bedrijven,
door J. J. BUNINO.
Algemeen.
De fijnere nuanceeringen buiten beschouwing latende, kan volgens mijn meening het verschil tusschen een overheidsbedrijf en -dienst aldus aangeduid worden, dat bij de eerste een organisch verband bestaat tusschen lasten en baten, terwijl bij de tweede de uitgaven en ontvangsten min of meer los van elkaar staan.
Door deze geslotenheid der financieele structuur van een bedrijf bestaat er meer aanleiding het uit de algemeene Iandsbegrooting te lichten, dan dit bij een dienst het geval is. De I. B. W. 1927 opent hiertoe de mogelijkheid. Echter schept het brengen van een bedrijf onder de bedrijvenwet, voor de betreffende instelling in hoofdzaak een meerdere administratieve zelfstandigheid, de aan-rakingspunten met den begrootingswetgever, de algemeene lands-administratie en Gouvernementeele bepalingen zijn nog dusdanig, dat de remmende invloed hiervan van nadeelige gevolgen voor de bedrijven kan zijn.
Dat dit euvel meer gevoeld wordt blijkt b.v. uit het gunstig onthaal dat de motie-STAARGAARD in de Volksraadzitting 1931/1932 te beurt viel. Tegen de in deze motie naar voren gebrachte grond-gedachte n.l. het zelfstandig maken van een bedrijf heb ik geen bezwaar, echter wel tegen den vorm waarin de rechtspersoonlijk-heid n.l. in die van bizondere Vennootschap van Koophandel zal worden gegoten. Ik stel mij n.l. op het standpunt van mijn collega
JOH. J. MORET, die in een lezing voor het Ned. Instituut van Accountants over „Een en ander over onze Staatscomptabiliteit", na opgemerkt te hebben, dat invoering van de Nederlandsche Bedrijvenwet het voordeelig gevolg heeft, dat het streven om
ZELFSTANDIG MAKING DER GOUVERNEMENTSBEDRIJVEN. J53 van sommige Staatsondernemingen naamlooze vennootschappen te maken vrijwel geheel zijn beteekenis heeft verloren, tot de uit-spraak komt, dat een staatsrechtelijke wanconstructie, waarbij de Staat naar een strooman zou moeten zoeken, om een vennootschap op te richten, teneinde zijn eigen wetten en verordeningen te om-zeilen hem nooit heeft kunnen bevredigen
o
Het komt mij voor dat de oplossing van het vraagstuk meer gezocht moet worden in een uitbouw van de Ned.-Ind. Bedrijven-wet dan in het scheppen van bizondere Vennootschappen van Koophandel.
Onderstaande beschouwingen zijn een poging in die richting.
Vooropgesteld zij, dat deze uiteenzetting slechts in groote lijnen, de door mij gedachte constructie aangeeft.
Ik stelde mij bij de ontwikkeling der grondgedachte op het standpunt dat hierop geen bestaande wetten, verordeningen of bepalingen invloed mochten uitoefenen; alleen op deze wijze kan v.m.m. een logische en doelmatige oplossing verkregen worden.
Begrenzing van het begrip bedrijf.
De remmende invloed welke de overheidsorganisatie op haar organen kan uitoefenen wordt door allen min of meer gevoeld.
Indien het orgaan echter in rechtstreeksch contact staat met het particuliere bedrijfsleven dan worden de knellende banden des te meer gemerkt.
Vanzelfsprekend zal uiteindelijk het economisch gebeuren op alle overheidsorganen van invloed zijn. Ons beperkende tot de z.g.n. bedrijven kan echter geconstateerd worden, dat deze invloed direct van twee zijden of direct van één kant kan komen, n.l.
kunnen zoowel de productie als afzet direct beïnvloed worden of alleen één van beide. In het algemeen zullen die bedrijven welke in hoofdzaak voorzien in de behoeften der overheidsinstellingen aan den afzetkant geen directen invloed ondervinden. Aan den productiekant zal in het algemeen wel directe invloed merkbaar zijn, daar men in de meeste gevallen voor voorziening in de productiemiddelen op derden aangewezen zal zijn. Echter hangt een en ander tennauwste samen met den aard der bedrijven, zoo zal de invloed bij de verzamelende bedrijven (mijnen b.v.) anders zijn dan bij de zuiver industrieele (Landsdrukkerij b.v.).
