Door de opname van het budget in het gemeentefonds ontstaat voor gemeenten een grote mate van vrijheid voor de besteding. Vanwege het overgangsrecht, waarbij zittende cliënten recht op continuïteit van zorg hebben (zie paragraaf 12.5), groeit de bestedingsvrijheid voor gemeenten na de eerste jaren naar het volledige voor hen beschikbare bedrag. Dit kan grote gevolgen hebben voor de jeugdhulpaanbieders. Door zich te vernieuwen en de ‘kanteling’ die gemeenten teweeg willen brengen te ondersteunen, kunnen jeugdhulpaanbieders zich een goede positie verwerven.
In de wettelijke regimes onder de Wjz, Zvw en AWBZ is de relatie tussen financier en
zorgaanbieder uitgebreid beschreven en zijn er verschillende voorschriften zoals de subsidieplicht onder de Wjz. In de wet is niet voorgeschreven hoe gemeenten jeugdhulpaanbieders moeten gaan bekostigen. Hierdoor kan voor het deel van jeugdhulp dat nu nog onder de Wjz valt de aard van de relatie veranderen die jeugdhulpaanbieders met hun financiers, de gemeenten, zullen aangaan. De situatie is vergelijkbaar met die onder de Wmo.
In het nieuwe stelsel maken gemeenten afspraken met instellingen. Indien nieuwe instellingen zich aan de gemeenten aanbieden, vergroot dit de keuzemogelijkheden van de gemeente en de
jeugdigen en ouders. De instelling kan zich op basis van een specialisme of kwaliteit
onderscheiden. Zo kan een instelling zichzelf aanbieden als een instelling die gezinsvoogden levert, die tevens kunnen optreden als gezinscoaches.
Wanneer een gemeente ervoor kiest de mogelijkheid te willen hebben om een instelling, al dan niet gefinancierd met subsidie, te dwingen de overeengekomen prestatie te leveren ingeval de instelling dit zou nalaten, dan zal er al snel sprake zijn van een overheidsopdracht. Deze afdwingbaarheid van een prestatie kan bijvoorbeeld van belang zijn als de rechter de uitvoering heeft opgelegd, bijvoorbeeld bij een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering. In veel gevallen zal sprake zijn van inkoop met een bijbehorende aanbestedingsplicht. Bij jeugdhulp of de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering zal het veelal gaan om het aanbesteden van een 2B dienst zoals opgenomen in de Aanbestedingswet. Een dergelijke aanbesteding is aan veel minder regels gebonden dan de aanbesteding van een 2A dienst. Concreet betekent dit dat een gemeente zich in dit geval moet houden aan de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht
80 (zoals gelijke behandeling en transparantie) en dat ze achteraf dient te melden aan wie de
opdracht gegund is.
Opdrachtgeverschap en bekostiging door gemeenten
Gemeenten krijgen in het nieuwe stelsel te maken met bekende en nieuwe aanbieders van jeugdhulp. Het intersectorale aanbod in het nieuwe stelsel kan tot stand komen bij de bestaande organisaties die jeugdhulp leveren, maar ook bij zzp’ers en nieuwe toetreders. Gemeenten kunnen afhankelijk van hun eigen visie de afspraken met jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde
instellingen vormgeven. Zij maken daarbij keuzes om in meer of mindere mate aandacht te laten besteden aan de kwaliteit van de dienstverlening, de keuzemogelijkheden voor cliënten, de rechtspositie van medewerkers of de administratieve en financiële afhandelingen. Om gemeenten voor te bereiden op en te ondersteunen in de nieuwe situatie heeft het Rijk onderzocht hoe
gemeenten gefaciliteerd kunnen worden vormgeving van de afspraken met de jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Om te beginnen zijn de handreiking over de vormgeving van
opdrachtgeverschap die in het kader van de Wmo en de toelichting subsidies,
overheidsovereenkomsten en overheidsopdrachten opgesteld, aangevuld met een handreiking opdrachtgeverschap en bekostiging jeugd. 90
Bekostiging is één van de sturingsmogelijkheden die een gemeente heeft in het nieuwe stelsel.
