Het eerste lid geeft de gemeente de verantwoordelijkheid om daar waar jeugdigen en hun ouders
114 jeugdhulp nodig hebben in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen een voorziening op het gebied van jeugdhulp te treffen ten behoeve van die jeugdige, waardoor die in staat wordt gesteld gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met hun leeftijd en ontwikkelingsniveau. Deze opdracht aan de gemeente, de jeugdhulpplicht, is te vergelijken met de compensatieplicht in de Wmo. Ook daar heeft de gemeente de opdracht om door een te treffen voorziening een beperking van personen te compenseren, zodat deze personen (weer) mee kunnen doen aan de samenleving.
Doelen
De jeugdhulp die de jeugdige en zijn ouders krijgen, moeten de jeugdige in staat stellen gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer, rekening houdend met het ontwikkelingsniveau van de jeugdige. Deze doelen zijn opgenomen in de onderdelen a, b en c van het eerste lid van dit artikel.
Om deze doelen te kunnen bereiken moet de jeugdhulp, ingevolge de drieledige definitie van het begrip jeugdhulp, gericht zijn op het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, of opvoedingsproblemen van ouders, gericht zijn op het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en gericht zijn op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid bij jeugdigen met een somatische of psychiatrische aandoening of beperking, of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap.
De beoordeling of een jeugdige of een ouder een voorziening nodig heeft en welke voorziening hij nodig heeft, dient plaats te vinden door een deskundige en zal gebaseerd dienen te zijn op zorginhoudelijke gronden. Budgettaire overwegingen kunnen hierin niet maatgevend zijn. Dat wil niet zeggen dat de gemeente bij de inkoop van zorg niet mag letten op de prijs en dat zij niet mag kijken hoe zij bepaalde vormen van ondersteuning, hulp en zorg efficiënter en goedkoper geregeld kunnen worden, doch dat in een individueel geval de toereikendheid van het gemeentelijke budget geen overweging mag zijn om een individuele voorziening te weigeren. Het besluit of en welke voorziening nodig is, wordt uiteindelijk genomen door het college. Dit komt tot uitdrukking in de zinsnede ‘naar het oordeel van het college’.
De zinsnede ‘rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau’ brengt tot uitdrukking dat het niet wenselijk en ook niet altijd mogelijk zal zijn om bijvoorbeeld volledige zelfstandigheid of volledige maatschappelijke participatie te bereiken. Het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer is immers afhankelijk van het ontwikkelingsniveau en de ontwikkelingsmogelijkheden van de jeugdige. Er zullen situaties zijn, waarbij het gezien de leeftijd en de beperkingen van een jeugdige simpelweg niet mogelijk is om volledig zelfstandig te zijn of volledig maatschappelijk te participeren. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan ernstig meervoudig gehandicapte jeugdigen.
Deze jeugdigen zijn niet zelfredzaam. Ze zijn aangewezen op jeugdhulp, meestal in de vorm van begeleiding en persoonlijke verzorging, maar deze hulp zal er niet toe leiden dat hun tekort aan zelfredzaamheid wordt opgeheven. Er is daarom gekozen voor een inspanningsverplichting waarbij de gemeente zich de moeite moet getroosten om een zo goed mogelijk resultaat te bereiken.
Bij het zo gezond en veilig mogelijk opgroeien moet bij de woorden ‘gezond opgroeien’ in dit verband niet alleen gedacht worden aan de lichamelijke gezondheid, maar ook aan de geestelijke gezondheid, een gezonde leefstijl en continuïteit in opvoeding en verzorging. Bij de woorden ‘veilig opgroeien’ moet gedacht worden aan geborgenheid, onvoorwaardelijke liefde, respect, aandacht, grenzen, structuur en regelmaat, veiligheid thuis (huiselijk geweld) en veiligheid buitenshuis. Met de woorden ‘deelnemen aan het maatschappelijk verkeer’ wordt niet alleen gedoeld op de
mogelijkheden van de jeugdige om actief betrokken te zijn bij de maatschappij, maar ook op hoe hij zelf zijn steentje bij kan dragen aan de maatschappij, mee kan denken en mee kan doen, mogelijkheden heeft voor het beoefenen van sport en cultuur en voorbereid is op zijn toekomst door het behalen van een diploma, het vinden van werk en het zelf in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien.
