Implementatie op regionaal niveau

In drie regio’s is functionarissen van het Openbaar Ministerie, politie, de FIOD/ECD, de Koninklijke Marechaussee, de zittende magistratuur en de advocatuur gevraagd naar hun ervaringen met de implementatie van de Wet BOB (zie ook paragraaf 1.5). Daarbij kwam het volgende aan de orde:

– opleiding en voorlichting;

– vragen en oplossingen bij inwerkingtreding; – randvoorwaarden.

4.2.1 Opleiding en voorlichting

In alle drie de regio’s zijn bij het Openbaar Ministerie op parketniveau eigen initiatie-ven ontwikkeld om informatie over de Wet BOB te verspreiden en het kennisniveau op peil te brengen. De initiatieven zijn gevarieerd. Zo heeft men bij een van de parketten een driedaagse cursus ontwikkeld voor het gehele parket. Ook op de andere twee parketten zijn intern cursussen ontwikkeld. Verder zijn er themadagen georganiseerd

waarbij casussen werden behandeld, zijn er voorlichtingsbijeenkomsten gegeven en is er literatuur verspreid. Volgens enkele respondenten is men ‘bestookt’ met informatie en literatuur over de Wet BOB.

Van heel veel kanten kon voorlichting gekregen worden, zelfs zo veel dat je bij iedere nieuwe themadag het idee kreeg dat je steeds minder wist (districtsrecherche).

Een aantal van de parketsecretarissen en officieren heeft naast deze interne cursussen of themadagen ook de cursus van de SSR gevolgd.

Ook bij de politie zijn verschillende methoden gebruikt om kennis binnen de organisa-tie te verspreiden. Zo is in één regio in samenwerking met een universiteit een cursus ontwikkeld. Al naar gelang de functie die men in de organisatie vervulde (chef of mede-werker) ging het om een eendaagse of tweedaagse cursus. In de andere regio’s zijn intern cursussen ontwikkeld, in sommige gevallen gegeven door kerninstructeurs die zijn opgeleid door het LSOP. Ook werden er lezingen en themadagen georganiseerd, in een aantal gevallen samen met het Openbaar Ministerie. Opvallend is dat veel respon-denten bij de politie (anders dan responrespon-denten van het Openbaar Ministerie) zeggen zelf al in een vrij vroeg stadium stappen te hebben ondernomen om kennis te ontwikkelen:

Sinds ik wist van de komst van de Wet BOB heb ik mezelf voorbereid. Ik ben overal op afgestapt en heb geprobeerd alle stukken die over de Wet BOB verschenen bij te houden. Soortgelijke antwoorden zijn wij verschillende malen, in verschillende regio’s

tegengekomen.

Ook bij de Koninklijke Marechaussee heeft men gebruikgemaakt van de mogelijkheid om bij het LSOP kerninstructeurs op te leiden. Deze kerninstructeurs waren verant-woordelijk voor de opleiding van rechercheurs in de verschillende regio’s. Bovendien is er veelvuldig overleg geweest met het Openbaar Ministerie. Bij de FIOD/ECD zijn twee slagen gemaakt om de kennis te verspreiden. Om te beginnen was er een voorlichtings-dag voor het hele veld, waarop de hoofdlijnen van de nieuwe wetgeving (inclusief de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek) werden uiteengezet. Vervolgens heeft men nog een cursus gegeven voor de medewerkers van de afdeling Opsporing.

De voorbereidingen bij de zittende magistratuur lijken minder intensief te zijn verlo-pen dan bij de politie en het Overlo-penbaar Ministerie. Van de rechters-commissarissen en zittingsrechters die wij gesproken hebben, heeft niemand de cursus bij de SSR gevolgd. Voor de rechters-commissarissen is wel vóór de inwerkingtreding van de Wet BOB een BOB-dag georganiseerd. Dit naar aanleiding van de wens dat er zo’n dag zou komen, die werd uitgesproken op de landelijke vergadering van rechters-commissarissen. De voorbereiding van de door ons geïnterviewde respondenten van de zittende magistra-tuur vond dus voornamelijk intern plaats. In één regio heeft men BOB-clubjes

gevormd, die zich bezighielden met de beschrijving van mogelijke knelpunten. In de ‘tweede’ regio werden lezingen georganiseerd en in de derde regio werd een cursusdag georganiseerd voor zowel rechters-commissarissen als zittingsrechters, in samenwer-king met een universiteit.

