Implementatie op departementaal niveau

De commissie-Kalsbeek plaatste goede informatievoorziening aan en instructie van de opsporingspraktijk over de Wet BOB hoog op de agenda (Commissie-Kalsbeek, 1999). De praktijk moest intensief worden geïnstrueerd over de wijze waarop met de nieuwe regelgeving moest worden omgegaan. Volgens de commissie-Kalsbeek betekende dit vooral: meer duidelijkheid over de uitvoeringsregelingen van het Wetsvoorstel BOB, meer aandacht voor de verspreiding en meer aandacht voor de implementatie. Op departementaal niveau was men zich bewust van deze boodschap. Ter voorbereiding van de implementatie van de Wet BOB werd dan ook in juli 1998 het plan van aanpak voor de implementatie van de Wet BOB (en de Wet herziening gerechtelijk vooronder-zoek) door de minister van Justitie en het college van procureurs-generaal

goedgekeurd. Het implementatieproject⁵⁴ omvatte de opzet en uitvoering van trajecten voor opleiding en voorlichting, de coördinatie van ontwikkeling van uitvoeringsrege-lingen, de ontwikkeling van een ‘toolkit’ (modellen en processen-verbaal) en de voorbereiding van de bedrijfsorganisatie binnen politie en justitie op de invoering van de wetsvoorstellen (Projectgroep Implementatie BOB, 1999a). Aan deze opdracht werd uitvoering gegeven door het instellen van werkgroepen. In de beginfase van het project gingen er vier werkgroepen van start:

– werkgroep 1: Opleiding en Voorlichting; – werkgroep 2: Regelgeving;

53 Voornamelijk de nieuwsbrieven die gepubliceerd zijn door de projectgroep Implementatie BOB. 54 Onder leiding van mevrouw mr. E. van der Bijl, projectleider Implementatie BOB.

– werkgroep 3: Toolkit;

– werkgroep 4: Bedrijfsorganisatie.

Ook trad er, los van de genoemde werkgroepen en op verzoek van de overlegvergade-ring van het ministerie van Justitie en het college van procureurs-generaal, een werkgroep Handleiding inzake Bijzondere Opsporingsbevoegdheden in werking⁵⁵ (verder ‘werkgroep Bijzondere Opsporingsbevoegdheden’). Deze werkgroep (met leden van het Openbaar Ministerie en het ministerie van Justitie) was belast met: ‘het schep-pen van helderheid ter voorbereiding van de invoering van het Wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden’. Dit kwam erop neer dat moest worden gekomen tot een begrippenkader op grond van het wetsvoorstel BOB, dat gebruikt kon worden bij het aanpassen en concipiëren van de (al door het Openbaar Ministerie opgestelde) conceptrichtlijnen. De werkgroep richtte zich specifiek op onderwerpen als informan-ten/infiltratie, doorlaten/gecontroleerde aflevering en observatie (Projectgroep Implementatie BOB, 1999a).

De rapportage van de werkgroep Bijzondere Opsporingsbevoegdheden heeft de aanzet gevormd voor het Handboek voor de opsporingspraktijk (Openbaar Ministerie 2002/ 2001; zie ook werkgroep 7 verderop). Ook vonden de bevindingen van deze werkgroep hun neerslag in een kaderregeling voor de toepassing van bijzondere opsporingsbe-voegdheden in de praktijk ( Werkgroep Bijzondere Opsporingsbeopsporingsbe-voegdheden, 1999). Op grond van deze kaderregeling werd een nieuw plan van aanpak ontwikkeld, waarin werd geschetst hoe de regeling verder vorm en inhoud moest krijgen. Op basis van dit plan van aanpak zagen vervolgens nog zes werkgroepen het licht:

– werkgroep 5: Taakafbakening en Werkwijze CIE en Tactische Recherche;

– werkgroep 6: Gevolgen Wijziging Wet Politieregisters voor het Vastleggen en Bewa-ken van Politieregistergegevens;

– werkgroep 7: Verfijning Begrippenkader en een Nadere Uitwerking van het Verbod tot Doorlaten (verder ‘Verfijning Begrippenkader’);

– werkgroep 8: Administratieve Organisatie; – werkgroep 9: Afscherming;

– werkgroep 10: Vervaardigen CID-regeling.