115 Artikel 2.3 bevat twee mogelijkheden voor het college om invloed uit te oefenen op het aantal en de inhoud van de te treffen voorzieningen. Allereerst is het college niet gehouden om voor een jeugdige of zijn ouders een voorziening op het gebied van jeugdhulp te treffen voor zover de jeugdige en zijn ouders de problemen zelf het hoofd kunnen bieden, eventueel met behulp van personen uit het sociale netwerk of andere instellingen die ondersteuning bieden. Om dit buiten twijfel te stellen is in het eerste lid opgenomen dat een gemeente alleen een voorziening hoeft te treffen voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en zijn ouder ontoereikend zijn. Dit zou ook strijdig zijn met het uitgangspunten van artikel 2.1, waarbij ervan uit wordt gegaan dat de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen allereerst bij de ouders en de jeugdige zelf ligt en waarin tot uitdrukking komt dat moet worden uitgegaan van de eigen kracht van de jeugdige, zijn ouders en het sociale netwerk.
Hierbij past een actieve rol van de ouders en het kind om in eerste instantie te trachten de op hun weg komende problemen zelf of met behulp van hun eigen netwerk op lossen. De hulp en
ondersteuning moeten dan zó worden ingericht dat het probleemoplossend vermogen van de jeugdige, zijn ouders en omgevende gemeenschapsverbanden weer wordt hersteld en versterkt.
Deze bepaling brengt met zich dat de gemeente zoveel mogelijk niet over, maar samen met de jeugdige en de ouders praat over de benodigde vorm van jeugdhulp. Dit kan er bijvoorbeeld toe leiden dat een collectieve voorziening voor de ene jeugdige wel toereikend is en voor de andere met een soortgelijke vraag niet, omdat de individuele omstandigheden de situatie net anders maken. Ouders en jeugdigen moeten leren (weer) op eigen vaardigheden te vertrouwen zodat zij zelf verder kunnen, zonder hulp van de overheid. Als de jeugdige en zijn ouders zelf mogelijkheden hebben om de problemen op te lossen of het hoofd te bieden, is een voorziening niet nodig.
Daarnaast is het de gemeente die beslist of en welke voorziening een jeugdige nodig heeft. Dit komt tot uitdrukking in de zinsnede ‘naar het oordeel van’ in artikel 2.3, eerste lid. De gemeente is ingevolge hetzelfde artikel weliswaar gehouden om te zorgen voor een deskundige advisering over en beoordeling van de vraag of er een voorziening op het gebied van jeugdhulp nodig is en welke voorziening dit dan is. Dat neemt niet weg dat de gemeente een zelfstandige afweging kan maken over welke voorziening precies moet worden getroffen.
Van belang hierbij is wel om op te merken dat er natuurlijk ook opgroeiproblemen bestaan waarbij er altijd een voorziening noodzakelijk zal zijn, zonder dat er enige sprake is van onvermogen of onwil van de kant van de jeugdige of zijn ouders om met een oplossing te komen. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld een psychische stoornis of een verstandelijke beperking, die het noodzakelijk maakt dat er altijd – ongeacht de opvoedkwaliteiten van de ouders of de eigen mogelijkheden van de jeugdige – hulp wordt geboden.
Dit vraagt om veel ruimte - vrijheid en verantwoordelijkheid - voor de professional. Vrijheid om naar bevind van zaken te handelen en het interventietraject af te stemmen op de specifieke situatie van de jeugdige en diens omgevingen het bij te sturen naargelang de ontwikkelingen daarin. Verantwoordelijkheid, om het traject te richten op de doelstelling van herstel en versterking van het eigen probleemoplossend vermogen van de jeugdige, zijn ouders en maatschappelijke omgeving, opdat bemoeienis van buitenaf overbodig wordt. Hulp tot zelfhulp dus, zo dicht mogelijk bij de jeugdige, het liefst thuis in de lokale situatie.
