact van burgerbegrotingen: er moet een sterke overheidsondersteuning zijn, er moeten voldoende beschikbare middelen zijn en er moet een goed georganiseerd maatschappelijk middenveld aanwezig zijn. Er is dus een direct verband tussen de schaal van de middelen die vrijgemaakt worden en de maatschappelijke impact van de burgerbegroting.

Het risico bestaat dat overheidsambtenaren te hoge verwachtingen scheppen over het burgerbegrotingsproject om enthousiasme op te wekken en mensen te overtuigen, maar dat er door relatief beperkte middelen weinig structurele veranderingen verwezenlijkt worden (Wampler et al., 2018). In de context van het Gentse Burgerbudget dekte de Stad zichzelf in door expliciet te stellen dat het gaat om een pilootproject. Naast het officiële doel ‘een nieuwe mogelijkheid bieden om samen aan de stad te bouwen’ (Stad Gent, 2016, p.1) heeft het Burgerbudget als pilootproject ook tot doel om al doende te leren. Er is een contrast tussen de ambitie om ‘samen aan de stad te bouwen’ en de retoriek van een relatief kleinschalig experimenteel pilootproject. Dit lijkt het risico van te hoge verwachtingen binnen beperkte middelen te bevestigen.

29 De schaal van burgerbegrotingen gaat niet enkel over het budget maar ook over hoe ingrijpend de burgerbegroting is. Sintomer et al. (2016) gebruiken de huizenmetafoor van John Parkinson om de diepgang van Europese burgerbegrotingen te beschrijven. De beslissingsmacht van burgers beperkt zich volgens hun vooral tot relatieve details (verven) of secundaire problemen (bouwen). Het gaat zelden om structurele problemen (huisvesting). Deze metafoor is ook van toepassing op het Gentse Burgerbudget. Er werden geen inhoudelijke grenzen gesteld. Het ging om een open oproep zonder afgebakende thema’s. Toch beperkte de participatie zich tot het voorstellen van relatief kleinschalige projecten, het verkiezen van de projecten die uiteindelijk middelen zouden krijgen en het in praktijk brengen van die projecten. Het Burgerbudget ging niet over hoe we structurele problemen in onze maatschappij kunnen aanpakken.

1.4.6

Herverdeling

Zoals ik bij de historiek beschreef ontstonden burgerbegrotingen vanuit een drang naar meer sociale rechtvaardigheid. Sinds burgerbegrotingen over de hele wereld als paddenstoelen uit de grond schieten, is dit aspect van sociale rechtvaardigheid evenwel steeds meer naar de achtergrond verdwenen (G. Baiocchi & Ganuza, 2012). Ook in Gent werd bij de doelstellingen van het Burgerbudget geen gewag gemaakt van sociale rechtvaardigheid. Er zat wel een non-discriminatieclausule vervat in het reglement waarbij de projectaanvrager zich ertoe verbond voor iedereen toegankelijk te zijn (Stad Gent, 2016).

Het betrekken van kansengroepen bij burgerbegrotingen vraagt extra tijd, aandacht, middelen en expertise, dit om drempels veroorzaakt door sociale ongelijkheid weg te werken. Het gaat onder meer om ongelijkheid in zelfvertrouwen, opleiding en inkomen (Harkins & Escobar, 2015). Wanneer burgerbegrotingen toegepast worden als aanvulling op de reeds aanwezige participatieve structuren, bestaat het risico dat bestaande netwerken van georganiseerde belangen en lokale machten worden versterkt (Bassoli, 2012; Cabannes, 2004) en dat kwetsbare groepen worden uitgesloten.

Ook in Gent bestond dat risico. Daarom werd er zowel tijdens de communicatiecampagne als tijdens het proces zelf extra aandacht besteed aan kansengroepen. De Dienst Beleidsparticipatie ging eind 2016 langs bij allerlei sociale partners om het Burgerbudget voor te stellen (cf. supra). Er werden daarnaast twee gerichte mailings verstuurd naar collega’s uit het middenveld: een eerste om het Burgerbudget voor te stellen en een tweede om op te roepen voor de stemming. Er was ook een Burgerbudgetbus die op specifieke plaatsen en evenementen verspreid over de Gentse wijken een zo divers mogelijk publiek aansprak (Stad Gent, 2018).