• No results found

Geluidhinder bij evenementen : en de (on)wenselijkheid van milieukwaliteitsnormering door middel van het bestemmingsplan

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Geluidhinder bij evenementen : en de (on)wenselijkheid van milieukwaliteitsnormering door middel van het bestemmingsplan"

Copied!
111
0
0

Bezig met laden.... (Bekijk nu de volledige tekst)

Hele tekst

(1)

Geluidhinder bij evenementen

en de (on)wenselijkheid van milieukwaliteitsnormering door

middel van het bestemmingsplan

DEFINITIEVE VERSIE 14 juni 2016

Remco Bakker 10432949

Mastertrack Staats- en bestuursrecht Begeleider: M. Boeve

(2)
(3)

3

Abstract

Uit de Afdelingsrechtspraak blijkt ruimte tot het opnemen van milieukwaliteitsnormen in bestemmingsplannen, met name ook bij evenementen(terreinen). Ik heb onderzocht in hoeverre dit het gevolg is van een verschuiving in de jurisprudentie. Tevens heb ik onderzocht wanneer milieukwaliteitsnormering in ruimtelijke besluiten kan worden opgenomen. Deze aspecten komen in deel 1 aan bod. Aan de hand van bestudering van de jurisprudentie, parlementaire stukken en de literatuur concludeer ik dat inderdaad sprake is van een verruiming. Voor zover milieukwaliteitsnormering noodzakelijk is met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefmilieu, dan is daarmee ruimtelijke relevantie gegeven, en dan is er in beginsel de mogelijkheid maar ook de verplichting deze normering in bestemmingsplanregels op te nemen. Ruimtelijke ordening en milieu schuiven hierdoor meer en meer in elkaar, hetgeen kan leiden tot gedeeltelijk overlappende regelgeving. Een volledig samenvallen van regelingen, dat is wanneer bepaalde regelstellingen plaatsvinden met het oog op dezelfde activiteit, met eenzelfde doel, en waarbij dezelfde inhoudelijke belangenafweging plaatsvindt, moet echter worden voorkomen.

In deel 2 heb ik onderzocht wat dit betekent voor geluidsnormering voor evenementen in het bestemmingsplan. Het incidentele en pluriforme karakter van evenementen maakt dat de aanvaardbaarheid ervan sterk afhankelijk is van het specifieke geval en externe factoren. Regulering door middel van een vergunning per geval is daarom wenselijk. Uit de jurisprudentie, die ik uitgebreid beschrijf, volgt echter een noodzaak tot (o.a.) geluidsnormering in het bestemmingsplan. Normering moet plaatsvinden voor zover die noodzakelijk is met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefmilieu. Echter zonder normering is die aanvaardbaarheid niet te toetsen. Dit is een direct gevolg van het vereiste dat de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, op aanvaardbaarheid moeten worden getoetst. Het kunnen onderzoeken van de maximale mogelijkheden vraagt om begrenzing daarvan. Dit leidt per definitie tot normering.

Doordat de maximale mogelijkheden zijn onderzocht, en aanvaardbaar zijn gevonden, is het de vraag welke beoordelingsruimte er bij (latere) vergunningverlening nog resteert. Hoewel de Afdeling aangeeft dat zowel te betrekken belangen als de belangenafweging zelf anders zijn, is het de vraag of dat voor wat betreft geluidhinder juist is. Ik beschrijf dat regulering van geluidhinder door middel van milieuwetgeving of een evenementenvergunning op grond van de APV mogelijk is. Het betrokken belang en de afweging die daarbij wordt gemaakt, zijn bovendien in wezen dezelfde. Ik constateer dan ook dat de Afdelingsjurisprudentie kan leiden tot samenvallende regelingen.

Het feit dat geluidsnormering is opgenomen in combinatie met het uitgangspunt dat de aanvaardbaarheid van de maximale mogelijkheden binnen die normering is onderzocht, impliceert dat alle gevallen die vervolgens passen binnen de planregels aanvaardbaar zijn met het ook op het woon- en leefklimaat. Daardoor is er nauwelijks tot geen ruimte meer voor een afweging per concreet geval in het kader van de latere vergunning. Juist vanwege het incidentele en uiteenlopende karakter van evenementen is dit onwenselijk.

Ik bepleit met betrekking tot geluidhinder vanwege evenementen een meer marginale toets in het kader van het bestemmingsplan. Daadwerkelijke normering vindt vervolgens plaats bij vergunningverlening op grond van de APV. Het betreft een methode met getrapte besluitvorming, waarbij maatwerk in regelstelling kan worden gegeven op het juiste niveau. Het is een werkwijze die recht doet aan alle belangen, en die, en dat beschrijf ik tot slot kort in deel 3, ook past binnen de uitgangspunten van de Omgevingswet.

(4)
(5)

5

Inhoudsopgave

INLEIDING ... 9 a. Inleiding ... 9 b. Aanleiding ... 11 c. Centrale vragen ... 12 d. Opzet ... 12 SAMENVATTING ... 13

DEEL 1: ALGEMEEN DEEL ... 17

1. Inleiding ... 17

2. Verhouding ruimtelijk ordenings- en milieurecht in de 20ste eeuw ... 19

2.1 Parlementaire discussie in de jaren ‘70 ... 19

2.2 Kroonjurisprudentie ... 20

2.3 Ontkoppeling milieuspoor en ruimtelijk ordeningsspoor ... 22

2.4 Verhouding milieuspoor en ruimtelijke ordening ... 23

2.5 Conclusies ... 25

3. Van WRO naar Wro ... 26

3.1 Goede ruimtelijke ordening onder de WRO ... 26

3.2 Verruimde mogelijkheden onder de Wro? ... 27

3.3 Milieunormering onder reikwijdte goede ruimtelijke ordening ... 29

3.4 Conclusies ... 34

4. Werkingssfeer en reikwijdte ruimtelijk ordenings- en milieurecht ... 35

4.1 Vereiste van ‘goede ruimtelijke ordening’ als uitgangspunt ... 35

4.2 Werkingssfeer ruimtelijk ordeningsrecht en overige regelingen ... 36

4.2.1 Reikwijdte van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ ... 37

4.2.2 Werkingssfeer en reikwijdte Wet milieubeheer ... 38

4.2.3 Werkingssfeer en reikwijdte van de APV ... 40

4.3 Overlap reikwijdte ... 41

4.4 Conclusies ... 42

5. Milieunormen nader gedefinieerd ... 43

5.1 Onderscheid tussen bron- en effectgerichte normen ... 43

5.2 Onderscheid milieukwaliteitsnormen en immissienormen ... 45

5.3 Milieukwaliteitsnorm: een bruikbare norm in bestemmingsplannen? ... 47

(6)

6

6. Samenvallende regelingen ... 49

6.1 Overlap in regelgeving versus samenvallende regelgeving ... 49

6.2 Bezwaren tegen samenvallende regelingen ... 51

6.2.1 Doelmatigheidsoverwegingen ... 51

6.2.2 Doorkruising wettelijke taken en bevoegdheden ... 51

6.2.3 Doorkruising afwegingsruimte ... 52

6.3 De Panama-uitspraak: een praktijkvoorbeeld ... 52

6.3.1 Doelmatigheidsaspect ... 53

6.3.2 Ongewenste doorkruising? ... 53

6.4 Conclusies ... 54

7. Conclusies deel 1 ... 55

DEEL 2: EVENEMENTENTERREINEN: EEN SPECIFIEKE PROBLEMATIEK? ... 57

8. Inleiding ... 57

9. Het bestemmen van een pluriforme functie ... 58

9.1. Wat is een evenement? ... 58

9.2. Definiëring evenement ... 59

9.3. Onderscheid tussen evenementen en evenementenlocaties ... 60

9.4. Evenementen(locaties): een juridisch-planologische titel vereist... 60

9.5. Conclusies ... 62

10. Regulering ruimtelijke effecten middels planregels ... 63

10.1 Jurisprudentieoverzicht inzake evenementen ... 63

10.1.1 Aanloop ... 64

10.1.2 Een eerste tussenstand ... 65

10.1.3 Vervolg ... 65

10.1.4 Nieuwe tussenstand ... 68

10.1.5 Vervolg (2) ... 69

10.1.6 Voorlopige eindstand ... 71

10.2 Conclusies ... 72

10.2.1 Regelstelling m.b.t. aard, aantal en omvang van evenementen ... 72

10.2.2 Regelstelling met betrekking tot geluidhinder ... 73

11. Tweesporenbenadering of samenvallende regelingen? ... 75

11.1 Milieu-spoor ... 75

11.1.1 Evenementen: een inrichting? ... 76

(7)

7

11.1.3 Inrichting met nadelige gevolgen voor het milieu? ... 77

11.1.4 Regulering geluidhinder binnen de reikwijdte ... 77

11.1.5 Doel regulering? ... 79

11.1.6 Conclusie ... 79

11.2 APV-spoor ... 79

11.2.1 Regulering geluidhinder binnen de reikwijdte? ... 80

11.2.2 Doel regulering? ... 80

11.2.3 Conclusie ... 81

11.3 Conclusies ... 81

12. Onderzoeksvereiste ... 83

12.1 Maximale invulling of representatieve maximale invulling? ... 83

12.2 (On)bepaalbaarheid maximale invulling bij evenementen ... 85

12.3 Waaraan te toetsen? ... 87

12.4 Conclusies ... 89

13. Maximale invulling: aanvaardbaarheid gegeven ... 90

13.1 Aanvaardbaarheid ruimtelijke invulling gegeven ... 91

13.2 Aanvullende toets en mogelijkheid van heroverweging ... 92

13.3 Conclusies ... 93 14. Andere opties ... 95 14.1 Redelijkheidstoets bestemmingsplan ... 95 14.2 Uitvoerbaarheidstoets bestemmingsplan ... 96 14.3 Getrapte besluitvorming ... 96 14.4 Flexibiliteit in normstelling ... 97 14.5 Conclusies ... 98 15. Conclusies deel 2 ... 99 DEEL 3: DE OMGEVINGSWET ... 103

16. Een vooruitblik naar regulering onder de omgevinsgwet ... 103

16.1 Systeem van de wet ... 103

16.2 Één systeem met getrapte normstelling ... 104

16.3 Toepassing op evenementen(locaties) ... 105

LITERATUURLIJST ... 107

(8)
(9)

9

INLEIDING

a. Inleiding

De regulering van de gevolgen van menselijke activiteiten op de fysieke leefomgeving vindt plaats door middel van het omgevingsrecht. Binnen dat omgevingsrecht zijn verschillende rechtsgebieden te onderscheiden, namelijk het milieurecht, het natuurbeschermingsrecht, het recht met betrekking tot water en het ruimtelijk ordeningsrecht.1 Het omgevingsrecht kenmerkt zich daarmee als een meersporenstelsel, waarbij diverse belangen door meerdere rechtsgebieden worden beschermd.2 In het omgevingsrecht is de afgelopen jaren een tendens in de wetgeving waarneembaar richting een meer integrale benadering.

