De vele onzekerheden, in combinatie met onderlinge afhankelijkheden, uiteenlopende belangen en een gebrekkig vertrouwen tussen de partijen, zorgden voor een fragiel pro- cesvertrouwen en oplopende proceskosten. Om de onzekerheden terug te brengen moest veel informatie worden ingewonnen. Het overleg en de onderhandelingen tussen partijen verliepen moeizaam omdat er steeds onduidelijkheden waren en de betrokke- nen elkaar slechts beperkt vertrouwden. Daarbij kwam dat een aantal partijen weinig
54Er zijn weliswaar proceskosten verbonden aan het aankopen van grond, maar als boeren een-
vertrouwen hadden in de kwaliteit van natuurcompensatie via agrarisch natuurbeheer. Ze zagen er geen meerwaarde in. Het initiatief rond agrarisch natuurbeheer was voort- gekomen uit het feit dat de eerste optie (grondaankoop) op een bepaald moment niet mogelijk was. De optie agrarisch natuurbeheer was voor verschillende partijen een ne- gatieve keuze.
De perceptie dat proceskosten hoog opliepen gecombineerd met een beperkt procesvertrouwen hebben het verloop van het proces beïnvloed. Om precieser te zijn: de hoog ingeschatte proceskosten in combinatie met gebrek aan procesvertrouwen leidden ertoe dat er werd gekozen voor een optie die eenvoudiger leek te realiseren en meer zekerheid leek te bieden. Deze optie was natuurcompensatie via aankoop van gronden die beheerd zouden worden door een bekende en bestaande organisatie.
4.5.1 Een nadere analyse van procesvertrouwen
Wat betreft het gebrek aan procesvertrouwen leert deze casus ons het volgende. Ver- schillende partijen vertrouwden er niet op dat het eindresultaat van het proces goed zou zijn bij een keuze voor agrarisch natuurbeheer. Uit deze casus kan worden opgemaakt dat procesvertrouwen voor een belangrijk deel wordt bepaald door verwachtingen ten aanzien van de kwaliteit en meerwaarde van de uitkomst van het proces. Vertrouwen in het eindresultaat is een essentieel onderdeel van procesvertrouwen.
Daarnaast was er onvoldoende vertrouwen dat agrarisch natuurbeheer op tijd kon worden gerealiseerd, ofwel er was onvoldoende vertrouwen in een vlot verloop van het proces. Dit had te maken met een gebrekkig vertrouwen in individuen, institutione- le arrangementen en de institutionele omgeving. De casus illustreert dat verwachtingen ten aanzien van deze drie componenten in belangrijke mate bepalen of men erop ver- trouwt dat de gestelde doelen gehaald worden. In het navolgende wordt verder inge- gaan op vertrouwen in individuen, institutionele arrangementen en de institutionele omgeving.
Er was weinig persoonlijk vertrouwen tussen de betrokkenen. Binnen de land- inrichtingscommissie was er sprake van calculatief vertrouwen; er was vertrouwen tus- sen individuen voorzover men hetzelfde belang had. Er was weinig empatisch vertrou- wen, wat betekent dat de partijen niet op basis van wederzijds begrip en onderlinge appreciatie erop vertrouwden dat men gezamenlijk zorg zou dragen voor elkaars belan- gen. Ook tussen leden van de landinrichtingscommissie en bijvoorbeeld individuele grondeigenaren (boeren) in de streek was weinig vertrouwen. Dit werd vooral veroor- zaakt doordat er nauwelijks contact was tussen leden van de landinrichtingscommissie en boeren. Een uitzondering was het persoonlijk vertrouwen tussen de boerenleden van de landinrichtingscommissie en individuele boeren in de streek.
Het vertrouwen in institutionele arrangementen varieerde sterk, afhankelijk van de vertrouwende partij en het institutionele arrangement. Het belangrijkste pro- bleem was dat er geen institutioneel arrangement was waarin alle partijen vertrouwen hadden. De provincie vertrouwde vooral op het arrangement van bestemmingswijzi- ging, wat direct te maken had met een beperkt vertrouwen in welke beheerder dan ook. Er was bij enkele partijen een beperkt vertrouwen in het beheer door een vereniging of stichting van boeren. Hierin speelde mee dat het op te richten institutioneel arrange-
ment nog geen gelegenheid had gehad zich te bewijzen. Wat ook meespeelde was dat men niet wist in hoeverre boeren werkelijk enthousiast waren voor agrarisch natuurbe- heer en er kennis van hadden. In die zin was er een beperkt vertrouwen in de intenties en competenties van boeren als beheerders van natuur.
