Milieu-spoor

Zoals uiteengezet in paragraaf 4.2.2 wordt de reikwijdte bepaald door de begrippen ‘belang van de bescherming van het milieu’ en ‘de gevolgen voor het milieu’. Milieu moet ruim worden opgevat. De werkingssfeer is echter beperkt tot inrichtingen. De eerste vraag die dus moet worden gesteld, is of er bij losse evenementen of aangewezen evenementenlocaties sprake is van een inrichting waarop de algemene regels van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. Is dat het geval dan moet worden bekeken of regelstelling met betrekking tot geluidhinder mogelijk is, en zo, met het oog op welk belang dat gebeurt.

162

76

11.1.1 Evenementen: een inrichting?

In de Wet milieubeheer wordt het inrichtingenbegrip gedefinieerd als ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.163 Met betrekking tot evenementen is de belangrijkste vraag of de activiteit ‘pleegt te worden verricht’.164 Wil daarvan sprake zijn, dan moet het gaan om een activiteit die gedurende een zekere periode (ongeveer zes maanden) of met een zekere regelmaat (bijvoorbeeld wekelijks) plaatsvindt.165 Van een jaarlijks terugkerend, maar op zichzelf staand evenement, lijkt de Afdeling van mening te zijn dat dit niet snel moet worden aangenomen.166

Overigens is het de vraag of de wetgever dat toch niet anders heeft bedoeld. In het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna Activiteitenbesluit) is een bepaling opgenomen die de wettelijke basis biedt voor het stellen van (afwijkende) geluidsnormen voor festiviteiten die bij of krachtens een gemeentelijke verordening zijn aangewezen. In de Nota van Toelichting wordt gesproken van over ‘het vieren van incidentele festiviteiten en activiteiten met een maatschappelijk belang’ waarvan bijvoorbeeld gebruik kan worden gemaakt ‘tijdens carnaval, kermissen of culturele-, sport- en recreatieve- manifestaties die een gemeente aangaan.’ Wanneer het Activiteitenbesluit, dat uitsluitend betrekking heeft op inrichtingen, een wettelijke grondslag biedt voor het opnemen van een specifieke geluidsnormering in een gemeentelijke verordening voor dit type evenementen, dan lijkt het er toch op dat de wetgever ook dit soort evenementen beschouwd als een inrichting.

Gelet op de rechtspraak houd ik het er op dat ervan moet worden uitgegaan dat afzonderlijke evenementen op zichzelf niet kwalificeren als inrichting.167

11.1.2 Het evenemententerrein: een inrichting?

Maar hoe zit dit wanneer een locatie is aangewezen om evenementen in zijn algemeenheid te kunnen faciliteren. Een dergelijke locatie zal beheerd of geëxploiteerd worden. In dat geval zijn wellicht niet de evenementen op zichzelf een inrichting, maar kan de locatie zelf dat wel zijn. In diverse uitspraken die in paragraaf 10.1 zijn besproken, was immers sprake van een vergunningplichtige inrichting.168 163 _{Artikel 1.1, lid 1 Wm.} 164 _Collignon. 165 Boeve en Groothuijse, p. 190.

166 _{ABRvS 25 september 2013, zaaknr. 201207461/1/A3 (Kermis Eindhoven).}

167 _{Dit hoeft ook niet anders te zijn wanneer deze jaarlijks terugkerend zijn. Mogelijk ligt dat anders wanneer de}

frequentie in terugkeer groter wordt.

168

77

In dergelijke gevallen zal het criterium dat de activiteit ‘pleegt te worden verricht’ mogelijk minder bepalend zijn. Dat is immers het doel van de aanwijzing als evenementenlocatie, dat daar evenementen plegen te worden verricht. Veeleer zal in dit geval de vraag zijn of de wijze van organisatie en van beheer van de evenementenlocatie (dus niet de afzonderlijke evenementen), zodanig is dat sprake is van een bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid. Bij een evenementenlocatie waarbij de evenementen inpandig plaatsvinden, lijkt dat het geval te zijn.169 Niet valt in te zien waarom dit anders zou zijn wanneer het gaat om een evenementenlocatie waar de evenementen buiten, op eigen terrein, plaatsvinden. Dit zal wellicht anders zijn wanneer de aangewezen locatie openbare ruimte betreft.

Als zodanig evenementenlocaties kunnen (afhankelijk van de organisatie en wijze van beheer) waarschijnlijk worden beschouwd als een inrichting.

11.1.3 Inrichting met nadelige gevolgen voor het milieu?

Geconcludeerd kan worden dat evenementenlocaties over het algemeen zijn te beschouwen als een inrichting. Voor de evenementen zelf ligt dat anders. Vanwege het incidentele karakter ervan zullen de afzonderlijke evenementen zelf over het algemeen niet als zodanig kwalificeren, ook niet wanneer het jaarlijks terugkerende evenementen zijn.

Voor zover een evenementenlocatie als inrichting kwalificeert, is van belang of deze ook is aangewezen als een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.170 Dat zal veelal het geval zijn.171 In hoeverre regulering van geluidhinder in dat geval mogelijk is, en met welk doel dat is, komt in de nu volgende subparagrafen aan bod.