Belangrijkste representant van die beweging is vooralsnog de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), waarmee verschillende toestemmingstelsels op omgevingsrechtelijk gebied procedureel zijn geïntegreerd in één wettelijk stelsel. Allerlei toestemmingen komen nu in beginsel samen in één omgevingsvergunning. De inhoudelijke toetsingskaders zijn echter niet geïntegreerd. Zolang er nog geen integraal toetsingskader is, zal het toetsingskader bestaan uit een optelling van de afzonderlijke toetsingskaders.3

Inmiddels is met de Omgevingswet wetgeving voor een nog verder gaande integratie in voorbereiding.4 In de Memorie van Toelichting is te lezen dat de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten worden geïntegreerd in één wet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures, waarmee het wetsvoorstel direct leidt tot betere mogelijkheden voor integraal beleid, tot een betere bruikbaarheid en substantiële vereenvoudiging van het omgevingsrecht.5 De behoefte aan een integraal vormgegeven omgevingsrecht komt onder meer voort uit de groeiende samenhang tussen opgaven in de fysieke leefomgeving.6 Met de omgevingswet wordt onder andere voorzien in een omgevingsplan waarbinnen alle aspecten met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden betrokken. Hoewel verschillende sporen middels aparte AMvB’s een eigen toetsingskader zullen krijgen dan wel behouden, komt hiermee aan de scheiding tussen bijvoorbeeld het milieurecht en het ruimtelijk ordeningsrecht zoals we dat nu nog kennen, een einde.

1 Boeve en Groothuijse, p. 4. 2 Groothuijse AB 2015/109. 3

Kamerstukken II 2006/07, 30 844, 3, p. 20.

4 Kamerstukken I 2014/15, 33 962, A (Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving

(Omgevingswet), Gewijzigd voorstel van wet).

5 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, 3, p. 6. 6

(10)

10

In de jurisprudentie is al langer een beweging zichtbaar in de richting van een zekere mate van integratie van milieurecht en ruimtelijk ordeningsrecht. Met name is de laatste jaren een tendens zichtbaar waarbij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) accepteert dat bepaalde milieu(hygiënische) normen in bestemmingsplanregels worden opgenomen.7 Was lange tijd de lijn van de Afdeling dat dergelijke normen ruimtelijke relevantie ontbeerden, en dat regeling ervan derhalve niet thuishoorde in het bestemmingsplan,8 langzamerhand is de lijn aldus dat dergelijke regelingen ruimtelijke relevantie kunnen hebben, en dat het opnemen ervan in planregels alsdan aanvaardbaar is. Met name sinds de eeuwwisseling lijkt de reikwijdte van het vereiste van ‘een goede ruimtelijke ordening’, en daarmee de mogelijkheid van het kunnen opnemen van regels, dan ook aanzienlijk te zijn verruimd. In een aantal gevallen is de Afdeling nog verder gegaan, door de stellen dat het opnemen van dergelijke regelingen niet alleen aanvaardbaar, maar vanwege de ruimtelijke relevantie ook noodzakelijk is.9

Het is echter de vraag of de huidige wetgeving in voldoende mate voorziet in de juiste middelen om een goede integratie van milieunormen in de ruimtelijke ordening te bewerkstelligen, zoals de Afdeling die in bepaalde gevallen lijkt voor te staan. Wetgeving op het gebied van water, milieu en natuur beoogt specifieke gevolgen van menselijk handelen voor de fysieke leefomgeving te reguleren, en kent daarvoor veelal een eigen vergunningstelsel. Met name waar er raakvlakken zijn met dergelijke regelingen doet zich de vraag voor in hoeverre daarmee bepaalde aspecten niet reeds voldoende zijn afgedekt.10 Leidt de huidige rechtspraak op bepaalde onderdelen niet tot overlappende of zelfs geheel samenvallende regelgeving, en in hoeverre kan dat tot ongewenste effecten leiden? In hoeverre loopt de Afdeling (te ver) vooruit op de regeling zoals de wetgever die met de nieuwe Omgevingswet voor ogen heeft?

Het zijn de voorgaande vragen die ik in deze scriptie aan de orde zal stellen. Aan de hand van de jurisprudentie die zich de afgelopen jaren in hoog tempo heeft ontwikkeld met betrekking tot de regulering van evenementenlocaties in bestemmingsplannen bespreek ik de mogelijke voor- en nadelen van in het bestemmingsplan geïntegreerde milieunormering.

7 Zie onder andere ABRvS 25 juni 2003, zaaknr. 200205329/1 (geluidsnormering peuterbad), ABRvS 18 juli

2012, zaaknr. 201011201/1/R4, ABRvS, 3 april 2013, zaaknr. 201005158/1/R2 (Panama).

8

Deze lijn is met name bepaald door de jurisprudentie van de Kroon inzake de Maasvlakte (KB 10 maart 1979, nr. 66) en Eemshaven (KB 17 december 1987, nr. 1).

9 ABRvS 6 juni 2014, zaaknr. 201400839/4/R3 (Son en Breugel), ABRvS 5 augustus 2015, zaaknr.

201502301/1/R6 (Amsterdam RAI).

10

(11)

11

Daarbij besteed ik aandacht aan het criterium van ruimtelijke relevantie en de plaats die dat criterium inneemt binnen de jurisprudentie inzake ruimtelijke ordening. Speciale aandacht geef ik daarbij aan de verhouding tussen met name het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht.

b. Aanleiding

Directe aanleiding voor het gekozen onderwerp vormt een aantal uitspraken van de Afdeling met betrekking tot evenemententerreinen.11 In rechtspraak met betrekking tot evenemententerreinen heeft de Afdeling achtereenvolgens geoordeeld dat in het bestemmingsplan beperkingen ten aanzien van aantal en duur van evenementen moeten worden gesteld,12 en dat ook het type evenement en aantallen bezoekers in het bestemmingsplan dienen te worden gereguleerd.13 Inmiddels is de Afdeling zo ver gegaan dat ook, nadat het opnemen van geluidsnormen in het bestemmingsplan reeds was toegestaan,14 geluidsnormen moeten worden opgenomen indien dat noodzakelijk is met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.15 Hiermee lijkt de Afdeling definitief te zijn afgestapt van het door haar middels de jurisprudentie geformuleerde uitgangspunt dat immissienormen in een bestemmingsplan niet thuis horen.16 Het gaat om wat in de literatuur wordt aangeduid als milieukwaliteitsnormering. Het is de vraag of door het moeten opnemen van dergelijke milieukwaliteitsnormen regulering per geval op grond van milieuwetgeving of door middel van een evenementenvergunning op grond van de APV nog mogelijk is.

11 Onder meer kan worden gewezen op een Afdelinsguitspraak met betrekking tot het bestemmingsplan

Amsterdam RAI, van 5 augustus 2015. De opsteller van deze scriptie heeft een aanstelling als senior jurist bij de gemeente Amsterdam, en is in die hoedanigheid betrokken bij het betreffende bestemmingsplan, alsook bij het te nemen herstelbesluit. Deze scriptie is geschreven op persoonlijke titel.

12 ABRvS 13 juli 2011, zaaknr. 201008514/1/M3 (bestemmingsplan Tuibrug te Hoorn). 13

ABRvS 29 februari 2012, zaaknr. 201002029/1/T1/R2 (Walibi Flevoland).

14 ABRvS 18 juli 2012, zaaknr. 201011201/1/R4.

15 ABRvS 26 november 2014, zaaknr. 201400839/1/R3 (Kermis Son en Breugel), ABRvS 5 augustus 2015,

zaaknr. 201502301/1/R6 (Amsterdam RAI).

16

(12)

12 c. Centrale vragen

In deze scriptie wil ik ingaan op de volgende centrale vragen:

1. In hoeverre biedt het ruimtelijk ordeningsrecht ruimte voor het opnemen van milieukwaliteitsnormen in ruimtelijke besluiten, en is daarbij een verschuiving

waarneembaar in de jurisprudentie in de zin dat er sprake is van een verruiming van de reikwijdte van het vereiste van ruimtelijke relevantie?

2. In welke gevallen kan milieukwaliteitsnormering in ruimtelijke besluiten worden opgenomen, en zijn daaraan grenzen te stellen?

3. In hoeverre is het bij evenementen wenselijk dat daarover milieukwaliteitsnormen moeten worden opgenomen in het bestemmingsplan?

