DEEL 2: EVENEMENTENTERREINEN: EEN SPECIFIEKE PROBLEMATIEK?
13. Maximale invulling: aanvaardbaarheid gegeven
13.2 Aanvullende toets en mogelijkheid van heroverweging
In een enkele uitspraak heeft de Afdeling er op gewezen dat er in het kader van verlening krachtens de Wet milieubeheer van een vergunning ruimte bestaat voor een aanvullende toets, ook met betrekking tot aspecten die primair aan de orde dienen te komen in het kader van planologische regelingen.197 Dit lijkt enige ruimte te bieden om in afwijking van een eerder gemaakte afweging, een bepaalde aanvraag te heroverwegen. Het is echter zeer de vraag of dit zo ver kan gaan dat wanneer een bepaald bedrijf op grond van het ruimtelijk besluit ergens is
197
93
toegestaan, dit vervolgens via het milieuspoor kan worden tegengehouden. Zelfs indien er bij vaststelling van het bestemmingsplan geen rekening is gehouden met juist die ene specifieke onwenselijke situatie, maar die situatie is binnen de planregels desondanks wel toegestaan, dan is er op dat moment in juridisch-planologisch opzicht sprake van een bestaand recht. Zoals reeds gememoreerd in paragraaf 2.3 geldt in zijn algemeenheid als uitgangspunt dat wanneer een bepaald bedrijf op grond van het ruimtelijk besluit ergens is toegestaan, dit niet via het milieuspoor kan worden tegengehouden, ook niet wanneer dit leidt tot milieuproblemen.198 Zou dit anders zijn, dan zou dit de toepassing van de ruimtelijke ordeningswetgeving te veel doorkruisen. Niet valt in te zien waarom dit in het geval van evenementen anders zou zijn.
Dat geldt des te meer nu de Afdelingsrechtspraak juist vereist dat de aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan is onderzocht op basis van de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Nadat een bestemmingsplan onherroepelijk is geworden, moet er derhalve van uit worden gegaan dat dit het geval is. Juist vanwege dit uitgangspunt, in combinatie met het in regels vastleggen van die maximale mogelijkheden, is er weinig tot geen ruimte voor een hernieuwde afweging bij een latere vergunning met het oog op belangen die reeds bij het bestemmingsplan zijn betrokken, zoals dat van aanvaardbaarheid met het oog op het woon- en leefklimaat. Omwonenden hadden het gebrek in de onderbouwing vanwege de ook voor hen niet voorzienbare situatie in beroep tegen het bestemmingsplan moeten aanvoeren. Dat dit wringt is evident.
13.3 Conclusies
Wanneer wordt gebleven binnen de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, en op basis daarvan is bij vaststelling geconcludeerd dat hetgeen het bestemmingsplan toestaat met het oog op het woon- en leefklimaat aanvaardbaar is, dan valt te betwijfelen of er nog ruimte is om in het kader van een evenementenvergunning te oordelen dat met het oog op het voorkomen van onaanvaardbare geluidhinder nadere voorschriften noodzakelijk zijn. Dit betekent dat wanneer in het bestemmingsplan regels worden gesteld met betrekking tot (in elk geval) geluidsbelasting, tijdstip waarop evenementen mogen plaatsvinden, en de duur ervan, een nadere afweging en regelstelling op die punten niet meer aan de orde kan zijn bij een aanvraag om evenementenvergunning.
198
94
Een afweging en regulering per geval wordt door middel van de generieke regeling in het bestemmingsplan op in elk geval die aspecten dus op onaanvaardbare wijze doorkruist. Aangenomen moet immers worden dat regulering van deze aspecten voor een functie als evenementen juist per geval beter denkbaar is, dan door middel van een generieke regeling.
