In dit wetsvoorstel zijn de bepalingen betreffende de verwijsindex risicojongeren (VIR) overgenomen uit de Wjz. Het gebruik van de verwijsindex risicojongeren is inmiddels
geëvalueerd.70 Op basis van de bevindingen in de evaluatie kan worden geconcludeerd dat werken met de verwijsindex in ieder geval een duidelijke meerwaarde heeft als het gaat om de
bovenregionale component. Professionals ervaren deze meerwaarde in hun werkpraktijk. Binnen hun gemeente of regio hebben zij vaak door contacten met andere professionals al risicojongeren in beeld. Bovenregionaal is de VIR echter het enige hulpmiddel om met andere professionals in contact te komen. Uit de evaluatie blijkt dat de VIR ook meerwaarde heeft voor het zicht houden op jeugdigen in geval van verhuizing en zorgmijdend gedrag. Het onderzoek wijst ook uit dat de winst in efficiëntie als meerwaarde wordt ervaren. De winst is erin gelegen dat meldingsbevoegden, na de uitwisseling van relevante informatie, niet steeds opnieuw het wiel hoeven uit te vinden wat betreft de aanpak van de problematiek van de betrokken jeugdige. Ook wordt winst in efficiëntie geboekt doordat VIR snel en gericht zoekt.
Hoewel de meerwaarde van de VIR uit de evaluatie blijkt, zijn er ook zaken die nog aandacht behoeven. Professionals ervaren een drempel om te melden, omdat zij bang zijn het vertrouwen van de jeugdige of zijn ouders te schaden door te melden en omdat ze niet goed weten wanneer een melding opportuun is. Het beeld is dat de VIR aan kracht zou winnen als er vaker gemeld wordt. Daartegenover staat dat sommige professionals voor de contacten met andere professionals binnen de regio niet het gevoel hebben dat melding in de VIR veel meerwaarde heeft.
Uit de evaluatie blijkt dat bij de gebruikers van de VIR behoefte bestaat aan doorlopende training in het gebruik ervan, eenduidigheid in meldcriteria, en meer bekendheid ermee. Verder is er behoefte bij professionals aan duidelijkheid met betrekking tot de rol en meerwaarde van de VIR bij de samenwerking binnen de regio. Onder gemeentelijke regie zouden afspraken hierover gemaakt moeten worden, waarbij de rol van de VIR meer ingepast moet worden in andere werkprocessen en samenwerkingsafspraken tussen professionals. Volgens de resultaten van het onderzoek kan door te voorzien in deze behoeften, (het werken met) de VIR verder worden geoptimaliseerd en het aantal meldingen worden vergroot. Hiervoor is inzet nodig op verschillende terreinen, vooral van gemeenten, branche-organisaties en beroepsverenigingen.
Daarnaast blijkt uit de evaluatie de maatschappelijke behoefte om de regelgeving te wijzigen op het punt van een gezinsfunctionaliteit. Volgens professionals is de gezinsfunctionaliteit
noodzakelijk, omdat er op die manier minder gefragmenteerd en meer gezinsgeoriënteerd gewerkt kan worden. De gezinsfunctionaliteit – die het mogelijk maakt dat hulpverleners van elkaars betrokkenheid bij andere jeugdigen binnen eenzelfde gezin op de hoogte worden gesteld – is dan ook opgenomen in het wetsvoorstel. In het navolgende wordt hier uitgebreid op ingegaan.
10.3.2.2. Gezinsfunctionaliteit
Tijdens de behandeling van het voorstel tot wijziging van de Wet op de jeugdzorg in verband met de introductie van de verwijsindex risicojongeren heeft de Tweede Kamer de motie
Sterk/Dijsselbloem71 aangenomen waarin de regering wordt verzocht zo spoedig mogelijk de gezinsmelding op te nemen in de wet. Op dit moment komen via de verwijsindex alleen individuele
70 Kamerstukken II 2012/13, 31 839, nr. 256.
71 Kamerstukken II 2008/09, 31 855, nr. 38.
64 risicojongeren in beeld. Het is echter bekend dat deze jeugdigen vaak afkomstig zijn uit gezinnen waar sprake is van een cumulatie van problemen.
Uit verschillende veldconsultaties, die onder meer hebben geresulteerd in een eerder aan de Tweede Kamer aangeboden haalbaarheidsstudie72, uit de onderhavige motie, en uit de evaluatie van de verwijsindex risicojongeren73 blijkt een maatschappelijke behoefte aan een functionaliteit die het mogelijk maakt een gezin, of in ieder geval de jeugdigen met problemen binnen een gezin, in beeld te krijgen bij de betrokken professionals, zodat ook deze jeugdigen vroegtijdig de zorg, hulp en bijsturing kunnen krijgen die zij nodig hebben.
