Het narratief over de ontwikkeling en uitvoering van het Programma Beheer in deze paragraaf geeft aan hoe proceskosten ontstaan in de praktijk van het programma. Uit het narratief blijkt ondermeer dat verantwoordelijkheden zijn verspreid over verschil- lende overheidsorganisaties waardoor iedere kwestie langs veel schijven moet en lange procedures ontstaan. Ook blijkt de monitoring van het Programma Beheer uitgebreid en gedetailleerd plaats te vinden. Het narratief laat zien hoe de lange procedures en de opzet van het monitoringsysteem leiden tot wantrouwen onder boeren, en zorgen voor verder oplopende proceskosten. Dit narratief laat zien hoe proceskosten en procesver- trouwen elkaar in de beleidspraktijk beïnvloeden.
5.4.1 Ontwikkeling van het Programma Beheer
In 1996 wordt gestart met de ontwikkeling van het Programma Beheer. Er wordt een Kernteam geformeerd dat een hoofdrol vervult bij de ontwikkeling van het Programma Beheer. Het Kernteam valt onder de verantwoordelijkheid van de Directie Natuur, en wordt bijgestaan door een stuurgroep en een adviesgroep waarin vertegenwoordigers van de belangrijkste organisaties in het beleidsnetwerk voor natuurbeheer zijn verte- genwoordigd. Het Programma Beheer wordt ontwikkeld volgens een neo- corporatistische beleidsstijl met consultatie van vertegenwoordigers van het maatschap- pelijk middenveld op nationaal niveau. De consultatie is echter beperkt. Het Program- ma Beheer wordt top-down ontwikkeld, en later ook zo geïntroduceerd.
Terwijl het programma ontwikkeld wordt, begint de minister druk uit te oefe- nen om het snel af te ronden. Het kernteam stopt de consultatie van betrokkenen en rondt het programma in grote haast af. Een respondent zegt hierover:
Het was haastwerk. De betrokken ambtenaren deden hun deuren dicht en schreven al- les in korte tijd. Op een gegeven moment is er ook nog een andere club op gezet om- dat het niet goed was.
Als gevolg hiervan zijn verschillende zaken in het programma niet volledig en zorgvul- dig ontwikkeld. Diverse beheerspakketten blijken later niet goed in elkaar te steken.
Ten eerste zaten er nog redelijk wat inhoudelijke kanttekeningen aan het Programma, maar onder druk, waarschijnlijk politieke druk, is daar snel een beslissing over geno- men. Nu zijn er minder goeie en toegesneden pakketten. Dus technisch-inhoudelijk rammelt het op onderdelen. Ik wil trouwens absoluut niet het beeld neerzetten dat het Programma Beheer als idee en principe niet deugt. Laat dat voorop staan. Het idee is denk ik goed, alleen onder tijdsdruk is de uitwerking op onderdelen nog niet helemaal uit de verf gekomen[0]. Ik heb nog steeds de hoop, en ook het vertrouwen, dat het goed komt. Laat dat duidelijk zijn.
Alhoewel de respondent wel vertrouwen heeft in een goede afloop van het beleidspro- ces, zet hij kritische kanttekeningen bij de inhoud van het Programma Beheer, wat hij koppelt aan snel genomen beslissingen in de beleidsontwikkeling. Het Programma Be- heer wordt wel een ‘onvoldragen baby’ genoemd.65 Nadat de minister grote druk gaat
uitoefenen om het programma af te ronden, wordt het programma in feite vanuit de directie Natuur van LNV zo snel mogelijk afgerond en bij de uitvoerende organisaties neergelegd. De kosten voor het ontwikkelen van het programma blijven op deze manier beperkt. Zoals uit de rest van dit verhaal zal blijken, leidt dit echter wel tot grote kosten in de uitvoering, zowel voor de overheidsorganisaties LASER en DLG als voor boeren.
Een van de problemen is dat de uitvoerende organisaties LASER en DLG nog niet klaar zijn voor uitvoering op het moment dat het programma gaat lopen. Doordat DLG en LASER hun procedures en staf nog niet hebben ingericht op het Programma Beheer, krijgen zij administratieve problemen bij de uitvoering. Een ambtenaar:
“waar we ook stevig tegenaan gelopen zijn is dat de regeling relatief snel geïntrodu- ceerd is, terwijl het uitvoerende apparaat, zowel LASER als DLG daar nog niet klaar voor was. Daar lopen we tot aan de dag van vandaag tegenaan”.