95
14. Andere opties
In verband met de rechtszekerheid is het van belang dat locaties die beoogd zijn voor het faciliteren van evenementen, in bestemmingsplannen als zodanig worden bestemd. Het is echter de vraag in hoeverre daaraan beperkingen en voorschriften in de planregels moeten worden gesteld. In elk geval voor wat betreft het stellen van regels in verband met geluidsoverlast heb ik grote twijfels over de wenselijkheid daarvan. Door normstelling in het bestemmingsplan met het oog op het woon- en leefklimaat, wordt de mogelijkheid van een nadere afweging met betrekking tot datzelfde woon- en leefklimaat in het kader van een evenementenvergunning, op onaanvaardbare wijze doorkruist. Omwonenden zijn met deze situatie allerminst geholpen.
Hiermee wil ik niet zeggen dat in het kader van het bestemmingsplan geen rekening moet worden gehouden met geluidhinder en andere milieugerelateerde aspecten. Deze aspecten moeten wel degelijk in de besluitvorming worden betrokken, en in dat kader onderzocht. Daarbij kan in mijn ogen echter betekenis worden toegekend aan het feit dat op een later moment nog een nadere afweging per geval kan en zal plaatsvinden. Vanzelfsprekend moet in dat geval de betreffende APV daarvoor wel een vergunningplicht voor evenementen bevatten, en weigeringsgronden bevatten in verband met bijvoorbeeld ‘het voorkomen of beperken van overlast’ of ‘de bescherming van het milieu’.
In het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan kan in dat geval worden volstaan met een meer marginale toets. Het gaat daarbij primair om wat Backes e.a. bestempelden als het locatievraagstuk (zie paragraaf 2.3).
14.1 Redelijkheidstoets bestemmingsplan
De keuze voor een specifieke locatie als evenementenlocatie, dient een redelijke keuze te zijn. Het vestigen van een dergelijke bestemming op gronden direct grenzend aan een natuurgebied is minder voor de hand liggend dan de keuze om aan het Malieveld een dergelijke bestemming toe te kennen. Vanzelfsprekend kan het onderbouwen van de redelijkheid van de keuze nader onderzoek vergen. Het onderzoek dient zich daarbij te richten op de geschiktheid van de locatie in zijn algemeenheid. Een vraag die daar bijvoorbeeld bij de orde kan komen is of de locatie in zijn algemeenheid voldoende bereikbaar is met het oog op de omvang en het type van de beoogde evenementen. Ook de vraag of evenementen in zijn algemeenheid plaats kunnen vinden zonder dat dit op voorhand hoeft te leiden tot een onaanvaardbare aantasting
96
van het woon- en leefklimaat in de omgeving, kan aan de orde komen. Mogelijk dat dit leidt tot uitsluiting van specifieke typen evenementen. Goed denkbaar is dat een totaal aantal evenementen wordt vastgelegd, alsmede de omvang ervan. Het gaat om die aspecten die een algemene regeling kunnen verdragen, en waarover in het kader van vergunningverlening of regelstelling per geval via APV of Activiteitenbesluit geen nadere regels gesteld kunnen worden.
Dit neemt dus niet weg dat bij vaststelling van het bestemmingsplan ook de mogelijke gevolgen voor het milieu worden meegewogen, maar daarbij is voldoende wordt onderbouwd dat ten aanzien van het milieu geen onoverkomelijke problemen zijn te verwachten. 199
14.2 Uitvoerbaarheidstoets bestemmingsplan
Naast de vraag of de keuze van de locatie een redelijke keuze is, moet volgens vaste jurisprudentie de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan vast staan. Wanneer in verband met de uitvoerbaarheid van het plan een nadere vergunning of ontheffing nodig is, dan kan de gemeenteraad het bestemmingsplan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat regelgeving op basis waarvan die nadere vergunning of ontheffing nodig is, aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.200 Er zal dus onderzocht moeten worden in hoeverre het aannemelijk is dat er in specifieke gevallen daadwerkelijk een evenementenvergunning kan worden verkregen. Wanneer (bijvoorbeeld toetsend aan gemeentelijke beleidsregels) vast staat dat er vanwege de geluidsbelasting op de omgeving nooit een evenementenvergunning kan worden afgegeven voor muziekevenementen, dan kan dat een reden zijn om dat type evenementen uit te sluiten. Wanneer echter blijkt dat het op zichzelf niet is uitgesloten dat ook muziekevenementen een vergunning kunnen krijgen , maar dat dit wel afhankelijk is van nadere voorschriften, dan staat niets er aan in de weg in het bestemmingsplan ook muziekevenementen toe te staan, en de nadere regulering via de evenementenvergunning te laten plaatsvinden.
