Deze paragraaf omvat een case-narrative. De rode lijn van het narratief is de invloed van procesvertrouwen en proceskosten op het verloop van een proces rond agrarisch natuurbeheer. Bij het schrijven van dit verhaal heeft het theoretisch raamwerk als lei- draad gediend om de verzamelde data te ordenen tot een verhaal. Analyse van het pro- ces rond de aanpassingsinrichting gebeurt door de gebeurtenissen te ordenen en te plaatsen in een narratief.
Dit verhaal laat zien hoe er vanwege onzekerheden rond natuurcompensatie en beperkt vertrouwen tussen betrokkenen steeds een fragiel procesvertrouwen be- stond. Toen de proceskosten vanwege alle onzekerheden te hoog opliepen had dit een belangrijke verandering in het proces tot gevolg: men verliet het idee van natuurcom- pensatie via agrarisch natuurbeheer en koos een andere oplossing.
4.4.1 Een proces vol onzekerheden
Omdat natuurcompensatie via agrarisch natuurbeheer een relatief nieuw verschijnsel was, moest er tijdens het proces van de Aanpassingsinrichting nog veel over worden uitgezocht. Er waren onzekerheden op het juridische vlak, op het gebied van financiën en draagvlak voor natuurbeheer onder boeren.
Ondanks de onzekerheden zetten RWS, DLG en ZLTO de eerste stappen in de voorbereiding. Daarmee begonnen ze te investeren in het proces. Zij voerden ver- kennende gesprekken om te zien of er via agrarisch natuurbeheer voldaan kon worden aan de randvoorwaarden van alle betrokken partijen. Tijdens deze gesprekken tastte men af of er voldoende steun was voor agrarisch natuurbeheer om het idee verder te ontwikkelen. Een van deze bijeenkomsten was van bijzonder belang. RWS, de provin- cie, DLG en ZLTO waren er aanwezig om te bespreken of zij verder zouden willen en kunnen met agrarisch natuurbeheer, en op welke manier. ZLTO zette uiteen onder welke randvoorwaarden zij agrarisch natuurbeheer zou willen uitvoeren en vroeg de provincie of zij dit zagen zitten. De vertegenwoordiger van de provincie, zo vertelt een ZLTO-er
“… kon nu nog niet zeggen van euh
Hij stond er nu zeker niet afwijzend tegenover, hij was positief over het idee,
en hij wou graag een nadere uitwerking van zien. Ja dan weet je precies, ja, het licht staat oranje-groen
Voor de provincie waren de ideeën nog niet voldoende uitgewerkt om met zekerheid te kunnen zeggen dat zij achter het plan stonden. De provincie wilde zich nog niet teveel vastleggen op de plannen omdat deze nog niet waren uitgewerkt en dus onduidelijk was wat het zou gaan inhouden. De provincie wilde de plannen om dezelfde reden ook niet afwijzen. Ze vroeg om een nadere uitwerking van de plannen. Cruciaal in deze bijeen- komst was het managen van onzekerheden en procesvertrouwen. Terwijl niet alle on- zekerheden konden worden weggenomen, moesten de partijen bepalen of zij wel vol- doende vertrouwen in het proces en elkaar hadden om ermee door te gaan en te inves- teren in het proces. De provincie nam een deel van de onzekerheid bij ZLTO weg door aan te geven dat zij positief waren over het idee, maar ze nam niet alle onzekerheid weg. De ZLTO, RWS en DLG hadden na het overleg echter voldoende vertrouwen in het proces om ermee door te gaan en de kosten van een ‘nadere uitwerking’ te dragen.
DLG nam de taak op zich om voor het API gebied tussen Uden en Veghel de nodige informatie te vergaren. ZLTO concentreerde zich op een verkenning voor het Maashorstgebied. Verschillende actoren hadden weinig vertrouwen in het opereren van de DLG. Er werd gesteld dat DLG veel tijd kwijt was aan het vinden van financiering en het ‘schuiven met potjes’. Ook hadden verschillende actoren het idee dat DLG te- veel in de onderzoeksfase bleef hangen, en te zeer met een ‘laboratoriumstudie’ bezig was. Hierdoor kwam DLG volgens criticasters weinig in contact met boeren uit de streek die uiteindelijk het agrarisch natuurbeheer zouden moeten gaan uitvoeren.