4. Afgeleid van de vorige twee vragen wil ik tevens ingaan op de vraag in hoeverre eventuele bezwaren tegen milieukwaliteitsnormering met betrekking tot evenementen straks ook onder de Omgevingswet van toepassing zullen zijn.

d. Opzet

Voorliggende scriptie is onderverdeeld in 3 delen. Deel 1 betreft een algemeen deel, waarin ik met name de eerste twee vragen zal bespreken. In deel 2 zal ik specifiek ingaan op de specifieke problematiek die er in mijn ogen met betrekking tot evenemententerreinen speelt. In deel 3 tot slot zal ik een doorkijk geven naar de toekomstige werkwijze onder de Omgevingswet.

(13)

13

SAMENVATTING

Lange tijd was de vaste lijn in de Afdelingsrechtspraak dat milieukwaliteitsnormen in het bestemmingsplan niet thuishoorden. De WRO werd voor een dergelijke normering niet geschikt geacht. Milieukwaliteitsnormen ontbeerden ruimtelijke relevantie. Voorkoming en bestrijding van milieuverontreiniging diende per geval te gebeuren, met behulp van de milieuwetgeving.

Met name vanaf circa 2010 lijkt er echter een andere wind te waaien. Voor zover normering nodig is met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, moet daaraan ruimtelijke relevantie worden toegekend. Is die noodzaak er, dan moeten normen in beginsel worden opgenomen. Dit geldt ook voor milieukwaliteitsnormen.

Ruimtelijke ordening en milieu schuiven hierdoor meer en meer in elkaar, hetgeen kan leiden tot gedeeltelijk overlappende regelgeving. Hoewel dit opzichtzelf niet problematisch hoeft te zijn, moet worden voorkomen dat regelingen volledig samenvallen. Van samenvallende regelingen is sprake wanneer de normstelling a) betrekking heeft op dezelfde activiteit, b) de bescherming van dezelfde belangen op het oog heeft, en c) er ook geen wezenlijk verschil zit in de gemaakte belangenafweging.

Samenvallende regelingen moeten worden voorkomen omdat dit niet doelmatig is, maar vooral omdat het kan leiden tot een doorkruising van de wettelijke taken en bevoegdheden. Wanneer dan in het kader van het bestemmingsplan, met het oog op de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat bepaalde normen zijn gesteld, dan is het bovendien de vraag welke ruimte er nog is om in het kader van een afweging per geval met het oog op dezelfde belangen een afweging te maken die leidt tot een andere uitkomst en nadere regelstelling.

Ik concludeer tot twee hoofdregels:

1. Voor zover milieukwaliteitsnormering noodzakelijk is met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefmilieu, dan is daarmee ruimtelijke relevantie gegeven, en dan is er in beginsel de mogelijkheid maar ook de verplichting deze normering in bestemmingsplanregels op te nemen.

2. Indien dit leidt tot samenvallende regelingen, dan dient het betreffende aspect wel in de afweging omtrent vaststelling van het bestemmingsplan te worden betrokken, maar dient normering door middel van het bestemmingsplan achterwege te blijven.

(14)

14

Kijkend naar de rechtspraak met betrekking tot evenementen, moet worden vastgesteld dat ook daar geldt dat regelstelling in het bestemmingsplan moet plaatsvinden wanneer dit met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat noodzakelijk is. Daarbij moet worden gedacht aan regelstelling met betrekking tot aard van de evenementen, de omvang ervan, en het aantal. Inmiddels moet ook met betrekking tot geluidsbelasting regelstelling plaatsvinden. Gemeenten hebben er op gewezen dat sommige van bovengenoemde aspecten worden gereguleerd door middel van een milieuvergunning of een evenementenvergunning. Het uitsluitend op die wijze reguleren van deze aspecten acht de Afdeling echter niet toelaatbaar. Reden daarvoor is dat niet alle aspecten die ruimtelijk relevant zijn, in het kader van die vergunningen aan bod kunnen komen. Bovendien vindt in het kader van die vergunningen geen onderzoek plaats naar de maximale planologische mogelijkheden, en kunnen er geen planologische rechten aan worden ontleend. Dit noodzaakt aldus de Afdeling tot (ook) regelstelling door middel van het bestemmingsplan.

Voor wat betreft de meeste van de genoemde aspecten lijkt dit mij juist. De Afdeling is om dezelfde redenen echter van oordeel dat ook geluidnormering in bestemmingsplannen moet worden opgenomen, wanneer daartoe met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat noodzaak toe bestaat. Regulering van geluidhinder door middel van milieuwetgeving of door middel van een evenementenvergunning op grond van de APV is echter mogelijk. Het betrokken belang en de afweging die daarbij wordt gemaakt, zijn bovendien in wezen dezelfde. Ik constateer dan ook dat de Afdelingsjurisprudentie, voor zover die leidt tot geluidsregulering door middel van het bestemmingsplan, kan leiden tot samenvallende regelingen. Los van het feit dat dit niet doelmatig is, leidt dit ook tot een ongewenste doorkruising van de vergunningverlening.

Want hoewel regulering door middel van het bestemmingsplan de vergunningplicht niet wegneemt, is het zeer de vraag welke afwegingsruimte er met betrekking tot geluidhinder nog bestaat. Uitgangspunt voor de regelstelling in het bestemmingsplan is dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid ervan gegeven is. Wanneer expliciete regels met betrekking tot geluid zijn opgenomen, geldt dat ook daarvoor. Overeenkomstig de jurisprudentie moeten de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt op hun effecten worden onderzocht. Dat impliceert dat alle gevallen die vervolgens passen binnen de planregels, in de gemaakte afweging zijn betrokken. Slechts indien de effecten aanvaardbaar van hetgeen is onderzocht

(15)

15

blijken te zijn met het ook op het woon- en leefklimaat, dan kan het bestemmingsplan worden vastgesteld. Dat geldt dan ook voor geluidhinder vanwege evenementen.

Is een bestemmingsplan met geluidsregeling onherroepelijk geworden, dan moet er als gevolg daarvan van worden uitgegaan dat alle gevallen die binnen de regeling passen, aanvaardbaar zijn. Daardoor is er nauwelijks tot geen ruimte meer voor een afweging per concreet geval in het kader van de latere vergunning.

Juist waar het evenementen betreft, is dit problematisch. Bij evenementen gaat het om een activiteit die incidenteel plaatsvindt, en zeer divers van karakter zijn. Aanvaardbaarheid van een specifiek evenement is als gevolg daarvan afhankelijk van vele, moeilijk voor in te schatten en bepaalbare factoren. Als gevolg daarvan is de afweging met betrekking tot de aanvaardbaarheid met het oog op het woon- en leefklimaat veel beter per geval te maken. Deze mogelijkheid is wordt nu doorkruist. De Afdeling lijkt er te weinig oog voor gehad te hebben dat, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de aard of de omvang van evenementen, het geluidhinderaspect wel degelijk en met het oog op dezelfde belangen op adequate wijze betrokken kan worden in de milieuvergunning, maar ook (en dat zal veel vaker voorkomen) in de evenementenvergunning. Gevreesd moet worden dat met de nu ingezette lijn in de rechtspraak belanghebbenden juist niet zullen blijken te zijn gebaat.

Geluidhinder vanwege evenementen moet niet worden veronachtzaamd. En natuurlijk moet ook die vorm van overlast in de ruimtelijke besluitvorming worden betrokken. Maar ik bepleit een meer marginale toets in het kader van het bestemmingsplan, waarbij primair de locatiekeuze wordt gemaakt en gemotiveerd. Daarbij wordt gekeken naar de aanvaardbaarheid van die keuze, en de uitvoerbaarheid. Geluidhinder kan daarbij worden onderzocht op basis van een representatieve (in plaats van een maximale) invulling (bijvoorbeeld aan de hand van geldende beleidsregels), maar zonder dat dit leidt tot normering in het bestemmingsplan. Daadwerkelijke normering vindt vervolgens plaats bij vergunningverlening op grond van de APV en/of (voor zover het een activiteit betreft die onder het Activiteitenbesluit milieubeheer valt) bij een geluidsontheffing op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In het kader van die vergunning of ontheffing kan een afweging per geval worden gemaakt, met oog voor de gevolgen voor het woon- en leefklimaat.

Het betreft een methode met getrapte besluitvorming, waarbij maatwerk in regelstelling kan worden gegeven op het juiste niveau. Het is een werkwijze die recht doet aan alle belangen, en ook past binnen de uitgangspunten van de Omgevingswet.

(16)
(17)

17

DEEL 1: ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

De regulering van de gevolgen van menselijke activiteiten op de fysieke leefomgeving vindt plaats door middel van het omgevingsrecht. Binnen dat omgevingsrecht zijn verschillende rechtsgebieden te onderscheiden, namelijk het milieurecht, het natuurbeschermingsrecht, het recht met betrekking tot water en het ruimtelijk ordeningsrecht.17 Het omgevingsrecht kenmerkt zich daarmee als een meersporenstelsel, waarbij diverse belangen door meerdere rechtsgebieden worden beschermd.18 Hoewel dus verschillende rechtsgebieden worden onderscheiden, zijn ze veelal nauw verweven met elkaar. Een harde scheidslijn is niet altijd aan te brengen, zoals ook wel blijkt uit de in deze scriptie nog uitgebreid te bespreken rechtspraak inzake evenemententerreinen.

