Niet alleen vertrouwen is belangrijk bij in beleidsprocessen, maar controle ook. Contro- le en vertrouwen kunnen worden beschouwd als twee essentiële coördinatiemechanis- men bij samenwerking (zie Das en Teng, 2001; vergelijk Luhmann, 1979; Bachmann, 2001). Controle heeft betrekking op een proces van regulering en monitoring om een bepaald doel te bereiken (Das and Teng 2001: 258). Controle betekent beheersing. Het doel van controle in een beleidsproces is doelbereiking voorspelbaarder maken.36
In horizontale relaties is coördinatie via controle slechts beperkt mogelijk, omdat de ene actor niet hiërarchisch boven de andere staat (zie e.g. Dasgupta, 1988; Das en Teng, 1998; Klein-Woolthuis et al., 2002). Daarbij komt dat coördinatie op basis van controle met alle voorzichtigheid moet worden uitgeoefend omdat dwang en het toepassen van macht de relatie kunnen schaden en de samenwerking onder druk zetten. Dit is ongewenst vanwege de onderlinge afhankelijkheid; de één heeft de ander nodig. In niet-hiërarchische relaties waarbij partners belang hechten aan voortgaande samen- werking is men aangewezen op mechanismen die niet schadelijk zijn voor de relatie en niet zijn gebaseerd op hiërarchie. Vertrouwen is zo’n mechanisme (Klein-Woolthuis et al., 2002; zie ook Granovetter, 1973; Gambetta, 1988a; McAllister, 1995; Noorderha- ven, 1996; Nooteboom, 2002a; Ostrom, 1990). Resumerend zijn de wederzijds afhanke- lijke actoren in governance processen vaak op een niet-hiërarchische wijze met elkaar verbonden, waardoor hun samenwerking minder sterk is gebaseerd op ‘command and control’, ofwel bevel en beheersing. Men kan niet bevelen en controleren waardoor men sterker is aangewezen op overleg en vertrouwen.
Overigens is ook in meer hiërarchische relaties de werking van controle in de praktijk gelimiteerd. Scott’s ‘Weapons of the Weak’ (1985) laat zien hoe de zwakken verzet bieden aan de sterken. Via roddel schaden zij de reputatie van de sterken en dammen zij de controle van de sterken in. De sterken hebben geen grip op de roddel die hun reputatie en hun gezag schaadt. Nooteboom (2002a) legt uit dat controle bin- nen organisaties beperkt is. In sterk hiërarchische organisaties bijvoorbeeld, wordt een commando dat door de top van een organisatie wordt gegeven, in ieder lager niveau in de organisatie op een bepaalde manier verwerkt en bewerkt. Soms blijft er op de werk- vloer nog maar weinig van het oorspronkelijke commando over.
36Das en Teng (2001) onderscheiden twee benadering tot controle. De eerste is externe controle
met behulp van metingen. Deze vorm van controle rust op formele regels en procedures, moni- toring en beloning van gewenst gedrag. De tweede vorm van controle is geïnternaliseerde contro- le die leidt tot gewenst gedrag via de internalisatie van normen, waarden en cultuur (ibid.: 259).
Het bovenstaande betekent overigens dat wanneer controle het voornaamste coördinatiemechanisme is, vertrouwen nodig blijft, al was het alleen al omdat bij een gebrek aan vertrouwen partners zullen willen voorkomen dat de ander controle over hun heeft, en dus proberen de controle te beperken of er onderuit te komen (zie o.a. Zand, 1972). Dan ontstaat de een vicieuze cirkel waarin de één probeert onder de con- trole van de ander uit te komen, en de één de ander nog heviger zal willen controleren. Het is zaak om de juiste balans te vinden tussen controle en vertrouwen als coördina- tiemechanismen voor interactie.
