door
Mr. H. W. NOLTING.
De vrijheid van spreken der leden is een der oudste voorrechten van het Engelsche Parlement. Reeds in het begin der 17de eeuw noemden de Commons in een petitie aan den Koning dit privilege
„their ancient and undoubted right and inheritance". In den eersten tijd der Engelsche parlementaire geschiedenis ontbrak het niet aan voorbeelden, dat op het privilege ernstig inbreuk werd gemaakt. Toch werd in het algemeen van de zijde der Kroon slechts zelden gepoogd de besprekingen te onderbreken of voort-zetting te verhinderen. Het in de praktijk van het Engelsche Parlement dus reeds lang bestaande en erkende beginsel van vrijheid van spreken werd definitief vastgelegd in de bekende bewoordingen van art. 9 van de Bill of Rights (1689) „that the freedom of speech and debates or proceedings, ought not to be impeached or questioned in any court or place out of par-liament". De beteekenis van dit privilege, dat ook thans nog onverzwakt geldt, is, dat al hetgeen in het Parlement wordt gezegd, onttrokken is aan de controle van elke andere autoriteit of -macht behalve het Parlement zelf. Het is nooit de bedoeling geweest dat de leden individueel geheel vrij en ongecontroleerd zouden kunnen spreken. Er schijnt integendeel van den beginne af aan in het Engelsche Parlement een strenge discipline voor de sprekers te hebben bestaan *).
Het privilege onttrekt slechts die misdrijven, welke door middel van woorden worden gepleegd, aan de kennisneming van den rechter 1) Mr. W. A. E. VAN Os, De gerechtelijke onvervolgbaarheid der volks-vertegenwoordigers, blz. 18 e.v.
Kol. Studiën
118 DE BETEEKENIS DER PARLEMENTAIRE ONSCHENDBAAR-en draagt eONSCHENDBAAR-en plaatselijk karakter, daar het alleONSCHENDBAAR-en betreft, hetgeONSCHENDBAAR-en in het Parlement is gesproken. Wat een parlementslid buiten het Huis in zijn hoedanigheid mocht zeggen en de buiten het Par-lement gepubliceerde redevoeringen vallen in Engeland niet onder den waarborg der onschendbaarheid, zooals hieronder nader zal blijken.
Behalve het voorrecht van vrijheid van spreken kent het Engelsche Parlement een ander voorrecht van zeer ouden datum, dat mede de onschendbaarheid der leden betreft, n.l. „the freedom from arrest". Dit privilege, dat in Engeland van weinig beteekenis is, waarborgt dat gedurende de zitting van het Parlement en gedu-rende een aantal dagen voor de opening en na de sluiting een lid niet zonder toestemming van het Huis, waarvan hij lid is, kan worden aangehouden „unless it be for treason or felony, or for refusing to give surety of the pease".
Het beginsel der parlementaire onschendbaarheid is — veelal in gewijzigden vorm, hetzij dat aan het voorrecht uitbreiding werd gegeven hetzij dat het werd beperkt — in de constituties der Euro-peesche landen en van de Amerikaansche Staten en in de grond-wet van de Vereenigde Staten overgenomen.
Sinds de Fransche revolutie is het beginsel in Frankrijk bekend.
In de vergadering van 23 Juni 1789 sprak de Nationale Vergade-ring de onschendbaarheid harer leden uit. Er werd een zeer ruime beteekenis aan gegeven, het omvatte niet alleen straffeloos-heid voor het gesproken woord, maar ook den waarborg dat gedu-rende de zitting in het geheel geen vervolging van afgevaardigden zou kunnen plaats hebben. Vrijwel van den aanvang der receptie van het privilege in Frankrijk en ook in de thans aldaar geldende grondwet is niet alleen de vrijheid van spreken in de vergade-ring der volksvertegenwoordiging gewaarborgd, maar zijn al de meeningsuitingen der afgevaardigden in hun hoedanigheid gedaan, dus ook hetgeen als zoodanig buiten de vergadering is gezegd of geschreven, door de onschendbaarheid gedekt. Naast de vrijheid van spreken en schrijven waarborgt de grondwet de vrijheid van beweging der volksvertegenwoordigers. Behalve in geval van ontdekking op heeterdaad kunnen zij in het algemeen gedurende de zitting niet worden vervolgd of aangehouden dan
HEID IN GRONDWET EN INDISCHE STAATSREGELING j j g met goedvinden van de Kamer, waarvan het lid deel uitmaakt Dit privilege is praktisch van grooter beteekenis dan de freedom from arrest in Engeland, welke eigenlijk alleen in geval van gijzeling toepassing vindt.
