Met het evaluatieonderzoek als geheel (af te ronden in 2003) willen wij inzicht genere-ren in de mate waarin de doelstellingen van de Wet BOB worden gehaald en in de werkbaarheid van de regelgeving in de praktijk. Het evaluatieonderzoek is opgezet in twee delen. De reden daarvan is dat de Wet BOB een breed terrein bestrijkt, met inge-wikkelde onderwerpen als de positie en verantwoordelijkheden van de officier van justitie, schriftelijke verantwoording en een aanzienlijk aantal bevoegdheden van uiteenlopende aard (van stelselmatige observatie door de politie tot burgerinfiltratie). In het eerste gedeelte van het onderzoek ligt het accent op een inventarisatie van erva-ringen met de implementatie en uitvoering van de regelgeving gedurende de eerste anderhalf jaar na inwerkingtreding van de Wet BOB (hoofdstuk 5). Wij geven daarbij een indruk van hoe de regelgeving wordt gewaardeerd, hoe uitvoering wordt gegeven aan de regelgeving en wat daarbij in de beleving van de betrokkenen de voornaamste knelpunten zijn. De implementatie van de Wet BOB (hoofdstuk 4) is in het onderzoek betrokken omdat de kwaliteit daarvan naar verwachting van invloed is op het uitvoe-ringsproces. Daarnaast besteden wij aandacht aan juridische aspecten (hoofdstuk 2) en beleidsmatige uitgangspunten (hoofdstuk 1 en 2), omdat ook deze van invloed kunnen zijn op onder meer de uitvoerbaarheid van de wetgeving in de praktijk (zie ook 1.3.1). In de discussieparagrafen in hoofdstuk 5 en 6 worden de ervaringen met de Wet BOB onder meer besproken in het licht van de wettekst en opbouw van de wet, van beleidsmatige en politieke uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de wet en van
de verwachtingen over de wet die vóór de inwerkingtreding in de literatuur werden geuit.
Het in dit rapport beschreven inventariserende eerste deel van het evaluatieonderzoek heeft twee doelstellingen. De eerste doelstelling is al in een vroeg stadium enig inzicht verschaffen in de ervaringen van de uitvoeringspraktijk met de Wet BOB, zodat de uitvoeringspraktijk en beleidsfunctionarissen met deze ervaringen en de analyse daar-van (hoofdstukken 5 en 6) nu al hun voordeel kunnen doen (zie ook paragraaf 1.3.2). De tweede doelstelling is zicht verkrijgen op de belangrijkste onderzoeksvragen voor het tweede gedeelte van het evaluatieonderzoek. Bespreking van de opzet van het tweede gedeelte van het evaluatieonderzoek valt buiten het bestek van dit rapport. In hoofd-stuk 6 worden echter wel aanknopingspunten voor het tweede gedeelte van het evaluatieonderzoek aangedragen. De hoofdstukken 1 tot en met 3 – waarin achtergron-den van de wet, de wettekst en literatuur worachtergron-den besproken – dienen eveneens als basis voor het tweede gedeelte van het evaluatieonderzoek.
1.4.2 Vraagstelling
Hieronder volgt een overzicht van de onderzoeksvragen die ten grondslag liggen aan dit eerste deel van het evaluatieonderzoek naar de Wet BOB.
Beschrijving van de Wet BOB en de achtergronden van de wet
1 Wat zijn de aanleiding en de achtergronden van het wetsvoorstel? Bij dat laatste gaat het bijvoorbeeld om beleidsmatige, politieke en (sociaal-)wetenschappelijke achtergronden.
2 Wat zijn de uitgangspunten, doelstellingen en beoogde resultaten van de Wet BOB? 3 Op welke wijze zijn deze uitgangspunten en doelstellingen in de wet uitgewerkt?