154 ZELFSTANDIG MAKING DER GOUVERNEMENTSBEDRIJVEN.
Bij bedrijven nu welke direct aan het publieke bedrijfsleven deel-nemen, zullen de ups en downs van het economisch gebeuren sterker van invloed zijn. De huidige depressie heeft dit wederom bij instellingen als de S.S., mijnen en pandhuisdienst sterk naar voren gebracht. Het moet mogelijk zijn dat deze bedrijven zich direct aan de gewijzigde economische omstandigheden aan-passen.
Hebben bovenstaande beschouwingen meer speciaal betrekking op de exploitatie, wat de kapitaals-(buitengewone)uitgaven betreft zij het volgende opgemerkt.
Het kapitaal wordt aan de bedrijven verstrekt voor aanschaffing van productiemiddelen welke over een langere periode dienst zullen doen. In de geldelijke opbrengst der producten zal in de meeste gevallen een vergoeding zitten voor de diensten door deze productiemiddelen bewezen. In het algemeen zal een deel van de opbrengst bestemd zijn voor dekking van rente over het geïnves-teerde kapitaal en afschrijving op deze duurzame productie-middelen.
Aangezien, gelijk hiervoren reeds werd betoogd, er bij de niet-bedrijven geen direct verband bestaat tusschen uitgaven en ont-vangsten, hebben hier de kapitaalsvoorzieningen niet die betee-kenis als bij de bedrijven.
Ofschoon redelijkerwijze degenen die over een zekere periode hun aandeel in de algemeene kosten van de overheid moeten bij-dragen, niet tenvolle belast behoeven te worden met de uitgaven voor die werken welke ook aan latere generaties nut zullen af-werpen, is dit meer een kwestie van financieele politiek. De nood-zakelijkheid van verdeeling over verschillende jaren bestaat hier niet; bij de bedrijven zou een dergelijke gang van zaken een ongemotiveerde schommeling in de lasten en daarmede in den kostprijs tengevolge hebben.
Moet het hier nader te ontwikkelen financieel systeem wen-schelijk worden geacht voor alle overheidsorganen met bedrijfs-karakter (dus met verband tusschen lasten en baten), voor die bedrijven bij welke conjunctuursinvloeden een belangrijke rol spelen en daarenboven de kapitaalsinvesteering van belang kan zijn, acht ik het, voor een doelmatige bedrijfsuitvoering, nood-zakelijk.
ZELFSTANDIG MAKING DER GOUVERNEMENTSBEDRIJVEN. 155 Welke bedrijven hebben een sterk uitgesproken bedrijfskarakter?
Gaan wij na, welke Gouvernementsbedrijven een sterk uit-gesproken bedrijfskarakter bezitten, dan vinden wij dat dit bij vijf en twintig van de circa vijftig bedrijven het geval is. (Zie bijlage 1).
Trots het bestaan van een Departement van Gouvernements Bedrijven, verheugen alle departementen, behalve dat van Binnen-landsch Bestuur, zich in het bezit van een of meerdere „bedrijven".
Bij de door mij toegepaste selectie (zie bijlage 1) wordt dit beperkt tot vier, n.l. Financiën, Landbouw, Nijverheid en Handel, Burge-lijke Openbare Werken en Gouvernements Bedrijven.
Ter oriënteering van den lezer inzake de gedragslijn welke door mij gevolgd werd bij bovengenoemde selectie, worden enkele gevallen hieronder nader uitgewerkt.
De Landsdrukkerij werd in de groep opgenomen, de Artillerie Constructie Winkel, en andere artillerieinrichtingen, niet. Beide zijn in hoofdzaak verrekenbedrijven, d.w.z. doen werkzaamheden voor andere overheidsinstellingen.