Ook de (strafrecht)advocatuur heeft zich moeten voorbereiden op de nieuwe wetge-ving. Zoals te verwachten viel, heeft iedere door ons gesproken advocaat zelf gezorgd voor het ontwikkelen van kennis op het gebied van de Wet BOB, al dan niet door het volgen van cursussen. Inmiddels is de Wet BOB een vast onderwerp binnen de beroeps-opleiding tot advocaat.

4.2.2 Oordeel over de voorbereiding

Over de mate van voorbereiding op het gebied van kennisontwikkeling overheerst bij alle respondenten tevredenheid. In een van de regio’s oordeelt het Openbaar Ministerie zelfs unaniem positief op dit punt. Volgens een parketsecretaris in deze regio was de voorbereiding van dien aard dat niemand kon zeggen dat hij van niets wist. Ook de offi-cieren van deze regio’s hebben allen een positief beeld van de voorbereiding. Volgens verschillende officieren komt dit mede doordat men al in een vrij vroeg stadium (vóór de invoering van de Wet BOB) is gaan anticiperen op de Wet BOB. Observatiebevelen werden bijvoorbeeld al vóór de inwerkingtreding op schrift gesteld en dienden een onderliggend proces-verbaal te hebben. Ook in andere regio’s is men zowel bij het Openbaar Ministerie als bij de politie al vóór de inwerkingtreding gaan anticiperen op de Wet BOB. Een respondent van de politie:

We hebben ons op kennisniveau niet laten verrassen en al vóór de inwerkingtreding gewerkt alsof de Wet BOB al bestond.

Hoewel niet in alle regio’s en niet op elk niveau anticiperend is gewerkt, is het oordeel hierover daar waar het wel gebeurd is positief. De overgang van het werk vóór de Wet BOB naar de situatie na inwerkingtreding werd hierdoor als klein ervaren. Ook bij de politie overheersen wat de kennisontwikkeling betreft positieve ervaringen. De voorbe-reiding wordt over het algemeen als voldoende gezien; datgene wat men voor de dagelijkse praktijk nodig had, was bekend. Zo geeft een respondent van de regionale recherche aan:

De rechercheurs waren voldoende voorbereid, tijdig geschoold en voldoende op de hoogte voor de dagelijkse werkzaamheden.

De voorbereidingen voor de Wet BOB gingen naadloos over in het werken met de Wet BOB.

We zijn heel redelijk op de hoogte; datgene wat ik dagelijks nodig heb weet ik, de rest kan ik opzoeken.

Slechts één respondent van de politie, iemand van de districtsrecherche, was niet te spreken over de voorbereidingen:

We zijn absoluut niet voorbereid. De cursus werd pas na de invoering van de Wet BOB gegeven. Het betrof een cursus van één dag, die in een veel te hoog tempo werd gegeven. Hierdoor bleef het oppervlakkig, en werd er niet op de inhoud ingegaan. Ik heb me de stof eigen gemaakt door middel van zelfstudie in mijn vrije tijd.

Over het algemeen hebben respondenten wel een mening over het kennisniveau over de Wet BOB van hun opsporingspartners. De politie blijkt daarbij een stuk positiever dan het Openbaar Ministerie. Respondenten van het Openbaar Ministerie geven aan dat de kennis bij de politie met name in de beginfase heel erg wisselend was en nog wel eens te wensen overliet. Na verloop van tijd is de achterstand in kennis echter redelijk ingehaald, behalve bij de medewerkers van de basispolitiezorg.⁵⁷ Hoewel ook respon-denten van de politie in de beginfase gewag maken van een gebrek aan kennis en aan eenduidige afspraken bij het Openbaar Ministerie, zijn zij over het geheel genomen een stuk positiever over het kennisniveau van de opsporingspartner. Over de ‘eigen’ officier is men zelfs goed te spreken. Bij respondenten van teams die met wisselende officieren in wisselende parketten te maken hebben, wordt wel opgemerkt dat op de verschil-lende parketten ook verschillend met de bevoegdheden wordt omgegaan. Op het ene parket wordt observatie bijvoorbeeld eerder als stelselmatig beschouwd dan op het andere.