Toch werd, als het gaat om milieunormering, in de rechtspraktijk lange tijd een strikte scheiding gehanteerd tussen het milieurecht en het ruimtelijk ordeningsrecht. Het is pas vanaf de eeuwwisseling, en dan met name de laatste jaren, dat een tendens zichtbaar is waarbij de Afdeling accepteert dat bepaalde milieu(hygiënische) normen in bestemmingsplanregels worden opgenomen.19 Hoewel daarmee de verhouding tussen het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht lijkt te veranderen, is milieunormering door middel van het bestemmingsplan nog altijd geen vanzelfsprekendheid. Voor een goed begrip van de verandering in de verhouding tussen beide rechtsgebieden, moet ver worden teruggegaan in de tijd. Dat verband en de onderlinge verhouding is namelijk lange tijd bepaald door een aantal uitspraken in de zeventiger en tachtiger jaren van de vorige eeuw. Op deze veranderende verhouding tussen het milieurecht en het ruimtelijk ordeningsrecht zal ik in de hoofdstukken 2 en 3 ingaan. In hoofdstuk 4 zal ik ingaan op de huidige onderlinge relatie.

Met de veranderende verhouding is niet gezegd dat er sprake is van een volledige integratie. Sowieso bestaat de sectorale wetgeving onverkort. Het betekent ook niet dat elke vorm van milieunormering in het bestemmingsplan is toegestaan. Ruimtelijke relevantie is vereist. Op de vraag welke vormen van milieunormering in het bestemmingsplan mogelijk zijn, ga ik in hoofdstuk 5 in.

17 Boeve en Groothuijse, p. 4. 18 Groothuijse AB 2015/109.

19 Zie onder andere ABRvS 25 juni 2003, zaaknr. 200205329/1 (geluidsnormering peuterbad), ABRvS 18 juli

(18)

18

Dat een bepaalde vorm van milieunormering door middel van het bestemmingsplan wordt toegestaan of inmiddels zelfs moet plaatsvinden, namelijk indien dat noodzakelijk is met het oog op een goede ruimtelijke ordening, lijkt niet geheel onproblematisch. Wanneer er qua werkingssfeer en reikwijdte van het milieurecht en het ruimtelijk ordeningsrecht een grote overlap ontstaat, is het risico aanwezig dat regelingen volledig gaan samenvallen. 20 In hoofdstuk 6 ga ik op deze problematiek in. Dit eerste deel zal ik afsluiten met enkele conclusies in hoofdstuk 7.

20

(19)

19

2. Verhouding ruimtelijk ordenings- en milieurecht in de 20

ste

eeuw

Hoewel er van oudsher een tamelijk strikte scheiding is geweest tussen het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht, wil dat niet zeggen dat de discussie over integratie van beide rechtsgebieden uitsluitend iets van de laatste jaren is. In de jaren ‘70 van de vorige eeuw speelde de discussie of het bestemmingsplan wel of niet milieu(hygiënische) normen moest kunnen bevatten aan de hand van een concrete casus tot in het parlement. De uiteindelijke jurisprudentie daarover is decennialang bepalend geweest voor een tamelijk strikte scheiding tussen het milieuspoor en het ruimtelijk ordeningsspoor.

2.1 Parlementaire discussie in de jaren ‘70

In de zeventiger jaren van de vorige eeuw was er tot op parlementair niveau de nodige aandacht voor de vraag of milieuhygiënische normen wel of niet in bestemmingsplannen moesten kunnen worden opgenomen.21 Er was een kennelijke ‘tendens om milieunormen vast te leggen in bestemmingsplannen’, en dat deze niet iedereen welgevallig was, mag hieruit blijken dat de Minister van Economische Zaken is gevraagd hoe hij die dacht tegen te gaan.22 Wat het standpunt van de Minister is geweest, blijft in het ongewisse. Hij volstaat ermee er op te wijzen dat omtrent ‘de juridische mogelijkheden van deze constructie, naar verwacht wordt, de Kroon binnenkort in beroep een uitspraak [zal] doen.’23 Om die reden gaat hij niet nader op de problematiek in. Desalniettemin onderschrijft de Minister het belang te streven naar een spoedige standpuntbepaling van de kant van de overheid over dit onderwerp, aangezien bekeken ‘vanuit het vergunningenbeleid er grote behoefte aan [is], dat op korte termijn duidelijkheid ontstaat over de vraag op welke wijze de bouwvergunning annex het bestemmingsplan en de vergunningen op grond van de milieuhygiënische wetgeving tot elkaar in verhouding staan voor wat betreft het reguleren van de milieuhygiënische aspecten van bedrijfsvestigingen.24

Het bedrijfsleven had tegen deze tendens geageerd omdat zij ‘deze ontwikkeling ongewenst [acht] onder meer omdat naast de bestaande milieuwetgeving weer een ander kader met

21 Kamerstukken II 1975/76, Aanhangsel, nummer 685. Zie ook Tweede Kamer 1975-1976 kamerstuknummer

14026 ondernummer 1. Onderwerp van debat was met name het bestemmingsplan dat voor Eemshaven in voorbereiding was, en waarin men voorgenomen was milieuhygiënische normen op te nemen. Overigens was ook het toenmalig kabinet tegen het opnemen van milieunormen in bestemmingsplannen voor de Eemsmond (Kamerstukken I 1976-77, 14100 XVII ondernummer 56, p. 6).

22 Kamerstukken II 1975/76, 13 600 XIII, 10. 23 Kamerstukken II 1976/77, 14 163, 1, p. 16. 24

(20)

20

andere instrumenten en andere instanties zich diepgaand met het milieu-aspect gaat bezighouden.’25

Interessant is om te zien dat in de jaren zeventig een tamelijk principiële discussie werd gevoerd over de verhouding tussen het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht en de mogelijkheid tot het wel of niet op kunnen nemen van milieuhygienische normen in bestemmingsplannen. Daar waar gemeenten kennelijk aanleiding zagen tot het opnemen hiervan in planvoorschriften, stonden parlement en regering hier op zijn minst terughoudend tegenover. Dit zal niet in de laatste plaats zijn ingegeven door een zich roerend bedrijfsleven, dat in dergelijke regelgeving in bestemmingsplannen geen heil zag.

Daarbij speelde de vraag in hoeverre het wenselijk was dat er naast de milieuwetgeving een ander kader in het leven zou worden geroepen dat dezelfde aspecten beoogde te beschermen. Het is een vraag die betrekking heeft op de (on)wenselijkheid van samenvallende regelingen, een vraag die ook vandaag de dag nog altijd relevant is.26 Zoals de Minister van Economische Zaken al aankondigde, was het uiteindelijk de Kroon die de verhouding tussen het ruimtelijke ordeningsrecht en het milieurecht bepaalde.

2.2 Kroonjurisprudentie

In 1979 deed de Kroon uitspraak in de zaak betreffende een bestemmingsplan voor de Maasvlakte.27 Hoewel dit niet de eerste uitspraak was waarin de vraag aan de orde kwam of in bestemmingsplannen een regeling mocht worden opgenomen ten aanzien van milieuaspecten,28 bood de Kroon in deze uitspraak uitsluitsel.

Bestemmingsplan Maasvlakte

Aan de orde was een bestemmingsplan voor de ontwikkeling van een zeehaven- en zeehavenindustriegebied. Door Gedeputeerde Staten was goedkeuring onthouden vanwege een onaanvaardbare aantasting van het leefmilieu, omdat aan de vestiging van bedrijven geen beperkingen werden gesteld. Daartoe zouden in het plan objectief begrensde toetsingscriteria moeten worden opgenomen.

25 Kamerstukken II 1976/77, 14 163, 1, p. 14. 26

Overigens is dit niet alleen het geval ten aanzien van milieuwetgeving, zie ook ABRvS 11 februari 2015, zaaknr. 201309154/1/R1, ECLI:NL:RVS:2015:328. Over dit aspect van samenvallende regelgeving kom ik in het vervolg van deze scriptie nog uitgebreid te spreken.

27 BR 1979, p. 419, KB 10 maart 1979, nr. 66 (Maasvlakte). 28

(21)

21

De Kroon gaat niet mee in het beroep van de gemeente tegen dit besluit. Op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud, hierna: WRO) heeft de gemeenteraad de bevoegdheid regels te stellen in verband met de zorg voor een verantwoord gebruik van gronden en opstallen.29 Met Gedeputeerde Staten is de Kroon van oordeel dat in dit geval normen moeten worden gesteld. Anders dan Gedeputeerde Staten stelt de Kroon echter dat deze normen ‘slechts betrekking kunnen hebben op het bouwen en het gebruik van de betreffende gronden en opstallen, alsmede het uitvoeren van werken en werkzaamheden.’30 De WRO biedt echter geen grondslag voor het opnemen van milieuhygiënische normen.31 Voorkoming en bestrijding van verontreiniging dient te geschieden door toepassing per geval op grond van de toepasselijke milieuwetgeving.32 Dat betekent echter niet dat bij vaststelling van het bestemmingsplan geen aandacht aan de te duchten milieuverontreiniging had moet worden besteed,33 maar dat die afweging met het oog op de te verwachten milieuhinder had moeten leiden tot het uitsluiten van bepaalde typen bedrijvigheid binnen een bepaalde afstand van woongebieden.34

Kortom, de WRO biedt geen ruimte voor het opnemen van milieu(hygiënische) normen in planvoorschriften. Dat betekent niet dat er geen rekening met de milieueffecten op de omgeving kunnen en moeten worden gehouden. Dat moet wel, en de WRO geeft ook de mogelijkheid tot een vorm van regulering. Met het bestemmingsplan kan tot zonering op basis van bedrijfstypen worden overgegaan, voor zover dat in verband met het voorkomen van milieuhinder noodzakelijk is.

Bestemmingsplan Eemshaven

Een kleine tien jaar later komt de Kroon tot een soortgelijke uitspraak in een zaak die betrekking had op een bestemmingsplan voor de Eemshaven.35 In het plan waren regels opgenomen waarbij de toestemming om te kunnen bouwen werd verbonden aan ‘de voorwaarde dat de totale gezamenlijke geluidsemissie van alle bedrijven […] zodanig dient te zijn, dat […] het geluidniveau bepaalde aangegeven sterkten niet zal overschrijden.’ Het komt de Kroon voor dat hier ‘sprake is van normen, die hoofdzakelijk betrekking hebben op het oprichten, in werking brengen en in werking houden van op de grond en in de gebouwen te

29 KB 10 maart 1979, nr. 66 (Maasvlakte), r.o. 13. 30 KB 10 maart 1979, nr. 66 (Maasvlakte), r.o. 16. 31

KB 10 maart 1979, nr. 66 (Maasvlakte), r.o. 17.

