Voordat we ingaan op de onderzoeksopzet wordt in deze paragraaf kort de achtergrond van wetenschappelijk evaluatieonderzoek met betrekking tot wetgeving geschetst. Er is in Nederland enige traditie op dit gebied, die niet alleen vele evaluatieonderzoeken heeft voortgebracht maar ook verschillende bijdragen aan gedachtevorming over de methodologie van evaluatie van wetgeving (onder anderen Winter, 1997; Nelen, 2000). Daarnaast is er binnen het ministerie van Justitie aanzienlijke aandacht voor kwali-teitsbeleid op het gebied van wetgeving. Zo is onder meer een Kenniscentrum Wetgeving opgericht op 1 november 2000.
1.3.1 Onderwerpen van onderzoek
In verschillende evaluatieonderzoeken op het gebied van wetgeving worden uiteenlo-pende accenten gelegd wat het onderwerp en de benadering betreft. De inhoudelijke elementen die van belang worden geacht in evaluatieonderzoek van wetgeving zijn door Nelen (2000) op basis van literatuuronderzoek geïnventariseerd en geordend. Het betreft een brede range van inhoudselementen, die overigens zelden allemaal in één evaluatieonderzoek worden betrokken. Enkele hoofdonderdelen:
– Beleidsmatige aspecten. Hierbij gaat het om de aard en de kwaliteit van de
uitgangs-punten en veronderstellingen die de basis vormen van de wet. Het betreft dan de formulering van ‘het probleem’ waarvoor wetgeving een oplossing zou moeten bie-den en de doelstellingen die bijvoorbeeld politiek en wetgever met de wetgeving
hebben. Volgens Nelen is een kritische beschouwing van deze doelstellingen en van ‘beleidstheorieën’ – de assumpties die ten grondslag liggen aan de (doelstellingen van) wetgeving – van belang. Stroken deze met wetenschappelijke en andere inzichten? Is de keuze voor wetgeving als oplossing juist als je die afzet tegen ande-re mogelijke oplossingen?
– Juridische aspecten. Hierbij gaat het onder andere om de betekenis en consistentie
van begrippen, de invloed van algemene rechtsbeginselen en de ontwikkeling van de bepalingen in de rechtspraak. In dit verband wordt ook wel gesproken van ‘ijkpunten’ voor de juridische kwaliteit van wetgeving (onder anderen Winter en Wessel, 1989). In de nota Zicht op wetgeving (Ministerie van Justitie, 1991) zijn kwaliteitseisen geformuleerd die betrekking hebben op de taal, inhoud en vorm van wetgeving.
– De wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de wet. Op welke wijze geven
functi-onarissen in de praktijk uitvoering aan de wetgeving en wat zijn de resultaten daar-van? Hoe wordt het in de regelgeving aangereikte instrumentarium gebruikt? Bij deze vragen is onder meer het volgende van belang: de mate waarin de regelgeving helder is en bekend is bij de functionarissen die daaraan uitvoering moeten geven, het belang dat uitvoerende functionarissen hechten aan de wetgeving, de mate waarin zij de wetgeving uitvoerbaar achten en de ervaren kosten en baten van de wetgeving. Nelen vat dit (in navolging van Kraan-Jetten, 1992) samen in drie kernelementen bij de uitvoering van beleid: kennen, kunnen en willen. Relevant in verband met de perceptie en uitvoering van de wetgeving door functionarissen in de praktijk is de manier waarop de wetgeving is geïmplementeerd. Welke centrale en lokale maatregelen (zoals documentatie en cursussen) zijn genomen om kennis op het gebied van de wet te bevorderen? Zijn er tijdig voldoende randvoorwaarden aanwezig (bijvoorbeeld financiële middelen, personeel en computerprogramma-tuur)?
– De effecten van de wetgeving. Hierbij gaat het onder andere om de mate waarin de
doelstellingen van de wet worden gerealiseerd, om (onbedoelde) neveneffecten en om de mate waarin deze zaken aan de wetgeving zelf kunnen worden toege-schreven.
Deze benadering van wetsevaluatie richt zich zowel op de doelstellingen die de over-heid met de wet heeft als op de processen en ontwikkelingen die aan het bereiken daarvan al dan niet bijdragen. Op basis van de inventarisatie van Nelen is in bijlage 2 ter illustratie een schematische weergave gemaakt van deze onderdelen en hun (veron-derstelde) onderlinge samenhang.