Naar aanleiding van het debat over het wetsvoorstel met betrekking tot de verwijsindex74 zal de gezinsfunctionaliteit als volgt worden ingevuld. Een jeugdige die aan de verwijsindex wordt gemeld, wordt niet alleen meer gematcht met zijn eigen bsn, maar ook met de bsn van jeugdigen die dezelfde ouders hebben of die op hetzelfde adres wonen. Hulpverleners worden dan dus niet meer alleen op de hoogte gesteld van het feit dat een andere hulpverlener dezelfde jeugdige aan de verwijsindex heeft gemeld, maar ook dat eerder al een broertje of zusje is gemeld. Bij de
uitwerking hiervan is uitgegaan van een zo groot mogelijk bereik binnen de doelgroep, maar van een zo gering mogelijke inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. De inrichting van de gezinsfunctionaliteit komt zo het meest tegemoet aan de wens van de Tweede Kamer dat slechts die jeugdigen via de verwijsindex in beeld komen, met wie ècht iets aan de hand is75. 10.3.2.3. Systeem
Het inrichten van een functionaliteit die een gezinsmelding mogelijk maakt, is vanuit een technisch oogpunt – anders dan het gebruik ervan – complex. De verwijsindex risicojongeren is aangesloten op het netwerk van gemeentelijke geautomatiseerde basisadministraties van persoonsgegevens (gba). Deze aansluiting staat ten dienste van toetsing voor authentificatie en van bevraging rondom verhuisbewegingen. Op basis daarvan kan een signaal worden afgegeven als de betrokkene al eerder is gemeld aan de verwijsindex. Deze systematiek is ontworpen vanuit het oogpunt van hulp aan individuele jeugdigen. Op het moment dat een gezinsfunctionaliteit bij de verwijsindex wordt geoperationaliseerd, heeft dat in de techniek tot gevolg dat meerdere bevragingen aan de gba noodzakelijk zijn.
In de gba worden geen gegevens opgenomen met betrekking tot horizontale familierechtelijke relaties. De horizontale relaties zullen dus moeten worden achterhaald door middel van de verticale familierechtelijke relaties die wel in de gba zijn opgenomen. Ook om te bepalen welke jeugdigen er naast de betrokken jeugdige op hetzelfde adres wonen, zijn meerdere bevragingen van de gba nodig. Eenvoudig gezegd wordt de gba – na de bovengenoemde authentificatie – gevraagd wie de ouders zijn van de betrokken jeugdige en of deze ouders nog meer (gemelde) kinderen hebben. En er wordt de gba gevraagd waar de betrokken jeugdige woont en of daar nog meer (gemelde) jeugdigen wonen.
Om de inrichting van een gezinsfunctionaliteit te kunnen realiseren, is de verwijsindex
risicojongeren zo aangepast dat het systeem de noodzakelijke bevragingen kan uitvoeren. Daarbij zijn er aanpassingen in de techniek gedaan om responssignalen van de gba te kunnen verwerken en om te kunnen zetten in de juiste signalen voor de professionals die de verwijsindex gebruiken.
Ten slotte is, in overleg met minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die de verantwoordelijkheid draagt voor de Wet gba, de authorisatie voor de verwijsindex bij de gba uitgebreid, zodat de gba daadwerkelijk responssignalen op de bevragingen kan geven.
Met de gezinsfunctionaliteit ontstaat er dus een match in de verwijsindex tussen een jeugdige en een broertje of zusje als één van de ouders voor beide jeugdigen dezelfde is of als beide jeugdigen op hetzelfde adres wonen, en als beide jeugdigen aan de verwijsindex gemeld zijn.
72 Kamerstukken II 2008/09, 31 001, nr. 55.
73 Kamerstukken II 2012/13, 31 839, nr. 256.
74 Kamerstukken II 2008/09, 31 855, nr. 54.
75 Kamerstukken II 2008/09, 31 855, nr. 50.
65 10.3.2.4. Verwerking van persoonsgegevens
Het gebruik van een functionaliteit in de verwijsindex die een gezinsmelding mogelijk maakt, houdt – net als het werken met de verwijsindex zoals we die nu kennen – het verwerken van
persoonsgegevens in. De gezinsfunctionaliteit zal daarin echter verder gaan dan de verwijsindex in haar huidige vorm. Zoals hierboven al aangegeven wordt de gba immers meer bevraagd. Derhalve is wetgeving die betrekking heeft op de verwerking van persoonsgegevens van toepassing, zowel in nationaalrechtelijk als in internationaal- en Europeesrechtelijk kader.