4.1.1 Een aantal werkgroepen nader bekeken

Niet iedere werkgroep is voor dit deel van het onderzoek van even groot belang. Alleen werkgroepen die direct betrekking hebben op de implementatie – te weten de werk-groep Opleiding en Voorlichting, de werkwerk-groep Toolkit, de werkwerk-groep

Bedrijfsorganisatie en de werkgroep Verfijning Begrippenkader – worden dan ook besproken. De overige werkgroepen blijven hier dus buiten beschouwing.

Werkgroep 1: Opleiding en Voorlichting

De werkgroep Opleiding en Voorlichting heeft in het kader van de implementatie geholpen bij het ontwikkelen van cursussen en cursusmateriaal voor politie en justitie. Het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP) en de Stichting Studiecen-trum Rechtspleging (SSR) hebben deze opleidingen in hun programma opgenomen. Het LSOP heeft van april 1999 tot halverwege het jaar 2000 cursussen en collegecycli gegeven op drie verschillende niveaus. In de eerste plaats werden er kerninstructeurs opgeleid. Deze kerndocenten, functionarissen uit de verschillende politieregio’s, moesten ervoor zorgen dat de kennis over de nieuwe wetsvoorstellen verder werd verspreid binnen de opsporingsinstanties (politie en Bijzondere opsporingsdiensten) op operationeel niveau. De cursus tot kerninstructeur, die drie dagdelen in beslag nam, is door 119 personen gevolgd (Lentfert en Nieuwerth, 1999, p. 11-12). Ten tweede werd voorlichting gegeven op tactisch en strategisch niveau. Het tactisch voorlichtingspro-gramma van één dagdeel was bedoeld voor operationeel leidinggevenden, zoals teamleiders, en is door 388 personen gevolgd (Lentfert en Nieuwerth, 1999, p. 11-12). Het strategisch voorlichtingsprogramma ten slotte, van eveneens één dagdeel, was bestemd voor degenen die eindverantwoordelijk zijn voor het rechercheproces (zoals divisiechefs) en is door 147 personen gevolgd (Lentfert en Nieuwerth, 1999, p. 11-12). Voor de periode na mei 2000 stonden er geen specifieke BOB-cursussen meer op het programma. Wel is het ‘Politie Studie Net’ ontwikkeld, als onderdeel van het ‘Politie Kennis Net’. In het kader van dit studieprogramma – onder meer gericht op de Wet BOB – worden politiefunctionarissen via intranet zo snel mogelijk op de hoogte gesteld en gehouden van nieuwe ontwikkelingen op het gebied van regelgeving. Tot slot is er een ‘cd-rom bijzondere opsporingsbevoegdheden’ ontwikkeld voor de regio’s.

De SSR heeft van mei 1999 tot en met december 1999 een aantal themadagen georga-niseerd voor officieren van justitie, rechters en parketsecretarissen over de Wet BOB en de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek. Rond de 500 personen hebben aan deze themadagen deelgenomen. Daarnaast heeft de SSR in de genoemde periode zes twee-daagse verdiepingscursussen gegeven, specifiek voor officieren van justitie, rechters en parketsecretarissen die zich bezighouden met bestrijding van (zware) georganiseerde criminaliteit. Daaraan hebben ongeveer 100 personen meegedaan.

Naar aanleiding van het rapport van de commissie-Kalsbeek (Commissie-Kalsbeek, 1999) is bij het landelijk parket de helpdesk Wet BOB opgericht. Hoewel de oprichting van dit expertisecentrum niet onder de werkzaamheden van de werkgroep Opleiding en Voorlichting viel, wordt het onderwerp hier toch kort aangestipt. Dit omdat het expertisecentrum een belangrijke rol speelt in de informatievoorziening van het veld over de Wet BOB. Het expertisecentrum (ook wel Lexpo, Landelijk Expertisecentrum voor de Opsporing en Vervolging) is een gezamenlijke voorziening van het Openbaar Ministerie en de politie ten behoeve van de opsporing en vervolging. De doelstelling van het expertisecentrum is – aldus het Openbaar Ministerie (2001) – in een vroeg

stadium antwoord te geven op ontwikkelingen en trends op recherchegebied bij politie en justitie. Het valideert en maakt ontwikkelingen toegankelijk voor het gehele politie- en justitieveld. In het vervolg van dit hoofdstuk zal blijken dat verschillende respon-denten gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om vragen en problemen door te spelen naar het expertisecentrum.

