Het bestemmen van een pluriforme functie

In het huidig ruimtelijk ordeningsrecht wordt aan gronden een bestemming gegeven, waarbinnen een bepaald gebruik is toegestaan.124 Dat gebruik wordt per bestemming nader gespecificeerd in de bestemmingsomschrijving. Daarin worden functies genoemd die toelaatbaar zijn. Met betrekking tot deze functies kunnen regels worden gesteld voor zover die ruimtelijk relevant zijn. Onder andere kan dat gebeuren in verband met een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

Over het algemeen hebben de functies die binnen een bepaalde bestemming toelaatbaar worden geacht een vrij permanent karakter, in die zin dat deze zich in de tijd min of meer voortdurend als zodanig manifesteren. Bijvoorbeeld de functies wonen, detailhandel, openbaar groen of wegen zijn niet het ene moment wel, en het andere moment niet aanwezig. Ook de effecten van de meeste functies zijn vrij constant en in die zin dus goed bepaalbaar. Bij evenementen is dit wezenlijk anders. Deze zijn er niet permanent. Integendeel, het begrip evenement lijkt te impliceren dat zij van tijdelijke aard is. Dit neemt niet weg dat de aanwijzing van een evenementenlocatie een permanent karakter kan hebben, in die zin dat daarmee een locatie is aangewezen waarop of waarbinnen door de tijd heen evenementen plaats kunnen vinden. Echter ook dan moet worden opgemerkt dat de effecten ervan op de omgeving door de tijd heen voortdurend kunnen veranderen. Zowel de functie evenement als ook die van evenementenlocatie verschilt daarmee wezenlijk van de meeste, zo niet alle functies. In dat opzicht zijn evenementen(locaties) en hun effecten lastig bepaalbaar.

9.1. Wat is een evenement?

Evenementen bestaan in vele soorten en maten, en bovendien reeds sinds jaar en dag. Gedacht kan worden aan algemeen voorkomende evenementen zoals carnaval, de kermis, het circus, maar ook aan allerlei podia voor muziek en theater op pleinen en in parken. Bij evenementen kan ook worden gedacht aan de grote volksfeesten die worden georganiseerd rond grote sportevenementen, zoals het met zijn duizenden kijken naar een voetbalwedstrijd ergens op een plein, maar ook aan de inhuldiging van de sporthelden. Ook hebben de grote sportactiviteiten zelf, zoals de Vierdaagse van Nijmegen, de Dam-tot-Damloop, of de start van de Tour de France, het karakter van een evenement, waarbij meer en meer niet alleen de

124

59

sporter, maar ook het toekijkend publiek centraal staat, in die zin dat ze gepaard gaan met allerlei nevenfestiviteiten, gericht op vermaak van het grote publiek. Er zijn evenementen die zich eenmalig voordoen, maar er zijn ook jaarlijks terugkerende evenementen (bijvoorbeeld kermissen), of waarbij dit één keer in de zo veel jaar het geval is (SAIL Amsterdam). Er zijn grote muziekfestivals zoals het landelijk bekende Pinkpop en North Sea Jazz, maar daarnaast zijn er veel lokale muziekfestivals. Er worden muziekoptredens gehouden in voetbalstadions, dancefeesten in de buitenlucht. Er zijn rondreizende evenementen, zoals de Karavaan, of het Glazen Huis. Er zijn op cultuur gerichte evenementen, zoals Oerol. In deze bij lange na niet limitatieve opsomming kan tot slot niet onbenoemd blijven alles wat overal in het land gebeurt op en rond Koningsdag.

Uit deze opsomming mag blijken dat evenementen zeer divers zijn, maar niettemin een aantal gemeenschappelijke eigenschappen hebben: ze zijn (al dan niet tegen betaling) publiek toegankelijk, ze vinden veelal min of meer incidenteel plaats en zijn beperkt in duur. Een ander kenmerk is dat ze gepaard kunnen gaan met een bepaalde mate van overlast voor de bestaande omgeving. Daarbij kan worden gedacht aan verkeersoverlast, parkeeroverlast, geluidsoverlast, rondzwervend vuil, etcetera. Er zijn echter ook grote verschillen. Er zijn allerlei typen evenementen, zoals sportevenementen, muziekevenementen, culturele evenementen; er zijn indoor en outdoor evenementen; er zijn eenmalige, periodiek terugkerende, en rondtrekkende evenementen; er zijn grootschalige en kleinschalige evenementen.

Het begrip evenement is dan ook een overkoepelend begrip, waaronder een grote diversiteit aan activiteiten valt. Het begrip evenement is als gevolg daarvan dan ook slechts in zeer algemene bewoordingen te typeren.