Bekostiging gaat vaak samen met andere sturingsafspraken, zoals afspraken over toegang (soms scheiding tussen toegang en uitvoering), volume, budgetbeheersing en capaciteitsafspraken. Te verwachten is dat gemeenten meestal niet zullen kiezen voor één type bekostiging. Het zal frequent voorkomen dat per type hulpverlening een andere financieringsvorm wordt gekozen, bijvoorbeeld omdat de ene soort hulp meer gaat over beschikbaarheid en het andere type hulpverlening direct(er) is gekoppeld aan één cliënt. En omdat gemeenten verschillende keuzes maken voor de inrichting van het gehele terrein van jeugdhulp en daarmee de ‘prestaties’ van aanbieders (in enige mate) verschillend zullen definiëren.
Voor gesloten jeugdhulp in het kader van ernstige opgroei- en opvoedingsproblemen, onder het oude stelsel een verantwoordelijkheid van het Rijk, wordt het oude bekostigingsmodel aangepast (van bed naar cliënt). Dit is nodig om in het nieuwe stelsel aan te sluiten bij de
bekostigingsmodellen die gemeenten zullen gaan hanteren, waarbij niet de capaciteit maar de jeugdige leidend is. Voor de zeer gespecialiseerde instellingen is er overleg gevoerd met de VNG over het vormgeven van bovenlokale en eventueel landelijke bekostiging. Ook voor deze zeer gespecialiseerde zorgvormen ontvangen individuele gemeenten budget dat ze waar nodig bij elkaar kunnen leggen om de jeugdhulp gezamenlijk in te kopen of te subsidiëren (zie hiervoor ook
paragraaf 3.8 over bovenregionale samenwerking).
Perspectief aanbieders jeugdhulp
Doordat gemeenten zelf de bevoegdheid krijgen over subsidie- of inkooprelaties te beslissen, kunnen de regels die gemeenten gaan stellen voor de bekostiging van instellingen leiden tot verschillen in de aansturing per gemeente. Wanneer instellingen voor meerdere gemeenten of meerdere regio’s werken kan dit een knelpunt opleveren. Het heeft de voorkeur dat gemeenten daarvoor eerst onderling oplossingen voor weten te vinden, bijvoorbeeld door waar nodig op regionaal of zelfs bovenregionaal niveau gezamenlijk zorg in te kopen of te subsidiëren. Dit kan zich vertalen in gelijkluidende bekostigingsvormen bij bepaalde zorgvormen. In eerste instantie gaan gemeenten gezamenlijk de bekostiging eenduidig vormgeven, ondersteund door het
transitiebureau met handreikingen en de verspreiding van goede voorbeelden. Wanneer zou blijken dat de instellingen met hoge administratieve lasten te maken krijgen omdat gemeenten er
onvoldoende in zijn geslaagd om uniformiteit en transparantie in het systeem te brengen, dan kan de minister op basis van artikel 8.1.5 in een regeling nadere invulling geven aan de wijze van bekostiging van deze zorgvormen.
Good governance
Instellingen krijgen te maken met een nieuwe financier. Door de wijze van inkoop beïnvloeden gemeenten het speelveld waarin aanbieders de jeugdhulp kunnen bieden. De ene gemeente zal daarbij kiezen voor oplossingen gericht vernieuwing en het creëren van keuzemogelijkheden voor
90 Opdrachtgever en ondernemerschap. Handreiking in het kader van de overheveling extramurale begeleiding (www.invoeringwmo.nl)
81 jeugdigen en ouders, de andere gemeente zal aansluiten bij de huidige situatie van het aanbod aan jeugdhulp. Gemeenten zullen de regie willen voeren en daarbij goed opletten dat instellingen voldoende aandacht hebben voor ‘good governance’, innovatiekracht, vermindering regeldruk en ruimte voor de professional.
Effectrapportage arbeidsmarkt
Uitgangspunt is dat geschikt personeel zoveel mogelijk behouden blijft voor de jeugdhulp en dat frictiekosten worden voorkomen. Het gaat om een zorgvuldige overgang: van een subsidierelatie met provincies naar veelal een andere bekostigingsrelatie met de gemeente zoals een inkooprelatie of een aanbestedingsrelatie. Het tijdig informeren van huidige zorgaanbieders en aansporen tot voorbereiding op deze nieuwe situatie is daarbij van belang.In het wetsvoorstel is dan ook een artikel opgenomen dat de gemeenten de verantwoordelijkheid geeft om zich zorgvuldig voor te bereiden op de transitie. Dit artikel zal direct na publicatie van de wet in werking treden. indien een gemeente onvoldoende inzet hierop pleegt, kunnen de ministers een aanwijzing geven.