Werkgroep 3: Toolkit

De werkgroep Toolkit heeft zich beziggehouden met het ontwikkelen van modellen voor de praktijk. Het gaat daarbij om modellen voor bevelen van de officier van justitie, om wijzigingen en aanvullingen van bevelen en vorderingen en om machtigingen van de rechter-commissaris voor de nieuwe bijzondere opsporingsbevoegdheden. De modellen waren ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet BOB gereed (Project-groep Implementatie BOB, 1999b) en zijn, vóór de inwerkingtreding van de wet, opgenomen in het Handboek voor de opsporingspraktijk (Openbaar Ministerie, 2000/ 2001). Ook zijn de bevelen, in samenwerking met de werkgroep Bedrijfsorganisatie, voorzover mogelijk opgenomen in de geautomatiseerde systemen COMPAS en ARC, ter ondersteuning van de werkprocessen van het Openbaar Ministerie en de zittende magistratuur.

Werkgroep 4: Bedrijfsorganisatie

Zoals gezegd heeft de werkgroep Bedrijfsorganisatie zich beziggehouden met de aanpassingen in COMPAS en ARC. Deze wijzigingen waren op 1 februari 2000 gereed (Projectgroep Implementatie BOB, 1999b) en landelijk beschikbaar. Met de systemen van de politie heeft deze werkgroep zich niet beziggehouden. Dit omdat er op korte termijn geen koppeling te verwachten was (en is) tussen de automatiseringssystemen van de politie en het Openbaar Ministerie. Zoals later in dit hoofdstuk zal blijken, heeft de politie zelf zorg gedragen voor de voorbereiding van de eigen systemen.

Werkgroep 7: Verfijning Begrippenkader

De werkgroep Verfijning Begrippenkader heeft zich beziggehouden met het Handboek

voor de opsporingspraktijk, dat in januari 2000 verschenen is (Openbaar Ministerie,

2000/2001). Dit handboek heeft de status van aanwijzing gekregen.⁵⁶ Het doel van deze aanwijzing is te bewerkstelligen dat in de praktijk van de opsporing op uniforme wijze uitvoering wordt gegeven aan de nieuwe wetgeving (Openbaar Ministerie, 2000/2001). De redactie van het handboek ligt bij het cluster Regelgeving van het parket-generaal en de eerste aanvullingen zijn inmiddels verschenen.

56 Aanwijzingen hebben naast interne werking ook externe werking en worden actief openbaar gemaakt in de Staatscourant.

4.1.2 Tussenconclusie over de departementale implementatie

De implementatie van de Wet BOB is, zoals uit het voorgaande blijkt, vanuit het minis-terie van Justitie uitgebreid opgestart. De meeste werkgroepen zijn echter pas in een vrij laat stadium (halverwege 1999) van start gegaan. Zo was het Handboek voor de

opsporingspraktijk slechts enkele dagen voor inwerkingtreding van de Wet BOB gereed,

wat erg laat is voor een aanwijzing bij dergelijke omvangrijke wetgeving. Ook de aanpassingen in COMPAS en ARC waren pas vlak voor de inwerkingtreding gereed. Veel tijd om met de (gewijzigde) systemen en de definities in het handboek vertrouwd te raken, was er dus niet.

Slechts een enkele respondent heeft in de interviews direct gerefereerd aan de inspan-ningen vanuit het ministerie. Een van de respondenten noemt bijvoorbeeld als kritiekpunt het feit dat de informatievoorziening niet altijd even duidelijk was. Soms werd bepaalde informatie rechtstreeks vanuit de werkgroepen doorgespeeld naar de rechercheofficieren (waarbij dus niet het gehele parket werd bereikt); een andere keer werd het (gehele) parket geïnformeerd door het college van procureurs-generaal. Het gevolg was dat de informatiestromen soms langs elkaar heen liepen. Deze respondent had liever gezien dat de informatie vanuit een centraal punt, bijvoorbeeld het college van procureurs-generaal, werd verspreid. Zoals gezegd is er slechts weinig expliciet gerefereerd aan de inspanningen vanuit het ministerie. Op basis van de interviews kan wel een beeld worden geschetst van de meningen over de inspanningen, met name over de inspanningen van de werkgroep Toolkit en de werkgroep Administratieve Organisa-tie. Dat doen we in de rest van dit hoofdstuk.