Op grond van artikel 24 van de Wbp gelden voorwaarden bij het verwerken van persoonsnummers, zoals het burgerservicenummer (bsn), die bij de wet zijn geregeld. Een dergelijk nummer mag alleen worden gebruikt ter uitvoering van de betreffende wet of voor doeleinden bij de wet
bepaald. Expliciet is in het wetsvoorstel bepaald dat het bsn gebruikt moet worden in het kader van het verlenen van jeugdhulp, de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en
jeugdreclassering. Verschillende aanbieders van jeugdhulp zoals die van verplichte jeugd-ggz en jeugd-vb moeten het bsn al gebruiken. Om dit ook voor de huidige jeugdzorg al verplicht te stellen is een wetsvoorstel in voorbereiding.
De verplichting het bsn te gebruiken, kan gezien worden als een inmenging in de persoonlijke levenssfeer van de jeugdige, die hij heeft op grond van artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, en op grond van artikel 8, eerste lid, van het EVRM.
Artikel 8, tweede lid, van het EVRM staat beperking van dit recht op respect voor de persoonlijke levenssfeer toe op de strikte voorwaarden dat die beperking a) bij wet is voorzien, b) noodzakelijk is in een democratische samenleving en c) een geoorloofd, expliciet genoemd doel dient. Het begrip ‘noodzaak’ vervult in het EVRM een belangrijke functie waar het gaat om de begrenzing van de bevoegdheid tot het verwerken en verstrekken van persoonsgegevens. Het noodzaakcriterium wordt in jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens ingevuld met de vereisten van een dringende maatschappelijke behoefte, subsidiariteit en proportionaliteit. Het wetsvoorstel is aan de beginselen van artikel 8, tweede lid, van het EVRM getoetst.
a) Bij wet voorzien
Naast de verplichting van artikel 8, tweede lid, van het EVRM, dat een beperking van het recht op respect voor de persoonlijke levenssfeer bij wet dient te zijn voorzien, gelden de voorschriften van de Wabb. De voorschriften van de Wabb bepalen ondermeer dat het gebruik van het bsn bij of krachtens wet is geregeld. Met de in dit wetsvoorstel opgenomen regeling is aan deze voorwaarde voldaan.
Artikel 8 van het EVRM en de daarop gebaseerde jurisprudentie stellen ook eisen aan de kwaliteit van de wettelijke regeling. De regeling moet voldoende precies zijn geformuleerd, zodat de burger
81 Kamerstukken II 2008/09, 31 855, nr. 3.
82 EHRM, uitspraak van 15 januari 2003, 33218/96, r.o. 88.
69 vooraf kan weten onder welke omstandigheden en voorwaarden persoonsgegevens mogen worden verwerkt. De wet moet bovendien omschrijven in welke gevallen en voor welke doelen de
persoonsgegevens verwerkt mogen worden. Het doel en het kader voor het gebruik van het bsn in de jeugdzorg staan vermeld in het voorgestelde artikel 7.2.1. Het bsn mag slechts worden
gebruikt, na vaststelling van het bsn van de jeugdige. Het voorgestelde artikel 7.2.6 bepaalt onder welke omstandigheden, namelijk bij spoedeisende jeugdhulp, kan worden afgeweken van deze voorwaarden.
b) Noodzakelijk in een democratische samenleving
Deze eis omvat drie onderdelen: is er sprake van een dringende maatschappelijke behoefte en is voldaan aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit?
- Dringende maatschappelijke behoefte
Binnen de jeugdhulpsector is het nut van een uniek cliëntnummer erkend en wordt de komst van het bsn als noodzakelijk gezien. De MO-groep (nu: Jeugdzorg Nederland) heeft in april 2007 opdracht gegeven tot een impactstudie, met als doel meer inzicht te krijgen in de consequenties van de invoering van het bsn in de jeugdzorg. In het rapport Burgerservicenummer: voor een soepele jeugdzorg83, dat naar aanleiding van deze impactstudie is uitgebracht, wordt
geconcludeerd, dat de motivering die aan de invoering van het bsn in het algemeen ten grondslag ligt – eenduidige, veilige en efficiënte verwerking van gegevens binnen en tussen verschillende gegevenshuishoudingen – zonder meer opgaat voor de jeugdhulpsector. Juist nu er steeds meer gewerkt wordt met digitale gegevensuitwisseling tussen ketenpartners in de jeugdhulpsector is het gebruik van een uniek nummer als het bsn noodzakelijk. Deze conclusie heeft niet alleen
betrekking op de gemeente, ook de invoering bij jeugdhulpaanbieders vormt een harde
randvoorwaarde voor de noodzakelijke digitalisering van de samenwerking tussen de gemeente en de jeugdhulpaanbieders. Voorts wordt geconcludeerd dat het bsn ook een grote meerwaarde heeft voor de eigen organisatie en voor meer betrouwbare beleidsinformatie.