In Duitschland is sinds 1814 zoowel het beginsel van vrijheid van spreken als dat der zoogenaamde vrijwaring bekend. De bepa-lingen welke thans in de nieuwe grondwet van het Duitsche Rijk (1919) over de onschendbaarheid voorkomen zijn in wezen over-genomen uit de oude grondwet. Zij zijn echter aangevuld o.a.
wat betreft het afleggen van getuigenis — hetgeen hieronder nader ter sprake zal komen — ter voldoening aan een door den Rijksdag uitgesproken wensch, waaraan de parlementaire praktijk zich reeds had aangepast. In Duitschland omvat de onschendbaar-heid evenals in Frankrijk niet slechts hetgeen in de vergadering van den Rijksdag is gesproken, maar ook wat daarbuiten door den afgevaardigde in de uitoefening van zijn beroep is gezegd In de tweede plaats is er de waarborg van de persoonlijke vrijwarina tegen gevangenneming, n.l. dat zonder toestemming van den Rijks-dag gedurende den duur eener zitting een lid wegens een strafbare handeling met verhoord of gearresteerd kan worden, behalve in geval van het betrappen op heeterdaad. De nieuwe grondwet laat ook toe dat de strafvoltrekking gedurende den zittingstijd wordt opgeheven, hetgeen onder de oude niet het geval was.
Ook voor volksvertegenwoordigers van gebiedsdeelen welke geen onafhankelijk bestaan voeren, is het beginsel der onschend-baarheid erkend (o.a. Britsch-Indië, Filippijnen, Nederlandsch-Indië). Zoo is voor Britsch-Indië de immuniteit der leden van beide Kamers in de „Government of India Act" aldus gewaarborgd:
„Subject to the rules and standing orders affecting the chamber there shall be freedom of speech in both chambers of the Indian legislature. No person shall be liable to any proceedings in any Court by reason of his speech or vote in either chamber, or by reason of anything contained in any official report of the pro-ceedings of either chamber".
Het beginsel van vrijheid van spreken is niet beperkt gebleven tot leden der parlementen van de verschillende landen, maar is ook vrij algemeen voor de leden van lagere publiekrechtelijke organen aanvaard.
120 DE BETEEKENIS DER PARLEMENTAIRE ONSCHENDBAAR-In tegenstelling met Frankrijk en Duitschland, waar het voor-recht der onschendbaarheid onbekend was alvorens het in de constituties werd overgenomen, was dit voor Nederland niet het geval. In het staatrecht der oude republiek was een voorrecht bekend dat eenige overeenkomst vertoonde met dat der onschend-baarheid1). In 1663 werd door de Staten van Holland een Acte van Indemniteit vastgesteld, welke ten doel had „om alle zulke leden der vergadering, welke in vervolg van tijd ter oorzaak van de voorslagen, vertogen, raad of besluiten, tot handhaving der tegenwoordige regeering en behoudenis der vrijheid eenig nadeel in lijf, goed, ambt of eere, mogt overkomen, schadeloos te houden en hun of hunne erfgenamen vergoeding te doen uit 's landsmiddelen".
Het bekend worden van de constituties der Noord-Amerikaan-sche Staten in Nederland deed de aandacht vestigen op de vrij-heid van spreken, welke in die constituties was gewaarborgd.
De Nationale Vergadering vereenigde zich in 1797 met het voor-stel om de gerechtelijke onvervolgbaarheid in het ontwerp van constitutie voor het Bataafsche volk op te nemen. In de Staats-regeling van 1798, welke vrijwel een copie was van de Fransche constitutie van 1795, werd het Fransche stelsel opgenomen, n.l.
zoowel de niet-verantwoordelijkheid voor hetgeen de volksver-tegenwoordigers als zoodanig zeggen of schrijven, alsmede de z.g. vrijwaring tegen gevangenneming. In de constituties van 1801 en 1805 werd over de onschendbaarheid gezwegen, maar in 1806 werd bepaald, dat de leden der vergadering van Hun Hoogmogen-den, evenals die van den Staatsraad, nimmer verantwoordelijk zouden zijn voor de door hen uitgebrachte adviezen. In de grond-wetten van 1814 en 1815 werd een zeer beperkte regeling ge-troffen. Wegens misdrijven in de uitoefening van hun functie begaan, mochten de leden der Staten Generaal nooit in rechten worden betrokken, zonder uitdrukkelijk verlof van de vergadering der Staten Generaal.