5.4.2 De uitvoering van Programma Beheer: administratieve problemen
Het is in deze context dat de Federatie van milieucoöperaties de Noordelijke Friese Wouden de uitvoering van het Programma Beheer ter hand neemt. De zes milieucoö- peraties uit de streek organiseren gezamenlijk dagen waarop hun leden subsidieaanvra- gen konden doen op het NLTO kantoor. Tijdens deze dagen krijgen de leden hulp bij hun aanvragen van een expert van Landschapsbeheer Friesland en enkele boeren en boerinnen die hiervoor een training hebben gedaan. Dankzij de aanwezige deskundigen hoeft niet iedere boer het wiel zelf uit te vinden, maar kunnen enkele deskundigen de nodige kennis opdoen en toepassen. Doordat de milieucoöperaties hun krachten bun- delen kunnen zij de kosten voor de deskundigheid delen. Een voorzitter van een mili- eucoöperatie vertelt enthousiast over de inschrijfdagen:
R En die aanvragen dat was een enorme, een enorme, nou ik vond het een moooie tijd. I Ja dat zegt iedereen. Heel veel enthousiasme.
R Ja. Een goeie sfeer. Ik heb verscheidene dagen ook nog meegedaan. Je krijgt enorm veel mensenkennis.
I O ja? Hoezo dat?
R Nou, het was prachtig mooi om dat te doen. [zegt een van de leden tegen mij] ‘o, daar staan ook nog drie bomen. Trek daar ook nog maar een lijntje langs’. [zeg ik:] ‘nee, want, dan moet er wel iets gebeuren’. [zegt hij:] ‘o, dan plant ik wel een paar bo- men erbij’.
Doordat boeren onder begeleiding de aanvragen invullen, vindt sociale controle plaats. Boeren zijn minder snel geneigd subsidies aan te vragen voor zaken die zij overduidelijk niet kunnen realiseren wanneer er iemand met hen meekijkt. Als zij aanvragen proberen in te dienen die niet door de beugel kunnen, kan er ter plekke worden bijgestuurd. De betrouwbaarheid van agrarisch natuurbeheer neemt hierdoor toe.
Wanneer de aanvragen zijn ingevuld, worden ze naar LASER Roermond verstuurd (of erheen gebracht). Daar worden de subsidieaanvragen uit het hele land verzameld. Ver- volgens doet LASER Roermond in samenwerking met regionale DLG kantoren een eerste toetsing waarin wordt gekeken of de aanvraag correct is. Deze toetsing gebeurt achter het bureau, door bijvoorbeeld te kijken of de aangevraagde beheerpakketten op de juiste grondsoort liggen. Ook wordt gekeken of lopende RBON subsidies moeten worden stopgezet wanneer subsidies vanuit het Programma Beheer worden toegekend, om te voorkomen dat boeren dubbel worden betaald voor één prestatie. RBON- bestanden moeten worden vergeleken met bestanden van het Programma Beheer. Dit loopt niet altijd goed. Het navolgende citaat uit een interview met een ambtenaar laat zien dat proceskosten ontstonden die te maken hadden met afstemming tussen ver- schillende organisaties zowel als oude en nieuwe regelingen.
I Waar lopen jullie nou tegenaan als het gaat om agrarisch natuurbeheer? R Nou dat zijn verschillende dingen.
Ten eerste hebben we denk ik veel administratieve problemen gehad, en die hebben we nog steeds, tussen LASER en DLG. Dus dat is in de administratieve zin. Om een voorbeeld te noemen. Vanuit de oude RBON tijd werden natuurlijk kaarten niet in GIS aangemaakt. In Programma Beheer wordt dat nu deels wel of niet gedaan. Nou dan moet bijvoorbeeld onze RBON bestanden qua kaartmateriaal vergeleken worden met de nieuwe GIS bestanden voor Programma Beheer. Daar waar er overlappen zijn - sta- peling van subsidies mag niet - gaat er een belletje klinken. LASER is vrij formeel, pro- cedureel, moeten zij ook doen, is ook goed, maar dan gaat er in wezen een belletje bij LASER rinkelen van hé, overlap, stapeling, hoe zit dat? Nou dat is dus helemaal geen overlap of stapeling, dat is gewoon een kwestie van dat die boer net het lijntje iets, een millimeter teveel naar links of naar rechts heeft gezet [op de kaart, J.E.]. Dus dat zijn heel veel kleine dingetjes die je gewoon in administratief, procedureel, regelingstech- nisch niet goed georganiseerd zijn.