14.3 Getrapte besluitvorming
Door bij vaststelling van het bestemmingsplan het locatievraagstuk voorop te stellen, en in dat kader uit te gaan van een redelijkheids- en aanvaardbaarheidstoets, beperkt ook beroep tegen het bestemmingsplan tot die aspecten. In beroep zijn dan primair het locatievraagstuk en de
199 ABRvS 20 juni 2001, zaaknummer 200002262/1. 200
97
uitvoerbaarheid aan de orde. Of het houden van een evenementen op de betreffende locatie met het oog op het woon- en leefmilieu aanvaardbaar is, kan daarbij wel aan de orde komen, maar betreft in dat kader een meer marginale vraag. Na vaststelling biedt het bestemmingsplan in zoverre rechtszekerheid dat organisatoren en omwonenden weten dat de betreffende locatie als zodanig is aangewezen. Mogelijk dat er bovendien reeds de nodige beperkingen zijn opgenomen (bijvoorbeeld omvang, aantal evenementen per jaar, of zelfs type evenement).
Andere aspecten, en dan met name normering in verband met geluidhinder, worden echter bij een nader te verlenen vergunning gereguleerd. Het ligt voor de hand dat met betrekking tot die bevoegdheid beleidsregels worden vastgesteld, waaraan aanvragen om vergunning worden getoetst. Per aanvraag kan een specifieke afweging per geval worden gemaakt. Per geval staan vervolgens ook rechtsmiddelen open. Op die manier kan de omwonende per concrete vergunning beoordelen in hoeverre zijn belangen met het oog op zijn woon- en leefklimaat in voldoende mate zijn geborgd. Bezwaar kan leiden tot aanpassing van de voorwaarden, gesteld bij de vergunning. In beroep kan ook de rechter het concrete geval op zijn eigen merites beoordelen.
Een dergelijke getrapte besluitvorming doet ook geen afbreuk aan de rechtszekerheid voor omwonenden, in tegendeel. Evenmin is er sprake van procedurele verzwaring. Regelstelling in het bestemmingsplan neemt immers niet weg dat alsnog een evenementenvergunning nodig is. Dat door het opnemen van geluidsnormering in het bestemmingsplan de mogelijkheid voor het bieden van maatwerk in de evenementenvergunning wordt doorkruist, wordt op die wijze voorkomen. Een dergelijke getrapte besluitvorming, met de juiste afweging op het juiste moment, is vooral in het belang van de omwonenden.
14.4 Flexibiliteit in normstelling
Wat betreft het belang van omwonenden nog een laatste opmerking. Wanneer in het bestemmingsplan regels i verband met het voorkomen van geluidhinder worden opgenomen, dan is daarmee in beginsel voor de duur van tien jaar een juridisch kader gegeven. Vanzelfsprekend kan bij gebleken ongewenste gevolgen een bestemminsplan alsnog worden herzien. De procedure daarvoor is echter een zware, en bovendien zal er in dat geval sprake zijn van het afnemen van bestaande rechten. Bijvoorbeeld de exploitant van een evenementenlocatie kan in dat geval in beroep komen tegen de aanscherping.
98
Wanneer de regulering van geluidhinder echter primair plaatsvindt middels de evenementenvergunning, dan is bijsturing van beleid op grond van ervaringen eenvoudiger door te voeren. Gemeenten hebben de mogelijkheid beleidsregels op te stellen aan de hand waarvan aanvragen om een evenementenvergunning worden getoetst. Beleidsregels zijn tamelijk eenvoudig aan te passen, en er staat geen beroep tegen open. Exploitanten van een evenementenlocatie, of aanvragers om een evenementenvergunning, kunnen rechtsmiddelen gebruiken naar aanleiding van een besluit op aanvraag voor een vergunning. In dat kader kan de redelijkheid van de beleidsregels worden getoetst aan de uitwerking ervan in het concrete geval.