1.3.2 De tijdsdimensie
Een belangrijke vraag bij ieder voornemen om een wet te evalueren, is op welke termijn de wetsevaluatie het beste kan worden uitgevoerd. Die termijn is afhankelijk van wat men precies wil weten. Voor wetsevaluaties die aan de Kamer zijn toegezegd, trekt de opdrachtgever vaak een termijn van drie jaar uit (Lokin, 1997). Verschillende weten-schappers vinden een dergelijke termijn te kort om conclusies te trekken over de effecten van wetgeving (onder anderen Winter, 1997; Ringeling, 1997; Nelen, 2000). Sommigen spreken in dit verband van ‘Haagse haast’. De termijn die nodig is om wetge-ving echt te incorporeren in de samenlewetge-ving is volgens onder meer Ringeling zeven tot tien jaar. Pas dan zou er sprake zijn van een stabiele beleidspraktijk en zouden de betrokken uitvoeringsorganisaties voldoende leereffecten hebben opgedaan. Als er conclusies moeten worden getrokken over effecten van wetgeving, bijvoorbeeld over de mate waarin de met de wet beoogde doelstellingen worden gehaald, dan zou volgens Ringeling deze langere termijn moeten worden aangehouden. Bij evaluatie op kortere termijn is het te onderzoeken terrein nog volop in beweging en komen vooral de problemen aan het licht die organisaties ervaren bij het uitvoeren van de wetgeving (onder anderen Winter, 1997). Volgens de genoemde auteurs (onder anderen Ringeling, 1995) kan het niettemin zeer zinvol zijn om al snel na de invoering van een wet te onderzoeken hoe het uitvoeringsproces verloopt en wat het oplevert. Dit wordt ‘procesevaluatie’ genoemd. Een beperktere vorm van procesevaluatie is de zogeheten knelpuntenanalyse, waarbij men tracht de belangrijkste knelpunten bloot te leggen. Een voordeel van vroegtijdig onderzoek naar ervaringen met de wet (bijvoorbeeld in het eerste jaar na inwerkingtreding) kan zijn dat de resultaten leereffecten stimuleren, wat optimaal gebruik kan bevorderen van het instrumentarium dat de wet biedt. Daar-bij kunnen knelpunten worden aangeduid en geanalyseerd. Vervolgens kan worden bezien of de kans reëel is dat deze door leer- en aanpassingseffecten kunnen worden opgelost of dat ze wellicht aanpassingen in werkwijzen of in de regelgeving nodig maken. Een beperking van vroegtijdige wetsevaluatie is dat er nog geen definitieve uitspraak kan worden gedaan over de mate waarin de met de wet beoogde doelstellin-gen worden gerealiseerd, al kunnen er wellicht wel ontwikkelindoelstellin-gen worden
gesignaleerd.
1.3.3 Gebruik van de resultaten van evaluatieonderzoek
Volgens verschillende auteurs (Ringeling, 1995; Winter, 1997; Nelen, 2000) kan evalua-tieonderzoek een zinvolle bijdrage leveren aan de discussie over wetgeving.
Evaluatieonderzoek kan helpen om systematischer en helderder inzicht te krijgen in de uitvoering en doorwerking van de wet, doordat gebruik wordt gemaakt van systemati-sche, empirische methoden. Over de vraag in hoeverre wetsevaluaties aanleiding geven tot veranderingen in de wetgeving of uitvoeringspraktijk wordt verschillend gedacht.
Winter en anderen (1990) concluderen naar aanleiding van een meta-analyse van 35 wetsevaluaties dat de onderzoeksresultaten in aanzienlijke mate worden gebruikt. In veel gevallen was sprake van wijziging van de wettekst, wijzigingen op uitvoerings-niveau of veranderingen in het instrumentarium. In slechts vier gevallen hadden de onderzoeksresultaten geen aantoonbare werking. Deze conclusies zijn bekritiseerd, vanwege de onduidelijke manier waarop de relatie is gelegd tussen de resultaten van evaluatieonderzoek en bijstelling van de regelgeving of uitvoeringspraktijk (Nelen, 2000). Volgens anderen (Veerman, 1991) leiden resultaten van evaluatieonderzoek nauwelijks tot belangrijke veranderingen in geëvalueerde wetten. Overigens is er iets voor te zeggen om voorzichtig te zijn met het veranderen van regelgeving, want daar-aan kleven ook nadelen (Ringeling, 1995). Ten eerste kan er onzekerheid over de normstelling ontstaan, waardoor de regelgeving niet meer als een ‘helder baken’ fungeert. Ten tweede kunnen uitvoerders van de regelgeving moeite hebben om de wijzigingen bij te houden (onder anderen Knegt, 1986). Er zijn meer aanpassingsmoge-lijkheden, zoals het verbeteren van de wijze waarop in de uitvoeringspraktijk met de regelgeving wordt omgegaan.
1.4 Vraagstelling en onderzoeksopzet