Nadat de eerste toetsing heeft plaatsgevonden, krijgen boeren een voorlopige beschik- king. Het toekennen van de voorlopige beschikkingen verloopt zeer traag. Een ambte- naar:
Ander punt is dat de regeling ging lopen terwijl LASER daar absoluut nog niet klaar was. Dus het heeft bijna een jaar geduurd voordat mensen een voorlopige beschikking kregen op hun aanvraag. ... en dat is natuurlijk vrij droevig dat dat bijna een jaar duurde voordat de boeren antwoord kregen. Dat frustreert het veld enorm. … Het kan dus betekenen dat mensen ook weer herbeschikt krijgt. Dus dat straks blijkt dat die aanvraag niet had gekund. En de afhandeling van onze controles, ... duurt ook nog lang. En dat kan enorme financiële consequenties hebben. Ik denk dat een heleboel mensen ervan uitgaan dat dit [subsidie]geld is waar zij recht op hebben. Terwijl dat recht nog moet blijken. Dat is afhankelijk van ons advies, en in hoeverre LASER dat overneemt.
Een volgend administratief probleem komt aan de oppervlakte wanneer LASER de collectieve aanvraag voor bonteweiderand van één van de zes milieucoöperaties van de NFW afwijst omdat het geld op is. Er is voor een groter bedrag subsidieaanvragen ge- daan dan het budget toelaat. Echter boeren die vervolgens een individuele aanvraag voor bonteweiderand doen krijgen soms alsnog de subsidie toegewezen. De milieucoö- peraties zijn hierover verbolgen omdat het officiële beleid is dat collectieve aanvragen voorrang krijgen. De milieucoöperaties willen weten hoeveel van het budget nog be- schikbaar is en hoeveel aanvragen zij nog kunnen doen. Daarover geven LASER en DLG echter geen duidelijk antwoord. Tijdens de communicatie hierover tussen de mili- eucoöperaties, LASER en DLG wordt voor de milieucoöperaties duidelijk dat DLG en LASER hun administratie niet op orde hebben.
De procedures voor de voorlopige beschikkingen overziend, vinden de be- trokken partijen dat deze veel administratief werk en overleg met zich meebrengen. Dit vinden niet alleen de milieucoöperaties, maar ook DLG en LASER.
Er ontstaan extra proceskosten vanwege de administratieve problemen die gecorrigeerd moeten worden. Kleine administratieve fouten in de aanvraagprocedure, gemaakt door één van de partijen, leiden vaak tot veel extra werk. Wanneer milieucoöperaties bij- voorbeeld het Kamer van Koophandel-nummer verkeerd invullen op een formulier, moeten ze de aanvraag opnieuw indienen. Dit geldt voor iedere aanvraag met een ver- keerd nummer.
In verschillende gevallen waarin aanvragen voor beheersovereenkomsten niet worden goedgekeurd door LASER, dienen de milieucoöperaties voor de betrokken boeren bezwaar in. Dit wordt vooral gedaan wanneer het vermoeden bestaat dat de afwijzing is gebaseerd op administratieve bezwaren. De bezwaren worden in het eerste jaar van de implementatie van het Programma Beheer naar het ministerie van LNV in Den Haag gestuurd. De verwerking van de bezwaren in Den Haag duurt volgens de milieucoöperaties erg lang.
“In Den Haag zit één jurist, één mevrouw, die volgens mij die aanvragen binnenkrijgt. Die kijkt of de handtekening er onder staat. Het kan heel lang duren voordat je hoort of alles in orde was. Maar soms is er ook iets anders. Wij kregen na vier maanden de verdaging binnen. Dat was een heel juridisch verhaal en dan was de laatste zin ‘we ko- men er niet aan toe’.