14.5 Conclusies
Zoals van Buuren e.a. nog in 2010 stelden is het bestemmingsplan geen geschikt instrument om tot in detail milieubeleid te voeren.201 Dat geldt mijns inziens zeker voor wat betreft de regulering van evenementen. Daarvoor zijn evenementen te divers, en vinden ze te incidenteel plaats. Sommige aspecten kunnen door middel van het bestemmingsplan worden gereguleerd, maar effectgerichte normering vindt bij uitstek plaats door middel van de daarvoor bedoelde evenementenvergunning. Op die wijze is maatwerk mogelijk, waarmee de belangen van alle partijen het best zijn gediend.
In feite pleit ik hiermee voor wat betreft de regulering van evenementen voor een terugkeer naar de situatie zoals die was nadat de Kroon zich over de mogelijkheid van milieukwaliteitsnormering in het bestemmingsplan had uitgesproken. Daarmee is niet gezegd dat het opnemen van milieukwaliteitsnormen in alle gevallen als niet toelaatbaar moet worden beschouwd. Milieukwaliteitsnormering heeft in veel gevallen evident ruimtelijke relevantie. Dat geldt ook voor geluidsregulering met betrekking tot evenementen. Wanneer die milieukwaliteitsnormering vervolgens niet langs andere weg wordt geborgd, dan is er alle reden voor het opnemen ervan in het bestemmingsplan. Wanneer er echter wel andere (en beter toepasbare) middelen openstaan, zoals in het geval van evenementen, dan ligt terughoudendheid ten aanzien van het opnemen van milieukwaliteitsnormen voor de hand.
201
99
15. Conclusies deel 2
In deel 1 heb ik op de centrale vragen in deze scriptie aangegeven dat er bij de huidige stand van de rechtspraak meer ruimte dan voorheen is om in het bestemmingsplan milieukwaliteitsnormen op te nemen. Voor zover milieukwaliteitsnormering noodzakelijk wordt geacht met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefmilieu, dan is daarmee ruimtelijke relevantie gegeven, en dan is er in beginsel de mogelijkheid deze normering in bestemmingsplanregels op te nemen. Wanneer er dan echter samenvallende regelingen ontstaan, omdat er op grond van sectorale wet- en regelgeving met betrekking tot dezelfde activiteit, met hetzelfde doel, en op basis van dezelfde afweging ook regulering plaatsvindt, dan dient het betreffende aspect wel in de afweging omtrent vaststelling van het bestemmingsplan te worden betrokken, maar dient normering door middel van het bestemmingsplan achterwege te blijven
Vervolgens heb ik in deel 2 aan de hand van de concrete situatie inzake evenementen(locaties) onderzocht hoe dit in de praktijk uitpakt.
Het begrip evenement is dan ook een overkoepelend begrip, waaronder een grote diversiteit aan activiteiten valt. Het begrip evenement is als gevolg daarvan dan ook slechts in zeer algemene bewoordingen te typeren. Evenementen hebben als gemeenschappelijk eigenschap dat ze gepaard kunnen gaan met een bepaalde mate van overlast voor de omgeving. De mate van overlast zal in belangrijke mate afhangen van de omvang en duur van het evenement, en het type ervan, maar ook van de omgeving zelf.
Evenementen mogen (uitzonderingen daargelaten) uitsluitend plaatsvinden op gronden die daarvoor middels het bestemmingsplan zijn aangewezen. De Afdeling heeft duidelijk gemaakt dat met betrekking de volgende aspecten regels moeten worden gesteld voor zover dit uit oogpunt van ruimtelijk aanvaardbaarheid noodzakelijk is. In het bestemmingsplan moeten onder meer regels worden gesteld ten aanzien van het aantal evenementen per jaar, de soort evenementen en de maximale bezoekersaantallen, maar ook geluidhinder.
