Zoals al is besproken in paragraaf 2.1.3 introduceert de Wet BOB een apart verdenkingscriterium (artikel 132a Sv), waarbij de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden in dit kader nader is geregeld in titel V. Dit aparte verden-kingscriterium is opgenomen met het doel de grondslag te verruimen waarop onderzoek naar georganiseerde criminaliteit kan worden verricht.38 Door verruiming van het opsporingsbegrip zou de ‘proactieve fase’ ook onder het gezag van de zaaksof-ficier van justitie vallen en zou de verbaliseringsplicht van artikel 152 Sv van toepassing zijn (MvT, p. 6 en 17). Onderscheidend ten opzichte van een opsporingsonderzoek op basis van het verdenkingscriterium van artikel 27 Sv is dat het onderzoek niet in eerste instantie is gericht op concrete strafbare feiten, maar op (opheldering van) het georga-niseerd verband waarbinnen die feiten worden gepleegd en/of beraamd. Zoals ook uit de bevindingen van de commissie-Van Traa naar voren kwam, zou in de praktijk van onderzoek naar georganiseerde criminaliteit eerst de organisatie in beeld gebracht (moeten) worden. Daarna kan dan een beslissing over het vervolgingstraject worden genomen (MvT, p. 4 en 24). De georganiseerde criminaliteit zou een dermate grote bedreiging vormen en een zo afwijkende opsporingstactiek vergen dat het opsporings-kader niet gebonden zou moeten zijn aan het ophelderen van concrete verdenkingen (NV, p. 14).
De MvT gaat nader in op het verschil tussen de toepassing van titel V en een aantal arti-kelen uit het Wetboek van Strafrecht (Sr) die ook een rol spelen bij
opsporingsonderzoek naar georganiseerde criminaliteit. Het verschil met artikel 10a Opiumwet en artikel 146 Sr, die óók zien op voorbereidingshandelingen, zou hierin liggen dat die artikelen betrekking hebben op een concrete verdenking. Bij het verden-kingscriterium van titel V gaat het daarentegen om een vermoeden van betrokkenheid. Het onderscheid met artikel 140 Sr, dat betrekking heeft op deelname aan een criminele organisatie, zou zijn dat de kring van personen waarop het opsporingsonderzoek zich zou mogen richten beperkter is dan op grond van het criterium van titel V. Artikel 140 Sr ziet namelijk op verdenking van deelname, en het andere criterium op een vermoe-den van betrokkenheid (MvT, p. 25-26).
De ruimere mogelijkheden van onderzoek onder titel V zijn uitdrukkelijk beperkt tot onderzoek naar georganiseerde criminaliteit (MvT, p. 4). Organisatiecriminaliteit zal er in beginsel niet onder vallen. Deze vorm van criminaliteit zou niet rechtvaardigen dat
38 ‘Het opsporingsonderzoek naar de georganiseerde criminaliteit dient een breder bereik te kunnen hebben dan waar het Wetboek van Strafvordering nu in voorziet’ (MvT, p. 4).