32 KB 10 maart 1979, nr. 66 (Maasvlakte), r.o. 19. 33 KB 10 maart 1979, nr. 66 (Maasvlakte), r.o. 18. 34 KB 10 maart 1979, nr. 66 (Maasvlakte)., r.o. 22. 35

(22)

22

vestigen bedrijven’. Dergelijke normen kunnen niet ‘voor goedkeuring in aanmerking […] komen en deze [kunnen] derhalve, naast de bepalingen van de milieuwetgeving, niet mede […] voorzien in de beoogde handhaving van een aanvaardbaar leefmilieu […].’

Met deze uitspraak bevestigt de Kroon zijn eerdere rechtspraak inzake de Maasvlakte: in het bestemmingsplan kunnen, gelet op het bepaalde in de WRO, geen milieu(hygiënische) normen worden opgenomen. Voor zover zulks noodzakelijk is, kunnen in verband met de handhaving van een aanvaardbaar leefmilieu wel beperkingen worden gesteld aan de toegelaten typen bedrijvigheid.

2.3 Ontkoppeling milieuspoor en ruimtelijk ordeningsspoor

Met bovenstaande twee uitspraken was het pleit beslecht. De toenmalige WRO bood geen grondslag voor het opnemen van milieu(hygiënische) normen in planvoorschriften.36 Normstellend voor hetgeen wel en niet in bestemmingsplanvoorschriften mocht worden opgenomen, en daarmee bepalend voor de hiervoor aangehaalde jurisprudentie, was artikel 10 WRO. In dat artikel stond het oogmerk van een goede ruimtelijke ordening voorop. Uitsluitend met het oog op dat doel mochten regels in het bestemmingsplan worden gesteld. Met dat doel is een zoneringssysteem toelaatbaar, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten bedrijvigheid, met elk een eigen regime voor de toelaatbaarheid ervan.37 Het gaat, kort gezegd, om het sturen op de situering van bepaalde bedrijvigheid ten opzichte van hindergevoelige bestemmingen zoals woningen. Dit beoogt bij te dragen aan een aanvaardbaar leefmilieu, en valt daarmee onder de reikwijdte van artikel 10 WRO.38

Hoewel milieuaspecten in de afweging van ruimtelijke besluiten moeten worden betrokken, en onder omstandigheden dus ook kunnen leiden tot zekere regels in het ruimtelijk besluit in verband met die milieuaspecten, stond de WRO er echter aan in de weg dat in het ruimtelijk plan milieunormen werden opgenomen. Zoals Bod reeds in 1979 concludeert biedt de WRO ‘geen grondslag voor het opnemen in bestemmingsplannen van inworpnormen (immisisienormen), uitworpnormen (emissienormen) en dergelijke milieuhygiënische normen. Het juridisch stelsel van de [WRO] en de Woningwet is voor dat doel niet

36

Onder de huidige Wro: planregels.

37 Klaassen AB 1988, 388. Meer uitgebreid Backes e.a. 2004, p. 309 e.v.

38 De Kroonjurisprudentie gaf hiermee in feite groen licht aan de werkwijze zoals voorgesteld in de handreiking

'Bedrijven en milieuzonering' van de VNG, zoals die voor het eerst in 1986 was uitgegeven, en die tot op de dag van vandaag in hoge mate bepalend is voor bedrijfszonering.

(23)

23

geschikt.’39 Voorkoming en bestrijding van milieuverontreiniging vanwege bepaalde bedrijvigheid dient te gebeuren met ‘toepassing van geval tot geval van de wetgeving op het gebied van de milieuhygiëne.’40 Met andere woorden, op grond van de milieuwetgeving kan per geval worden bekeken welke milieunormen moeten worden opgelegd. Hoewel hiermee sprake was van een ontkoppeling, kunnen ruimtelijke ordening en milieu echter niet los van elkaar worden gezien.

2.4 Verhouding milieuspoor en ruimtelijke ordening

De milieuaspecten dienden langs de weg van het milieurecht te worden gereguleerd, en de aspecten die samenhingen met een goede ruimtelijke ordening, langs het ruimtelijk ordeningsspoor. Het is vervolgens de combinatie van het hiervoor bedoelde zoneringssysteem in het bestemmingsplan en op grond van milieuwetgeving aan bedrijven te stellen voorwaarden, die ervoor kan zorgen dat ‘het leefmilieu niet in onevenredige mate wordt belast door de verwezenlijking van de betrokken bestemmingen’.41 Wessel spreekt over een ‘integratie van beleidsterreinen’, omdat het ruimtelijk instrumentarium kan worden benut voor doeleinden van milieubeheer.42

Inderdaad leidde deze rechtspraak ertoe dat milieubelangen in de ruimtelijke besluitvorming een plaats moeten krijgen. Als gevolg daarvan spelen milieuaspecten een rol bij het toekennen van bestemmingen aan gronden. Tegelijk werd echter uitgesloten dat in bestemmingsplanvoorschriften effectgerichte normen werden opgenomen.

Over de verhouding tussen het bestemmingsplan en de milieuregelgeving geven Backes e.a. nog in 2004 aan dat bepaalde (milieu)belangen zowel via het ruimtelijke als het milieuhygiënische spoor kunnen worden geregeld. Het is dan de vraag welk belang via het ene, en welk belang via het andere spoor moet worden behartigd. Echter voor wat betreft zowel het locatievraagstuk als milieukwaliteitsnormen en emissienormen stellen zij dat de rechtspraak helder is. Voor het opnemen van milieukwaliteitsnormen in bestemmingsplannen is geen ruimte. En anderzijds dienen keuzes met betrekking tot het locatievraagstuk te worden gemaakt middels het ruimtelijk ordeningsspoor. Wanneer een bepaald bedrijf op grond van het ruimtelijk besluit ergens is toegestaan, dan kan dit vervolgens ook niet via het milieuspoor

39 Bod BR 1979, p. 419.

40 KB 10 maart 1979, nr. 66 (Maasvlakte), r.o. 19. 41 KB 17 december 1987, nr. 1 (Eemshaven). 42

(24)

24

worden tegengehouden, ook niet wanneer dit leidt tot milieuproblemen.43 Zou dit anders zijn, dan zou dit de toepassing van de ruimtelijke ordeningswetgeving te veel doorkruisen.

Van Buuren e.a. stellen ook nog in 2010 (dus na inwerking treden van de nieuwe Wro, zie hierna) dat het evident is ‘dat het ruimtelijk beleid dat in een bestemmingsplan wordt neergelegd van grote invloed kan zijn op de toestand van het milieu in een bepaald gebied. […] Er is echter ook milieuwetgeving waarmee de wetgever beoogt te voorkomen dat buiten de ‘inrichting’ milieuhinder ontstaat. […] Milieuhinder kan dus enerzijds worden voorkomen via een goede ruimtelijke ordening [Van Buuren wijst op de mogelijkheid van bijvoorbeeld zonering] en anderzijds via toepassing van […] milieuwetgeving.’44 Van Buuren e.a. wijzen er vervolgens op dat het bestemmingsplan geen geschikt middel is om tot in detail milieubeleid te voeren.45 Emissienormen of regels die zien op de inhoud van (voorheen) milieuvergunningen horen in een bestemmingsplan niet thuis.46

Dat veel milieuhygienische aspecten wel degelijk ook ruimtelijk relevant kunnen zijn, komt in het vervolg van deze scriptie nog uitgebreid naar voren. Op deze plaats is het van belang vast te stellen dat het gevolg van deze wijze van redenatie is dat er niet alleen sprake is van ontkoppeling van beide sporen, maar dat daaruit bovendien een ‘voorrangsregeling’ voortvloeit. Namelijk ongeacht of een bepaald milieuhygienisch aspect ook ruimtelijke relevantie kan hebben, omdat het een milieunorm is, hoort deze niet thuis in het bestemmingsplan.

Met het niet toelaatbaar achten van milieunormering in bestemmingsplannen, is naar mijn mening indertijd door de Kroon al te gemakkelijk voorbijgegaan aan het feit dat bijvoorbeeld geluidsnormering wel degelijk kan strekken tot het bijdragen aan een aanvaardbaar leefklimaat. Tegelijkertijd lijkt die stellingname door de Kroon mede ingegeven te zijn door de gedachte dat milieuhygiënische aspecten en de regulering daarvan veelal vragen om een afweging en normstelling per geval, zoals wordt voorgestaan met de milieuwetgeving.

43 Backes e.a. 2004, p. 306. 44 Van Buuren e.a. 2010, p. 47. 45 Van Buuren e.a. 2010, p. 48. 46

(25)

25 2.5 Conclusies

Als gevolg van enkele kroonuitspraken heeft er decennialang een vrijwel volledige ontkoppeling van het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht bestaan. Er was sprake van twee naast elkaar bestaande sporen. Uit zowel de parlementaire discussie als de betreffende rechtspraak valt op te maken dat de belangrijkste reden er in was gelegen dat overlap in regelingen moest worden voorkomen. De milieuaspecten dienden langs de weg van het milieurecht te worden gereguleerd, en de aspecten die samenhingen met goede ruimtelijke ordening, langs het ruimtelijk ordeningsspoor. Het milieurecht was specifiek bedoeld om de milieuhygiëne te reguleren, ook omdat door middel van het milieurecht een afweging van geval tot geval kan worden gemaakt. Het ruimtelijk ordeningsrecht werd daarvoor ongeschikt geacht.