Het doorschuiven van deze aspecten naar regulering middels het milieuspoor of de APV (middels de evenementenvergunning) wordt niet geaccepteerd, omdat de betreffende aspecten moeten worden betrokken bij de locatiekeuze voor het evenemententerrein, en de aanvaardbaarheid van die keuze. Daarbij komt dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan een beoordeling plaats vindt op basis van de maximale mogelijkheden die
100
het plan biedt. Dat is niet het geval bij de milieuvergunning en evenementenvergunning. Daarbij acht de Afdeling van belang dat niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn, in de beoordeling van een aanvraag om een evenementenvergunning of een milieuvergunning kunnen worden betrokken. Hiermee lijkt de Afdeling impliciet aan te geven dat er dan van een samenvallende regeling geen sprake is. Mijn conclusie is echter dat voor (in elk geval) het aspect geluidhinder geldt dat dit wel degelijk via het milieuspoor of, voor zover ze de betreffende activiteit niet valt onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit, langs de weg van de APV kan worden gereguleerd, en ook met hetzelfde doel. Het opnemen van een geluidsregeling in het bestemmingsplan leidt dan tot een onaanvaardbare doorkruising regulering door middel van het milieuspoor en of door vergunningverlening op grond van de APV.
Beoordeling van de aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan moet plaatsvinden op basis van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Dit geldt ook voor het aspect geluidhinder. Dat betekent dat het opnemen van geluidsnormering noodzakelijk is. Het gaat daarbij niet alleen om geluidsbelasting, maar in elk geval ook om tijdstip en duur van evenementen.
Deze normering wordt getoetst op aanvaardbaarheid. Bij het ontbreken van een wettelijke norm, wordt veelal aansluiting gezocht bij het in de praktijk van vergunningverlening ontwikkeld criterium van spraakverstaanbaarheid. Het is de vraag of het generiek toepassen van dat criterium, namelijk dat voor zover er onder wordt gebleven er dus, en in alle gevallen, wenselijk is. Ik meen van niet. Het leidt tot algemene regels, waarvan moet worden aangenomen dat alle situaties die daar binnen vallen, aanvaardbaar zijn.
Dit doet mijns inziens geen recht aan de belangen van omwonenden. Zij hebben belang bij een afweging per geval, waarbij ook nadere beperkingen kunnen worden opgenomen. Als dat stellen van nadere regels nog mogelijk is, kan men zich afvragen wat dan de toegevoegde waarde is van de in het bestemmingsplan opgenomen regeling. Wanneer dat echter niet mogelijk is, dan moet worden gevreesd dat omwonenden zelfs slechter af zijn wanneer het bestemmingsplan regels bevat.
Middels het milieuspoor dan wel op grond van de APV is geluidhinder vanwege evenementen zeer goed middels maatwerk te reguleren. Wanneer echter wordt gebleven binnen de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, en op basis daarvan is bij vaststelling geconcludeerd dat hetgeen het bestemmingsplan toestaat met het oog op het
101
woon- en leefklimaat aanvaardbaar is, dan valt te betwijfelen of er nog ruimte is om in het kader van een evenementenvergunning te oordelen dat met het oog op het voorkomen van onaanvaardbare geluidhinder nadere voorschriften noodzakelijk zijn.
Dit betekent dat wanneer in het bestemmingsplan regels worden gesteld met betrekking tot (in elk geval) geluidsbelasting, tijdstip waarop evenementen mogen plaatsvinden, en de duur ervan, een nadere afweging en regelstelling op die punten niet meer aan de orde kan zijn bij een aanvraag om evenementenvergunning. Een afweging en regulering per geval wordt door middel van de generieke regeling in het bestemmingsplan op in elk geval die aspecten dus op onaanvaardbare wijze doorkruist.
Ik bepleit een werkwijze waarbij de locatiekeuze en uitvoerbaarheid in het bestemmingsplan meer centraal komt te staan, en waarbij nadere regeling vanwege geluidsoverlast per geval, door middel van de evenementenvergunning (of indien mogelijk via maatwerkvoorschriften) plaatsvindt.
103