4.2.3 Problemen en oplossingen

Hoewel de respondenten de voorbereiding op het gebied van kennisontwikkeling zoals gezegd over het algemeen als goed hebben ervaren, waren er ten tijde van de invoering van de Wet BOB veel vragen en onduidelijkheden over de uitvoering. Dit geldt zowel voor het Openbaar Ministerie als voor de politie, en in alle regio’s. Een van de parket-secretarissen geeft aan dat er in de beginperiode te weinig afspraken over de uitvoering waren gemaakt. Hierdoor ontstond grote variatie in hoe met bepaalde zaken werd

57 De vraag is echter of (uitgebreide) kennis van de Wet BOB wel noodzakelijk is voor medewerkers van de basispolitiezorg. Zij zullen immers naar verwachting niet veelvuldig bijzondere opsporingsbevoegdheden (hoeven te) gebruiken.

omgegaan (bijvoorbeeld welk bevel in welk geval werd gegeven). Pas in een laat stadium heeft de parketleiding hierover duidelijkheid gegeven. Ook een zaaksofficier spreekt over onduidelijkheid in de uitvoering:

De invoering van de Wet BOB zorgde voor vrij veel onrust, met name met betrekking tot reeds lopende zaken waarbij al wel BOB-bevoegdheden werden gebruikt. Er was ondui-delijkheid over wat er met deze zaken moest gebeuren en de parketleiding had hier eerder duidelijkheid over moeten geven.

Ook een respondent van de politie geeft aan dat men in de beginfase wel ‘zoekende’ was wat de uitvoering van de Wet BOB betreft. Deze respondent vindt dit vooral een slechte zaak omdat de wet toch ruimschoots van tevoren was aangekondigd.

De vragen van respondenten in de beginperiode waren deels van administratieve en deels van juridische aard. De administratieve vragen hadden (en hebben) onder meer betrekking op de opbouw en inhoud van een BOB-dossier. De juridische vragen waren met name het gevolg van definiëringskwesties – zoals de vraag wanneer observatie ‘stelselmatig’ kan worden genoemd – maar hadden ook betrekking op de bevelenstruc-tuur (welk bevel moet worden gebruikt? dekt het bevel de lading?). Bij het Openbaar Ministerie werden de vragen binnen het eigen parket opgelost. In twee regio’s is hiertoe een vraagbaak opgericht. In de ene regio was die vraagbaak exclusief bestemd voor het Openbaar Ministerie, in de andere regio voor zowel het Openbaar Ministerie als de politie. In die laatste regio werden heel principiële kwesties beantwoord door de parketleiding of de rechercheofficier. Voor het overige werden de vragen beantwoord door de vraagbaak, wat als voordeel had dat alle vragen uniform werden beantwoord. In de derde regio ten slotte zijn geen speciale voorzieningen getroffen maar was wel voldoende expertise in huis om vragen te beantwoorden.

Ook de helpdesk van het landelijk parket (Lexpo) is door verschillende respondenten van het Openbaar Ministerie genoemd als mogelijkheid om antwoord te krijgen. Over deze mogelijkheid is een enkeling ietwat kritisch. Tevredenheid overheerst echter bij de respondenten van het Openbaar Ministerie over de mogelijkheid om vragen door de helpdesk beantwoord te krijgen.

Ook bij de politie waren er in de beginperiode veel vragen. Slechts in één regio waren er nauwelijks vragen. Volgens de respondenten uit deze regio komt dit, opnieuw, voor-namelijk doordat al ver voor de invoering van de Wet BOB conform de Wet BOB werd gewerkt (zie paragraaf 4.2.2). Wel is er in deze regio in de beginperiode veel overlegd en gediscussieerd met het Openbaar Ministerie. Eventuele problemen losten zich langs deze weg vanzelf op. In de twee overige regio’s waren er vlak na de invoering beduidend meer vragen. In een van die regio’s is de respondent van de centrale recherche niet te spreken over de mogelijkheden om antwoord te krijgen op die vragen:

Help yourself. Er was geen ruimte voor vragen bij het Openbaar Ministerie. Er vond te weinig afstemming plaats en niemand wist precies wat hij moest doen. Gevolg was dat de bevelen door iedereen verschillend werden gedaan.

