DEEL 1: ALGEMEEN DEEL
4. Werkingssfeer en reikwijdte ruimtelijk ordenings en milieurecht
4.2 Werkingssfeer ruimtelijk ordeningsrecht en overige regelingen
In de nog te bespreken jurisprudentie met betrekking tot evenemententerreinen, heeft de Afdeling expliciet betekenis toegekend aan het feit dat niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn, in het kader van de besluitvorming omtrent vergunningverlening op grond van milieuwetgeving kunnen worden betrokken.74 Hiermee legt de Afdeling nadrukkelijk een
72 ABRvS 5 januari 2011, No. 200904136/1/R3, r.o. 2.4.4 (Buitengebied Gulpen-Wittem). 73 ABRvS 16 februari 2011, zaaknr. 200903724/1/R3 (‘Kenniscampus Rengerspark’).
74 ABRvS 29 februari 2012, zaaknr. 201002029/1/T1/R2 (Walibi Flevoland), ABRvS 5 augustus 2015, zaaknr.
37
verband tussen de verhouding tussen het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht. Een zelfde verband kan worden gelegd tussen het ruimtelijk ordeningsrecht en de APV.75
Het is echter de vraag welke betekenis hieraan moet worden toegekend, nu (in tegenstelling tot bijvoorbeeld hoeveelheid, soort en duur van evenementen) bijvoorbeeld geluidsbelasting wel degelijk een aspect is dat bij een afweging in het kader van milieuwetgeving kan en ook moet worden betrokken. In deze paragraaf zal ik stilstaan bij de werkingssfeer en de reikwijdte van de verschillende regelingen. In hoofdstuk 6 zal ik nader ingaan op de vraag wanneer sprake is van samenvallende regelingen.
4.2.1 Reikwijdte van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’
Zoals uit het voorgaande mag blijken, moet aan het uitgangspunt van een ‘goede ruimtelijke ordening’ groot belang worden toegekend. Alleen voor zover een regeling strekt tot een goede ruimtelijke ordening, is het opnemen ervan in een bestemmingsplan immers toelaatbaar. Maar wat moet onder een goede ruimtelijke ordening worden verstaan?
De Vries, Van Velsen en Arents zien als kern dat de vastlegging van verschillende functies slechts mag indien er een goede ruimtelijke ordening is gediend.76 Het gaat om het ‘regelen van een verantwoord gebruik van de grond en opstallen’. Erg concreet is dit niet. Enigszins duidelijker zijn Boeve en Groothuijse, wanneer zij aangeven dat het gaat het afwegen van verschillende sectorale belangen ‘met het oog op het creëren van een goede leefomgeving, waarbij alle aan de grond gegeven bestemmingen goed kunnen functioneren.’77 De verschillende bestemmingen en de daarbinnen gegeven functies moeten dus naast elkaar kunnen bestaan. Dit vraagt een belangenafweging bij het toekennen van bestemmingen. ‘Binnen de gekozen ruimtelijke structuur zullen de bestemmingen zich ten minste met elkaar moeten verdragen. […] Daarbij moeten onder andere ook milieu- en natuurbelangen worden meegenomen, maar dan alleen voor zover dat voor de situering van bestemmingen ten opzichte van elkaar van belang is. Het bestemmingsplan is dus niet gericht op de bescherming van het milieu of de natuur in zijn algemeenheid, maar uitsluitend voor zover die bescherming verband houdt met de aan de grond te geven of gegeven bestemmingen.’78
Het gaat bij goede ruimtelijke ordening dus meer dan alleen om het toekennen van bepaalde functies aan gronden, en het stellen van regels omtrent bebouwing en gebruik. Het gaat er om
75 Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 december 2015, zaaknr. 201504759/1/R4 (Terrassenregeling). 76 De Vries, Van Velsen & Arents, p. 130.
77 Boeve en Groothuijse, p. 228. 78
38
dat die regels ertoe strekken dat een goede leefomgeving ontstaat dan wel blijft bestaan. Elke regeling die tot dat doel strekt, kan ruimtelijke relevantie worden toegekend. In de jurisprudentie is in dat kader het criterium van een goed woon- en leefklimaat ontwikkeld. Bestemmingsplannen mogen slechts dan worden vastgesteld voor zover de daarin opgenomen juridisch-planologische mogelijkheden een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet in de weg staan. Dit is een zeer ruim criterium.