Van directe conjunctuursinvloeden bij den afzet is daarom geen sprake, de grondstofvoorziening heeft bij beide ongeveer hetzelfde karakter. De grootte der kapitaalsinvesteering is ongeveer gelijk — circa twee en een half millioen — echter is het karakter geheel verschillend. Bij de Landsdrukkerij moet op den voorgrond staan het op econojnische wijze voorzien in de drukwerkbehoeften van de overheid, de Artillerie Constructie Winkel is in geval van oorlog noodig; de kosten spelen hier een ondergeschikte rol, het vast-gelegde kapitaal moet volgens mijn meening grootendeels als verloren geld beschouwd worden. In deze richting wijst ook de jaarlijks op de begrooting van het Departement van Oorlog voor-komende post „Defensieuitgaven" (uitgaafpost 926 van begroo-ting 1931), waarop dat deel van de lasten gebracht wordt, dat redelijkerwijze niet op de afnemers is te verhalen.
Ofschoon ik moet erkennen, dat de Landsdrukkerij een grens-geval is, bestaat er meer aanleiding haar onder de groep bedrijven in te deelen dan dat dit met den A. C. W. het geval is.
Opgemerkt zij nog, dat ik door toepassing van deze selectie onbewust gekomen ben tot afzondering van die bedrijven welke
156 ZELFSTANDIG MAKING DER GOUVERNEMENTSBEDRIJVEN.
bij de publicaties van het Gouvernement vallen onder de groepen
„monopolies", „producten" en „bedrijven".
In bijgaand overzicht komen de bepaalde bedrijven voor met vermelding van het bedrag dat het Gouvernement van Neder-landsch-Indië er per ultimo 1930 in heeft vastgelegd, gesplitst in vast kapitaal en vlottende middelen. Bij deze splitsing rs in hoofdzaak de gedragslijn van de z.g.n. „Voorloopige Bedrijfs-cijfers" gevolgd. De gegevens zijn grootendeels overgenomen uit genoemde cijfers over 1930. Opgemerkt zij nog, dat onder de vlottende middelen een vaste kern zit welke feitelijk als vast kapitaal beschouwd moet worden, hoe groot dit deel is kan echter niet zonder meer voor elk bedrijf vastgesteld worden, vandaar dan ook, dat door mij de gedragslijn voortvloeiende uit de des-betreffende bepalingen van de Bedrijvenwet, om voorraden als kapitaal te beschouwen, niet gevolgd werd (zie in dit verband o.a.
Voorloopige cijfers 1930 der Opiumfabriek).
Het totaal beloopt ruim ƒ 1.227.690.000.— waarin de S.S. met ƒ 700.866.000.—. Ter orienteering zij vermeld dat de overeen-komstige cijfers per ultimo 1930 bij de Koninklijke Petroleum Maatschappij resp. bedragen ƒ 692.853.000.—, ƒ 309.373.200.—
en ƒ 383.479.800.—, waarbij opgemerkt zij, dat de waardeering der „Deelnemingen" tegen kostprijs vermoedelijk aan den lagen kant is.
In het vervolg van deze beschouwing wordt door mij onder
„bedrijven" alleen verstaan die met een sterk uitgesproken bedrijfs-karakter.
Organisatie der bedrijven.
De nadeelen welke haar oorzaak vinden in het opgenomen zijn van de S.S. in de algemeene Landsadministratie zijn volgens den Directeur van Gouvernementsbedrijven i) terug te brengen tot twee hoofdgroepen, n.l. ten eerste het behooren der bedrijfsuitgaven en -ontvangsten tot de landsuitgaven en -middelen; ten tweede het behooren van het bedrijfspersoneel tot het landspersoneel.
Volgens mijn meening wegen deze nadeelen voor andere bedrijven even zwaar als voor de S.S.
2) Zie verslag vergadering Volksraad 9 September 1931.
ZELFSTANDIG MAKING DER GOUVERNEMENTSBEDRIJVEN. 157 Bij de volgende constructie zouden deze nadeelen, zij het niet geheel, dan toch grootendeels opgeheven zijn.