Lange tijd volgde ook de Afdeling de hiervoor besproken lijn van de Kroon.47 Grote vraag was of dit met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) zou wijzigen.

47

(26)

26

3. Van WRO naar Wro

Sinds de in het vorig hoofdstuk besproken jurisprudentie is er veel veranderd. De WRO is inmiddels vervangen door de Wro. De Wabo is in werking getreden. Door Boeve en Koeman in aanloop naar de huidige Wro gewezen op de voordelen van het kunnen opnemen van milieukwaliteitsnormen in het bestemmingsplan.48 Ze betwijfelden echter of het toenmalige wetsvoorstel daadwerkelijk een verruiming bood van de mogelijkheden daartoe. Wel zagen zij aanknopingspunten in de toelichting bij het wetsvoorstel.

In dit hoofdstuk zal ik met name ingaan op de vraag of er sprake is van een verruiming ten opzichte van de vorige wet. In het hierna volgende hoofdstuk zal inhoudelijk worden ingegaan op de vraag wat de reikwijdte van het begrip goede ruimtelijke ordening nu eigenlijk is, waarbij deze zal worden afgezet tegen de reikwijdte van andere wettelijke regelingen. 3.1 Goede ruimtelijke ordening onder de WRO

Onder de oude WRO was het vereiste van goede ruimtelijke ordening, zoals dat was neergelegd in artikel 10, het centrale uitgangspunt. Dit had, zoals hiervoor ook reeds is aangegeven, als gevolg dat alleen ruimtelijk relevante voorschriften in het bestemmingsplan toelaatbaar waren. Voor het opnemen van milieunormen in het bestemmingsplan was geen plaats. Dat dit niet betekende dat milieuaspecten in het geheel geen rol van betekenis speelden, heb ik reeds aangestipt.

Gaandeweg ontstond er, met name na de eeuwwisseling, ook reeds onder de oude WRO toch enige ruimte tot het opnemen van milieunormen in bestemmingsplan. Zo werd een geluidsnormering in het bestemmingsplan vanwege een peuterbad aanvaardbaar geacht.49 Het doel om daarmee een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te bewerkstelligen lijkt daarvoor voldoende te zijn. Volgens Struiksma speelde echter mogelijk mee dat geluidhinder vanwege een buitenbad voor peuters niet onder de werking van het (toen nog van toepassing zijnde) Besluit horeca‑, sport‑ en recreatie-inrichtingen milieubeheer viel. ‘Zou dat wel het geval zijn dan zou de in de bijlage bij dat Besluit opgenomen geluidsnorm van toepassing zijn en dan zouden we ons kunnen afvragen welk doel wordt gediend met het vermelden van zo'n norm in het bestemmingsplan.’50 Met andere woorden, de behoefte aan een dergelijke aanvullende

48 Boeve en Koeman M en R 2005, p. 415.

49 ABRvS 25 juni 2003, zaaknr. 200205329/1 (geluidnormering peuterbad). 50

(27)

27

regeling hangt er volgens Struiksma mede vanaf in hoeverre de milieuwetgeving al een uitputtende regeling kent. Is die er, dan is de vraag of het opnemen van milieunormen in het bestemmingsplan aanvaardbaar kan worden geacht. Ook deze gedachte lijkt te zijn ingegeven vanuit de gedachte dat samenvallende regelingen als onwenselijk moeten worden beschouwd, en lijkt het primaat voor milieunormering te worden toegedicht aan het milieurechtelijke spoor.

Het betreft hoe dan ook een enkele uitzondering. En wanneer blijkens de jurisprudentie milieunormen in het bestemmingsplan al toelaatbaar zijn, dan is dat alleen wanneer daarvoor een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing wordt gegeven.51 Kort voor de uitspraak met betrekking tot het peuterbad had de Afdeling zich bovendien nog afgevraagd of artikel 10 WRO niet reeds in de weg staat aan het opnemen van geluidnormen in een bestemmingsplan.52

De belangrijkste wijziging in de rechtspraak vanaf rond de eeuwwisseling betreft wellicht dan ook de betekenis die de Afdeling daarbij toekent aan het criterium van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Daar waar de Kroon in 1979 in de uitspraak bestemmingsplan Eemshaven nog stelde dat milieunormen niet voor goedkeuring in aanmerking komen en dat deze daarom, naast de bepalingen van de milieuwetgeving, niet mede kunnen voorzien in de beoogde handhaving van een aanvaardbaar leefmilieu, is de Afdeling in 2003 van mening dat het stellen van normen juist kan bijdragen aan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Ruimtelijke relevantie is daarmee in beginsel gegeven.

Het aantal uitspraken waarin de Afdeling ruimte gaf aan het opnemen van milieunormen in bestemmingsplan bleef echter hoe dan ook beperkt. De grote vraag was of dit zou veranderen onder de nieuwe Wro.

3.2 Verruimde mogelijkheden onder de Wro?

Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden, die daarmee de Wet op de Ruimtelijke Ordening verving. In artikel 3.1 van de nieuwe wet keert wederom het vereiste van goede ruimtelijke ordening terug. Daarmee is het belang van ‘een goede ruimtelijke ordening’ ook onder de nieuwe wet het criterium voor de regulering bij bestemmingsplan. Het gaat daarbij ‘om de belangen van een goede leefomgeving en een duurzame ruimtelijke

51 Klaassen 2006, p. 104. 52

(28)

28

ordening, waartoe vanuit verschillende beleidsterreinen kwaliteitseisen moeten worden vertaald naar concrete ruimtelijke situaties.’53

Hoewel het criterium van goede ruimtelijke ordening dus wederom bepalend is, geeft de wetgever aan dat de ‘redactie van artikel 3.1 […] het ook mogelijk [maakt] een betere relatie te leggen tussen de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein van milieu. Er is een ontwikkeling in de jurisprudentie kenbaar, waaruit blijkt dat in een bestemmingsplan ruimte is voor milieubelastingnormen.’54 Het wordt denkbaar geacht dat in bestemmingsplannen wettelijke (milieu-)kwaliteitsnormen worden opgenomen, die op grond van de wet of de jurisprudentie (vrijwel) volledig bindend zijn. Overigens kan deze normstelling alleen betrekking hebben op activiteiten en bronnen binnen het plangebied, en uitsluitend voor zover die effecten zich manifesteren in het plangebied, en de effecten ook alleen zijn toe te schrijven aan eerder genoemde bronnen. Verder moeten die effecten beïnvloedbaar of beheersbaar zijn middels brongerichte maatregelen of door effectgerichte maatregelen door het vaststellend bestuursorgaan. Kwaliteitsnormen die daaraan niet voldoen, zijn ondoelmatig en mogen in beginsel niet in een bestemmingsplan worden opgenomen.55

Het lijkt erop dat de wetgever meer mogelijkheden wilde bieden ten aanzien van milieunormering middels bestemmingsplannen. Boeve en Koeman vroegen zich af of daarvan, gelet op de tekst van het wetsvoorstel, wel echt sprake was.56 Voor de inwerkingtreding van de wet concludeert Koeman dat de nieuwe Wro, wanneer het gaat om de relatie tussen ruimtelijke ordening en milieu, geen verbetering biedt.57 Hij ziet ook in de nieuwe regeling onvoldoende mogelijkheden voor het integreren van ruimtelijke ordening en milieu. Boeve en Groothuijse concluderen dat met de nieuwe Wro een ruimere reikwijdte van het begrip goede ruimtelijke ordening is beoogd, zij het dat op zijn minst ruimtelijke relevantie is vereist.58 En ook Van Buuren e.a. menen dat onder de nieuwe Wro iedere regel moet worden gemotiveerd vanuit het inhoudelijk criterium ‘goede ruimtelijke ordening.’ Zij zien in de toelichting en redactie van artikel 3.1 Wro te weinig aanknopingspunten voor de conclusie dat niet-ruimtelijk relevante regels kunnen worden opgenomen.59

53 Van Zundert. 54 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, 3, p. 21. 55 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, 3, p. 22. 56 Boeve en Koeman, M en R 2005, p. 415. 57 Koeman 2006, p. 8. 58 Boeve en Groothuijse, p. 241. 59

(29)

29

3.3 Milieunormering onder reikwijdte goede ruimtelijke ordening

Hoewel het begrip van goede ruimtelijke ordening onverkort centraal staat, en daarmee regels moeten zijn ingegeven vanuit ruimtelijke relevantie, blijkt uit de hieronder te bespreken jurisprudentie van na de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening echter wel degelijk dat sprake is van een verruiming van de mogelijkheden voor het opnemen van milieunormen in ruimtelijke besluiten. Die verruiming van de mogelijkheden lijkt met name het gevolg te zijn van een verruiming van de interpretatie van de reikwijdte van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’. Illustratief hiervoor is onder meer de rechtspraak ten aanzien van evenemententerreinen. Echter ook met betrekking tot andere functies is het opnemen van geluidsnormen aanvaard of noodzakelijk bevonden.

25 juni 2003: geluidsnormen peuterbad

Een eerste uitspraak waarin de Afdeling geluidsnormering (overigens nog onder de oude WRO) aanvaarde betrof het reeds aangehaalde peuterbad.60 In het bestemmingsplan was bepaald dat een peuterbad met ligweide dan wel terras slechts toegestaan was indien een gevelbelasting van 51 dB(A) voor de omliggende woonbebouwing niet zou worden overschreden.