er tegen een ruime groep personen bijzondere opsporingsmethoden worden ingezet, zoals dat door titel V mogelijk wordt gemaakt (MvT, p. 24). Hiermee is de regeling beperkter dan het voorstel van de commissie-Van Traa, waarin de proactieve opsporing werd geregeld. De commissie onderscheidde verschillende fasen in de opsporing waar-bij fase II betrekking had op de proactieve opsporing: opsporingsonderzoek waarwaar-bij sprake is van een ‘redelijk vermoeden van een te plegen ernstig misdrijf’ (Commissie-Van Traa, 1996, p. 452). Volgens de Nota naar aanleiding van het verslag zou artikel 46 Sr voldoende mogelijkheden laten om onderzoek naar voorbereiding van ernstige delicten te doen. Alleen voor delicten waarop een strafmaximum van minder dan acht jaar was gesteld, biedt artikel 46 Sr hier geen oplossing. Dat zou echter geen reden zijn om het uitgangspunt te verlaten dat in principe alleen een verdenking tot de aanwen-ding van opsporingsbevoegdheden legitimeert (NV, p. 15). Voor wat betreft de definitie van ‘georganiseerde criminaliteit’ waar het opsporingsonderzoek onder titel V zich op moet richten, is aansluiting gezocht bij de definitie van de commissie-Van Traa.39 Eveneens in verband met de ruime(re) kring van personen die in het kader van titel V voorwerp van onderzoek kan zijn, blijven de bevoegdheden om te tappen en vertrou-welijke communicatie op te nemen hier anders dan bij titel IVa beperkt tot
‘betrokkenen’.40 Onder titel IVa kunnen deze bevoegdheden ook tegenover derden worden toegepast (zie paragraaf 2.2.6 en 2.2.7). In de Nota naar aanleiding van het
verslag wordt ingegaan op de kritiek van verschillende Kamerfracties dat de
bevoegd-heden om te tappen en vertrouwelijke communicatie op te nemen nog op te grote schaal kunnen worden toegepast. Enerzijds is er namelijk een beperking ten opzichte van de gewone afluisterbevoegdheden en vormt de term ‘betrokkene’ een extra eis (NV, p. 41), anderzijds rechtvaardigt de dreiging van de georganiseerde criminaliteit de inzet van deze bevoegdheden (NV, p. 39).
Uit het voorgaande valt te concluderen dat titel V naar verwachting bredere toepassing van opsporingsbevoegdheden mogelijk zal maken. Tegelijkertijd zijn er passages in de MvT en de Nota naar aanleiding van het verslag die het verschil van een opsporingson-derzoek onder titel IVa en titel V relativeren. Zo werpt de MvT de vraag op of de officier van justitie die een onderzoek verricht naar georganiseerde criminaliteit de keus heeft om zijn onderzoek te baseren op ofwel titel IVa ofwel titel V. Het antwoord is dat deze keus wordt bepaald door het doel. Gaat het om opheldering van een gepleegd strafbaar
39 Er is sprake van georganiseerde criminaliteit wanneer groepen van personen: (a) primair gericht zijn op illegaal gewin, (b) systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving en (c) in staat zijn om deze misdrijven op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen, in het bijzonder door de bereidheid te tonen fysiek geweld te gebruiken of personen door corruptie uit te schakelen (Commissie-Van Traa, 1996, p. 25).
40 MvT, p. 38: ‘Gelet op dit brede onderzoeksobject wordt voorgesteld deze ingrijpende bevoegdheid (opne-men van vertrouwelijke communicatie/auteurs), evenals de bevoegdheid van de telefoontap in het voor-gestelde artikel 126t, te beperken tot communicatie waarvan het vermoeden bestaat dat daaraan personen deelnemen die zijn betrokken bij de georganiseerde criminaliteit.’
feit, dan ligt titel IVa voor de hand. Als het erom gaat de organisatie in kaart te brengen om daarna te bepalen welke misdrijven en verdachten vervolgd zullen worden, komt titel V in aanmerking (MvT, p. 24). Het is opvallend dat hier niet wordt opgemerkt dat titel V al in een vroeger stadium de mogelijkheid biedt om een opsporingsonderzoek te starten, namelijk als er wel een vermoeden van betrokkenheid is maar nog geen verdenking in de zin van artikel 27 Sv. De MvT gaat er in het voorbeeld van uit dat zowel titel IVa als titel V kan worden gebruikt. Onduidelijk blijft of de aard van het onderzoek verschillend moet zijn, in die zin dat bevoegdheden onder titel V meer of breder kunnen worden toegepast.