Elke beperking van een grondrecht moet op de eigen merites te worden beoordeeld. Zo ook de beperking op het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het kader
verwijsindex. Bij het doen van een melding aan de verwijsindex wordt de inmenging in de persoonlijke levenssfeer afgewogen tegen het belang van de geestelijke, lichamelijke of
maatschappelijke gezondheid van de betrokken de jeugdige. Het belang van het kind dient hierbij de eerste overweging te zijn. Zo is reeds overwogen in de memorie van toelichting bij de Wet verwijsindex risicojongeren76, en dit geldt evengoed in het kader van de gezinsfunctionaliteit.
Een aantal verdragen waarbij Nederland partij is, en de Nederlandse Grondwet garanderen de bescherming tegen inmenging in de persoonlijke levenssfeer in het algemeen en tegen
ongeoorloofde verwerking van persoonsgegevens in het bijzonder. Het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie geven in overweging dat systemen voor de verwerking van gegevens ten dienste staan van de mens. Deze systemen dienen de fundamentele rechten en vrijheden en in het bijzonder de persoonlijke levenssfeer van natuurlijke personen dan ook te respecteren77. Artikel 17 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten78 geeft een ieder het recht op bescherming door de wet tegen willekeurige en onrechtmatige inmenging in de persoonlijke levenssfeer. Artikel 16 van het Verdrag inzake de rechten van het kind79 regelt dit recht voor kinderen in het bijzonder. Gelet op de tekst van de beide verdragen is inmenging in de persoonlijke levenssfeer, zoals de verwerking van persoonsgegevens, slechts toegestaan als deze noodzakelijk is en op een gerechtvaardigde grondslag geschiedt. Artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, en artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden80 bepalen dat een ieder recht heeft op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Artikel 8, tweede lid, van het EVRM stelt dat beperking van dit recht alleen is
toegestaan voor zover die a) bij wet is voorzien, b) noodzakelijk is in een democratische samenleving en c) een geoorloofd, expliciet genoemd doel dient.
a Bij wet voorzien
Met de in dit wetsvoorstel opgenomen regeling is aan deze voorwaarde voldaan. Artikel 8, van het EVRM, en daarop gebaseerde jurisprudentie stellen ook eisen aan de kwaliteit van de wettelijke regeling. Deze houden in dat de wettelijke regeling voor de burger voldoende toegankelijk en kenbaar moet zijn. De regeling moet voldoende precies zijn geformuleerd, zodat de burger vooraf kan weten onder welke omstandigheden en voorwaarden persoonsgegevens mogen worden verwerkt. De regeling moet bovendien waarborgen bieden tegen willekeurige inmenging van de overheid in de persoonlijke levenssfeer van de burger en tegen misbruik van bevoegdheden. Dit betekent dat de wet moet omschrijven in welke gevallen en voor welke doelen persoonsgegevens verwerkt mogen worden.
De operationalisering van de gezinsfunctionaliteit betekent de toevoeging van een tweetal voorzieningen aan de verwijsindex en een uitbreiding van de gegevensset die een signaal uit de verwijsindex bevat, indien het signaal voortvloeit uit twee of meer meldingen die niet dezelfde jeugdige betreffen. De voorzieningen voor de gezinsfunctionaliteit zijn geborgd in artikel 7.1.2.3,
76 Kamerstukken II 2008/09, 31 855, nr. 3.
77 Richtlijn 95/46/EG (PbEG 1995 L 281).
78 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, New York, 16 december 1966 (Trb. 1966, 99; 1978, 177).
79 Verdrag inzake de rechten van het kind, New York, 20 november 1989 (IVRK) (Trb 1990, 170; 1997, 83).
80 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), 4 november 1950 (Trb. 1951, 154; 1990, 156).
66 eerste lid, onder d en e, van het wetsvoorstel. En de – overigens zeer beperkte – uitbreiding van de gegevensset is opgenomen in artikel 7.1.4.3, tweede lid, van het voorstel.