De verplichting het bsn te gebruiken zal een verbetering in de ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen betekenen. Met het gebruik van het bsn wordt namelijk voorkomen dat personen worden verwisseld, dat onjuiste gegevens worden verstrekt en dat benodigde gegevens niet worden
verstrekt. Het gebruik van het bsn in een gegevenshuishouding waarborgt dat de betreffende gegevens daadwerkelijk betrekking hebben op de betrokken persoon en dat die gegevens snel en accuraat bij elkaar kunnen worden gezocht. Het gebruik van het bsn is daarbij een waarborg dat de juiste benodigde informatie uit verschillende gegevenshuishoudingen foutloos bij elkaar komt. Het gebruik van het bsn betekent een reductie van het risico op fouten en een reductie in de
administratieve lasten.
Het aanbod in de jeugdsector groeit, in inhoudelijke diversiteit en in het aantal aanbieders. De verantwoordelijkheid voor de zorg voor jeugd staat op het punt te worden gedecentraliseerd naar gemeentelijke overheden. De betrokken jeugdigen en ouders zoeken ondersteuning, hulp en zorg bij verschillende aanbieders, niet in de laatste plaats vanwege de steeds verdergaande specialisatie van aanbieders. In deze complexe realiteit is het niet mogelijk om de kwaliteit van de
hulpverlening te garanderen zonder het gebruik van het bsn. Het gebruik van het bsn is hiermee noodzakelijk om tijdig de juiste ondersteuning, hulp en zorg aan de betrokken jeugdige te kunnen bieden.
Hiermee wordt overigens aangesloten bij het oordeel van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat van de autoriteiten mag worden verwacht dat informatie met betrekking tot de verschillende problemen van een jeugdige bij elkaar wordt gebracht.84 Uit de overweging van EHRM blijkt dat voortschrijdend wetenschappelijk inzicht de aansprakelijkheid van de staat voor tekortkomingen in de kinderbescherming kan verhogen. Het EHRM geeft met deze overweging het belang aan dat het hecht aan de gezondheid en het welzijn van jeugdigen, ook in relatie tot de verwerking van persoonsgegevens. Het gebruik van het bsn in de jeugdhulp past in de redenering
83 Jeugdzorg Nederland, juli 2007.
84 EHRM, uitspraak van 15 januari 2003, 33218/96, E and others v. UK.
70 van het EHRM, omdat het de betrokken partijen in staat stelt tijdig de juiste ondersteuning, hulp en zorg aan de betrokken jeugdige te bieden.
Bovendien is de grote mate van betrouwbaarheid en efficiency bij de uitwisseling van gegevens met name van belang bij de overgang naar een nieuw jeugdstelsel. De verantwoordelijkheid voor de zorg voor jeugd verschuift van provincies, Rijk en zorgverzekeraars naar gemeenten. Dit kan gevolgen hebben voor het aanbod van jeugdhulp aan individuele jeugdigen. Om te zorgen voor een vlekkeloze overdracht van persoonsgegevens aan gemeenten en tussen verschillende betrokken aanbieders is het gebruik van het bsn noodzakelijk. Het is van belang dit al vóór inwerkingtreding van de nieuwe Jeugdwet te regelen, om zo ervaring op te doen en een goede overdracht van persoonsgegevens te waarborgen bij de transitie naar het nieuwe stelsel. Voorts wordt door het gebruik van het bsn bewerkstelligd dat bij de overdracht de aantallen unieke cliënten bekend zijn en dubbeltellingen worden voorkomen. Daarom is een afzonderlijk wetsvoorstel in voorbereiding om het gebruik van het bsn ook voor de huidige jeugdzorg reeds verplicht te stellen.
- Subsidiariteit
Aan de eis van subsidiariteit wordt voldaan als het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt voor de betrokkene, van wie persoonsgegevens worden verwerkt.
Het bsn is in het leven geroepen om gegevensverwerking door of gegevensuitwisseling tussen overheidsorganen of andere gebruikers, aan wie het gebruik van het bsn bij of krachtens wet is voorgeschreven, met betrekking tot een bepaalde persoon effectief en efficiënt te laten verlopen.