Er waren verschillende onzekerheden in het proces die proceskosten met zich mee- brachten. Een eerste onzekerheid die ervoor zorgde dat het lastig was om vooruitgang te boeken en besluiten te nemen in het proces, had betrekking op de duurzaamheid van het beheer van de lijnelementen. De provincie stelde als voorwaarde aan natuurcom- pensatie via agrarisch natuurbeheer dat het beheer over lange tijd gegarandeerd zou zijn. Het was echter niet precies duidelijk voor de betrokkenen wat onder duurzaam beheer verstaan werd, en of duurzaamheid van agrarisch natuurbeheer via bestemmingswijzi- ging geregeld moest worden. Een gesprek tussen mij en een informant hierover laat zien hoe deze kwestie lag:
I Wie is nou degene die eist dat het duurzaam geregeld moet worden? R De provincie. De provincie is opdrachtgever en zij hebben het vastgelegd in het natuurcompensatiebeginsel.
I Is dat nog op de een of andere manier onderhandelbaar zeg maar? Wanneer zij het duurzaam genoeg vinden, wordt daar nog over gesproken? Is dat nou helemaal precies duidelijk?
R Er is inderdaad… Er zijn al een aantal gesprekken over geweest. Eigenlijk is het uitgangspunt van de provincie dat er toch, eigenlijk bestemmingswijziging moet plaatsvinden. Dus dat het toch bestemming natuur moet krijgen die nieuwe land- schapselementen. Het is blijkbaar zo dat de provincie nogal wat vervelende ervaringen heeft vanuit het verleden, dat er ergens nieuwe natuur werd aangelegd en dat die na een paar jaar alweer verdwenen bleek te zijn. Dus dat er ergens een nieuwe houtwal werd aangelegd en dat bijvoorbeeld een nieuwe boer denkt van ‘nou euh, het is goed, ik neem die paar meter weer bij mijn land erbij’. En omdat het dus ook niet in het be- stemmingsplan was opgenomen kon er dus geen tegenspraak worden gedaan. De informant geeft aan dat de provincie vindt dat bestemmingswijziging nodig is om de natuurelementen duurzaam te beschermen. Nadere analyse van het citaat leert echter dat de informant zegt dat bestemmingswijziging ‘eigenlijk’ het uitgangspunt is, en dat de provincie ‘eigenlijk’ vindt dat er bestemmingswijziging moet plaatsvinden. Dit sugge- reert dat er over het uitgangspunt onderhandeld kan worden en dat de provincie enigs- zins flexibel zou kunnen zijn ten aanzien van dit punt. Anders gezegd: de informant construeert de kwestie zodanig er enige beweging mogelijk lijkt met betrekking tot het uitgangspunt bestemmingswijziging.
In feite was het vertrouwen van de provincie Noord-Brabant in natuurcom- pensatie via agrarisch natuurbeheer wankel. De provincie vertrouwde er niet volledig op dat het beheer door boeren duurzaam zou zijn zonder bestemmingswijziging. De pro- vincie vreesde dat zonder bestemmingswijziging boeren (of andere beheerders) het lijn- element na 10 jaar zouden kunnen verwaarlozen of verwijderen zonder dat de provincie er een stokje voor kon steken. De provincie vertrouwde vooral op formele regelgeving in de vorm van het bestemmingsinstrument. Zij had minder vertrouwen in langdurige beheerscontracten of informele afspraken met individuen of organisaties.
Rijkswaterstaat streefde naar de eenvoudigst haalbare mogelijkheid; het maakte hun weinig uit of dit via langdurige contracten (beheersovereenkomsten) of bestemmings- wijziging geregeld zou worden. Rijkswaterstaat benadrukte diverse keren het belang van ‘flexibel omgaan met beleidsregels’.