De gezinsfunctionaliteit verandert de doelstellingen van de verwijsindex, de omstandigheden waaronder een jeugdige gemeld kan worden en de kring van meldingsbevoegden niet. De waarborgen die in het kader van de verwijsindex zijn ingericht, zowel met betrekking tot de beveiliging van het systeem als met betrekking tot de rechtsbescherming van de betrokkenen, worden op geen enkele wijze beperkt.
b Noodzakelijk in een democratische samenleving
Het begrip ‘noodzaak’ vervult in het EVRM een belangrijke functie waar het gaat om de begrenzing van de kernbevoegdheden tot verwerken van persoonsgegevens. Het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens vult dit criterium in zijn jurisprudentie in met de vereisten van een dringende maatschappelijke behoefte, proportionaliteit en subsidiariteit.
- Dringende maatschappelijke behoefte
Zowel de Tweede Kamer als de beroepspraktijk heeft de behoefte aan een gezinsfunctionaliteit bij herhaling geëxpliciteerd. Uit de ervaring van zorg- en hulpverleners is bekend dat veel jeugdigen die risico’s lopen afkomstig zijn uit gezinnen waarin sprake is van een cumulatie van problemen en waarbij meerdere hulpverleners bij betrokken zijn. Een zwaarwegende overweging daarbij is dat jeugdigen in sterke mate afhankelijk zijn van en gevormd worden door de gezinsomgeving. In de praktijk blijkt, dat de risicosignalen over verschillende jeugdigen binnen één gezin er wel zijn, maar niet of nauwelijks samenkomen. Daardoor vindt er geen samenwerking plaats op gezinsniveau en is de zorg voor de verschillende jeugdigen in hetzelfde gezin niet adequaat. Om te komen tot een effectievere hulpverlening – niet alleen aan die individuele jeugdige, maar ook aan andere jeugdigen uit hetzelfde gezin – is het noodzakelijk, dat professionals zicht krijgen op de
gezinssituatie van de jeugdige bij wie zij risico’s signaleren. Het is daarbij van groot belang dat betrokken professionals op de hoogte zijn van elkaars betrokkenheid bij verschillende jeugdigen binnen een gezin, zodat zij hulpverlening kunnen afstemmen in het kader van ‘één gezin, één plan’. Met de gezinsfunctionaliteit wordt het mogelijk dat professionals niet alleen op de hoogte worden gesteld van elkaars betrokkenheid bij de jeugdige die zij gemeld hebben, maar ook bij de andere jeugdigen die gemeld zijn van dezelfde ouders of met hetzelfde woonadres.
De realisatie van een gezinsfunctionaliteit zal leiden tot effectievere en efficiëntere hulpverlening.
Meldingsbevoegde professionals zullen met de gezinsfunctionaliteit de tijd uitsparen die het kost om actief zicht te krijgen op welke andere professionals ook betrokken zijn bij kinderen uit het desbetreffende gezin. Bovendien leidt vroegtijdige afstemming tot beter gerichte en eenduidigere hulpverlening.
- Proportionaliteit
Het proportionaliteitsbeginsel verlangt een redelijke verhouding tussen het te dienen belang en de inmenging in de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene. De inbreuk op de belangen van de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken natuurlijke persoon mag niet onevenredig zijn in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel. Deze toets speelt een rol wanneer het gaat om de toepassing van de uitoefening van een bevoegdheid tot de verwerking van
persoonsgegevens. Dit vergt een belangenafweging aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval, net als het geval is bij het huidige gebruik van de verwijsindex. Bij melding in de verwijsindex wordt het belang van de betrokken jeugdigen afgewogen tegen het belang van vroegtijdige signalering van risico’s die jeugdigen in hun ontwikkeling naar volwassenheid
belemmeren. Bij het gebruik van het meldrecht dat bestaat voor de verwijsindex, en dat gelijkelijk zal gelden voor de gezinsfunctionaliteit, weegt de meldingsbevoegde dit zwaarwegende belang af tegen het belang van respect voor de persoonlijke levenssfeer van de betrokken jeugdigen.
Of het nodig is na een melding daadwerkelijk dossierinformatie met elkaar te delen, is binnen de systematiek van het werken met de verwijsindex nadrukkelijk overgelaten aan de professionals.
Hieraan verandert de gezinsfunctionaliteit niets. Het thans geldende recht is en blijft het uitgangspunt bij uitwisseling van inhoudelijke informatie betreffende de problematiek van de
67 betrokken jeugdige. Doorslaggevend daarbij zal telkens zijn of het delen van informatie
noodzakelijk is met het oog op de hulp, zorg of bijsturing die de jeugdige nodig heeft. Conform artikel 3, van het IVRK, vormen de belangen van het kind hierbij de eerste overweging.