De effectiviteit is erin gelegen dat het bsn een uniek nummer is dat is verbonden met een uniek persoon. Nadat de betrokken professional zich er eenmaal van heeft vergewist dat een bepaald bsn de persoon voor hem toebehoort, kan hij er vervolgens altijd zeker van zijn dat met dat bsn de desbetreffende persoon wordt bedoeld. De efficiencywinst is het gevolg van de mogelijkheid om gegevens aan het bsn te koppelen. Indien noodzakelijk kunnen de gekoppelde gegevens tussen betrokken professionals worden uitgewisseld zonder dat twijfel bestaat over bij welke persoon de uitgewisselde gegevens horen. Het bsn zelf bevat geen informatie over de persoon aan wie het is toegekend.
Wanneer het bsn wordt gebruikt kunnen naw-gegevens achterwege gelaten worden bij uitwisseling van gegevens tussen professionals,. Dit betekent dat een derde deze gegevens moeilijker aan een identificeerbare persoon zal kunnen koppelen. De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene zal met deze wetenschap en met de toename in effectiviteit en efficiency door het gebruik van het bsn in de jeugdhulp zelfs kleiner zijn dan met de huidige uitwisseling van gegevens.
Enig ander denkbaar systeem voor gegevensuitwisseling in de jeugdhulp – inclusief het bestaande – leidt niet tot de effectiviteit (zekerheid) en efficiency (lastenreductie) die het bsn kan bieden.
Met dit wetsvoorstel worden eenduidigheid en veiligheid binnen en tussen de verschillende gegevenshuishoudingen van de betrokken partijen gewaarborgd. Het verplicht stellen van het gebruik van één nummer waarborgt de eenduidigheid. Daarmee wordt het gebruik van meer en andere persoonsidentificerende nummers overbodig gemaakt. De veiligheid – de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken jeugdige en de zekerheid dat de betreffende
persoonsgegevens op die jeugdige betrekking hebben – wordt gewaarborgd door de reeds
bestaande expliciete regulering van het bsn en de passende ondersteuning bij het gebruik van het bsn.
- Proportionaliteit
De proportionaliteitseis houdt in dat de inbreuk op de belangen van de bij de verwerking van de persoonsgegevens betrokkene niet onevenredig mag zijn in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel.
Alle in het voorstel beoogde verwerkers zijn in het kader van de door hen te verlenen
ondersteuning, hulp en zorg – indien noodzakelijk voor bepaalde doelen – ook bevoegd bijzondere
71 persoonsgegevens te verwerken. Het voorstel verbreedt de doelstelling van en de doelgroep voor de verwerking niet. Voor een deel van de verwerkers voorziet het voorstel in een wijziging van de bevoegdheid het bsn te gebruiken naar een verplichting het bsn te gebruiken. En een deel van de verwerkers ziet hun bevoegdheid om een bepaalde gegevensset te verwerken uitgebreid met de verplichting het bsn te gebruiken.
De randvoorwaarden voor de verwerking van persoonsgegevens zoals die worden gesteld door de Wbp en door sectorale wetgeving, blijven overigens onverkort van toepassing. De bestaande waarborgen met betrekking tot beveiliging van persoonsgegevens en de rechtsbescherming die de betrokken personen genieten worden dus geenszins beperkt.
De bovengenoemde geringe formele uitbreiding van de mogelijke verwerking van
persoonsgegevens – in de vorm van het verplichte gebruik van het bsn – zal leiden tot een significante verbetering in gegevenshuishouding van de jeugdhulpaanbieders en in de
hulpverlening aan de betrokkenen. Het gebruik van het bsn zal ertoe leiden dat het risico op fouten drastisch kleiner wordt. Door het bsn te gebruiken zullen jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen sneller en gerichter de noodzakelijke gegevens van de betrokken jeugdige kunnen vinden. Daardoor zal het gebruik van het bsn hulpverlening effectiever maken, waardoor de
betrokken jeugdige vroegtijdig en gericht de ondersteuning, hulp en zorg krijgt die hij nodig heeft.