Alle bedrijven worden ondergebracht in één Departement.
Dit departement is te beschouwen als schakel tusschen de bedrijven en de landsadministratie. In hem komen de bedrijven samen, om gezamelijk op te treden tegenover de landsadministratie.
De landsbegrooting kent deze bedrijven dus niet, in haar worden alleen die ontvangsten en uitgaven opgenomen welke verband houden met het departement; dit zullen in hoofdzaak zijn: uit-keering van winst door het departement aan het land, kapitaal-verstrekking door het land aan het departement.
Om een voorbeeld uit het particuliere bedrijfsleven te noemen is de verhouding ongeveer als bij de Koninklijke Petroleum Maat-schappij. De verschillende werkmaatschappijen (Bataafsche Petro-leum Mij. enz.) komen in haar samen, zij leent geld op de kapitaal-markt en doet de uitkeeringen aan de geldverstrekkers. Hier is de verhouding dus: kapitaalmarkt — Koninklijke Petroleum — werk-maatschappijen, bij de door mij gedachte constructie van de be-drijven: Gouvernement — Departement — bedrijven. Dat ook het Gouvernement uiteindelijk op de kapitaalmarkt geld op moet nemen om aan het Departement te verstrekken, of ter dekking van reeds verstrekt kapitaal, doet aan de constructie niets af.
Het is zonder meer duidelijk, dat bij deze organisatie, de be-drijven een veel grootere bewegingsvrijheid verkregen. De binden-de begrooting bestaat voor hen niet meer; binden-de vele organen welke momenteel controle uit kunnen oefenen, inzonderheid Inspectie van Financiën, Generale Thesaurie, Gouv. Accountants Dienst en Algemeene Rekenkamer, hebben met hen geen bemoeienis; de personeele bepalingen voor landsdienaren behoeven bij hen geen toepassing te vinden. Zij zijn onafhankelijke organen welke onder toezicht van het Departement staan.
Immers kunnen de bovengenoemde controle-lichamen voor de bedrijven niet vervallen zonder dat er iets anders voor in de plaats gesteld wordt. Behalve de interne controlemaatregelen, ten nauw-ste samenhangende met de administratieve organisatie, zal ook nog controle van buiten af plaats moeten vinden. Dit controle-orgaan vormt een der onderdeden van het Departement.
Wat de financieele en materieele controle betreft zal dit niet,
158 ZELFSTANDIG MAKING DER GOUVERNEMENTSBEDRIJVEN.
zooals momenteel het geval is, een opzenden van afschriften van boeken met bijbehoorende stukken naar het Departement ten-gevolge moeten hebben, maar een controle ter plaatse door daar-toe bevoegde personen.
Dat bij een doelmatige administratieve organisatie, waarmede het contröleorgaan uiteraard bemoeienis moet hebben, het zuivere administratieve deel van deze controle zeer beperkt kan worden, zij hier slechts terloops opgemerkt.
Dit contröleorgaan behoort tot het Departement, het staat dus boven de leiders der bedrijven, ook hun gesties staan dus onder zijn beoordeeling.
Voor het directe toezicht op het beheer zou aan elk bedrijf een Commissie van Toezicht verbonden kunnen worden, waarvan iemand van het Departement deel uit zou kunnen maken.
Wat de personeelskwestie betreft zij het volgende opge-merkt.
De menschelijk arbeid vindt plaats in een zeker tempo. Wordt al in enkele gevallen dit tempo buiten den wil van den arbeider om bepaald — ik denk hier b.v. aan het werken aan den transport-band — meestal zal door hem invloed op dit tempo uitgeoefend kunnen worden. Het arbeidstempo nu kan opgevoerd worden door drang van buiten af (streng toezicht b.v.) echter ook kan de arbeidsvreugde bij den arbeider dusdanig zijn, dat hij zonder dezen drang zijn werkzaamheden zoo vlug en goed mogelijk zal ver-richten.