- Subsidiariteit
Daarbij komt de eis van subsidiariteit, waaraan wordt voldaan als het doel waarvoor de
persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de betrokkene minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. Door zo dicht mogelijk bij de huidige werking van de verwijsindex te blijven – in die zin dat individuele risicojongeren, die gemeld zijn aan de
verwijsindex door middel van een gezinsfunctionaliteit, ook gematcht zouden kunnen worden met gezinsleden van deze risicojongere die al eerder aan de verwijsindex zijn gemeld – is het mogelijk te voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
In aanloop naar de ontwikkeling van de gezinsfunctionaliteit zijn de nodige alternatieven
overwogen om zorg- en hulpverleners van elkaars betrokkenheid bij verschillende jeugdigen binnen een gezin op de hoogte stellen. Daarbij zijn twee denkrichtingen in consideratie genomen. De eerste betreft het inwinnen van informatie bij het betrokken gezin. Hieraan kleven echter belangrijke nadelen: beperkte betrouwbaarheid van verstrekte informatie, tijdverlies en de betrokken cliënt wordt gevraagd steeds opnieuw zijn verhaal te doen. De beperkte
betrouwbaarheid is een gevolg van mogelijk zorgmijdend gedrag of van beperkte kennis van de ondervraagde omtrent betrokkenheid van andere professionals bij overige gezinsleden. Het tijdverlies is erin gelegen dat de betrokken professionals in eerste instantie vooral op zoek zullen zijn andere professionals die bij hetzelfde gezin betrokken zijn, in plaats van met diagnosestelling en hulpverlening. Bovendien zal de betrokken cliënt zich in dit scenario telkens weer
geconfronteerd zien met dezelfde vraag. De gezinsfunctionaliteit van de verwijsindex is
betrouwbaar, omdat uit wordt gegaan van de informatie die door professionals wordt verschaft, namelijk de melding van een jeugdige. Omdat de verwijsindex – en dus de gezinsfunctionaliteit – geautomatiseerd signaleert, vindt er geen tijdverlies plaats. En in plaats van iedere de cliënt met de vraag te confronteren welke professionals er nog meer bij hem of bij zijn gezinsleden zijn betrokken, wordt deze vraag aan de verwijsindex gesteld door middel van een melding.
De tweede denkrichting betreft het inwinnen van informatie bij andere professionals. Een dergelijke rondvraag, al dan niet met behulp van geautomatiseerde systemen, betekent een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken jeugdigen dan gebruik van de
gezinsfunctionaliteit. Rondvragen naar iemands betrokkenheid bij een bepaalde jeugdige of zijn gezin houdt immers in dat ook professionals worden benaderd die in het geheel niet betrokken zijn.
Een geautomatiseerde benadering betekent dat in ieder geval in de systemen van verschillende betrokken en niet betrokken professionals ‘gekeken’ zal moeten worden. Dit brengt de nodige veiligheidsrisico’s met zich mee. De verwijsindex en de gezinsfunctionaliteit als onderdeel daarvan zijn gekoppeld aan de betrokken jeugdigen zelf. En die jeugdigen worden slechts door de
verwijsindex herkend, als er reeds eerder een melding van hen is gedaan. Als een jeugdige namelijk niet aan de verwijsindex is gemeld, kan de verwijsindex geen signaal over hem afgeven.
Om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene te beperken, bestaat er een aantal maatregelen. Deze maatregelen bestaan al voor de verwijsindex zoals die nu is en deze maatregelen gelden onverkort voor de gezinsfunctionaliteit. Het meeste cruciale is dat er in de verwijsindex en dus ook in de gezinsfunctionaliteit geen inhoudelijke gegevens staan of komen te staan: de verwijsindex bevat geen dossierinformatie. Verder zijn de zware eisen aan het aanwijzen van meldingsbevoegden, de waarborgen om het doen van een melding en de nadrukkelijke
aandacht voor de technische beveiliging ongewijzigd van toepassing op de gezinsfunctionaliteit.
Ingevolge de Wet bescherming persoonsgegevens is de informeerplicht jegens de genoemde jeugdigen van kracht, waaronder de rechtsmiddelen die deze wet biedt.
Ingevolge de Wet bescherming persoonsgegevens is de informeerplicht jegens de genoemde jeugdigen van kracht, waaronder de rechtsmiddelen die deze wet biedt.