Voor de volledigheid zij nog vermeld dat het niet nodig is een individuele voorziening te treffen als er een algemene vrij toegankelijke voorziening voor handen is die ook toereikend is om de
problemen van de jeugdige of zijn ouders op te lossen. Met het treffen van een dergelijke
individuele voorziening zou de gemeente immers onnodig kosten moeten maken. Daarnaast is de gemeente, afgezien van die gevallen waarin er een dubbele oorzaak van een probleem zou kunnen zijn (bijv. psychisch en somatisch), evenmin gehouden een voorziening te treffen als er een aanspraak op zorg bestaat ingevolge de AWBZ of een recht op zorg ingevolge de Zvw; die voorzieningen zijn dan voorliggend op deze.
Voorziening op het gebied van jeugdhulp
Jeugdhulp is drieledig gedefinieerd. Als eerste wordt onder jeugdhulp verstaan de ondersteuning, hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren,
116 behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en
stoornissen, psychosociale problemen of gedragsproblemen van de jeugdige, of
opvoedingsproblemen. Als tweede wordt onder jeugdhulp verstaan het ondersteunen van jeugdigen met een beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en bevorderen van het zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer (voorheen begeleiding onder de AWBZ). Als derde valt onder jeugdhulp de persoonlijke verzorging, die voor jeugdigen tot 18 jaar naar de huidige wet wordt gedecentraliseerd vanuit de AWBZ.
Voor alle duidelijkheid zij vermeld dat die vormen van ondersteuning die voorheen vielen onder prestatieveld 2 van de Wmo en onder het maatwerkdeel van de Wpg, niet vallen onder de verantwoordelijkheid tot het treffen van een voorziening. Deze vallen immers onder het begrip preventie. Dat wil niet zeggen dat de gemeente geen actie hoeft te ondernemen op dit gebied. Het tegendeel is eerder waar nu ingevolge artikel 2.1, het uitgangspuntenartikel, het gemeentelijke beleid nu juist gericht moet zijn op het voorkomen en de vroege signalering van en vroege
interventie bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. Deze actie hoeft alleen niet altijd uit te monden in een voorziening.
Bij het verminderen, stabiliseren en opheffen van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen moet gedacht worden aan behandelingen, waaronder bijvoorbeeld ook psychiatrische zorg en interventies, maar ook het verblijf van een jeugdige in een instelling of bij pleegouders moet hieronder gevat worden. Bij het omgaan met de gevolgen van problemen moet gedacht worden aan situaties waarbij er geen zicht is op verbetering of genezing en er begeleiding van de jeugdige nodig is. De ondersteuning, hulp en zorg omvat de verschillende vormen van ondersteuning van en hulp en zorg aan jeugdigen of ouders die voorheen vielen onder de Wjz (geïndiceerde jeugdzorg), de AWBZ (jeugd-vb, begeleiding, persoonlijke verzorging, kortdurend verblijf en jeugd-ggz) en de Zvw (jeugd-ggz).
Een voorziening kan derhalve een heel spectrum van verschillende soorten ondersteuning, hulp en zorg omvatten; het kan gaan om lichte vormen van ondersteuning maar ook om hele zware vormen van zorg zoals bijvoorbeeld de gedwongen opname van een jeugdige in een psychiatrische instelling. Er kan ook onderscheid gemaakt worden tussen kortdurende, goedkopere vormen van ondersteuning en langdurige, dure trajecten van ondersteuning. Ook pleegzorg kan een
aangewezen voorziening blijken te zijn en ook het vervoer van en naar een instelling valt, indien noodzakelijk, onder deze ondersteuning.