Over de functie van het criterium georganiseerde criminaliteit wordt in de Nota naar
aanleiding van het verslag opgemerkt dat ‘(...) de omstandigheid of het misdrijf reeds
gepleegd is of niet, van secundair belang is. Het is evenwel nauwelijks denkbaar dat er een vermoeden bestaat van georganiseerde criminaliteit, zonder dat niet reeds ernstige misdrijven zijn gepleegd, ook al kan dat nog niet concreet bewezen worden. Gewoon-lijk zullen reeds gepleegde misdrijven, eventueel reeds gepleegde strafbare
voorbereidingshandelingen, de aanzet geven tot een opsporingsonderzoek van dit type. Denkbaar is echter ook dat de politie erachter komt dat misdrijven worden beraamd, terwijl het beramen op zich niet strafbaar is, maar het wel een indicatie geeft dat een tot de georganiseerde criminaliteit behorende organisatie aan het werk is. Ook in dat geval is het, gelet op de dreiging die van georganiseerde criminaliteit uitgaat, van belang dat een onderzoek van dit type kan worden gestart’(NV, p. 13-14).41
Het laatste deel van dit citaat handelt over een situatie waarin titel V daadwerkelijk meerwaarde zou bieden, in die zin dat eerder tot opsporing zou kunnen worden over-gegaan. Voorwaarde blijft ook dan dat het onderzoek gericht moet zijn op
georganiseerde criminaliteit. Dat veronderstelt – gezien de definitie van ‘georgani-seerde criminaliteit’ – informatie die op zich al weer voldoende zou kunnen zijn voor een concrete verdenking van een strafbaar feit. Het lijkt aannemelijk dat hiervan eerder sprake is naarmate men strengere eisen stelt aan de onderbouwing van het standpunt dat er sprake is van georganiseerde criminaliteit.
In de Nota naar aanleiding van het verslag wordt ervan uitgegaan dat er gewoonlijk een wisselwerking zal bestaan tussen (toepassing) van titel IVa en titel V: ‘Het onderzoek naar concrete verdenkingen kan op het bestaan van een georganiseerd verband wijzen. Het onderzoek daarnaar kan vervolgens weer strafbare feiten aan het licht brengen. Beide typen onderzoek kunnen derhalve ook naast elkaar plaatsvinden. Het is niet zo dat er bij het onderzoek op basis van titel V geen sprake zou kunnen zijn van concrete verdenkingen. Integendeel, deze zullen er veelal wel zijn’ (NV, p. 40).42
41 Ook de commissie-Van Traa stelde vast dat er in veel gevallen waarin wordt gesproken van ‘proactief onderzoek’ dat betrekking had op CID-subjecten wel degelijk sprake was van verdenking in de zin van artikel 27 Sv (Commissie-Van Traa, 1996, p. 451).
Het voorgaande overzicht geeft een wisselende indruk van de praktische relevantie van titel V voor de opsporingspraktijk. De doelstelling van titel V – normering van het proactieve onderzoek – lijkt ook onder titel IVa te verwezenlijken. Temeer nu de Wet BOB diverse opsporingsmethoden regelt die voorheen vaak onder het proactieve onderzoek werden geschaard. Een kanttekening kan worden geplaatst bij de door diverse auteurs en Kamerleden geuite vrees dat titel V tot ongebreidelde bevoegdheden zou leiden. Dit lijkt op juridische gronden vooralsnog niet aannemelijk. Een onderzoek naar georganiseerde criminaliteit onder titel IVa biedt de mogelijkheid om ook derden te tappen of direct af te luisteren, waarmee de mogelijkheden aldaar in theorie groter zijn dan bij een onderzoek onder de vlag van titel V. Dit is alleen anders als onder titel V daadwerkelijk in een vroeger stadium met een onderzoek kan worden begonnen. Of dat zo is, is nog de vraag. Als een onderzoek op beide titels tot de mogelijkheden behoort, is de beperking van de genoemde bevoegdheden onder titel V niet meer relevant. Een rem op het gebruik van titel V zou verder de in de MvT expliciet geformu-leerde beperking tot georganiseerde criminaliteit kunnen zijn.43 Als het accent bij een onderzoek onder titel V ligt op het in kaart brengen van een organisatie, kan dit conflic-teren met het doorlaatverbod (zie paragraaf 2.6.2).