De ZLTO voelde echter minder voor bestemmingswijziging, en benadrukte de beperkingen daarvan. Vanuit ZLTO werd er op gewezen dat er niet vanuit gegaan moet worden gaan dat bestemmingswijziging betekent dat natuur daadwerkelijk goed beheerd wordt. Een medewerker van de ZLTO vertelde in een interview:
Maar, uiteindelijk blijkt als je [….] in de werkelijkheid goed rondkijkt: oke, het is bestemd, maar of het dan ook duurzaam wordt beheerd, dat is in de praktijk vaak een heel andere geval.
Wij staan ook voor de duurzaamheid,
maar wij verstaan onder duurzaamheid dat het ook onderhouden wordt en dat we on- derhoud kunnen plegen en dat het product dat we neerzetten dat ook van voldoende kwaliteit is.
Dus dat er ook duurzame middelen tegenover staan.
En dan staat de duurzaamheid van het product helemaal niet ter discussie. De andere kant van de politieke discussie is vaak: bestemmen, vast leggen.
Nu zie je in de Maashorst daar staan houtwallen van meer dan 30 jaar oud die nooit zijn gekapt of onderhouden maar die zijn planologisch wel beschermd.
Maar de werkelijke natuurwaarde van een houtwal wordt daar niet ontwikkeld. Want op het moment zitten er boeren die hebben met de ruilverkaveling een houtwal naast hun perceel gekregen en daar wordt niks aan gedaan.
Dat wordt in de macrodiscussie meestal niet meegenomen,
maar het is in microland waar je ermee te maken hebt. In macroland zeg je het is duur- zaam, en dat moet je bestemmen en dat moet je vasthouden, en dan weet je zeker dat het natuur blijft.
En dan denkt men bij de overheid: helder.
Maar uiteindelijk, wat men nastreeft wordt dan in daden niet gedaan.
Er was een verschil van inzicht tussen de provincie en ZLTO over hoe het beheer van lijnelementen duurzaam kon worden gemaakt. De provincie wilde allereerst duurzaam- heid regelen via het bestemmingsinstrument, terwijl de ZLTO allereerst de financiering wilde regelen en stelde dat wanneer de financiering rond is het beheer ook geen pro- bleem zal zijn. ZLTO had minder vertrouwen in bestemmingswijziging als instrument. ZLTO benadrukt het verschil tussen iets formeel vastleggen (de papieren wereld) en iets daadwerkelijk uitvoeren (de praktijk). Volgens ZLTO schort het bij overheidsorga- nisaties vaak aan daadwerkelijke uitvoering. De informant stelt met zoveel woorden dat de overheid te zeer vertrouwt op het formele regels. Hij wijst op achterstanden die ge- meenten en SBB hebben in landschapsonderhoud. De kritiek op deze organisaties is niet zonder verdere betekenis: er werd op dat moment namelijk nog onderhandeld over wie het beheer van de lijnelementen zouden gaan doen en ZLTO wou het graag gaan doen.
De bezwaren van ZLTO tegen bestemmingswijziging kwamen niet alleen voort uit het idee dat bestemmingswijziging geen uitvoering garandeert. De bezwaren werden ook gevoed door het wantrouwen bij boeren dat de bestemming natuur niet beperkt zou blijven tot de aangewezen elementen. Zij wantrouwden het proces wat dit betreft. Dit wantrouwen is gebaseerd op ervaringen die boeren hebben met landschapselementen die tot natuur bestemd worden en de planologische schaduwwerking die daarvan uit kan gaan. Wanneer de landschapselementen zich ontwikkelen tot waardevolle natuur, bestaat de kans dat ze steeds zwaarder beschermd worden en dat ook strengere restric- ties gaan gelden voor de landbouw in de omgeving van de elementen. De kans bestaat dat ook het omliggende gebied een natuurbestemming krijgt, en de landbouw daar wordt beperkt of zelfs verboden. De overheid heeft wat dit betreft in de loop van de geschiedenis een slechte reputatie opgebouwd onder boeren. Een respondent:
Kijk afgelopen jaar is het ook zo geweest dat nieuwe vogelgebieden, nou worden aan- geduid als Groene Hoofdstructuur. Nou dan krijg je dus te maken met extra belemme- ringen; mensen die dat echt gestimuleerd hebben die worden nou op een gegeven moment afgestraft.