De verantwoordelijkheid van de gemeente om een voorziening te treffen ziet niet alleen op de jeugdhulp waar een jeugdige of zijn ouders zelf om verzoeken en die vrijwillig is, maar de
gemeente is ook verantwoordelijk in die gevallen waarin een jeugdige of zijn ouders niet zelf met een verzoek of vraag komen, maar waarbij wel hulp wenselijk of noodzakelijk is en voor die vormen van jeugdhulp die verplicht zijn en waarvoor de jeugdrechter reeds een rechterlijke machtiging inzake jeugdhulp in gesloten setting (zowel een machtiging gesloten jeugdhulp als een machtiging op basis van de Wet bopz) heeft afgegeven of waarvoor een dergelijke rechterlijke beslissing gevraagd wordt. Het uitgangspunt blijft natuurlijk dat de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien allereerst bij de ouders en de jeugdige ligt en hier een terughoudende houding van de overheid past die ondersteuning biedt daar waar dit gevraagd wordt. Maar in sommige gevallen zal een meer proactieve rol van de overheid nodig zijn. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan situaties waarbij de ouders of de jeugdige zich zelf niet bewust zijn van het feit dat ze ondersteuning of zorg nodig hebben, maar waarbij de buurvrouw zo haar twijfels heeft over de opvoeding van het buurkind en daar de gemeente op wil attenderen. Daarvoor zal de gemeente een voorziening moeten treffen, bijvoorbeeld in de vorm van een meldpunt. De gemeente zal hiertoe de mogelijkheid moeten bieden. Ook de gevallen waarbij de ouders of het kind geen ondersteuning willen, terwijl dit wel wenselijk of zelfs noodzakelijk is, denk aan gevallen van kindermishandeling of verwaarlozing vallen onder de verantwoordelijkheid van de gemeente.
Het advies geven over, het bepalen van en het inzetten van de aangewezen vorm van jeugdhulp in het kader van een rechterlijke beslissing inzake gesloten jeugdhulp ziet ook op de taak van de gemeente om daar waar een rechterlijke machtiging aangevraagd moet worden in verband met
117 gesloten jeugdhulp, de rechter te adviseren over welke jeugdhulp er precies nodig is en hoe lang deze hulp verplicht moet worden.
Naast de verantwoordelijkheid voor de ondersteuning, hulp en zorg bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen krijgt de gemeente ook de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering. De gemeente sluit voor de uitvoering van de jeugdbescherming en jeugdreclassering een subsidierelatie of een contract af met gecertificeerde instellingen. Zie hierover de toelichting bij artikel 2.4.
Individuele voorziening
De door de gemeente te treffen voorziening kan zowel een algemene, vrij toegankelijke (ook wel genoemd: collectieve), als een niet algemene, vrij toegankelijke (ook wel genoemd: individuele) voorziening zijn. Het is niet aannemelijk dat de gemeente alle vormen van ondersteuning onbeperkt zal aanbieden en dus vrij toegankelijk zal maken voor alle jeugdigen en hun ouders binnen de gemeente. Dit zal niet alleen financieel gezien onhaalbaar zijn maar ook vanuit zorginhoudelijk oogpunt niet wenselijk en niet noodzakelijk. De gemeente zal daarom zelf onderscheid moeten maken tussen de vormen van ondersteuning die zij vrij toegankelijk maakt voor iedere jeugdige of ouder binnen haar gemeente en welke vormen van ondersteuning niet vrij toegankelijk zijn en waarbij een individuele afweging gemaakt zal worden. Bij de vrij toegankelijke vormen van ondersteuning is het overigens wel denkbaar dat door de gemeente verlangd wordt dat de aanvrager voldoet aan een beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven. Zo zouden bijvoorbeeld alleen personen die ouder of verzorger zijn in aanmerking kunnen komen voor een bepaalde voorziening die aangeboden wordt in verband met opvoedkundige problemen. Voor de niet vrij toegankelijke vormen van ondersteuning zal eerst beoordeeld moeten worden of de jeugdige of zijn ouders deze ondersteuning daadwerkelijk nodig hebben. Deze niet vrij toegankelijke voorzieningen veronderstellen altijd een verleningsbeslissing op basis van een beoordeling van de persoonlijke situatie en behoeften van de aanvrager. Het verlenen van een dergelijke individuele voorziening brengt verder met zich dat hiervoor een beschikking wordt afgegeven, waarmee de rechtsbescherming van de burger wordt gewaarborgd. Tegen deze beschikking staat in beginsel bezwaar en beroep open voor de betrokkene.