In de grondwet van 1848 2) werd bepaald dat de leden der Kamers niet gerechtelijk vervolgbaar zouden zijn wegens de
1) Mr. W. A. E. VAN Os, t.a.p., blz. 63 e.v.; BUYS, De Grondwet, I, blz. 534.
2) art. 92.
HEID IN GRONDWET EN INDISCHE STAATSREGELING
adviezen door hen in de vergadering uitgebracht. Het is deze vorm der onschendbaarheid welke ook thans nog geldt en zooals hieronder zal blijken ook in de Indische Staatsregeling is over-genomen. Eenige vrijwaring tegen gevangenneming enz. werd niet gewaarborgd; slechts vrijheid van spreken is sinds 1848 ver-zekerd. In 1887 is de redactie eenigszins gewijzigd, maar dit had alleen ten doel een beperkte opvatting der onschendbaarheid, welke in de jurisprudentie was gebleken, uit te sluiten. Bepaald werd dat de gerechtelijke onvervolgbaarheid betreft al hetgeen de leden in de vergadering hebben gezegd, of aan haar schriftelijk hebben overgelegd i ) . In 1922 is de onschendbaarheid uit-gebreid tot ministers, de commissarissen bedoeld in art. 111, tweede lid, en de ambtenaren, bedoeld in artikel 95, eerste lid der Grondwet 2) .
Voor Nederlandsch-Indië is bij de instelling van den Volksraad in art. 143 van het Regeeringsreglement de vrijheid van spreken voor de leden gewaarborgd in dezelfde bewoordingen als die van het betreffende artikel in de Grondwet. Zonder nadere toelichting, zonder bespreking en zonder hoofdelijke stemming is de bepaling tot stand gekomen. In de Indische Staatsregeling is in art. 66, lid 7 — het vroegere art. 143 van het Regeeringsreglement één uitzondering op de onschendbaarheid gemaakt, n. 1. dat deze niet betreft het openbaar maken van wat in besloten vergadering onder geheimhouding is gezegd of overgelegd. Art. 77, lid 5 der Indische Staatsregeling verklaart de bepaling der onschendbaar-heid ook op de leden van het College van Gedelegeerden van toepassing, terwijl de onschendbaarheid van de gemachtigden der Regeering in art. 63, lid 2 is verzekerd. Vóór de instelling van den Volksraad was het beginsel hier te lande niet geheel onbekend.
Sinds 1908 waarborgt art. 10 van het Decentralisatiebesluit, de vrijheid van spreken voor voorzitter en leden van locale raden.
Het ontstaan in Engeland van het voorrecht van vrijheid van spreken voor de leden van het Parlement is, naar men in het algemeen aanneemt, verklaarbaar als een noodzakelijke bestaans-voorwaarde voor het Parlement ter handhaving zijner positie
1) Grondwet 1887, art. 97.
2) art. 98.
122 DE BETEEKENIS DER PARLEMENTAIRE ONSCHENDBAAR-tegenover de Kroon. Het spreekt van zelf dat in dezen tijd het bestaan van het privilege op dien grond niet meer te verdedigen valt. In Engeland, waar dit voorrecht reeds eeuwenlang als een der belangrijkste privileges der leden wordt erkend en waar traditie en gewoonte een zoo belangrijke plaats innemen, heeft men zich niet al te veel bezig gehouden met de vraag of en op welken grond het beginsel ook voor dezen tijd te verdedigen valt.
„Freedom of speech is a privilege essential to every free council or legislature", aldus een der bekendste commentators van het Engelsche parlementsrecht i ) . Wat Frankrijk betreft is, in verband met den republikeinschen regeeringsvorm, de zeer ruime onschendbaarheid der volksvertegenwoordigers, welke daar bestaat, voornamelijk verdedigd op grond van de souvereiniteit.
De onmiddellijke aanleiding tot het decreet van 1789 waarbij de volksvertegenwoordigers onschendbaar werden verklaard, was echter de bescherming der afgevaardigden tegen de Regeering, waartoe in den begintijd der revolutie alle aanleiding bestond' Zij, die in de souvereiniteit de verklaring der onschendbaarheid zoeken, redeneeren aldus: de volksvertegenwoordigers kunnen als vertegenwoordigers van het souvereine volk aanspraak maken op onschendbaarheid, omdat wie door het volk voor de uitoefening der wetgevende macht worden gekozen en het volk als zoodanig vertegenwoordigen, voor wat zij in de uitoefening dier macht gedaan hebben niet ter verantwoording kunnen worden geroepen.