Voor de institutionele omgeving geldt dat een deel van de boeren daarin maar een beperkt vertrouwen had. Hun angst voor planologische schaduwwerking hield di- rect verband met een gebrek aan vertrouwen in de institutionele omgeving. Zo ver- trouwden ze niet op regels met betrekking tot eigendomsrechten. Ze waren bang dat ze zeggenschap zouden verliezen over de grond die zij in eigendom hadden wanneer daar waardevolle natuur (in de buurt) zou komen. Verder kan gesteld worden dat boeren weinig vertrouwen hadden in de Nederlandse parlementaire democratie. Veel boeren waren zich ervan bewust dat na iedere verkiezing een nieuw college of regering wordt gevormd, die de macht heeft om nieuwe besluiten te nemen en genomen besluiten on- gedaan te maken. Boeren vreesden met andere woorden de tijds-inconsistentie van de overheid. Dit leidde onder boeren tot een fundamentele onzekerheid wat betreft het gedrag van de overheid. Dit was een van de redenen dat ZLTO graag een fonds wilde vormen waarvan de opbrengsten zouden kunnen worden gebruikt om agrarisch na- tuurbeheer tot in de lengte van dagen te financieren. Dit zou de boeren onafhankelijk maken van de overheid.
Het resultaat van dit alles was een fragiel procesvertrouwen. Er bleven steeds onzeker- heden bestaan over belangrijke zaken en in feite vertrouwden de betrokken partijen elkaar niet voldoende om te kunnen werken op basis van informele afspraken of (min of meer open) contracten. de provincie vertrouwde de uitkomst van het proces alleen indien alles formeel werd vastgelegd, ondermeer via een bestemmingswijziging. Er is geen doorbraak geweest in het proces waardoor men elkaar ging vertrouwen en ook vertrouwen kreeg in de goede afloop van natuurcompensatie via agrarisch natuurbe- heer.
Over de aard van procesvertrouwen kan geconcludeerd worden dat het ver- trouwen in het proces doorlopend opnieuw gevestigd moest worden. Vertrouwen in het proces gold steeds slechts voor een beperkt aantal stappen. Dit hing samen met het feit dat het vertrouwen tussen de partijen steeds opnieuw verdiend en bevestigd moest worden. De partijen vertrouwden elkaar slechts tot nader order en voorzover ze gelijke belangen hadden. Men was wel bereid tot samenwerking maar alle partijen bleven reke- nen.
4.5.2 Een nadere analyse van proceskosten
Een breed gedeelde ervaring van actoren was dat ze veel tijd en moeite in de voortgang van het beleidsproces moesten steken. Zonder de term zelf te gebruiken, gaven ver- schillende actoren aan dat zij de proceskosten hoog vonden.
Cruciaal voor het verloop van het proces was de perceptie die met name bij DLG en RWS leefde, namelijk dat de proceskosten te hoog zouden oplopen bij het realiseren van de lijnelement met behulp van agrarisch natuurbeheer. DLG en RWS beschouwden het aankopen van grond als een makkelijker te realiseren optie, met lagere proceskos-
ten. Zij kozen voor de eenvoudigst haalbare optie om binnen de planning te kunnen blijven.
De proceskosten voor het realiseren van natuurcompensatie via agrarisch na- tuurbeheer liepen op vanwege een gebrek aan vertrouwen tussen de betrokkenen in combinatie met uiteenlopende belangen en het relatief grote aantal betrokkenen. Van- wege verschillen in belangen werden er uiteenlopende eisen gesteld aan het proces en de uitkomsten ervan. Dit leverde coördinatieproblemen op en zorgde ervoor dat over vrijwel iedere stap overlegd en onderhandeld moest worden. Het relatief grote aantal betrokkenen maakte intensieve coördinatie noodzakelijk. Zo was het nodig dat meerde- re boeren meewerkten om een lijnelement te realiseren. Daarnaast werd coördinatie er niet eenvoudiger op met de vele organisaties die betrokken waren. De uiteenlopende belangen en het grote aantal betrokkenen zouden echter niet tot oplopende proceskos- ten hebben geleid, en dit is cruciaal, wanneer de partijen elkaar volledig hadden ver- trouwd. Dan was overleg veel soepeler verlopen en had men dingen aan elkaar kunnen overlaten. Dan hadden niet alle partijen zich met ieder besluit hoeven bemoeien. Opvallend in deze casus was dat verschillende actoren tijd zagen als een schaars goed, gezien het geplande tijdsbestek waarin men het project wilde realiseren. Dit had als logische consequentie dat het soms trage verloop van het proces in hun ogen hoge kos- ten met zich meebracht (in termen van het schaarse goed tijd). De algemene conclusie die hieruit getrokken kan worden met betrekking tot proceskosten, is dat wanneer acto- ren de tijd in een beleidsproces schaars vinden, een traag verlopend beleidsproces in hun ogen hoge proceskosten oplevert.