Aangezien sommige vormen van ondersteuning zowel in groepsverband als op individuele basis kunnen worden verstrekt, zou misverstand kunnen ontstaan over de vraag of deze vormen van ondersteuning als collectieve voorziening of als individuele voorziening in de zin van deze wet moeten worden bestempeld. Zolang een ieder in beginsel een beroep kan doen op de aangeboden vorm van ondersteuning, zonder dat hij hiervoor een verleningsbeslissing (beschikking) nodig heeft, is er geen sprake van een individuele voorziening. De vorm waarin de ondersteuning wordt aangeboden, in groepsverband of individueel (één op één) is daarbij dan niet van belang. Pas wanneer de jeugdige of zijn ouders een verleningsbeslissing van de gemeente nodig heeft om toegang tot een bepaalde vorm van ondersteuning te verkrijgen is er sprake van een individuele voorziening.
Als de gemeente eenmaal geoordeeld heeft dat een jeugdige of zijn ouders een individuele
voorziening nodig hebben, dan kan deze laatste hier ook rechten aan ontlenen. De beoordeling van de gemeente dat een individuele voorziening noodzakelijk is, vestigt een aanspraak jegens de gemeente op deze voorziening.
Woonplaats
De hoofdregel is dat de gemeente waar de persoon die gezag heeft over de jeugdige is ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) de inhoudelijke en financiële
verantwoordelijkheid heeft voor de jeugdige. Om dit te bereiken is in beginsel aangesloten bij het
‘woonplaatsbeginsel’ uit artikel 12 van Boek 1 van het BW. Als de gemeente een individuele voorziening treft voor een jeugdige die inhoudt dat de jeugdige uit huis wordt geplaatst en in een instelling of bij pleegouders verblijft in een andere gemeente, is de gemeente waar degene die het gezag over de jeugdige heeft is ingeschreven, verantwoordelijk voor de kosten van het verblijf in de instelling of bij de pleegouders. Ook als mocht blijken dat de jeugdige tijdens het verblijf in de instelling of bij de pleegouders aanvullende vormen van ondersteuning, hulp of zorg nodig heeft,
118 blijft de gemeente waar degene verblijft die het gezag over de jeugdige heeft financieel
verantwoordelijk voor de te leveren ondersteuning of zorg. Als beide ouders tezamen het gezag over hun minderjarige kind uitoefenen, maar niet dezelfde woonplaats hebben, dan is de gemeente verantwoordelijk van de ouder bij wie het kind feitelijk verblijft dan wel laatstelijk feitelijk heeft verbleven. De zinsnede ‘dan wel laatstelijk heeft verbleven’ voorkomt het geval dat een jeugdige, die niet bij zijn ouders thuis verblijft of die voortdurend tussen de beide met gezag belaste ouders heen en weer pendelt, terwijl laatstgenoemden gescheiden wonen, juridisch geen woonplaats zou hebben. Artikel 12, vijfde lid, van Boek 1 van het BW bepaalt dat als de ouder van wie de
woonplaats wordt afgeleid overlijdt of zijn gezag of zijn hoedanigheid verliest, de afgeleide
woonplaats voortduurt, totdat een nieuwe woonplaats is verkregen. Hieruit kan afgeleid worden dat de gemeente die in eerste instantie verantwoordelijk is voor de kosten van de jeugdhulp - pas stopt met bekostigen van de jeugdhulp, nadat een nieuwe gemeente – de gemeente die na wijziging van de woonplaats verantwoordelijk wordt- deze bekostiging daadwerkelijk heeft overgenomen. Het is immers niet wenselijk dat de jeugdige de dupe wordt van een eventuele woonplaatsdiscussies bij een verhuizing, ruzie tussen de ouders of gezagsvraagstukken.
Op de hoofdregel zijn echter twee uitzonderingen. Ten eerste bij professionele voogdij. De
Op de hoofdregel zijn echter twee uitzonderingen. Ten eerste bij professionele voogdij. De