9.2. Definiëring evenement

Een bestemmingsplan beoogd niet alleen een toedeling van functies aan gronden te bewerkstelligen, maar ook rechtszekerheid te bieden met betrekking tot het mogelijk gebruik van die gronden. Duidelijkheid over hetgeen een bestemmingsplan toestaat is dan een vereiste. Een bepaalde mate van afbakening van de functie evenement is dan ook gewenst. Er mag van worden uitgegaan dat met het begrip ‘evenement’ in het algemeen gedoeld wordt op een voor publiek toegankelijke gebeurtenis van een beperkte duur, waarbij het karakter van de gebeurtenis feitelijk onbegrensd is.

60

Deze zeer ruime definiëring is ook terug te vinden in gemeentelijke verordeningen. De APV van de gemeente Amsterdam definieert het begrip evenement als ‘een voor publiek toegankelijke gebeurtenis op of aan de weg of het openbaar water met een openbaar dan wel besloten karakter’.125 Andere gemeenten hanteren simpelweg als definitie dat het gaat om ‘een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak’.126

9.3. Onderscheid tussen evenementen en evenementenlocaties

Van het begrip evenement moet de evenementenlocatie worden onderscheiden. Waar het evenement zich juist kenmerkt door het incidentele karakter, heeft het begrip evenementenlocatie betrekking op een aangewezen gebied waarbinnen het houden van evenementen is toegestaan, en veelal ook wordt gefaciliteerd. Met evenement wordt met andere woorden gedoeld op de eenmalige gebeurtenis van een specifiek evenement zelf, terwijl een evenementenlocatie voortdurend bestaat. Een evenementenlocatie definieert in die zin als een aangewezen locatie bedoeld voor het houden van evenementen. De beheerder of exploitant van een evenementenlocatie en de organisator van evenementen zijn dus ook veelal niet dezelfde.

9.4. Evenementen(locaties): een juridisch-planologische titel vereist

Ondanks de grote mate van diversiteit tussen evenementen, en het feit dat evenementen in juridisch-planologisch opzicht daarmee in feite onbepaalbaar zijn, moet er vanuit worden gegaan dat evenementen alleen daar zijn toegestaan waar de ter plaatse geldende bestemming dit toelaat.127 Ook indien het gaat om slechts één jaarlijks terugkerend evenement ligt het bij een evenement van enige omvang gelet op de impact daarvan op de omgeving, in de rede dat in de regels van het bestemmingsplan expliciet wordt geregeld dat dergelijke grote evenementen zijn toegestaan.128

125 _{APV gemeente Amsterdam 2008. De APV zondert hiervan voor wat betreft de werking van de APV een}

aantal evenementen uit, zoals bepaalde manifestaties, voetbalwedstrijden, optochten en markten. Beschouwd op hun mogelijke ruimtelijke effecten zijn ook die activiteiten echter te zien als een evenement.

126 _{APV van o.a. gemeenten Rotterdam, Alkmaar, Haarlem, Den Haag. Ook in deze APV’s wordt een aantal}

specifieke activiteiten benoemd die weliswaar zijn te beschouwen als evenement, maar die niet vallen onder de werking van de verordening. Bovendien wordt in deze APV’s als beperkend criterium geregeld dat het gericht moet zijn op vermaak. In hoeverre dat, gelet op de mogelijk ruimtelijke effecten, een onderscheidend aspect zou kunnen zijn ten opzichte van bijvoorbeeld het oogmerk van herdenking, is de vraag, waarop het antwoord in het kader van deze scriptie achterwege kan worden gelaten.

127 _{ABRvS 3 maart 2010, zaaknr. 200905954/1/H1.} 128

61

Voor zowel de situatie waarbij bepaalde evenementen jaarlijks terugkeren naar dezelfde locatie, of waarbij een locatie specifiek is bedoeld voor het houden faciliteren van allerhande evenementen, ligt het voor de hand dat dit gebruik van de gronden middels het bestemmingsplan wordt geregeld. Men kan dan spreken van een functie evenemententerrein of evenementenlocatie.