Een volgende onzekerheid die ervoor zorgde dat het proces rond agrarisch natuurbe- heer moeizaam verliep was onzekerheid ten aanzien van de financiering. De ZLTO was wel geïnteresseerd in agrarisch natuurbeheer, maar eiste dat boeren daarvoor een goede prijs zouden krijgen. Voor Rijkswaterstaat was het belangrijk dat natuurcompensatie via agrarisch natuurbeheer niet duurder zou zijn dan andere vormen van natuurcompensa- tie. Rijkswaterstaat wilde weten of het goedkoper was om de elementen door agrariërs te laten beheren of dat het goedkoper zou zijn om grond aan te kopen en die over te dragen aan een beheerder zoals een natuurbeschermende organisatie of een gemeente. Een andere vraag was wie de financiering van het beheer na 10 jaar op zich zou nemen. Er was onduidelijkheid over wat de meest geschikte financieringsvorm zou zijn. Er is veel tijd en energie gestoken in onderzoek hiernaar. Er werden aanzienlijke proceskosten gemaakt. Een van de mogelijkheden die bekeken werd, was de methode ontwikkeld door Anton Stortelder en de zijnen.53 Deze methode hield in dat het geld
dat normaliter zou worden besteed aan de aankoop van grond, zou worden belegd in een fonds. Met de opbrengsten van de beleggingen in het fonds worden boeren betaald om natuur te beheren. De grond blijft daarbij in hun eigendom. Het sterke punt van deze methode is dat wanneer het fonds er eenmaal is, de financiering in principe tot in de lengte van dagen geregeld is, omdat het fonds blijvend geld oplevert. Voor de API zou dit betekenen dat de financiering na de eerste periode van tien jaar ook geregeld zou zijn indien deze methode werkbaar zou blijken. De methode was echter nog niet veel toegepast, dus ze had zich nog niet uitgebreid bewezen. Daarom was het voor di- verse partijen de vraag of zij op deze methode konden vertrouwen. Zo vroeg men zich af of welk soort fonds te kiezen, en of een dergelijk fonds genoeg zou opleveren om
het beheer uit te betalen. De discussie hierover speelde voornamelijk rond agrarisch natuurbeheer in de nabijgelegen Maashorst en werd gevolgd door de partijen in de API. Een andere onzekerheid was via welke rechtspersoon het agrarisch natuurbeheer het beste gerealiseerd kon worden. De vraag was via welk institutioneel arrangement agra- risch natuurbeheer op een betrouwbare en betaalbare wijze kon worden uitgevoerd en gecoördineerd. Om deze vraag te beantwoorden, moest informatie worden verzameld en moest er worden overlegd tussen DLG, RWS en ZLTO.
Juridisch specialisten van Rijkswaterstaat en de ZLTO hadden zich over deze kwestie gebogen in het kader van natuurcompensatie in de Maashorst. DLG was ook met deze kwestie bezig omdat zij moest bezien wat de beste mogelijkheden waren bin- nen de API. Er werd gekeken naar opties zoals beheer door individuele boeren of door een op te richten organisatie. Een afweging om niet met individuele boeren samen te werken maar met een boerenorganisatie was dat er op boven-individueel niveau moest worden gewerkt omdat anders geen lijnelementen maar losse stukjes natuur zouden ontstaan. Samenwerking via een organisatie zou de coördinatiekosten drukken. Het zou voorkomen dat men met iedere boer individueel zou moeten overleggen en onderhan- delen. Bovendien leek continuïteit van het beheer beter gegarandeerd indien er samen- gewerkt zou worden met een organisatie dan wanneer er zou worden samengewerkt met individuele boeren. In het laatste geval achtte men de kans te groot dat één van de boeren zijn verplichtingen niet zou nakomen of na verloop van tijd het beheer niet meer zou willen continueren.