Een grond waarop de vrijheid van spreken wel is verdedigd, is de bescherming der minderheid in het parlement, opdat de politieke meerderheid door wettelijke maatregelen de minderheid niet zal onderdrukken. De mogelijkheid zou anders bestaan, dat aldus de vrije gedachtenuiting der minderheid illusoir zou worden ge-maakt 2). Een andere verdediging is deze, dat het algemeen belang dat de afgevaardigde heeft te behartigen mede brengt, dat hij door niets weerhouden mag worden te zeggen wat hij meent dat in dat belang noodzakelijk is. Het bezwaar dat een gepleegd delict straffeloos blijft zou minder zwaar wegen dan het nadeel, dat zou kunnen voortvloeien uit het verzwijgen van datgene, wat
1) ERSKINE MAY, Parliamentary practice.
i) REPELAER VAN MOLENAARSGRAAF: De onschendbaarheid van de leden der volksvertegenwoordiging, blz. 411.
HEID IN GRONDWET EN INDISCHE STAATSREGELING 1 23 in het openbaar belang behoort kenbaar te worden gemaakt Anderen zien in het instituut een waarborg tegen de rechterlijke macht, uit vrees dat de rechterlijke uitspraken niet geheel vrij van politieken invloed zouden kunnen zijn.
De tegenstanders der onschendbaarheid achten in dezen tijd een dergelijken waarborg onnoodig. In een voorrede van het reeds aangehaald werk van Mr. VAN O S , luidt het oordeel van Prof. KRABBE, dat de omstandigheden welke tot erkenning van de z.g. „freedom of speech" in Engeland noopten, hebben op-gehouden te bestaan en dat, waar, zooals in Frankrijk, andere redenen tot het stellen van de „onschendbaarheid" der volks-vertegenwoordigers leidden, ook die redenen voor den tegen-woordigen tijd haar kracht hebben verloren. VAN O S acht het gewenscht dat onrechtmatige daden door volksvertegenwoordigers jegens burgers gepleegd aan het -oordeel van den rechter onder-worpen zouden zijn, maar dat voor het overige van het gebied nu door de gerechtelijke onvervolgbaarheid bestreken, de vrijheid van spreken zou blijven bestaan en dus de afgevaardigden niet voor den rechter ter verantwoording zouden kunnen worden ge-roepen wegens het verkondigen van staatkundige, economische of andere denkbeelden, indien soms een verbod in die richting mocht zijn of worden uitgevaardigd.
Het wil ons voorkomen, dat voor den tegenwoordigen tijd het bestaan van den waarborg van vrijheid van spreken voor leden eener volksvertegenwoordiging gerechtvaardigd is om deze reden, dat het gewenscht is, dat openbaar ministerie en rech-ter niet in een beoordeeling treden van hetgeen in de volks-vergadering gesproken wordt. Niet alleen de vrees dat de mogelijkheid bestaat dat inderdaad een dergelijke beoordeeling wel eens niet geheel vrij zou kunnen zijn van politieken invloed, maar meer nog de zeer ongewenschte schijn naar buiten, dat poli-tieke overwegingen een ingrijpen of een uitspraak beïnvloed zou-den hebben, maken het wenschelijk dat de beoordeeling van de geoorloofdheid van het gesprokene binnen het parlement zelf blijft.
Een voorstander i) van deze opvatting drukt het aldus uit „dat het in het belang van vertegenwoordiging en rechterlijke macht beide is, dat de laatste niet worde geroepen tot behandeling van
1) KRANENBURG, Nederlandsch Staatsrecht, I (3e dr.), blz. 287.
124 DE iBETEEKENIS DER PARLEMENTAIRE ONSCHENDBAAR-gedragingen in de eerste, die zoo licht een politieke kleur krijgen".
De vraag of het voorrecht voor den tegenwoordigen tijd nog wel zin heeft is praktisch van weinig beteekenis, nu in vrijwel alle constituties dit instituut als een recht der volksvertegenwoordiging is erkend. In tegenstelling met de opvatting, dat de redenen voor het bestaan van onschendbaarheid haar kracht voor dezen tijd zouden hebben verloren, is in een der meest moderne constituties, n.l. die van het Duitsche Rijk, aan de onschendbaarheid in het bijzonder aandacht gewijd en een uitvoeriger regeling getroffen dan te voren.
Het is allerminst de bedoeling van de voorstanders der on-schendbaarheid, dat aan de leden volkomen vrijheid gelaten wordt om in de vergadering te zeggen wat zij maar willen. Voor de handhaving der tucht in de vergadering zal door het opnemen van de noodzakelijke repressieve middelen in het reglement van orde van de volksvertegenwoordiging en de juiste hanteering daar-van door den voorzitter, zorg moeten worden gedragen. De heer-schappij der strafwet maakt plaats voor die van het reglement van orde. Hierdoor wordt inderdaad een niet geringe verantwoor-delijkheid op den voorzitter gelegd *).