Het theoretisch raamwerk geeft een handvat om proceskosten in deze casus nader te duiden en te analyseren. Belangrijke proceskosten in deze casus kwamen voort uit: - Informatie zoeken. Er moest informatie gezocht worden over ondermeer de effec-
ten van bestemmingswijziging en het risico op planologische schaduwwerking. Ook moest informatie worden verzameld over financieringsvormen en rechtsper- sonen. De benodigde informatie was niet zomaar voorhanden omdat er op dat moment in Nederland weinig ervaring was met natuurcompensatie via agrarisch natuurbeheer.
- Ontwikkeling van gedeelde kennis. Het kostte de betrokkenen moeite om te ko- men tot gedeelde kennis waarover men het eens was. Er waren wel stukjes en beetjes kennis over agrarisch natuurbeheer en natuurcompensatie bij allerlei instan- ties, maar die kennis werd geen gedeelde kennis onder de leden van de landinrich- tingscommissie. Bijvoorbeeld ZLTO deelde haar kennis over financieringsvormen niet volledig met DLG. Ook kwam men niet tot een gezamenlijk oordeel over wel- ke kennis valide was. Men slaagde er bijvoorbeeld uiteindelijk niet in om tot over- eenstemming te komen wat betreft de risico’s van verschillende financieringsvor- men. Voordat hier overeenstemming over was, was er al een ander traject ingezet. - Afstemming en onderhandeling. Dit kostte veel tijd vanwege de verschillende be- langen en het gebrek aan onderling vertrouwen. Er moest voortdurend onderhan- deld worden tussen bijvoorbeeld boeren en de natuurvereniging IVN in de stuur-
groep. Ook moesten RWS en ZLTO onderhandelen over de prijs van agrarisch na- tuurbeheer en moesten de provincie, boeren en RWS onderhandelen over be- stemmingswijziging. Ook het afstemmen van grondaankopen tussen de kavelruil- commissie en de landinrichtingscommissie vergde energie, evenals het afstemmen tussen de leden van de stuurgroep en hun achterban.
- Besluitvorming kostte veel tijd, gezien het feit dat de partijen zo afhankelijk van elkaar waren dat iedere partij besluitvorming ernstig kon vertragen. Om deze reden streefde men steeds naar consensus, wat vaak slechts moeizaam bereikt kon wor- den. Uiteindelijk is het niet gekomen tot een besluit rond natuurcompensatie via agrarisch natuurbeheer. Voordat een dergelijk besluit genomen was, was men inge- sprongen op een andere mogelijkheid, namelijk de aankoop van grond.
5 Het Programma Beheer in de Noordelijke Friese
Wouden
5.1 Inleiding
Deze casus gaat in op de implementatie van het Programma Beheer -een subsidierege- ling van de nationale overheid voor natuurbeheer en agrarisch natuurbeheer- door zes milieucoöperaties die zichzelf hebben verenigd in een federatie genaamd de Noordelijke Friese Wouden (NFW).55 De casus behandelt specifiek de implementatie van het Pro-
gramma Beheer in de periode van 2000 tot en met 2002.
Dit hoofdstuk is op dezelfde manier opgebouwd als het voorgaande. Paragraaf 5.2 geeft een overzicht van de gebeurtenissen in de casus in een ‘feitelijke’ schrijfstijl. Verslagen van informanten staan centraal in paragraaf 5.3. Daar worden de percepties van informanten over belangrijke kwesties in de casus weergegeven. In de analyse van de fragmenten wordt een koppeling gelegd met de concepten proceskosten en proces- vertrouwen. Paragraaf 5.4 is een case-narrative geschreven op basis van de interviews en overige data, met het theoretische raamwerk als leidraad. De kern van het verhaal is de invloed van procesvertrouwen en proceskosten op het verloop van een proces rond agrarisch natuurbeheer. Hier wordt het beleidsproces geanalyseerd door de onderzoeker die gebeurtenissen ordent en plaatst binnen een narratief. Tenslotte wordt in paragraaf 5.5 een overkoepelende analyse en reflectie van de casus gepresenteerd. Voor een meer uitgebreide verantwoording van deze structuur verwijs ik naar paragraaf 4.1.