Uit de verkenning van Rijkswaterstaat en ZLTO kwamen twee institutionele arrangementen als het meest geschikt uit de bus, namelijk een stichting of vereniging. Uiteindelijk gaven zowel ZLTO als RWS de voorkeur aan een vereniging boven een stichting. Argumenten voor een vereniging waren dat de leden binnen een vereniging meer invloed hadden, dus dat dit democratischer was. Dit vond men relevant omdat men wilde dat het agrarisch natuurbeheer door de boeren in de streek gedragen zou worden. Boeren stonden wantrouwig tegenover bestemmingswijziging omdat zij plano- logische schaduwwerking vreesden wanneer enkele elementen de bestemming natuur zouden krijgen. Daarnaast gaven boeren aan dat zij betwijfelden of bestemmingswijzi- ging wel een geschikt instrument was om goed natuurbeheer te realiseren. Zij stelden dat bestemmingswijziging op papier nog geen verbeteringen geeft in de praktijk van het natuurbeheer.
De genoemde onzekerheden zorgden ervoor dat het vertrouwen in de daad- werkelijke realisatie van natuurcompensatie via agrarisch natuurbeheer steeds precair was. Toch was er wel voldoende vertrouwen in het proces om erin te investeren. Zowel DLG, RWS als ZLTO investeerden in onderzoek. Alle betrokkenen investeerden in het voorbereiden en voeren van overleg. Overigens was de onderlinge communicatie niet altijd intensief. DLG en ZLTO deden beiden onderzoek naar mogelijkheden voor agra- risch natuurbeheer maar waren niet volledig op de hoogte van elkaars vorderingen. Al met al liep het overleg traag vanwege de uiteenlopende wensen van de betrokkenen, het feit dat men niet alle informatie wilde delen en vanwege de onzekerheden. Dit zorgde voor hoge proceskosten.
4.4.2 Plan gewijzigd: toch geen agrarisch natuurbeheer
Terwijl het zoek- en verkenningsproces aan de gang was, bleven de grondaankopers alert op mogelijkheden om grond aan te kopen. Op zeker moment ontstond onver- wacht de mogelijkheid om de gronden voor de geplande lijnelementen aan te kopen. De grondeigenaren bleken bereid om de nodige stroken grond te verkopen, ondanks hun eerdere bezwaren daartegen. RWS en DLG besloten hierop in te springen en koch- ten de grond snel aan. Dit betekende dat men een beheerder kon gaan zoeken, en dat men de potentiële beheerder kon vertellen dat de aanleg van de lijnelementen en het beheer ervan gedurende de eerste tien jaar zouden worden betaald door Rijkswaterstaat. Een belangrijke reden voor RWS (en DLG) om voor de optie van grondaan- koop te kiezen, was dat deze route volgens hen gemakkelijker was. Ze kende minder onzekerheden en kon dus sneller gerealiseerd worden, zo was de verwachting. Een in- formant:
Wij hebben een deelplan dat in 2000 is vastgesteld en dat moet in 2004 gerea- liseerd zijn. En binnen die termijn moet je toch zorgen dat het gedaan wordt. En er liggen hele mooie plannen. Dan moet je ook zoeken naar de makkelijk- ste weg eigenlijk.
Men had er meer vertrouwen in de lijnelementen tijdig te kunnen realiseren via aankoop van grond en het zoeken van een beheerder dan via agrarisch natuurbeheer. De route via de aankoop van grond is minder onzeker, omdat het een klassieke en bekende route is voor dit soort landinrichtingsprojecten. Ook hoeft minder informatie te worden ge- zocht en minder te worden overlegd omdat de route beter bekend is. Zo kunnen pro- ceskosten worden bespaard.54
Een ander voordeel van deze route had ook te maken met proceskosten: door grond aan te kopen hoefde men geen zaken meer te doen met boeren die al dan niet verenigd zijn in een milieucoöperatie. Dat laatste had betekend dat de realisatie van de natuurcompensatie afhankelijk zou zijn van boeren van wie de intenties en competen- ties op het gebied van natuurbeheer weinig bekend waren.