Gaan wij thans na, op grond van welke overwegingen de vrij-heid van spreken in de Grondwet en de Indische Staatsregeling is opgenomen. Hierboven is reeds opgemerkt dat het beginsel in de Indische Staatsregeling uit de Grondwet van 1887, welke het weer ontleende aan die van 1848, is overgenomen. Daar met geen enkel woord destijds het opnemen der onschendbaarheid in het Regeeringsreglement nader is gemotiveerd, mag worden aangenomen dat de motieven welke in 1848 tot het opnemen er van in de Grondwet hebben geleid, evenzeer gelden voor het erkennen van het recht in de Indische Staatsregeling. Het voorstel der Regeering in 1848, dat de leden der Kamers niet gerechtelijk vervolgbaar zouden zijn wegens de adviezen door hen in de verga-dering uitgebracht, met welk voorstel de Kamers zich zonder eenige opmerking vereenigden, werd door Haar aldus toegelicht, dat
hier-1) Zie hierover: R. H. BARON DE VOS VAN STEENWIJK, „Parlementaire immuniteit", in: Staatsrechtelijke opstellen door oud-leerlingen van prof.
H. KRABBE, deel II, blz. 103 e.v.
HEID IN GRONDWET EN INDISCHE STAATSREGELING 1 25 mede een zeker soort van onschendbaarheid, niet van den ver-tegenwoordiger maar van hetgeen hij sprak in de vergadering werd gewaarborgd. Deze bepaling — aldus de Regeering — sluit niet in dat het geoorloofd zou zijn alles zonder vrees van berisping te kunnen uiten, maar alleen dat de Kamer zelve, steunende op het Reglement van Orde, de uitspattingen harer leden moet bedwingen en geen rechter zich daarin later moet mengen. De eerste zin dezer toelichting is niet bijzonder duidelijk. Wellicht heeft de Regeering hiermede te kennen willen geven dat de onschend-baarheid slechts plaatselijk zou werken, n.l. niet voor hetgeen buiten de vergadering zou zijn gezegd, mogelijk ook bedoelde Zij dat geen persoonlijke vrijwaring werd gewaarborgd, maar alleen de vrijheid van spreken. Dat er de nadruk op werd gelegd, dat geen rechter zich moet mengen in hetgeen in de Kamer wordt gesproken, maar dat de Kamer zelf, steunende op het Regle-ment van Orde, die taak heeft over te nemen, wijst er op dat ook de Regeering blijkbaar het ongewenschte, om politieke redenen, van inmenging van den rechter voor oogen stond.
Aangenomen mag worden dat voor de Regeering mede een motief was voor de erkenning van de vrijheid van spreken, het algemeen belang dat er mede gebaat is dat de afgevaardigden niet weerhouden worden te zeggen wat zij noodig achten. In de toelichting van een overeenkomstige bepaling in het ontwerp der Provinciale Wet, twee jaren later (1850) ingediend, werd de onschendbaarheid aldus gemotiveerd, dat het in de vergadering vrij uit kunnen zeggen van hetgeen de leden voor de provincie nuttig en noodig achten, een der eerste plichten van de leden der Staten is en dat, zal dit van hen kunnen worden gevergd, zij zeker dienen te zijn, dat tegen hen, op grond hunner stem of meening, geen gerechtelijke vervolging zal worden ingesteld i ) . De strekking van de bepaling, welke in de Grondwet en de Indische Staatsregeling de onschendbaarheid regelt toont veel overeenkomst met die van de overeenkomstige bepaling in de Bill of Rights. Ook de grondwetgever beoogde niet een persoonlijke maar een plaatselijke onschendbaarheid, n.l. alleen voor het in de vergadering gesprokene. De uitingen door den
volksvertegenwoor-1) Vgl. BUYS, De Grondwet, I, blz. 538.
126 DE BETEEKENIS DER PARLEMENTAIRE ONSCHENDBAAR-diger buiten de vergadering, ook al zijn deze in zijn hoedanigheid gedaan, b.v. in partij-vergaderingen, worden dus niet door het
126 DE BETEEKENIS DER PARLEMENTAIRE ONSCHENDBAAR-diger buiten de vergadering, ook al zijn deze in zijn hoedanigheid gedaan, b.v. in partij-vergaderingen, worden dus niet door het