Over het algemeen wordt het arbeidstempo van den Gouver-nements-ambtenaar niet van buiten af beïnvloed. Een bepaalde prikkel om het tempo op te voeren bestaat er niet. Dit wil natuur-lijk niet zeggen dat in alle gevallen de arbeids-prestatie opgevoerd zou kunnen worden.
Het beoogde doel, n.I. verhooging van het nuttig effect van den arbeid, zou volgens mijn meening o.a. verkregen kunnen worden door een verdeeling der ambtenaren in die in vasten en niet in vasten dienst. Die in los verband kunnen eerst in vasten dienst komen na een uit verschillende bronnen ontvangen gunstige be-oordeeling zoowel van hun arbeidsvermogen als psychische geaardheid.
In het door mij gedachte systeem vormen de ambtenaren in
ZELFSTANDIG MAKING DER GOUVERNEMENTSBEDRIJVEN. 159 vasten dienst een keurbende, een vaste kern, waaromheen de tijde-lijke ambtenaren zich groepeeren.
Zou deze combinatie bij alle overheidsorganen toegepast kunnen worden, zeer zeker moet dit volgens mijn meening plaats vinden bij de bedrijven. Deze moeten steeds in staat zijn zich door ontslag van personeel aan een eventueel gewijzigden economischen toe-stand aan te passen. Evenmin als dit bij de groote particuliere ondernemingen het geval is, behoeft dit als gevolg te hebben, dat tijdelijke krachten met één maand opgezegd worden; kostbare nonactiviteits- en wachtgeldregelingen moeten echter voor hen voorkomen worden.
Behalve de mogelijkheid tot opname in vasten dienst, kunnen nog andere maatregelen een gunstigen invloed op de arbeids-prestatie uitoefenen. Ik denk hierbij b.v. aan een premieregeling, welke rekening houdt met de individueele waarde welke elk amb-tenaar voor het bedrijf heeft, en aan een belooning volgens ver-richte diensten, waarbij de anciënniteit geen rol behoeft te spelen.
Het departement zal toezicht dienen te houden op de personeels-voorzieningen. Aangezien elke bedrijfsleider verantwoordelijk is voor den gang van zaken bij zijn bedrijf, zal hem zooveel mogelijk de vrije hand gelaten moeten worden. Het toezicht zal zich dan ook in hoofdzaak moeten toespitsen op het tegengaan van uit-wassen.
Dusdoende verkrijgen wij alleen van het Departement afhanke-lijke bedrijven, waarvan het personeel zich meer één met het be-treffende bedrijf zal voelen.
Verhouding tusschen Departement en Landsadministratie.
In de Iandsbegrooting komen alleen die transacties tot uitdruk-king welke direct verband houden met de financieeie verhouding tot het Departement. In hoofdzaak zal deze verhouding tot uitdruk-king komen in:
a) het opnemen van kapitaal
b) het doen van aflossingen op het kapitaal c) de betaling van rente over het kapitaal d) de uitkeering van winst
160 ZELFSTANDIG MAKING DER GOUVERNEMENTSBEDRIJVEN.
e) het storten of opnemen van geld in verband met de kaspositie van de bedrijven
f) rente-verrekening in verband met sub e.
Hiervan zal alleen de sub e genoemde transactie buiten de landsbegrooting blijven, aangezien deze gelden, evenals momenteel bij de „landsbedrijven" geschiedt, als mutaties van geld verhandeld kunnen worden, terwijl de sub ƒ genoemde rente pro-memorie als ontvangst en uitgaaf opname zou kunnen vinden.
De a i/m d genoemde transacties zullen wel op de landsbegroo-ting voorkomen. Aangezien de landsadministratie echter slechts met het bedrijvendepartement, niet met de afzonderlijke bedrijven, bemoeienis heeft, komen de betreffende posten slechts in totaal bedragen in de begrooting tot uitdrukking.
Hiervan zijn de sub a en d genoemde in hoofdzaak voor den begrootingswetgever van belang, aangezien de sub b en c ver-melde afgeleide posten zijn. Zij toch houden rechtstreeks verband met de verstrekte kapitalen.