Blijkens de uitspraak lijkt deze bepaling met name te zijn opgenomen vanwege stemgeluid. Van belang is daarbij dat de Afdeling vaststelt dat geluidhinder veroorzaakt door stemgeluid van bezoekers van het buitenbad voor peuters met terras buiten de reikwijdte van het Besluit horeca‑, sport‑ en recreatie-inrichtingen valt. Dit neemt niet weg dat dergelijke geluidhinder voor omwonenden in het kader van de vereiste belangenafweging moet worden betrokken, maar de Afdeling acht het niet aannemelijk dat het plan ernstige gevolgen zal hebben voor het woon- en leefklimaat van appellant. Daarbij betrekt de Afdeling dat gelet op de in het plan opgenomen geluidsnorm, het standpunt dat zich voor de omgeving geen ernstige geluidhinder als gevolg van het buitenbad voor peuters met terras zal voordoen, niet onredelijk is.

Zoals in paragraaf 3.1 reeds aangegeven meent Struiksma dat een rol zal hebben gespeeld dat de geluidhinder die het gevolg is van een buitenbad voor peuters niet onder de werking van het toenmalige Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer valt. ‘Zou dat wel het geval zijn dan zou de in de bijlage bij dat Besluit opgenomen geluidsnorm van toepassing zijn en dan zouden we ons kunnen afvragen welk doel wordt gediend met het

60

(30)

30

vermelden van zo'n norm in het bestemmingsplan.’61 Zonder het met zoveel woorden te zeggen, stelt hij de vraag of samenvallende regelingen geaccepteerd zouden zijn. Ik kom hierop terug. Op deze plaats volsta ik met op te merken dat het peuterbad naar alle waarschijnlijkheid wel onder het huidige inrichtingenbegrip zou vallen, maar dat stemgeluid van bezoekers buiten de reikwijdte van het milieurecht valt. De regeling in het bestemmingsplan is in die zien aanvullend op het milieurechtelijke spoor.

18 juli 2012

Het duurt vervolgens tot juli 2012 wanneer de Afdeling zich wederom uitspreekt over een bestemmingsplan waarin expliciet een regeling met betrekking tot geluidhinder opgenomen.62 De regeling voorziet erin dat er maximaal 10 evenementen per jaar worden gehouden, gedurende in totaal maximaal 20 dagen per jaar. De maximale geluidbelasting voor geluidgevoelige gebouwen in de dag-, avond en nachtperiode is onderscheidenlijk 70, 65 en 60 dB(A). Het toegestane langtijdgemiddelde beoordelingsniveau is in deze periodes onderscheidenlijk 50, 45 en 40 dB(A). Gelet op deze normering behoefde niet te worden gevreesd voor een onaanvaardbare geluidhinder, aldus de Afdeling.

De regel is, evenals die aan de orde kwam in de uitspraak omtrent het peuterbad, geformuleerd als een algemene norm, die strekt ter bescherming van het woon- en leefklimaat, en die zich daarbij niet richt tot een enkele bron. Het gaat niet om de geluidsbelasting op de gevel vanwege evenementen, maar sec om de geluidsbelasting op de gevel. Met andere woorden, het gaat om de gecumuleerde belasting daarvan. In hoofdstuk 5 kom ik op dit aspect terug.

Naar aanleiding van deze uitspraak concludeert Nijmeijer ten aanzien van evenementen een ‘tweesporenbenadering’.63 Hij wijst er daarbij op ‘dat de regeling in de APV van invloed kan zijn op de ruimtelijke ordening en andersom dat bij de regeling in het bestemmingsplan ook aspecten aan de orde kunnen komen die ook in het kader van de APV een rol spelen (bijvoorbeeld beperken van geluidhinder).’ Bij een dergelijke tweesporenbenadering, waarbij regulering langs verschillende rechtsgebieden plaatsvindt, bestaat het risico van samenvallende regelingen. In hoofdstuk 6 kom ik daarop uitgebreid terug.

61 Struiksma AB 2003, 380.

62 ABRvS 18 juli 2012, zaaknr. 201011201/1/R4. 63

(31)

31

19 december 2012 (WKO-installatie)

Op 19 december 2012 is aan de orde een bestemmingsplan dat specifiek voorziet in een WKO-installatie.64 De Afdeling wees er op dat in de planregels onder meer een bronvermogen opgenomen van 54 dB(A) was opgenomen, en dat daarmee de maximale planologische mogelijkheden wat betreft het aspect geluid waren begrensd.

Van Oosten concludeert hieruit dat dat de Afdeling het opnemen van een geluidsemissienorm in een bestemmingsplan lijkt te hebben aanvaard.65 Hier zijn vraagtekens bij te plaatsen. De Afdeling overweegt in deze uitspraak immers wel heel expliciet dat ‘de aanvaardbaarheid van het in de planregels opgenomen maximale bronvermogen niet [is] bestreden.’ Nu dat niet het geval is, zo lijkt de Afdeling daarmee aan te geven, wordt daarover ook geen oordeel geveld. Daarmee houdt de Afdeling alle mogelijkheden open, maar heeft hiermee in elk geval niet de deur opengezet om emissienormen in het bestemmingspannen op te nemen.

3 april 2013 (Panama)

In 2013 komt de Afdeling met een wel zeer opvallende uitspraak met betrekking tot discotheek Panama te Amsterdam.66 Aan de orde is een bestemmingsplan dat de discotheek mogelijk maakt. Het betreft een inrichting die onder het Activiteitenbesluit valt. Voldaan kan en zal worden aan de daarin opgenomen geluidsnormering. De Afdeling is van oordeel dat wanneer daaraan wordt voldaan, inderdaad sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De Afdeling oordeelt echter dat niet valt uit te sluiten dat van de mogelijkheid die het Activiteitenbesluit biedt om maatwerkvoorschriften te stellen, gebruik zal worden gemaakt. In dat geval kan alsnog een situatie ontstaan waarin met het bestemmingsplan geen rekening was gehouden. Een dergelijk maatwerkvoorschrift kan ook leiden tot een hogere geluidsnorm. Bij het nemen van een dergelijk (appellabel) besluit moet een belangenafweging worden gemaakt, waarbij ook de effecten op het woonmilieu worden betrokken. Desondanks noopt de uitspraak ertoe dat juridisch wordt vastgelegd dat de geluidsnorm van het Activiteitenbesluit zoals die in beginsel geldt, niet mag worden overschreden.67

64 ABRvS 19 december 2012, zaaknr. 201206265/1/R2. 65 Van Oosten M en R 2013/88.

66 ABRvS, 3 april 2013, zaaknr. 201005158/1/R2 (Panama). 67

(32)

32

5 augustus 2015 (Amsterdam RAI)

In zijn uitspraak met betrekking tot het bestemmingsplan Amsterdam RAI stelt de Afdeling dat door het achterwege laten van akoestisch onderzoek niet inzichtelijk is gemaakt of het houden van muziekevenementen ruimtelijk aanvaardbaar is zonder het daartoe opnemen van regels in het plan.68 In dit geval waren er echter wel reeds in de geldende milieuvergunning geluidsnormen opgenomen. De Afdeling lijkt deze normering in het kader van de milieuvergunning voor de besluitvorming over het bestemmingsplan niet relevant te vinden. Daarbij overweegt de Afdeling expliciet dat van belang is dat aan de verleende milieuvergunning geen planologische rechten kunnen worden ontleend. In de beoordeling van een aanvraag om een milieuvergunning kunnen niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn worden betrokken. Dat de verleende milieuvergunning reeds voorschriften bevat om de muziekevenementen en festivals te reguleren, kan, anders dan de raad naar voren brengt, dan ook zonder nadere afweging geen reden zijn om een planologische regeling ten aanzien van de muziekevenementen en festivals in het bestemmingsplan achterwege te laten. Bij de in het kader van het bestemmingsplan te maken afweging moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Dat kan in het geval van muziekevenementen niet anders betekenen dan dat geluidsnormen zal moeten worden opgenomen.

16 december 2015 (Terrassenregeling)

Onlangs nog deed de Afdeling uitspraak met betrekking tot een terrassen, die neigt in de richting van voorstaande jurisprudentie.69 In casu werd aangevoerd dat niet was onderzocht of de exploitatie van een terras bij planologisch reeds toegestane horecagelegenheden kan leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Ook hier overwoog de Afdeling dat de raad geen onderzoek had gedaan naar de aanvaardbaarheid. De Afdeling achtte het niet uitgesloten dat een horecagelegenheid met terras, mede afhankelijk van de locatie en de omvang van de horecagelegenheid, een grotere impact op het woon- en leefklimaat van omwonenden kan hebben dan een horecagelegenheid zonder terras. De gevolgen van de exploitatie van een terras voor het woon- en leefklimaat van omwonenden hadden dan ook moeten worden onderzocht. Dat op grond van de APV dient te worden bezien of een terras leidt tot een onevenredige aantasting van de woon- en leefsituatie, waarbij de mogelijkheid bestaat voorschriften te verbinden aan een op grond van de APV vereiste terrasvergunning, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het bij de vaststelling van een

68 ABRvS 5 augustus 2015, zaaknr. 201502301/1/R6 (Amsterdam RAI). 69

(33)

33

bestemmingsplan gaat om de beoordeling en de afweging of een bestemming die terrassen toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. Deze beoordeling en afweging is een andere dan de afweging die plaatsvindt bij het beoordelen van de vraag of voor een terras al dan niet een vergunning op grond van de APV kan worden verleend. Bij de beslissing omtrent het verlenen van een terrasvergunning kan geen integrale afweging worden gemaakt van alle in het plangebied betrokken ruimtelijk relevante belangen. De beoordeling welke dient plaats te vinden in het kader van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening kan dan ook niet worden vervangen door een beoordeling bij het verlenen van een vergunning op grond van de APV.