4.2.2 Werkingssfeer en reikwijdte Wet milieubeheer
Waar de reikwijdte van het ruimtelijk ordeningsrecht volledig wordt bepaald door het begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’, zijn er voor wat betreft de werking van de Wet milieubeheer twee bepalende aspecten. Enerzijds wordt de reikwijdte van de mogelijkheid tot regelstelling bepaald door de begrippen ‘gevolgen voor het milieu’ en ‘bescherming van het milieu’, die zoals hierna wordt besproken, ruim moeten worden opgevat. Tegelijkertijd echter wordt de werkingssfeer beperkt tot die milieueffecten die worden veroorzaakt door inrichtingen.
Werkingssfeer
De werkingssfeer van de Wet milieubeheer en (voor wat betreft het milieurechtelijke aspect) de Wabo beperkt zich tot inrichtingen. Het gaat om die categorieën van inrichtingen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.79 In tegenstelling tot het ruimtelijk ordeningsrecht, waarbij het gebruik van gronden en bouwwerken centraal staat, met het oog waarop in verband met een goede ruimtelijke ordening regels kunnen worden gesteld, staat in het milieurecht het inrichtingenbegrip centraal. Met betrekking tot activiteiten van inrichtingen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, kunnen bij AMvB regels worden gesteld die nodig zijn ter bescherming van het milieu (het Activiteitenbesluit milieubeheer).80 Het kan daarbij gaan om vergunningplichtige inrichtingen, maar ook om meldingplichtige of vergunningsvrije inrichtingen. Voor zover vergunningplichtig biedt de Wabo de mogelijkheid om voorschriften aan de vergunning te verbinden die nodig zijn in verband met de mogelijke gevolgen voor het milieu.81 Voor zover niet vergunningplichtig kunnen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor inrichtingen in bepaalde gevallen in verband met de activiteiten maatwerkvoorschriften worden vastgesteld.
Wanneer een bepaalde activiteit echter niet kan worden gezien als (vallend onder) een inrichting, zijn de algemene regels uit het Activiteitenbesluit en de vergunningplicht op grond
79 Artikel 1.1, lid 3 Wet milieubeheer. 80 Artikel 8.40 Wet milieubeheer. 81
39
van de Wabo, hierop niet van toepassing. Wanneer dat echter wel het geval is, is het de vraag wat de reikwijdte van dat milieurecht is. Namelijk, is het doel van het beschermen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat een wezenlijk ander doel dan dat met het milieurecht wordt beoogd.
Reikwijdte criterium ‘gevolgen voor het milieu’
De reikwijdte van de Wet milieubeheer en (voor wat betreft het milieurechtelijke aspect) de Wabo wordt bepaald door de begrippen ‘belang van de bescherming van het milieu’ en ‘de gevolgen voor het milieu’.82 In de begripsbepalingen wordt met betrekking tot de gevolgen voor het milieu aangegeven dat (voor zover relevant in het kader van deze scriptie) daaronder in ieder geval worden verstaan ‘gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.’83
De beide begrippen moeten ruim worden opgevat.84 Volgens de Memorie van Toelichting is de reikwijdte hiervan dusdanig ruim dat ‘alle mogelijke gevolgen voor het milieu in aanmerking moeten worden genomen en strijd met het belang van de bescherming van het milieu tot weigering van de vergunning dient te leiden.’85
De reikwijdte van het milieurecht is dus zeer ruim. In feite kan alles wat valt te zien als milieubelasting daaronder vallen. Hieronder kunnen ook die effecten worden beschouwd die betrekking hebben op de gevolgen voor de woonomgeving, het leefmilieu, oftewel, het woon- en leefklimaat. Op grond van het milieurecht kunnen de effecten op het woon- en leefklimaat dus worden betrokken. Daar komt bij dat de Afdeling heeft bepaald dat er in het kader van verlening krachtens de Wet milieubeheer van een vergunning ruimte bestaat voor een aanvullende toets, ook met betrekking tot aspecten die primair aan de orde dienen te komen in het kader van planologische regelingen.86
82
Backes e.a. 2004, p. 76.