Resteert dus de kapitaalvoorziening en de winstuitkeerinw.
Gezien het feit, dat het bedrijvendepartement in de kapitaal-behoefte van alle bedrijven heeft te voorzien, zou het zelfstandig leeningen kunnen sluiten. Het lijkt mij echter gewenscht, dat alleen het Gouvernement van Ned.-Indië eventueel een beroep op de kapitaalmarkt doet. Dat hierbij ter toelichting een balans en resul-tatenrekening van het bedrijvendepartement met vermelding van de benoodigde kapitaalsuitbreidingen voor den belegger een dank-bare bron van inlichting omtrent het doel van een deel c.q. der geheele leening kan zijn, zij terloops naar voren gebracht.
De door het bedrijvendepartement begroote kapitaalsuitbreiding, zal toegelicht dienen te worden door een specificatie per bedrijf.
Dusdoende kan door den begrootingswetgever invloed uitgeoefend worden op de expansie der bedrijven. Het komt mij voor dat deze post per bedrijf een min of meer bindend karakter moet dragen.
Ook van het aan het land uit te keeren winstsaldo zal als toe-lichting een specificatie per bedrijf gegeven moeten worden. Het meer of minder rendabel zijn der bedrijven komt zoodoende elk jaar onder beoordeeling van den begrootingswetgever. Of alle beschikbare winst uitgekeerd zal worden, of een gedeelte als bedrijfsreserve aangehouden is een kwestie van uitvoering.
Hier-ZELFSTANDIG MAKING DER G0UVERNEMENTSBEDR1JVEN. j 6 1 mede zal ik mij momenteel niet inlaten. Wel zij opgemerkt, dat de hier genoemde specificatie zuiver bedoeld is als een toelichting de schattingen der baten en lasten, waarvan deze bedrijfsresultaten de resultanten zijn blijven buiten beoordeeling.
De bedrijven publiceeren jaarlijks een verslag waarvan de Balans en Verlies- en Winstrekening o.m. geteekend is door den verant-woordelijken controleerenden ambtenaar.
Jaarlijks stelt het bedrijvendepartement een verzamelbalans en verlies- en winstrekening samen.
Deze vormen met de jaarverslagen der bedrijven als toelichting de jaarrekening van het bedrijvendepartement.
De regeering stelt uiteindelijk de jaarrekening vast. Aangeno-men moet worden dat de door accountants gecertificeerde jaar-stukken der bedrijven een juist beeld geven van den financieelen toestand en de resultaten der bedrijven. Echter kunnen omtrent principieele kwesties meeningverschillen bestaan. In dergelijke gevallen zou de regeering een commissie kunnen benoemen ter oplossing van het geschil.
Resumeerende zullen dus bij toepassing van het door mij voor-gestane systeem de bedrijven slechts beperkt worden in hun kapi-taalsuitbreidingen. De exploitatie zou in geen enkel opzicht door den begrootingswetgever aan banden gelegd worden. Wel zullen de bedrijven bij het departement jaarlijks een begrooting hebben in te dienen, deze zal echter een leidend geen bindend karakter moeten hebben.
Brengt ds hier ontwikkelde constructie besparing?
Alsnog zal de vraag onder oogen worden gezien, of op deze wijze besparing verkregen wordt.
Dit is zeer zeker het geval. Immers is, wat de administratieve controle betreft, het bedrijf nu genoodzaakt zoowel van haar gel-delijk als materieel beheer verantwoordingen aan de Algemeene Rekenkamer in te dienen hetgeen gepaard gaat met het maken van afschriften en wat dies meer zij. Deze verantwoordingen gaan via het departement waar de stukken gecontroleerd worden.
Dit is zeer zeker het geval. Immers is, wat de administratieve controle betreft, het bedrijf nu genoodzaakt zoowel van haar gel-delijk als materieel beheer verantwoordingen aan de Algemeene Rekenkamer in te dienen hetgeen gepaard gaat met het maken van afschriften en wat dies meer zij. Deze verantwoordingen gaan via het departement waar de stukken gecontroleerd worden.