Op grond van artikel 12 van de Wabb geldt de vergewisplicht. Dit artikel bepaalt dat de gebruiker zich bij het gebruik van het bsn ervan moet vergewissen dat het bsn betrekking heeft op de persoon wiens gegevens hij verwerkt. Uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel Wabb85 blijkt dat deze vergewisplicht in het leven is geroepen om misbruik van het bsn te voorkomen en dat de vergewisplicht op uiteenlopende manieren kan worden vormgegeven. Een manier bestaat eruit dat een hulpverlener die een jeugdige uit voorafgaande contacten kent, bij een nieuw contact de jeugdige herkent. De term ‘vergewissen’ kan in zo'n situatie worden opgevat als het eenduidig herkennen van een jeugdige met inbegrip van het herinneren van de naam van de jeugdige en mogelijk andere gegevens zodat de andere gegevens die op de situatie van de betreffende jeugdige betrekking hebben, raadpleegbaar zijn. Afhankelijk van de aard van de dienstverlening, kan zo'n herkenning afdoende zijn of onvoldoende zijn. In een aantal gevallen zal de vergewisplicht nauwe overeenkomsten vertonen met de in de Wbsn-z geregelde plicht tot identificatie met een document als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht. Het wordt aan de betrokken partijen overgelaten vorm te geven aan de vergewisplicht die in proportie staat tot de
ondersteuning, hulp of zorg die zij verlenen. In het voorgaande is een opschaling in de uitvoering van de vergewisplicht te lezen. Naar mate de ernst van de geboden zorg toeneemt, neemt ook het gewicht van wijze waarop de vergewisplicht wordt uitgevoerd toe. Bij lichte vormen van
ondersteuning, kan herkenning voldoende zijn, terwijl bij zwaardere vormen van zorg identificatie noodzakelijk kan zijn.
c) Geoorloofd, expliciet genoemd doel
Artikel 8, tweede lid, van het EVRM, stelt als legitimiteitseis dat een inbreuk op het recht op respect voor het privéleven uitsluitend mag geschieden binnen de kaders van de expliciet en limitatief in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, opgesomde belangen. Eén van deze belangen is de bescherming van de gezondheid. Uit jurisprudentie van het EHRM blijkt dat hieronder niet alleen de bescherming van de publieke gezondheid is begrepen, maar ook de bescherming van de
gezondheid van het betrokken individu.
Zoals hierboven al beargumenteerd, ziet het wetsvoorstel op concrete verbetering van de verlening van zorg, hulp en bijsturing aan individuele jeugdigen. Door snel, accuraat en met zekerheid de gegevens van de betrokken cliënt uit verschillende gegevenshuishoudingen bij elkaar te kunnen brengen, zal tijdig gerichte zorg, hulp en bijsturing kunnen worden geboden. Hiermee past het voorstel binnen de kaders van artikel 8, tweede lid, van het EVRM.
85 Kamerstukken II 2005/06, 30 312, nr. 3, p. 35.
72 10.3.4. Samenhang bsn met andere wetten
Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp)
De Wbp stelt de algemene rechtsregels en voorwaarden voor het verwerken van (bijzondere) persoonsgegevens. De verwerking van persoonsgegevens is slechts toegestaan als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat en als de noodzaak daartoe bestaat. Met het wetsvoorstel wordt in een expliciete wettelijke grondslag voorzien. Hierboven is de noodzaak van het gebruik van het bsn in de jeugdzorg aangetoond. Voorts is de Wbp onverkort van toepassing op het gebruik van het bsn. Dat betekent dat de bestaande waarborgen met betrekking tot de beveiliging van
persoonsgegevens en de rechtsbescherming van de betrokkenen op geen enkele wijze worden beperkt.
Wet algemene bepalingen burgerservicenummer (Wabb)
Deze wet is kaderstellend voor het onderhavige wetsvoorstel. Na inwerkingtreding geldt de
Jeugdwet onverminderd het bepaalde in de Wabb. De discretionaire bevoegdheid die de actoren op grond van Wjz hebben om het bsn bij de verwerking van persoonsgegevens te kunnen gebruiken, verandert met het wetsvoorstel in een verplichting om het bsn te gebruiken. Hiervoor is gekozen om eenduidigheid, zekerheid en efficiency binnen de eigen gegevenshuishouding, maar vooral in de communicatie tussen de eigen gegevenshuishouding en die van jeugdhulpaanbieders te
waarborgen.
Wet gebruik burgerservicenummer in de zorg (Wbsn-z)
Met het oog op uniformiteit in regelgeving sluit het wetsvoorstel zoveel mogelijk aan bij de Wbsn-z.