Wij hebben meetfouten gemaakt. We hadden 200 meter teveel ingediend, per ongeluk. Als je dan belt van wij willen de vergoedingen voor die 200 meter niet dan kan dat niet even geregeld worden.
Het probleem is: er is geen vooroverleg of voorbespreking over die aanvragen. Alles komt op een stapel te liggen en dat duurt anderhalf jaar. Dan bellen ze [na anderhalf jaar, J.E.] en dan weet je al amper meer hoe dat het ook al weer ging”.
In het citaat komt naar voren dat volgens de respondent ook dit proces lang duurt, en hij betreurt dat kleine, onbeduidende zaken niet vlot geregeld kunnen worden. Ook voor onbeduidende kwesties lopen de proceskosten op. Er worden enkele oorzaken genoemd voor de trage afhandeling van bezwaren, zoals een beperkte personeelscapaci- teit en het feit dat ook kleine wijzigingen niet even geregeld kunnen worden. Ook daar- voor moet een formele procedure gevolgd worden. Cruciaal is de opmerking dat er geen vooroverleg is over de aanvragen. Via vooroverleg kunnen fouten in aanvragen voorkomen worden of besproken worden zodat de nodige wijzigingen snel kunnen worden doorgevoerd.
De milieucoöperaties worden uitgenodigd om in Den Haag de bezwaren mondeling toe te lichten. Een van de respondenten vertelt dat zijn collega een week onder de pannen kan in Den Haag. De bezwaren worden overigens niet langer in Den Haag afgehandeld maar in Roermond. Een respondent vertelt hierover en laat merken dat hij vindt dat de bezwarenprocedure traag verloopt:
Die hele bezwarenbehandeling is weer naar Roermond gegaan. …. maar er is dus nog steeds niks beslist en er zitten enkele principiële tussen dus daar zijn wij zeer benieuwd naar. En natuurlijk, dat moet ook allemaal opgestart worden. … nou ja dat zijn van die flutbedragen waar het hier om gaat dus de geschillencommissie die denkt van ‘laat het eerst maar liggen’. Dus dat ligt daar een jaar, dan sturen ze het naar Roermond. Nou die moet het hele circus wat daarbij hoort nog opzetten. … . Dus het verbaast mij he- lemaal niks. Maar ik vind het wel diep treurig.
De veelheid aan administratieve problemen bij LASER en DLG zorgt ervoor dat het vertrouwen van boeren in deze organisaties gering is, vooral met betrekking tot de ad- ministratieve competenties van de organisaties. Boeren stellen dat DLG en LASER niet praktisch zijn en extreem bureaucratisch werken. Zo maken boeren bijvoorbeeld be- zwaar tegen het feit dat een boer alleen een subsidie voor een poel kan krijgen wanneer de hele poel op zijn land ligt. Als de poel slechts voor een gedeelte op zijn land ligt en voor een gedeelte op het land van een andere boer, wordt in het geheel geen subsidie uitgekeerd, noch aan de ene boer noch aan de andere boer.
Het vertrouwen tussen boeren en de agentschappen wordt niet vergroot door de ma- nier van communiceren die de agentschappen, vooral LASER, betrachten. LASER communiceert slechts zelden via persoonlijk contact. De organisatie is berucht om het grote aantal formele brieven dat zij naar boeren stuurt. Face-to-face communicatie, een belangrijke factor bij het opbouwen van vertrouwen (zie Eshuis en Van Woerkum, 2003; Ostrom, 1998) blijft achterwege.
De boeren kunnen de beheersovereenkomsten gaan uitvoeren wanneer de aanvragen zijn goedgekeurd. Dan kan ook de monitoring (toetsing) van de daadwerkelijke uitvoe- ring beginnen. De monitoring maakt een belangrijk deel uit van de proceskosten in het Programma Beheer. De milieucoöperaties hebben een eigen schouwcommissie in het leven geroepen die jaarlijks bij een deel van de boeren langs gaat om te zien hoe het met de realisatie van de beheersovereenkomsten gaat. Deze commissie bestaat uit een aantal boerinnen die hiervoor een cursus hebben gevolgd. De commissie neemt tevoren con- tact op met iedere boer die zij bezoeken en gaat samen met de boer het veld in. De commissie adviseert en controleert. In het veld wordt bekeken hoe de elementen erbij staan, en indien nodig wordt besproken wat er gedaan moet worden om de natuurele- menten te laten voldoen aan de eisen van het Programma Beheer. Dat de commissie naast deze adviserende rol ook een controlerende taak heeft blijkt uit de woorden van de voorzitter van een van de milieucoöperaties die vertelt over een boer wiens aanvraag niet in de haak blijkt te zijn:
r We hebben er ook een [lid van de milieucoöperatie, J.E.] bij: daar staat een sloot. Er staan bomen aan de andere kant van de sloot.