M o n i t o r i n g e n v e r t r o u w e n
In paragraaf 2.7 is uitgelegd dat vertrouwen samenhangt met onzekerheid. Onzekerheid ontstaat wanneer er enige kennis is maar geen volledige kennis. Vertrouwen zal in be- leidsprocessen niet ontstaan indien er teveel onzekerheid is. Hieruit kan worden afge- leid dat een instrument dat zorgt voor regelmatige informatievoorziening, kan bijdragen aan het reproduceren en vergroten van vertrouwen. Monitoring is zo’n instrument. Met monitoring bedoel ik de regelmatige en repetitieve meting van iets. Monitoring is een essentieel aspect van controle. Zonder monitoring is het moeilijk vast te stellen wat er gebeurt, en dat laatste is een voorwaarde om controle uit te kunnen oefenen (Klein- Woolthuis, 1999; zie ook Van den Burg, 2006). Monitoring geeft de mogelijkheid om gedrag in de gaten te houden en kennis te verkrijgen die nodig is voor accurate regule- ringen en sancties.
In beleidsprocessen vinden er twee vormen van monitoring plaats: (1) de we- derzijdse monitoring die actoren routinematig verrichten in het dagelijks leven (zie Goffman, 1959); (2) formeel geïnstitutionaliseerde vormen van monitoring die bewust worden georganiseerd (zie Ostrom, 1990).
Wat betreft geïnstitutionaliseerde vormen van monitoring en de relatie tot ver- trouwen, is het zinnig om twee verschillende manieren van monitoring te onderschei- den: (1) monitoring naar de letter van de wet en; (2) monitoring naar de geest van de wet. Het eerste houdt in dat men volgens vaststaande en gedetailleerde voorschriften strikt monitored of de letter van de wet wordt gevolgd. Deze manier van monitoren wordt geassocieerd met een bureaucratische manier van werken. Bij de tweede wijze van monitoren wordt bekeken of de intentie van de wet wordt geëerbiedigd, en of het achterliggende doel van de wet wordt gerealiseerd. Hierbij is interpretatie van gedrag en regels een belangrijke zaak. Dit vereist expertise en ervaring. Voor een interpretatie die wordt gesteund door alle betrokkenen, is het overigens nuttig om een multi-actor moni- toring team samen te stellen.
Flexibele monitoring met ruimte voor herinterpretatie bevordert een atmos- feer van wederzijds commitment en samenwerking. Het biedt ook leermogelijkheden, omdat nieuwe inzichten kunnen worden ingepast in plaats van verworpen. Geen van beide vormen van monitoring leveren trouwens complete informatie, omdat het in be- leidsprocessen onmogelijk is om alles voortdurend te monitoren. Dit betekent dat ver-
trouwen belangrijk blijft.37 Maar alhoewel monitoring geen volledige zekerheid biedt,
vermindert het onzekerheid.
Aangezien monitoring kennis oplevert en mogelijkheden om gefundeerde verwachtin- gen te vormen, biedt monitoring een basis die de ontwikkeling van vertrouwen kan bevorderen. Het helpt ook om een ‘track-record’ van het gedrag van actoren op te bouwen. Via monitoring kunnen actoren laten zien dat ze betrouwbaar zijn. Ze kunnen een reputatie opbouwen, die uiteindelijk moet worden verkregen via “behaviour over time in well-understood circumstances” (Dasgupta, 1988: 53; zie ook Das en Teng, 1998). Door vrijwillig en actief mee te werken aan monitoring kunnen zowel individuen als organisaties vertrouwen vergroten. Partijen die willen meedoen aan monitoring laten zien dat ze tot openheid bereid zijn.
Monitoring kan vertrouwen in competenties zowel als intenties vergroten. Monitoring kan helpen om beter zicht te krijgen op competenties van de partijen die betrokken zijn bij een beleidsproces. Daarnaast kan vertrouwen in competenties toe- nemen wanneer actoren monitoring gebruiken als leerinstrument waarmee ze hun competenties kunnen vergroten. Het vertrouwen in intenties kan worden vergroot als monitoring wordt gebruikt om te kijken of actoren doen wat ze zeggen te doen.
Echter, in de literatuur zijn ook aanwijzingen die vinden dat monitoring kan zorgen voor een vermindering van vertrouwen. Met name wanneer monitoring wordt opgevat als een ongewenst of onnodig controle-instrument dan kan monitoring worden gezien als een uiting van wantrouwen, en leiden tot verder wantrouwen (zie Goshal en Moran, 1996; Sundaramurthy en Lewis, 2003).
Gezien de schijnbare tegenstrijdigheden die in de literatuur over monitoring en vertrouwen te vinden zijn, zal de relatie tussen monitoring en vertrouwen in het em- pirische deel van dit boek nader worden onderzocht.