5.2 Overzicht van de casus
Het Programma Beheer wordt ontwikkeld in 1996 –1997 door het zogenaamde Kern- team Programma Beheer dat opereert onder de directie natuur van het ministerie van LNV. Het Kernteam wordt bijgestaan door een Stuurgroep en een Klankbordgroep. De Stuurgroep bestaat uitsluitend uit overheidsorganisaties, te weten LNV, VROM, het IPO en de VNG. De belangrijkste organisaties in het beleidsnetwerk voor natuurbeheer zijn vertegenwoordigd in de Klankbordgroep, zoals de terreinbeherende natuurorgani- saties Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten, Landschapsbeheer Nederland, de LTO,
55 De zes milieucoöperaties zijn: Wâld en Finnen, Vereniging Agrarisch Landschapsbeheer Dan-
tumadeel, It Kollumergrien, Vereniging Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer Achtkarspelen, Vereniging Eastermar’s Lânsdouwe, en Smelne's Singellân.
en de Unie van Waterschappen.56 De beleidsontwikkeling vindt niet veel anders plaats
dan gebruikelijk in het corporatistische model waarin de overheid overlegt met verte- genwoordigers van de belangrijkste maatschappelijke organisaties in het veld.57 Bijzon-
der aan de ontwikkeling van het Programma Beheer is dat de minister grote druk begint uit te oefenen om het programma snel af te ronden terwijl het nog lang niet klaar is. Het gevolg is dat het overleg met de belangenorganisaties wordt beëindigd en het Kern- team in isolatie het programma zo snel mogelijk afrondt. Tijdens de beleidsontwikke- ling probeert de NFW al om invloed uit te oefenen op enkele regelingen in het Pro- gramma Beheer. Zij is daarin echter weinig succesvol.
Een van de doelen van het Programma Beheer is om een veelvoud aan regels voor natuurbeheer te integreren in één Programma (LNV, 1997). Het Programma Be- heer kent daartoe drie regelingen: (1) de Subsidieregeling Natuur (SN) die vooral be- doeld is voor bos- en natuurterreinen binnen en buiten de EHS; (2) de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer (SAN) die gericht is op natuur in gebieden waar landbouw de boventoon voert; (3) de Regeling Organisatiekosten Samenwerkingsverbanden (ROS) die financiële ondersteuning biedt voor de organisatie van agrarische samenwerkings- verbanden. De ROS regeling vergoedt kosten die collectieven maken voor onder ande- re “coördinatie-activiteiten, voorlichting, contractbespreking, en kennisverspreiding” (Hilhorst et al., 2003: 44). Anders gezegd: de ROS vergoedt proceskosten.
Via het Programma Beheer kunnen boeren op vrijwillige basis aan agrarisch natuurbeheer doen en daar subsidies voor ontvangen. Het Programma Beheer kent verschillende beheerspakketten waarin specifieke voorwaarden en natuurdoelen worden beschreven, zoals in het pakket ‘Bonte Weiderand’ uit de SAN. Boeren kunnen indivi- dueel of collectief subsidieaanvragen indienen voor de beheerspakketten die zij willen realiseren op hun land. Zij sluiten per pakket een overeenkomst af.
Twee agentschappen van LNV zijn belangrijk bij de uitvoering en de administratieve aspecten van het Programma Beheer, namelijk LASER en DLG. In grote lijnen is DLG verantwoordelijk voor de monitoring van en controle op de realisatie van de beheers- overeenkomsten. LASER is een uitvoerend orgaan van LNV dat verantwoordelijk is voor de registratie en allocatie van subsidieaanvragen en subsidies.
Subsidieaanvragen voor het Programma Beheer worden bij LASER Roer- mond ingediend. LASER Roermond neemt de aanvragen door en legt bij de decentrale organen van DLG de opdracht neer om te bekijken of de aanvragen voldoen aan de randvoorwaarden. Zo controleert DLG of beheerspakketten worden aangevraagd voor de juiste gebieden. Subsidies voor weidevogels kunnen bijvoorbeeld niet worden aange- vraagd voor maïsvelden. DLG controleert via haar gegevensbestanden of wordt vol- daan aan deze randvoorwaarden, en rapporteert aan LASER. Vervolgens stuurt LASER
56 Daarnaast zaten in de klankbordgroep: de Unie van Landschappen, Unie van Bosgroepen, het
Bosschap, de Stichting Natuur en Milieu, de Federatie Particulier Grondbezit, SBNL en de Vo- gelbescherming (Hilhorst et al., 2003: 32).
