Maximale invulling of representatieve maximale invulling?

Dat onderzoek moet plaatsvinden op grond van de maximale mogelijkheden van het plan, is vaste jurisprudentie, al lijkt er ruimte te zijn voor een representatieve invulling daarvan.185 In dat laatste geval mag van een meer realistische invulling worden uitgegaan. Men spreekt in de literatuur wel van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden.186 De Afdeling neemt in de rechtspraak met betrekking tot evenementen de term representatief echter niet in de mond. Bovendien is juist ook weer vanwege het incidentele en pluriforme karakter van evenementen een representatieve invulling moeilijk denkbaar. De mogelijke invulling is zo divers, dat van een representatieve invulling geen sprake kan zijn. Want wat is een meer realistische invulling?

Naar aanleiding van de uitspraak inzake Amsterdam RAI stelt Kortmann dat de Afdeling met betrekking tot muziekevenementen en festivals als lijn hanteert dat regels moeten worden

184 _{O.a. ABRvS 6 juni 2014, zaaknr. 201400839/4/R3 (Son en Breugel), ABRvS 5 augustus 2015, zaaknr.}

201502301/1/R6 (Amsterdam RAI).

185 _{Van Velsen TBR 2013/65.} 186

84

gesteld, indien dat uit een oogpunt van ruimtelijke aanvaardbaarheid van belang is, en dat dit betekent dat dat de gemeente (akoestisch) onderzoek zal moeten doen naar de effecten van het plan volgens het principe van de representatieve maximale invulling.187 Het is volgens Kortmann niet uitgesloten dat ‘een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voldoende is geborgd door de milieuregelgeving die van toepassing is op een activiteit die het bestemmingsplan toelaat. De planwetgever zal dit wel moeten motiveren, door te onderzoeken welke milieubelasting de (representatieve) maximale invulling van de bestemming veroorzaakt, gegeven het milieurechtelijke kader. Als bij deze milieubelasting een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd, is het stellen van nadere gebruiksvoorschriften niet nodig.’188 Kortmann legt hiermee een verband tussen de representatieve maximale invulling en de beperkingen die vanwege de milieuregelgeving van toepassing zijn. Er valt veel voor te zeggen om die regelstelling middels het milieuspoor als uitgangspunt voor onderzoek te hanteren, en dat vervolgens regelstelling in het bestemmingsplan achterwege kan blijven. Het is echter zeer de vraag of de Afdeling dit ook zo ziet. De algemene geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit bieden bij inrichtingen wat betreft de Afdeling op zichzelf onvoldoende houvast, omdat daarvan middels maatwerkvoorschriften kan worden afgeweken.189 En ook in de door Kortmann geannoteerde uitspraak overweegt de Afdeling wel heel expliciet dat aan de verleende milieuvergunning geen planologische rechten kunnen worden ontleend.

Uiteindelijk kan deze rechtspraak mijns inziens niet anders dan betekenen dan dat onderzoek weliswaar plaats kan vinden op basis van hetgeen op grond van de milieuregelgeving is toegestaan, maar dat (wanneer dat aanvaardbaar blijkt) deze situaties in de planregels vervolgens moet worden overgenomen. Juist omdat aan de milieuregelgeving geen planologische rechten zijn te ontlenen. Dit betekent dat de representatieve maximale invulling die volgt uit de milieuregelgeving, vervolgens in de planregels landt als de maximale invulling. De onderzoeksplicht leidt er op die manier toe dat regelstelling met betrekking tot geluid middels zowel het milieuspoor als het ruimtelijk ordeningsspoor op identieke wijze plaatsvindt.

Voor zover er geen sprake is van een inrichting geldt iets soortgelijks. Veelal zal in dat geval sprake zijn van beleidsregels aan de hand waarvan aanvragen om een evenementenvergunning

187 _{Kortmann BR 2015/104.} 188 _{Kortmann BR 2015/104.} 189

85

zullen worden getoetst. Wanneer wordt uitgegaan van de regelstelling conform de beleidsregels, dan is ook daar sprake van regulering op inhoudelijk identieke wijze.

12.2 (On)bepaalbaarheid maximale invulling bij evenementen

Het kunnen doen van onderzoek naar de maximale mogelijkheden vergt dus dat regels worden gesteld. Van Oosten wijst er op dat alleen aan de hand van regels kan worden bepaald welke situatie representatief is voor de maximale planologische mogelijkheden en daarmee of dan sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. 190 Hij wijst daarbij direct ook op een probleem wanneer het gaat om evenementen, namelijk dat dit een vrij uitgebreide planregeling vraagt, waarbij o.a. rekening moet worden gehouden met de aanwezigheid van versterkte muziek en de locatie van omroepinstallaties. Ook onderkend hij dat dit nog complexer wordt indien er cumulatie kan optreden met andere geluidemitterende functies. Hij doet daarbij de suggestie dat de planregels zo ver zouden moeten gaan dat, indien in geval van gelijktijdig gebruik van beide geluidemitterende functies geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, daarin geregeld zou moeten worden dat en wanneer het gebruik van de ene geluidemitterende functie is toegestaan, het gebruik van de andere geluidemitterende functie niet is toegestaan.