Implementatie van de Wet BOB
1 Welke methoden en instrumenten zijn landelijk ingezet om de wetgeving te imple-menteren in de praktijk?
2 Welke lokale activiteiten zijn er daarnaast ontwikkeld?
3 Waren de respondenten wat hun kennis betreft voldoende op de inwerkingtreding van de Wet BOB voorbereid?
4 Was aan de randvoorwaarden voor het werken met de nieuwe regelgeving tijdig vol-daan? Hierbij gaat het bijvoorbeeld om aanpassing van geautomatiseerde systemen en het ontwerpen van modelformulieren.
Meningen, verwachtingen en ervaringen met betrekking tot de Wet BOB
1 Welke meningen en verwachtingen zijn in de literatuur vóór de inwerkingtreding van de Wet BOB geventileerd over de haalbaarheid van de doelstellingen van deze wet?
2 Welke meningen en ervaringen hebben respondenten over de haalbaarheid van de doelstellingen van deze wet?
3 Welke meningen en verwachtingen waren er in de literatuur over het uitvoering geven aan de Wet BOB in de praktijk?
4 Welke meningen en ervaringen hebben respondenten over het uitvoering geven aan de Wet BOB in de praktijk?
5 Welke oplossingen zoeken respondenten voor eventuele knelpunten?
1.5 Methoden
1.5.1 Literatuuronderzoek
Bij de beschrijving van de Wet BOB is gebruikgemaakt van de wettekst, de memorie van toelichting, lagere regelgeving en Kamerstukken. Voor het beschrijven van de achter-gronden van de wet en van meningen en verwachtingen over de wet vóór de
inwerkingtreding, is gebruikgemaakt van rapportages van de commissie-Van Traa, de commissie-Kalsbeek, schriftelijke adviezen van uitvoeringsorganisaties over het conceptwetsvoorstel, wetenschappelijke literatuur en Kamerstukken.
1.5.2 Interviews
De ervaringen in de uitvoeringspraktijk tijdens de eerste anderhalf jaar na inwerking-treding van de Wet BOB zijn onderzocht via interviews.
Respondenten
Er zijn in totaal 45 interviews gehouden met functionarissen die uitvoering moeten geven aan de Wet BOB (tabel 1). De interviews zijn afgenomen in drie regio’s, verspreid over het land: één Randstadregio en twee regio’s buiten de Randstad. In alle regio’s waren het Openbaar Ministerie en de politie het ruimst vertegenwoordigd, omdat zij in hun werk het meeste met de Wet BOB te maken hebben.
Er zijn in totaal 13 politiefunctionarissen geïnterviewd. Het ging daarbij in elke regio om een functionaris van de districtsrecherche, de regiorecherche, de CIE en een kern-team. De politierespondenten waren werkzaam op uitvoerend niveau. In de meeste gevallen betrof het een tactisch coördinator of teamleider. Bij sommige interviews was op initiatief van de respondent ook een ander teamlid aanwezig dat binnen het team een coördinerende rol had met betrekking tot de Wet BOB.
Er zijn 12 officieren van justitie geïnterviewd. In iedere regio werden een niet-gespeci-aliseerde zaaksofficier, een ZwaCri-officier, een CIE-officier en een kernteamofficier geïnterviewd. De CIE-officieren hadden ook ZwaCri-ervaring. In iedere regio werd daarnaast een gespecialiseerde parketsecretaris geënterviewd met een coördinerende functie op het gebied van administratie en andere uitvoeringszaken rond de Wet BOB. In twee regio’s is ook een niet-gespecialiseerde parketsecretaris geïnterviewd. In een van de drie regio’s is geen apart interview meer gehouden met een niet-gespeciali-seerde parketsecretaris, omdat inmiddels was gebleken dat de informatie uit een interview met een gespecialiseerde secretaris voldoende was.
In alle regio’s zijn een zittingsrechter en een rechter-commissaris geïnterviewd. Daar-naast zijn er vier strafrechtadvocaten geïnterviewd. Het bleek in één regio moeilijk om advocaten te vinden die genoeg ervaring hadden met de Wet BOB én bereid waren om mee te werken aan een interview. Daarom is ook buiten de geselecteerde regio’s een advocaat geïnterviewd.