Bovendien hebben veel zorgaanbieders in hun dagelijkse praktijk al te maken met de kaders die deze wet stelt. Het heeft de voorkeur het gebruik van het bsn in de jeugdzorg aan te laten sluiten bij een regime waarbinnen reeds gewerkt wordt. Hiermee wordt de kans op verwarring tot een minimum beperkt. Bovendien hoeven geen geheel nieuwe werkwijzen te worden geïmplementeerd.
Het wetsvoorstel kent geen verplichting tot het vaststellen van de identiteit van de betrokken jeugdige vanwege het brede toepassingsbereik van het wetsvoorstel. De Jeugdwet zal gelden voor aanbieders van heel lichte tot heel zware vormen van zorg. Voor de aanbieders van lichte vormen van zorg volstaat het regime van de Wabb. Voor de zorgaanbieders, die reeds gebonden worden door de bepalingen van de Wbsn-z, verdient het dus – ondanks het ontbreken van een verplichting tot het vaststellen van de identiteit van de betrokken jeugdige – aanbeveling in de uitvoering van de in dit wetsvoorstel voorgeschreven vergewisplicht aan te sluiten bij de werkwijze die zij hanteren als gevolg van de voorschriften van de Wbsn-z.
73 10.4. Beleidsinformatie
10.4.1. Algemeen
De regering vindt het belangrijk om vanuit haar verantwoordelijkheid voor het stelsel op landelijk niveau inzicht te krijgen in de effecten van de wet en wil daartoe tot een goed
informatiearrangement met gemeenten komen. Dit informatiearrangement wordt in overleg met gemeenten met toepassing van de spelregels Interbestuurlijke Informatie uitgewerkt. Monitoring, evaluatie en de daarbij benodigde interbestuurlijke informatie zal zoveel mogelijk in samenhang met de andere decentralisaties worden bezien. De mogelijkheid van het stroomlijnen van interbestuurlijke informatie in één overkoepelende wet/amvb wordt hiertoe onderzocht.
In onderhavig wetsvoorstel is een regeling opgenomen waarin wordt bepaald dat er ten behoeve van de beoordeling van de doelmatigheid (output) en doeltreffendheid (outcome) van het beleid rond jeugdhulp, jeugdreclassering, de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en meldpunten gegevens worden verzameld. Het gaat om gegevens die nodig zijn voor het beleid, niet om cliëntgegevens die door jeugdhulpaanbieders, gecertificeerde instellingen, raad voor de kinderbescherming en meldpunten worden gebruikt in verband met de verlening van jeugdhulp.
Deze verwerking van gegevens is geregeld in paragraaf 7.4 van het wetsvoorstel.
De gemeenten verwerken gegevens ten behoeve van de beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van hun eigen beleid en voor de verwerking daarvan op rijksniveau. Een ander oogmerk is de vereiste samenhang binnen de gehele jeugdhulp met andere terreinen zoals
onderwijs, werk en inkomen en veiligheid en justitie. In het nieuwe stelsel ligt het zwaartepunt van de planning en de sturing bij de gemeenten. Zij zijn verantwoordelijk voor de totstandkoming van een samenhangend beleid en dat het aanbod van preventie en jeugdhulp waar dit wetsvoorstel op ziet, is afgestemd op de behoefte. Om deze taak naar behoren te kunnen vervullen moeten zij kennis hebben van de behoefte aan preventie, jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering en meldpunten.
Op rijksniveau worden gegevens, onder meer verzameld met het bsn, verwerkt (geanonimiseerd), teneinde de doelmatigheid en doeltreffendheid van het stelsel te kunnen beoordelen en daarover verantwoording te kunnen afleggen in het parlement. Daar hoort op rijksniveau bij dat inzicht bestaat in gegevens die nodig zijn om als stelselverantwoordelijke inzicht in en een samenhangend beeld van de preventie, jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering en meldpunten te
realiseren.
Veel van de gevraagde gegevens verzamelen instanties reeds in het kader van hun eigen
taakuitoefening. Met de voorgestelde regeling worden zij tot het verzamelen verplicht ten behoeve van het overheidsbeleid. Het opleggen van de verplichting tot verwerking met als doel
beleidsinformatie, maakt mogelijk dat de reeds in het kader van de jeugdhulp verzamelde gegevens rechtmatig aan de overheden of een door hen aan te wijzen instantie kunnen worden
beleidsinformatie, maakt mogelijk dat de reeds in het kader van de jeugdhulp verzamelde gegevens rechtmatig aan de overheden of een door hen aan te wijzen instantie kunnen worden