De moeilijkheid waarop Van Oosten doelt, heeft betrekking op de (on)bepaaldbaarheid van de maximale invulling van evenementen. Om onderzoek te kunnen doen op basis van de maximale invulling, moet die maximale invulling kunnen worden bepaald. Het doel van het onderzoek is de aanvaardbaarheid te onderzoeken. Vanwege het incidentele en pluriforme karakter van evenementen, en gelet op het doel, is dat problematisch. Van Oosten wijst erop dat het makkelijker zou zijn indien een bestemmingsplan emissie- en immissieregels zou mogen bevatten, en concludeert dat dit onder de huidige stand van de jurisprudentie inmiddels kan.191

Ten dele kan dat inderdaad helpen, maar het is de vraag of daarmee wel al hetgeen wordt toegestaan voldoende bepaalbaar is om de aanvaardbaarheid ervan te onderzoeken.

Allereerst wordt met emissie- en immissienormen, zoals ik reeds in hoofdstuk 5 heb betoogd, het cumulatieve aspect van de hinder zoals die wordt ervaren door omwonenden niet is geborgd. Dat zou kunnen worden verholpen door uit te gaan van milieukwaliteitsnormen

190 _{Van Oosten M en R 2013/88.} 191

86

zoals ik die heb gedefinieerd in paragraaf 5.2. Dit betreft dan echter alleen de cumulatie van effecten op een en hetzelfde moment.

Maar daarnaast is de aanvaardbaarheid van een bepaald evenement in belangrijke mate afhankelijk van allerlei andere externe factoren, zoals cumulatie van overlast door de tijd heen. De aanvaardbaarheid is ook afhankelijk van de dag waarop het evenementen plaatsvindt, het tijdstip waarop, en de duur ervan. De reeds uitgebreide planregeling die Van Oosten voorstelt, is dus bij lange na niet uitgebreid genoeg om de maximale invulling te kunnen onderzoeken.

Want stel dat een evenement met een bepaalde geluidsbelasting op de omgeving, gelet op de dag waarop het plaatsvindt, en de duur ervan, en het tijdstip waarop, hoewel er sprake is van geluidsoverlast, niet onaanvaardbaar is. Dat kan ook gelden wanneer datzelfde evenement sporadisch plaatsvindt, laten we zeggen één keer per kwartaal. Maar wellicht dat dit aantal van vier per jaar niet aanvaardbaar is wanneer ze vier weekenden achter elkaar plaatsvinden, of door de weeks. Of wanneer er ook reeds andere geluidsoverlast in de omgeving is geweest vanwege andere activiteiten dan een evenement, bijvoorbeeld bouwlawaai. En wellicht zijn vier muziekevenementen per jaar die elk duren van 14.00 u – 23.00 u en een geluidbelasting hebben van 70 dB(A) wel even aanvaardbaar als zes muziekevenementen die elk duren van 14.00 u – 21.00 u, met een geluidsbelasting van eveneens 70 dB(A). Wellicht is een eenmalig muziekevenement op Bevrijdingsdag ook wel aanvaardbaar terwijl dat tot middernacht duurt, en een geluidsbelasting heeft van 75 dB(A), omdat toevallig dat jaar de dag erna in het weekend valt, en mits er dat jaar niet drie maar twee andere muziekevenementen worden gehouden.

Gelet op het vereiste dat de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan moeten worden onderzocht op de aanvaardbaarheid voor het woon- en leefklimaat, en het karakter van evenementen, zal normering van geluidhinder in het bestemmingsplan meer moeten bevatten dan alleen een maximale geluidsnormen. Een geluidsregeling voor evenementen in het bestemmingsplan zal dan ook moeten bevatten een differentiatie naar tijdstip waarop een bepaalde mate van overlast mag plaatsvinden, het aantal keer dat dit mag gebeuren, en de duur ervan. Mogelijk zal het ook moeten bevatten een minimale duur die tussen het houden van afzonderlijke evenementen moet bestaan. Mogelijk zal het ook moeten bevatten het vereiste dat de dag volgend op het evenement in het weekend moet vallen dan wel een nationale feestdag moet zijn. Al die aspecten kunnen mede bepalend zijn voor de aanvaardbaarheid per evenement, en moeten, wanneer blijkens onderzoek uitsluitend onder die voorwaarden sprake is van aanvaardbaarheid, middels de planregels worden geborgd.

87

Het zijn slechts voorbeelden, waarbij enkel is gekeken naar één type evenement (muziekevenement), en naar slechts één aspect (geluidhinder). Het maakt duidelijk dat op voorhand niet goed is te bepalen waarin de komende tien jaar (de plantermijn van het bestemmingsplan) moet worden rekening gehouden. Juist door het incidentele en pluriforme karakter van evenementen is een dergelijk uitgangspunt simpelweg niet goed denkbaar. Op voorhand valt niet te voorzien waarmee rekening moet worden gehouden, en dus wordt gekozen voor algemene maximum normen voor geluidsbelasting die worden vastgelegd, het tijdstip waarbinnen dat het geval mag zijn, en het totaal aantal keer per jaar dat dergelijke belastingen mogen plaatsvinden.192 Wanneer dergelijke regelingen onherroepelijk zijn geworden, al dan niet na beroep, dan moet ervan uit worden gegaan dat, mits binnen die randvoorwaarden wordt gebleven, de aanvaardbaarheid gelet op het woon- en leefklimaat is gegeven. Het is de vraag welke ruimte er in dat geval nog bestaat om langs de weg van de evenementenvergunning of een benodigde geluidsontheffing nog nadere beperkingen op te leggen in verband met overlast voor de woonomgeving. Hierop kom ik in het volgende hoofdstuk terug. Eerst wil ik nog stilstaan bij de vraag waaraan (bij het ontbreken van wettelijke normen) middels onderzoek moet worden getoetst.