Het is in eerste instantie aan provincies om verantwoordelijkheid te nemen voor een zorgvuldige afbouw van de bureaus jeugdzorg en om met aanbieders in overleg te treden over eventuele problematiek, zoals die van het vastgoed.
Een arbeidsmarkteffectrapportage die inzicht geeft in de gevolgen van het nieuwe jeugdstelsel is begin 2013 beschikbaar gekomen.
Effecten op de organisatie van de jeugdsector
Door het samenvoegen van budgetten en het verleggen van de verantwoordelijkheid naar gemeenten zullen er ook effecten optreden op de manier waarop de jeugdsector nu is
georganiseerd. Door de ontschotting van de geldstromen en het beleggen ervan bij de gemeenten wordt het eenvoudiger om integrale en daarmee effectievere hulp aan jeugdigen en gezinnen in te kopen. Ten opzichte van het verleden zullen er meer opdrachtgevende partijen zijn, die
ondersteuning, hulp en zorg voor jeugdigen en gezinnen gaan inkopen; er zijn immers meer gemeenten dan provincies en zorgverzekeraars. Beide ontwikkelingen - de ontschotting van de geldstromen en de toename van het aantal opdrachtgevers - kunnen leiden tot meer dynamiek tussen de aanbiedende partijen, die hierop anticiperen. Daarnaast wordt voor de AWBZ en Zvw de systematiek van (grotendeels) gereguleerde prijsvorming verlaten en komt de prijs tot stand in de onderhandeling tussen gemeenten en de aanbieders. De te verwachten dynamiek tussen de aanbieders is niet een doel van de stelselwijziging, maar wel een verwacht neveneffect. In de huidige situatie zijn de meeste aanbieders regionaal georiënteerd. Het is niet uit te sluiten dat de aanbieders op de nieuwe situatie zullen anticiperen door allianties en fusies aan te gaan. Belangrijk is dat gemeenten straks nog voldoende keuze houden tussen de verschillende aanbieders en dat nieuwe aanbieders van ondersteuning, hulp en zorg zullen gaan toetreden.
Overzicht organisatie van de jeugdsector
vrijwillig kader 55 subsidie
provincie gemeente
82 De vormgeving van het opdrachtgeverschap is een verantwoordelijkheid van (samenwerkende) gemeenten, daarin hebben ze beleidsvrijheid. Indien gemeenten hun opdrachtgeverschap duidelijk en transparant weten in te vullen, kan dit leiden tot toetreding van nieuwe aanbieders op een veelal regionale markt. Dit kan bijdragen aan een betere ondersteuning, hulp en zorg aan
jeugdigen en gezinnen. Hoe de dynamiek tussen de gemeenten, als opdrachtgever en inkoper, en de aanbieders van ondersteuning, hulp en zorg er uiteindelijk zal uitzien is op voorhand niet te voorspellen. Wel zal het ertoe moeten bijdragen dat jeugdigen en gezinnenondersteuning, hulp en zorg krijgen die beter aansluit op hun problematiek dan nu het geval is.
In samenspraak met gemeenten zijn en worden handreikingen ontwikkeld om de ontwikkeling van het opdrachtgeverschap in goede banen te leiden. Het is duidelijk dat daarbij inzicht in kosten en prestaties en de mogelijkheid om deze te vergelijken tussen aanbieders van essentieel belang is.
Deze transparantie verhoogt ook de mogelijkheden voor nieuwe toetreders. Deze onderwerpen krijgen daarom volop aandacht in de handreikingen op dit thema. Na invoering van dit wetsvoorstel zal met een nog te ontwikkelen marktmonitor gevolgd worden hoe het aanbod en de prijsvorming zich ontwikkelen. De gevolgen voor het personeel van deze effecten voor de aanbieders zijn beschreven in de arbeidsmarkteffectrapportage.