83 Artikel 1.1, lid 2, onder a Wet milieubeheer. 84 Uylenburg en ook Backes 2004, p. 76. 85 Kamerstukken II 1988/89, 21 087, 3, p. 31. 86
40
Conclusie
Daar waar de reikwijdte van het ruimtelijk ordeningscriterium zeer ruim is, geldt hetzelfde voor het milieubegrip. 87 De reikwijdte van de werking van het Activiteitenbesluit en vergunningplicht onder de Wabo beperkt zich echter tot die effecten die het gevolg zijn van inrichtingen.88 Feit is dat er, als er sprake is van een inrichting, in relatie tot het ruimtelijk ordeningsrecht sprake is van een zeker mate van overlap.89 De vraag is wat dit betekent voor de regulering door middel van het bestemmingsplan.
4.2.3 Werkingssfeer en reikwijdte van de APV
Deze scriptie heeft betrekking op de vraag in hoeverre milieukwaliteitsnormen in de ruimtelijke besluitvorming mogen en moeten doorwerken. De aandacht ligt daarom met name bij de mate waarin het milieurecht en het ruimtelijk ordeningsrecht elkaar raken. In veel van de in deze scriptie besproken uitspraken komt ook de relatie met de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) aan bod (zie paragraaf 3.3, maar met name paragraaf 10.1 in deel 2). Om die reden geef ik hier ook een korte schets van de werkingssfeer en reikwijdte daarvan.
Met enige regelmaat doen gemeenten een beroep op de APV, en stellen dat middels vergunningverlening op grond daarvan onder andere de geluidsbelangen op adequate wijze kunnen en zullen worden geborgd.90 Inmiddels lijkt de Afdeling vrij standaard bewoordingen te gebruiken om daarmee korte metten te maken. 91 De Afdeling stelt daarbij voorop dat een evenementenvergunning ingevolge de APV met name is ingegeven uit het oogpunt van handhaving van de openbare orde en dat deze geen toetsingskader bevat voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenement of een evenemententerrein of een horecaterras. Bij de beslissing omtrent het verlenen van bijvoorbeeld een terrasvergunning kan geen integrale afweging worden gemaakt van alle in het plangebied betrokken ruimtelijk relevante belangen. Dat laatste moge juist zijn, maar de vraag is dan welke betekenis de terrasvergunning nog heeft. Als immers de integrale afweging reeds hééft plaatsgevonden, met medeneming van die aspecten die óók bij de terrasvergunning aan de orde komen, is de vraag welke specifieke APV-aspecten in het geval van de vergunningaanvraag alsnog reden kunnen geven tot weigering. In hoofdstuk 6 kom ik hierop terug.
87 Boeve, Fleurke & Wiering M en R 2004, p. 221. 88 Gilhuis, p. 147.
89
Backes e.a 2004, p. 309.
90 o.a. ABRvS 16 december 2015, zaaknr. 201504759/1/R4 (Terrassenregeling), ABRvS 16 februari 2011,
zaaknr. 200903724/1/R3 (‘Kenniscampus Rengerspark’).
91 ABRvS 19 februari 2012, zaaknr. 201002029/1/T2, ABRvS 6 juni 2014, zaaknr. 201400839/4/R3 (Son en
41
Het lijkt erop dat de Afdeling te kort door de bocht gaat door te suggereren dat de APV slechts de handhaving van de openbare orde tot doel heeft. Ook regelgeving met betrekking tot het ‘voorkomen of beperken van overlast’ kan worden opgenomen.92 In dat geval staat vast dat bijvoorbeeld geluidsvoorschriften aan een evenementenvergunning mogen worden gegeven. Ook het belang van ‘de bescherming van het milieu’ is door de Afdeling aanvaard om een evenementenvergunning vanwege te verwachten geluidsoverlast te weigeren.93 De regeling in de APV kan dan ook betrekking hebben op meer aspecten dan alleen openbare orde en veiligheid. Daarmee kan ook de regeling van de APV in grote mate een overlap hebben met het borgen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, zoals dat met de goede ruimtelijke ordening wordt beoogd. In het vervolg van dit eerste deel zal ik de APV verder buiten beschouwing laten. In deel 2 kom ik hierop nog terug.