De Afdeling verwijst in zijn uitspraak naar een eerdere, soortgelijke uitspraak.70 Het lijkt een opmaat te zijn naar een situatie als die bij evenementen, waarover ik nog uitgebreid kom te spreken. Niet ondenkbaar is dat de Afdeling bij een volgende zaak zal oordelen dat bij het bestemmen van een terras mede moet worden gekeken naar bijvoorbeeld omvang van en geluidshinder vanwege het terras. En wellicht ook wel de openstellingstijden. Het is de vraag of dat wenselijk is. Het zijn allemaal aspecten die zeker mede van invloed zijn op het woon- en leefklimaat. Maar het zijn ook aspecten die wel degelijk en bij uitstek middels de APV-vergunning worden gereguleerd.

23 december 2015

In een uitspraak van 23 december 2015 heeft de Afdeling aanvaard dat behalve een normering voor dB(A) ook maxima zijn gesteld met betrekking tot dB(C) (bastonen). Hoewel daarvoor in de planregels dus maxima waren opgenomen, stelde de Afdeling echter vast dat de geluidnormering zelf onduidelijk was. Uitgegaan was van het equivalente geluidniveau, het energetisch gemiddelde van de fluctuerende geluiddrukniveaus van het ter plaatse optredende geluid gedurende een bepaalde tijdsduur. Uit de planregels volgde niet over welke tijdsduur het gemiddelde moet worden bepaald. Dit is wel van belang. Hoe langer de tijdsduur waarover het gemiddelde wordt bepaald, hoe meer geluidpieken zijn toegestaan. De Afdeling voorziet zelf in de zaak, door in de planregel te bepalen dat het equivalente geluidniveau moet worden bepaald over één minuut.

70

(34)

34 3.4 Conclusies

Daar waar de teneur in de literatuur, met name voor en rond de tijd van het in werking treden van de nieuwe Wro, was dat er voor wat betreft de reikwijdte van het bestemmingsplan onder de nieuwe Wro niet al te veel zou wijzigen, is het nu terugkijkend de vraag of die conclusies terecht waren. Inmiddels is de nieuwe wet geruime tijd in werking, en er zijn de nodige uitspraken gedaan door de Afdeling waaruit toch blijkt van een verruiming. Het gaat dan echter niet om een verdergaande inhoudelijke integratie van milieu en ruimtelijke ordening, maar om het toekennen van ruimtelijke relevantie aan bepaalde milieuaspecten. Het is het vereiste van ‘goede ruimtelijke ordening’ zelf waaraan een ruimere interpretatie wordt toegekend. Voor zover normering noodzakelijk is met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, dan lijkt daarmee ruimtelijke relevantie te zijn gegeven.

Het is vervolgens wel de vraag in hoeverre het criterium van een ‘goede ruimtelijke ordening’ onderscheidend is ten opzichte van veel van de aspecten die bij besluitvorming in het kader van milieuwetgeving of op grond van de APV worden betrokken. En als daarin een vergaande overlap zit, is de vervolgvraag vanzelfsprekend op welke wijze het vereiste van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de ruimtelijke besluitvorming moet worden betrokken, zonder dat dit leidt tot samenvallende regelingen. Op dit begrip en de problematiek van samenvallende regelingen kom ik in hoofdstuk 6 terug. Over de mate van overlap kom ik in het nu volgende hoofdstuk te spreken.

(35)

35

4. Werkingssfeer en reikwijdte ruimtelijk ordenings- en milieurecht

In paragraaf 2.2 is ingegaan op de Kroonrechtspraak die decennialang bepalend is geweest voor de vraag welke milieu gerelateerde normering wel, en welke niet in bestemmingsplannen mocht worden opgenomen. Naar het oordeel van de Kroon bood de WRO geen grondslag voor het opnemen van milieuhygiënische normen. Normen in het bestemmingsplan konden slechts betrekking hebben op bouwen en gebruik, en op het uitvoeren van werken en werkzaamheden. Voor voorkoming en bestrijding van verontreiniging moest gebruik worden gemaakt van de milieuwetgeving.

Tegelijk is hierop, zoals ik in de vorige paragraaf aangaf, in de loop der jaren een meer genuanceerde kijk gekomen, in die zin dat het criterium van wat wel en niet ruimtelijk relevant is, aanzienlijk is verruimd. Zoals ik in de inleiding aangaf, is daarmee de verhouding tussen het ruimtelijk ordeningsrecht en de andere rechtsgebieden binnen het omgevingsrecht, veranderd. De vraag is nu of daarmee het ruimtelijk ordeningsrecht in het vaarwater van het milieurecht is terechtgekomen, en of dat, als dat het geval is, problematisch is.

Allereerst is het dus van belang om duidelijkheid te krijgen omtrent de reikwijdte van de betreffende rechtsgebieden, en de mate van overlap. Gelet op de centrale vraagstelling in deze scriptie ga ik daarbij uit van het ruimtelijk ordeningsrecht, en de reikwijdte daarvan, waartegen ik het milieurecht afzet. De vraag is immers in hoeverre milieunormen in ruimtelijke kaders kunnen, of zelfs moeten worden opgenomen.

4.1 Vereiste van ‘goede ruimtelijke ordening’ als uitgangspunt

Zoals in paragraaf 3.2 reeds gememoreerd, staat in het ruimtelijk ordeningsrecht het uitgangspunt van een goede ruimtelijke ordening nog altijd centraal:

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven.71

Het oogmerk van een goede ruimtelijke ordening bij het bestemmen van de gronden is een bepalend onderdeel van de bepaling. Regels in het bestemmingsplan dienen te worden gesteld

71

(36)

36

vanuit het doel een goede ruimtelijke ordening te bewerkstelligen. De regels dienen in elk geval betrekking te hebben op het gebruik van grond en bebouwing. Voor zover regels echter niet strekken tot een goede ruimtelijke ordening, mogen die niet in het bestemmingsplan worden opgenomen.

Het belang van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ is dan ook groot. Ze bepaalt immers wat wel en wat niet geregeld kan en mag worden. Slechts voor zover regels ruimtelijke relevantie hebben, is opname ervan in bestemmingsplan toelaatbaar. Dit blijkt ook uit de rechtspraak inzake evenemententerreinen. Zo kan aan de toegelaten hoeveelheid, soort en duur van evenementen, welke immers mede bepalend zijn voor het woon- en leefklimaat van omwonenden, volgens de Afdeling ruimtelijke relevantie worden toegekend, wat maakt dat het bestemmingsplan daarover regels dient te bevatten.72 Bevat een bestemmingsplan die regels niet, terwijl het stellen van dergelijke regels vanuit ruimtelijk oogpunt wel noodzakelijk is, dan komt dit in strijd met de rechtszekerheid en komt het bestemmingsplan voor vernietiging in aanmerking.73

Wanneer bepaalde normen nodig zijn ten behoeve van het veiligstellen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, dan volgt uit de jurisprudentie dat aan die normen ruimtelijke relevantie kan worden toegekend. Alleen dan immers valt een dergelijke normering onder het criterium van ‘goede ruimtelijke ordening’ zoals dat is opgenomen in artikel 3.1 Wro. Dit brengt de vraag mee hoe ruim dergelijke normstelling vervolgens ook daadwerkelijk langs de weg van het ruimtelijk besluit kan of zelfs moet worden toegepast. Want het lijkt evident dat veel milieunormen mede strekken ter (of in elk geval bijdragen aan de) bevordering van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Met andere woorden, in hoeverre is er een zekere mate van overlap tussen doel en reikwijdte van milieunormen in relatie tot het ruimtelijk ordeningsrecht? In hoeverre kunnen regels elkaar aanvullen, en wanneer is er sprake van een samenvallende regeling?

4.2 Werkingssfeer ruimtelijk ordeningsrecht en overige regelingen

In de nog te bespreken jurisprudentie met betrekking tot evenemententerreinen, heeft de Afdeling expliciet betekenis toegekend aan het feit dat niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn, in het kader van de besluitvorming omtrent vergunningverlening op grond van milieuwetgeving kunnen worden betrokken.74 Hiermee legt de Afdeling nadrukkelijk een

72 ABRvS 5 januari 2011, No. 200904136/1/R3, r.o. 2.4.4 (Buitengebied Gulpen-Wittem). 73 ABRvS 16 februari 2011, zaaknr. 200903724/1/R3 (‘Kenniscampus Rengerspark’).

74 ABRvS 29 februari 2012, zaaknr. 201002029/1/T1/R2 (Walibi Flevoland), ABRvS 5 augustus 2015, zaaknr.

Referenties

GERELATEERDE DOCUMENTEN

In deze toelichting worden de uitgangspunten voor het nieuwe bestemmingsplan ‘Lange Brugstraat 130' weergegeven.. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de actuele en

Voor sommige instrumenten zijn voldoende alternatieven – zo hoeft een beperkt aantal mondelinge vragen in de meeste gevallen niet te betekenen dat raadsleden niet aan hun

Deze middelen worden ingezet voor het integreren van de sociale pijler (onder andere wonen – welzijn – zorg) in het beleid voor stedelijke vernieuwing en voor

Een nadere analyse waarin naast de in de vorige regressieanalyse genoemde controlevariabelen ook alle individuele campagne-elementen zijn meegenomen, laat zien dat

Dergelijke inbedding (a) onderstreept de relevantie van integriteit in het dagelijkse werk, (b) draagt bij aan verdere normalisering van het gesprek over integriteit, (c) kan

Een andere vorm van maatschappelijke schade vloeit voort uit het collegegeldkrediet. Het collegegeldkrediet is een lening die wordt afgesloten om het collegegeld

In deze PBLQatie hanteren we een aanpak die is gebaseerd op de samen- hang tussen de burger en zijn digitale vaardigheden, het beleid dat de overheid voert bij het inrichten van

een goed signaal betreffende het commitment van de uitvoeringsinstellingen zijn, wanneer het opdrachtgeverschap voor het programma niet automatisch bij BZK wordt neergelegd,