Die staan op de berm van de gemeente. Dan zegt hij ook nog keihard: ‘die berm is van ons. En dat hoort daarbij [bij de singel van de boer, J.E.]. Met de voorschouw- met on- ze eigen schouw hebben we ze allemaal geadviseerd, en dat hebben de meesten ook gedaan, om dergelijke projecten eruit te halen.
i Ja ja. Dat komt dan in de vorm van een advies r Nou, advíes. Je kunt ook zeggen: een dwingend advies.
i Wat zegt u dan tegen zo iemand?
r We hebben met de schouwcommissie, we hebben het er toevallig gisteren over gehad. Je zegt: of die zaak gaat eruit, want als u controle krijgt, als u het laat staan en u krijgt controle van DLG moet u rekenen dat u geen enkele vergoeding krijgt. Dan gaat de he- le zaak eruit.
i Ja? De hele aanvraag?
r De hele aanvraag.
i Omdat dat ding gewoon te – dat kan echt niet.
r Dat kan echt niet. Dat is euh, dat vind ik de zaak belazeren.
De schouwcommissie werkt vanuit de intentie om de prestatie van de milieucoöperaties te verbeteren. De schouwcommissie verhoogt de betrouwbaarheid van agrarisch na- tuurbeheer door milieucoöperaties, omdat zij competenties verhoogt en controleert op boeren die verkeerde intenties hebben. De commissie werkt niet vanuit wantrouwen
ten opzichte van boeren maar controleert ze wel. De schouwcommissie wordt niet ge- wantrouwd door boeren omdat ze boeren adviseert en verder probeert te helpen. Bo- vendien bestaat de commissie uit boerinnen die uit dezelfde sociale groep komen en dezelfde taal spreken. Ook dat zorgt voor vertrouwen.
Onderdeel van de (sociale) controle zijn ook de verhalen die worden verteld over controles. Een NLTO-er:
R: “Er zitten trouwens boeven bij hoor. Dat vind ik prachtige verhalen.
Dit verhaal vertel ik ook altijd op boerenvergaderingen, en dan zie je ze gniffelen”.
I “Dat herkennen ze natuurlijk”
R “Ja. Je moet ze laten weten dat je het aanpakt”.
Het verhaal dat de NLTO-er vertelt op boerenvergadering is het volgende: vorig jaar was er iemand die een aanvraag had ingediend voor een poel en een singel. Toen de schouwcommissie daar kwam om te kijken naar die poel en singel, hebben ze daar heel lang heen en weer gelopen, al zoekend naar die poel en singel. Op de kaart stond dat de poel aan de rand van een maïsveld moest zijn, dus dat wisten ze. Ze liepen daar maar heen en weer langs dat maïsveld en ze zagen alleen maar twee of drie dooie bomen. Verder niks. Totdat op een gegeven moment een van hun naar de grond keek en het hem opviel dat het gras waar ze stonden toch wel een beetje anders was. Toen bleek, als ze goed keken, dat ze in een soort kuil stonden. Die was bedoeld als poel. Maar die stond al de hele zomer droog. En die singel was er helemaal niet. Alleen twee dode bomen.
Via verhalen zoals deze wordt gewaarschuwd dat bedrog niet hoort en dat het wordt opgemerkt. Ook worden de bedriegers een beetje voor gek gezet.66
Daar waar de schouwcommissie wel wordt vertrouwd door boeren, wordt zij minder vertrouwd door de overheid. De overheid laat controles niet (gedeeltelijk) aan de schouwcommissie over, maar controleert alle aanvragen zelf via de DLG. Er vindt dus een dubbele monitoring plaats. Een paar maanden nadat de aanvragen voor de be-