57 Voor meer informatie over het corporatistische model verwijs ik naar Frouws (1993) en Hajer
een (voorlopige) beschikking aan de aanvrager van de subsidie. Deze weet dan dat hij aan de slag kan en zich aan de voorwaarden van de beheersovereenkomst moet gaan houden. In de eerste jaren dat het programma loopt, zit er in veel gevallen meer dan een jaar tussen het indienen van de aanvraag en de voorlopige beschikking.
DLG heeft de taak om een tussentijdse controle en een eindcontrole uit te voeren. DLG heeft daarover werkafspraken gemaakt met LASER. De procedure die daarbij gevolgd wordt is de volgende: LASER dient bij DLG een verzoek in om be- paalde elementen van bepaalde subsidieaanvragers te controleren. DLG stuurt daarop controleurs het veld in die de controle uitvoeren en rapport opmaken voor LASER. LASER stelt op basis van deze bevindingen een formeel advies op over de subsidieaan- vraag. Van het formele advies stelt zij de aanvrager schriftelijk op de hoogte.
In de Noordelijke Friese Wouden hebben zes milieucoöperaties zich verenigd in een Federatie genaamd de Noordelijke Friese Wouden (NFW) om beter uitvoering te kunnen geven aan agrarisch natuurbeheer. In 2000, het jaar dat de uitvoering van de regeling begint, zijn zij begonnen met uitvoering van het Programma Beheer. De mili- eucoöperaties houden gezamenlijke inschrijfdagen waarop hun leden subsidieaanvragen kunnen komen invullen onder begeleiding van deskundigen. De deskundigen zijn leden van de milieucoöperaties (vaak boerinnen) die hiervoor een korte cursus hebben ge- daan, en iemand van Landschapsbeheer Friesland (LBF). Na de inschrijfdagen worden alle subsidieaanvragen gebundeld en dienen de milieucoöperaties uit de Noordelijke Friese Wouden gezamenlijk hun aanvraag in. De milieucoöperaties krijgen 3% van de ontvangen subsidies om de overheadkosten te dekken.
De NFW neemt administratieve lasten bij agrarisch natuurbeheer over van haar boerenleden. Niet alleen het aanvragen van subsidie, maar ook vragen vanuit DLG en LASER, evenals bezwaren tegen afgewezen subsidies, handelt de NFW grotendeels af. Daarbij werkt de NFW samen met de NLTO. Professionals van de NLTO zijn een deel van het jaar in dienst bij de NFW. 58 Daarnaast zijn enkele leden van de milieuco-
operatie ieder jaar voor een bepaalde tijd in dienst van de NFW. Zo is er iemand die administratieve taken vervult en een dagdeel per week een telefonische hulplijn be- menst om vragen van de leden te kunnen beantwoorden. Voor de subsidieaanvragen tijdens de inschrijfdagen worden enkele boerinnen in dienst genomen. In totaal gaat het om ruwweg 2 fte.
De NFW heeft een eigen monitoringteam in het leven geroepen. Dit team gaat bij boeren langs die subsidieaanvragen hebben gedaan, en bekijkt samen met de boeren de natuur- en landschapselementen in het land. Het team heeft een adviserende en controlerende functie. Het streven is om met dit team langs de boeren te gaan voor- dat de DLG het doet, zodat eventueel de nodige aanpassingen gedaan kunnen worden en minder subsidieaanvragen door de DLG worden afgekeurd.
58 Formeel zijn zij in dienst van de 6 milieucoöperaties, waarbij zij 1/6 deel van de tijd in dienst
zijn van iedere milieucoöperatie. Dit omdat de NFW geen formele rechtspersoon is, en geen mensen in dienst kan hebben.
Bij de uitvoering van het Programma Beheer komen al snel knelpunten aan het licht. De NFW vraagt op verschillende manieren aandacht voor de knelpunten. Op ambtelijk niveau krijgt de NFW bij LNV weinig gehoor. Daarop bewandelt de NFW de politieke route door contact te leggen met Joop Atsma, een CDA Tweede-kamerlid uit de regio. Dit leidt in het voorjaar van 2000 tot kamervragen. Het antwoord van de staatsecretaris