De vraag dringt zich vervolgens wel op of eenmalig plaatsvindende evenementen ook alleen maar daar mogen plaatsvinden waar gronden daartoe zijn bestemd. Dat lijkt het geval. Het is slechts wanneer het afwijkend gebruik zodanig kortdurend en incidenteel is, dat van strijdig gebruik geen sprake is.129 Bij een evenement van enige omvang, waarbij bovendien de dagen ervoor sprake is van op- en afbouw van bijvoorbeeld podia, zal daarvan volgens de jurisprudentie niet snel sprake zijn. Geconcludeerd zou dan kunnen worden dat niet alleen de aanwijzing van een evenemententerreinen in een bestemmingsplan moet landen, maar ook dat het houden van een incidenteel evenement alleen daar is toegestaan, waar het bestemmingsplan dit expliciet toelaat. Indien dat laatste niet het geval is, dan kan op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht tijdelijk een juridisch-planologische afwijkingsvergunning worden verleend.130 De jurisprudentie lijkt daarmee het zeer strenge uitgangspunt te hanteren dat ook een incidenteel evenement een juridisch-planologische titel vereist.

Wel kan daarbij de kanttekening worden geplaatst dat onduidelijkheid bestaat met betrekking tot de vraag of dit voor alle typen evenementen geldt. De rechtspraak is wat dat betreft zeer casuïstisch, en lijkt zich op dit punt te beperken tot evenementen waarbij veel (muziek)lawaai komt kijken. Het lijkt er bovendien op dat de impact die een specifiek evenement kan hebben mede bepalend is voor de vraag of een juridisch-planologische titel is vereist.131 Een dergelijke benadering lijkt mij echter onjuist. Primair gaat het er bij toetsing aan het bestemmingsplan immers om of een bepaald gebruik van de gronden passend is, en niet of de daarmee gepaard gaande effecten dat zijn. Die afweging had bij vaststelling van het bestemmingsplan aan de orde moeten komen, en niet achteraf bij toetsing aan het bestemmingsplan.

129 _{ABRvS 13 april 2005, zaaknr. 200405311/1.} 130 _{ABRvS 1 juli 2015, zaaknr. 201405760/1/A3.} 131

62

Het blijft dan wel de vraag of bijvoorbeeld voor alle festiviteiten tijdens Koningsdag die een zeker publiektrekkend karakter hebben, en die dus als evenement kwalificeren, een specifieke juridisch-planologische titel is vereist. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld een sportevenement, waarvoor gedurende soms meer dan een dag bepaalde wegen worden afgesloten. Is het gebruik van de openbare ruimte ten behoeve van een keer een evenement niet volledig in lijn met dat karakter van openbare ruimte?132 Hierover kan discussie worden gevoerd, en wellicht is een meer algemene herbezinning over welk gebruik wel en welk niet als passend binnen de openbare ruimte moet worden beschouwd, wenselijk.133

Het is echter niet de vraag wanneer wel of geen juridisch-planologische titel is vereist, die in voorliggende scriptie aan de orde is. Gegeven het feit dat evenementen(locaties) als zodanig bestemd moeten worden, is de vraag aan de orde welke voorschriften daaraan vervolgens kunnen en moeten worden verbonden ter borging van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.134 In het vervolg van dit tweede deel zal ik hierop ingaan.

9.5. Conclusies

Evenementen zijn er in veel soorten en maten. Het begrip evenement is dan ook een overkoepelend begrip, waaronder een grote diversiteit aan activiteiten valt. Het begrip evenement is als gevolg daarvan dan ook slechts in zeer algemene bewoordingen te typeren. Er mag van worden uitgegaan dat met het begrip ‘evenement’ in het algemeen gedoeld wordt op een voor publiek toegankelijke gebeurtenis van een beperkte duur, waarbij het karakter van de gebeurtenis feitelijk onbegrensd is.

Evenementen hebben als gemeenschappelijk eigenschap dat ze gepaard kunnen gaan met een bepaalde mate van overlast voor de omgeving. De mate van overlast zal in belangrijke mate afhangen van de omvang en duur van het evenement, en het type ervan, maar ook van de omgeving zelf. Ook een evenement in beperkte omvang zonder versterkt geluid kan onder bepaalde omstandigheden als zeer veel overlast gevend worden ervaren.

Evenementen mogen (uitzonderingen daargelaten) uitsluitend plaatsvinden op gronden die daarvoor middels het bestemmingsplan zijn aangewezen. Het is de vraag of daaraan, en zo ja welke, beperkende regels moeten worden opgehangen.

132 _{Hetzelfde kan men zich overigens afvragen met betrekking tot bijvoorbeeld terrassen. Zie hierover kort}

paragraaf 3.3.

133 _{Zie over het gebruik en regulering van gebruik van de openbare ruimte ook Mulder, p. 21.} 134 _{Hetzelfde geldt wanneer de juridisch-planologische titel wordt gegeven op basis van een}

omgevingsvergunning. In het vervolg van deze scriptie beperk ik me ertoe telkens het bestemmingsplan te noemen.

63