Naast de politie hebben ook de Koninklijke Marechaussee en de bijzondere
opsporingsdiensten bevoegdheid om bijzondere opsporingsmethoden te gebruiken. Daarom zijn ook bij deze diensten functionarissen geïnterviewd. Twee interviews zijn gehouden op Schiphol, bij respectievelijk de operationele recherche en de CIE van de Koninklijke Marechaussee. Uit de rapportage van de commissie-Van Traa (Commissie-Van Traa, 1996) bleek dat van de bijzondere opsporingsdiensten de Fiscale Inlichtin-gen- en Opsporingsdienst (FIOD) en de Economische Controledienst (ECD) het meest gebruikmaakten van bijzondere opsporingsmethoden. Inmiddels zijn deze diensten gefuseerd. Er zijn twee interviews gehouden bij de FIOD/ECD in Haarlem: één met twee rechercheurs en één met een functionaris van de afdeling Beleidszaken.
Naast de hierboven genoemde interviews zijn er twee interviews gehouden op verzoek van betrokkenen zelf. Het betrof een interview met functionarissen van de afdeling Recherchezaken van de Koninklijke Marechaussee en een interview met twee mede-werkers van een sectie technische ondersteuning (STO) bij de politie. De reden van hun verzoek was dat zij door de Wet BOB een aantal knelpunten signaleerden in het werk van hun organisatie. De verzoeken zijn gehonoreerd omdat wij in dit inventariserende gedeelte van het onderzoek open willen staan voor alle ervaringen met de Wet BOB in de uitvoeringspraktijk. Los van deze twee geïnterviewden zijn alle respondenten op basis van twee door de onderzoekers aangegeven kenmerken geselecteerd door het management van de organisatie waarbij ze werken: respondenten moesten werkzaam zijn in een bepaalde functie (zie hiervóór) en moesten beschikken over relatief veel praktijkervaring met de Wet BOB. De advocaten werden rechtstreeks benaderd.
Procedure
De interviews zijn gehouden van 12 januari tot en met 11 juni 2001. Vooraf zijn er drie proefinterviews afgenomen bij functionarissen van het Openbaar Ministerie en de politie. Bij alle respondenten ging het om een gestructureerd interview. Hierbij werd gebruikgemaakt van een lijst met vragen over de volgende onderwerpen:
– voorbereiding op en implementatie van de Wet BOB bij de betreffende organisatie (behandeld in hoofdstuk 4);
– de doelstellingen van de Wet BOB (normering, transparantie en controleerbaarheid en verantwoording door het Openbaar Ministerie);
– de verschillende onderdelen van de Wet BOB (bevoegdheden en andere regelingen).
Voor de parketsecretarissen werd een kortere vragenlijst gebruikt, die met name inging op administratieve procedures in verband met de Wet BOB. De interviews werden door
Tabel 1: Aantal respondenten
categorie aantal politie Openbaar Ministerie zittende magistratuur advocatuur Koninklijke Marechaussee FIOD/ECD functionaris districtsrecherche functionaris regiorecherche functionaris CIE functionaris kernteam functionaris STO officier van justitie ZwaCri-officier van justitie CIE-officier van justitie kernteam-officier van justitie parketsecretaris
zittingsrechter rechter-commissaris strafrechtadvocaat
functionaris afd. recherchezaken functionaris operationele recherche medewerker CIE rechercheur beleidsmedewerker 3 3 3 3 1 3 3 3 3 5 3 3 4 1 1 1 1 1 totaal 45
twee onderzoekers afgenomen. Eén onderzoeker voerde het gesprek en de ander maakte het interviewverslag.
Verwerking van de gegevens
Om de interviewgegevens zo evenwichtig mogelijk weer te geven, hebben wij op basis van de interviewverslagen overzichten gemaakt. Per deelonderwerp zijn daarin voor iedere beroepsgroep uit elk interview de hoofdpunten samengevat. Op basis van deze overzichten hebben wij vervolgens de hoofdlijnen van de tekst van hoofdstuk 5 (en een deel van hoofdstuk 4) bepaald. In hoofdstuk 4 en 5 zijn citaten uit de interviews opge-nomen, die dienen ter illustratie van het betoog.