In dezelfde regio waren de respondenten van de districtsrecherche en het kernteam meer te spreken over de mogelijkheid om duidelijkheid te scheppen. De vragen die men bij de districtsrecherche had, hadden te maken met onbekendheid en scepsis – ‘moeten we nu boeven vangen of administreren?’ – en hadden voornamelijk betrekking op de veranderde positie van de CIE:

Kun je bijvoorbeeld nog steeds, zoals vroeger bij de CIE, naar binnen lopen om te vragen of Pietje in een rode auto rijdt, of vraag je dan om gestuurde informatie?

Ook hier werden oplossingen gezocht met behulp van het Openbaar Ministerie: Bij vragen gaan we bij elkaar zitten, werken we gezamenlijk het wetboek door en komen we gezamenlijk tot een oplossing.

De respondenten van de CIE geven unaniem aan dat er veel vragen waren over de burgerinformant (artikel 126v Sv). Met name via overleg met justitie heeft men getracht tot oplossingen te komen.

Zowel bij de FIOD/ECD als bij de Koninklijke Marechaussee waren er in de beginperi-ode vragen, maar aanzienlijk minder dan bij het Openbaar Ministerie en de politie. Oplossingen werden in de eerste plaats intern gezocht, al dan niet in overleg met het Openbaar Ministerie.

Zowel de zittingsrechters, rechters-commissarissen als de advocaten hadden in de periode waarin de interviews werden afgenomen nog niet veel vragen. De verwachting is dat er langzaam meer vragen zullen ontstaan nu er meer zaken ter zitting worden behandeld.

4.2.4 Randvoorwaarden

Over de randvoorwaarden voor uitvoering van de Wet BOB – zoals de aanpassing van geautomatiseerde systemen en het inzetten van extra personeel – geeft vooral het Openbaar Ministerie veel negatieve respons. De kritiek betreft met name de werkzaam-heden van de werkgroepen 3 en 4. Werkgroep 3 (Toolkit) was verantwoordelijk voor de ontwikkeling van modellen van bevelen voor de officier van justitie, voor wijzigingen en aanvullingen van bevelen en vorderingen en voor de machtigingen van de rechter-commissaris. Werkgroep 4 (Bedrijfsorganisatie) heeft zich beziggehouden met de aanpassingen in COMPAS en ARC, ter ondersteuning van het Openbaar Ministerie en de zittende magistratuur. Hoewel de projectgroep Implementatie Wet BOB de

informa-tie had dat deze modellen gereed waren ten tijde van de inwerkingtreding en dat ook de geautomatiseerde systemen op dat moment waren aangepast (Projectgroep Imple-mentatie Wet BOB, 1999b), klinken er vanuit de praktijk andere geluiden.

Zoals gezegd had vooral het Openbaar Ministerie problemen. Verschillende respon-denten maken melding van het feit dat de standaardformulieren voor het aanmaken van bevelen bij de inwerkingtreding nog niet allemaal klaar waren. De formulieren die wel gereed waren, klopten vaak niet. De (logische) opbouw van de formulieren liet te wensen over of wetteksten waren niet juist overgenomen. Een standaardformulier voor notificatie was pas ruim een jaar na inwerkingtreding van de Wet BOB voorhanden. In twee van de drie regio’s geeft men aan dat alle formulieren ondertussen al een keer gewijzigd zijn. De wijzigingen zijn door de parketten afzonderlijk doorgevoerd – op basis van de lokale situatie – wat het uniforme gebruik van de bevelen niet ten goede komt.

Los van de problemen met de formulieren (die overigens na een jaar tijd redelijk lijken te zijn opgelost) ervaart men bij het Openbaar Ministerie het gebruik van COMPAS als een groot probleem. Een van de respondenten noemt het werken met COMPAS ‘een crime’. Het systeem was bij inwerkingtreding van de wet niet gereed en is volgens verschillende respondenten niet logisch opgesteld, wat nog steeds tot fouten leidt. Daarnaast signaleert COMPAS volgens een secretaris evidente fouten überhaupt niet. Wil men bijvoorbeeld de tap verlengen en voert men per abuis ‘verlenging observatie’ in, dan waarschuwt het systeem niet.