Voor zover dat niet het geval is, moet worden gekeken naar de APV.172 In paragraaf 11.2 kom ik daarop terug.

11.1.4 Regulering geluidhinder binnen de reikwijdte

Voor zover er sprake is van een inrichting die bovendien moet worden beschouwd als een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, dan geldt dat deze in

169

ABRvS 24 oktober 2012, zaaknr. 201108666/1/A3, ABRvS 5 augustus 2015, zaaknr. 201502301/1/R6 (Amsterdam RAI).

170 _{Artikel 1.1, lid 3 Wm.}

171 _{Zie categorie 18.1 en 19.1, bijlage I Bor.} 172

78

dat geval zullen worden gereguleerd door middel van de algemene regels van het Activiteitenbesluit.173

Met het Activiteitenbesluit worden algemene regels gesteld met betrekking tot onder meer geluidhinder.174 In zijn algemeenheid worden alle afzonderlijke activiteiten binnen de bedrijfsvoering beperkt door algemeen geldende geluidsnormen.175 Er is een mogelijkheid om ten behoeve van de reguliere bedrijfssituatie een afwijkende geluidsnormering vast te stellen.176 Reden voor een afwijkende geluidsnormering kan bijvoorbeeld zijn een relatief hoog niveau van het omgevingsgeluid, of specifieke bedrijfseconomische redenen.177 Ook kan voor specifieke activiteiten binnen de inrichting een afwijkende norm worden vastgesteld.178 Het vaststellen van een afwijkende geluidsnormering kan middels het geven van maatwerkvoorschriften. Het kunnen zowel hogere, als lagere normen zijn. Daarbij kan tevens een differentiatie in tijd worden aangebracht.179

Daarnaast is een aparte regeling opgenomen voor wat betreft festiviteiten.180 De regeling bepaalt dat de hiervoor bedoelde waarden niet van toepassing zijn voor festiviteiten voor zover de naleving van deze normen redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Bij festiviteiten wordt gedoeld op festiviteiten die bij of krachtens een gemeentelijke verordening zijn aangewezen, in de gebieden in de gemeente waarvoor de verordening geldt en andere festiviteiten die plaatsvinden in de inrichting, waarbij het aantal bij of krachtens een gemeentelijke verordening aan te wijzen dagen of dagdelen per gebied of categorie van inrichtingen kan verschillen en niet meer mag bedragen dan twaalf per kalenderjaar.

Zonder in te hoeven gaan op de inhoudelijke wijze waarop geluidsregulering kan plaatsvinden, kan worden volstaan met op te merken dat het Activiteitenbesluit met betrekking tot evenementenlocaties voor zover die gelden als een inrichting, voldoende mogelijkheden biedt voor regulering van geluidhinder.

173

De vraag in hoeverre er ook nog een vergunningplicht kan gelden, laat ik verder achterwege. Na wijziging van het Activiteitenbesluit per 1 januari 2016 zal dit voor evenementenlocaties niet snel meer het geval zijn.

174 _{Afdeling 2.8 Activiteitenbesluit.} 175 _{Artikel 2.17, lid 1, Activiteitenbesluit.} 176

Artikel 2.20, lid 1, Activiteitenbesluit.

177 _{Nota van Toelichting, Staatsblad 2007 415, p. 210.} 178 _{Artikel 2.20, lid 6, Activiteitenbesluit.}

179 _{Zie ook artikel 2.17, lid 1, onder a, Activiteitenbesluit en de daarin opgenomen tabel 2.17a.} 180

79

11.1.5 Doel regulering?

Nu geluidhinder vanwege evenementen en evenementenlocaties (voor zover er sprake is van een inrichting) langs de weg van het milieuspoor wordt gereguleerd, resteert de vraag met het oog op welke belangen dat gebeurt. Ik kan kort zijn: de regeling strekt ter voorkoming en beperking van geluidhinder voor de omgeving.181 De Afdeling acht het opnemen van geluidsnormen in het bestemmingsplan noodzakelijk met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het doel van regulering en het belang meyt het oog waarop dit dient te gebeuren, zijn identiek.

Wanneer het gaat om het opnemen van geluidsnormen in het bestemmingsplan, dan is de vraag gerechtvaardigd in welk opzicht dat ook maar enigszins een toegevoegde waarde kan hebben ten opzichte van de regulering middels het milieuspoor.

11.1.6 Conclusie

In een aantal gevallen zal er zondermeer sprake zijn van een inrichting. In dat geval kunnen middels het milieuspoor regels worden gesteld ter voorkoming of beperking van geluidhinder. Daarbij kunnen bovendien beperkingen in tijdstip waarop en duur kunnen worden opgenomen. Hiermee wordt beoogd de woonomgeving te beschermen tegen onaanvaardbare geluidhinder. Voor zover in het bestemmingsplan eveneens een normering zou worden opgenomen, zou dat tot geen ander doel strekken dan de bescherming van het woon- en leefmilieu. Onderwerp van die normstelling (geluid), de activiteit waarop de norm is gericht (evenementen), en het doel ervan (voorkomen geluidsoverlast omwonenden), zijn dus gelijk. Er is sprake van volledig samenvallende regelingen.