Op alle drie de parketten hebben personele aanpassingen plaatsgevonden ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de Wet BOB. In twee van de drie parketten is er extra ondersteunend personeel bij gekomen voor de administratieve afhandeling van BOB-zaken. Zo zijn er in een regio naast extra administratieve krachten extra secretarissen aangenomen. Bovendien is daar een BOB/GVO-coördinator ingesteld voor het gehele parket, die verantwoordelijk is voor de ‘nazorg’ met betrekking tot BOB/GVO, COMPAS en de formulieren. Hoewel de personele randvoorwaarden in deze regio op ZwaCri-niveau als voldoende worden ervaren, vindt men de ondersteuning op zaaksZwaCri-niveau nog onvoldoende en ligt er te veel (administratief ) werk bij de officieren zelf. Over het alge-meen zijn de respondenten van het Openbaar Ministerie op het gebied van personele aanpassingen redelijk tevreden.

Bij de politie, Koninklijke Marechaussee en FIOD/ECD is op het gebied van randvoor-waarden veel minder gebeurd dan bij het Openbaar Ministerie. De inspanningen van werkgroep 3 en 4 hebben zich dan ook niet tot deze organisaties uitgestrekt. De ontwik-keling van modelformulieren en een algehele aanpassing van de geautomatiseerde systemen hebben niet plaatsgevonden. Dit is ook niet zo verwonderlijk, aangezien er bij de politie niet zoals bij het Openbaar Ministerie een landelijk systeem is waarmee alle korpsen werken. Daarbij geeft een aantal van de respondenten aan, met name van de CIE en de FIOD/ECD, dat een dergelijke aanpassing voor hun werk ook niet nodig is.

In twee regio’s is aan de randvoorwaarden in het geheel geen aandacht besteed. In de ene regio wordt dit niet als een gemis ervaren, in de andere regio juist wel. Volgens een respondent was de aanpassing van de geautomatiseerde systemen slecht georgani-seerd en is er sinds de Wet BOB continu iemand nodig die de termijnbewaking van de verbalen en bevelen op zich neemt. Omdat er geen extra personeel is aangetrokken, wordt dit extra werk nu verdeeld over de dossiervormer en de administratief coördina-tor. Naar de beste oplossing wordt in dit district nog steeds gezocht.

In de derde regio en bij de Koninklijke Marechaussee ten slotte, zijn de standaardbeve-len (ontwikkeld door de werkgroep Toolkit) via het Openbaar Ministerie verspreid onder de verschillende diensten. Net als bij het Openbaar Ministerie vonden de respondenten van de politie en de Koninklijke Marechaussee nogal wat hiaten in de standaardbevelen en ontbrak een aantal bevelen. Na inwerkingtreding hebben er dus nog veel aanpassingen plaatsgevonden. De politie in deze regio merkt op dat BOB meerwerk heeft opgeleverd in de vorm van administratie. Aangezien ook hier geen extra mankracht is aangetrokken, moet dit meerwerk binnen het team worden opge-lost. Dat betekent veel overwerk. De administratieve coördinator van een onderzoek heeft overdag zijn reguliere taken en houdt ’s avonds de administratie van een onder-zoek bij. Hoewel een enkeling ontevreden is met de inspanningen op het gebied van de randvoorwaarden, geeft het merendeel aan dat de zaken na verloop van tijd wel goed zijn gaan lopen.

Bij de zittingsrechters hebben geen aanpassingen plaatsgevonden, wat volgens de respondenten ook niet nodig was. Bij de kabinetten rechter-commissaris (RC) hebben wel aanpassingen plaatsgevonden. Zo zijn er standaardformulieren voor onder andere de tapmachtiging en de machtiging voor direct afluisteren ontwikkeld. Volgens een van de respondenten is er bij die ontwikkeling van standaardformulieren in de samen-werking met het Openbaar Ministerie veel fout gegaan. Het Openbaar Ministerie (werkgroep Toolkit) heeft formulieren ontwikkeld die landelijk zouden moeten worden gebruikt. Door gebrek aan communicatie vanuit het college van procureurs-generaal is de landelijke vergadering van rechters-commissarissen tussen september 1999 en januari 2000 echter zelf formulieren gaan ontwikkelen. Déze formulieren worden nu gebruikt door de rechters-commissarissen, niet de formulieren van het Openbaar Ministerie. Hier is dus dubbel werk gedaan. Volgens een andere rechter-commissaris zijn er inderdaad veel gestandaardiseerde formulieren voorhanden maar wordt er ook nog veel handmatig gepionierd. Bovendien hebben in deze regio vooral de technische randvoorwaarden te weinig aandacht gekregen, met als gevolg dat nog niet alle