In deze paragraaf wordt een aanzet gegeven voor een conceptualisering van het begrip proceskosten in beleidsprocessen. Daarbij zal theorie over transactiekosten uit de Nieuwe Institutionele Economie als basis dienen. Het transactiekostenbegrip uit Nieu- we Institutionele Economie kan echter niet direct worden toegepast op beleidsproces- sen, omdat het transactiekostenbegrip is toegesneden op transacties tussen actoren in economische relaties. Transactiekostentheorie wordt geamendeerd met behulp van lite- ratuur uit de beleidswetenschap om te komen tot een theoretisch perspectief waarmee proceskosten in beleidsprocessen begrepen kunnen worden.
2.4.1 Transactiekosten in de Nieuwe Institutionele Economie
Ronald Coase introduceerde het begrip transactiekosten in ‘The nature of the firm’ (Coase, 1937). Coase beschrijft transactiekosten als de kosten die horen bij het gebruik van het prijsmechanisme (Coase, 1960: 15), waarmee hij verwijst naar de kosten van markttransacties. De transactiekosten zijn niet de kosten van het product op de markt, maar de kosten verbonden aan de transactie zelf. Dit zijn bijvoorbeeld de kosten om informatie te vinden die nodig is om de prijs van een product te bepalen, de kosten van het onderhandelen en het maken van afspraken over procedures rond eventuele ge- schillen na de aankoop (Coase, 1960; Coase 1991).
Een voorbeeld van een toepassing van de transactiekostentheorie van Coase is te vinden in Van der Ploeg en Saccomandi (1995). Zij werken het idee uit dat op agrari- sche bedrijven de hoogte van de transactiekosten wordt beïnvloed door de mate waarin het bedrijf hulpbronnen betrekt van de markt. Hoe meer boeren hulpbronnen zoals voer voor de koeien zelf produceren op het eigen bedrijf, des te hoger zijn beheerskos- ten en des te lager zijn transactiekosten. Wanneer een boer voer zou willen aankopen, ontstaan transactiekosten. De boer moet immers op zoek naar een goede leverancier en met die leverancier tot een goede prijs zien te komen.
Tientallen jaren nadat Coase het transactiekostenbegrip introduceerde, heeft het begrip een centrale plaats gekregen in de Nieuwe Institutionele Economie. Talloze economen hebben voortgeborduurd op het werk van Coase. Met name Oliver Willi- amson heeft een belangrijke rol gespeeld in de ontwikkeling van de Nieuwe Institutio- nele Economie. De term Nieuwe Institutionele Economie is dan ook door hem ge- munt. Williamson vergelijkt transactiekosten met frictie in fysische systemen. Hij on- derscheidt ex-ante transactiekosten en ex-post transactiekosten (zie e.g. Williamson, 1985; 1997). Ex ante transactiekosten ontstaan bij de voorbereiding van een transactie, bijvoorbeeld bij het onderhandelen voordat de transactie plaats heeft. Onder ex post kosten verstaat Williamson “de opportunity kosten bij het handhaven van een contract onder gewijzigde omstandigheden; (2) aanpassingskosten bij contractwijzigingen; (3) kosten verbonden aan het opzetten en bijhouden van een beheers- en controlestruc- tuur; en (4) de kosten van het naleven van het contract inclusief servicevoorwaarden” (Slangen, 2000: 47). Furubotn en Richter (1991) onderscheiden evenals Williamson
verschillende fasen van een transactie, en komen tot de volgende duiding van transac- tiekosten: (a) kosten om contracten voor te bereiden; (b) kosten om contracten af te sluiten; (c) kosten van monitoring en het afdwingen van uitvoering van een contract (Furubotn en Richter, 1991: 9).
Enkele economen hebben het transactiekostenbegrip breed opgevat, namelijk als een begrip dat niet alleen betrekking heeft op transacties, maar ook op sociale pro- cessen in het algemeen. Omdat beleidsprocessen sociale processen zijn, kan dit een goede ingang zijn voor een omschrijving van proceskosten in beleidsprocessen. Challen (2000) schrijft dat transactiekosten de kosten zijn die gemaakt moeten worden om in- teractie tussen actoren te organiseren en te coördineren (Challen, 2000: 28). Furubotn en Richter (1991) zien transactiekosten ook breed. Zij stellen dat transactiekosten de kosten zijn die gemaakt worden om sociale en economische processen te laten verlo- pen.
C a t e g o r i e ë n v a n t r a n s a c t ie k o s t e n
Slangen et al. (2003) merken op dat de verdeling van transactiekosten belangrijk is. Zij stellen dat het relevant is om een onderverdeling te maken naar publieke en private transactiekosten. In het verlengde hiervan, en dat is van belang bij een constructivisti- sche benadering van transactiekosten, kan worden beredeneerd dat het voor de percep- tie van actoren uitmaakt of transactiekosten publiek of privaat zijn. Private transactie- kosten, zoals bijvoorbeeld de kosten die boeren moeten maken om hun activiteiten op het gebied van agrarisch natuurbeheer te registreren, grijpen bij wijze van spreken direct in de portemonnaie van personen. Publieke transactiekosten zijn minder direct voel- baar, en kunnen daardoor anders worden gepercipieerd.
Een andere categorisering is de categorisering van transactiekosten naar verschillende activiteiten. Transactiekosten worden vaak op de volgende manier naar kosten van acti- viteiten ingedeeld: - zoek- en informatiekosten; - onderhandelingskosten; - besluitkosten; - monitoringskosten; - handhavingskosten;
- planning en evaluatie (zie e.g. Dahlman, 1979; Furubotn en Richter, 1991; Milgrom en Roberts, 1990; Stavins, 1995).
Merk op dat de bovenstaande activiteiten niet alleen van belang zijn om economische transacties te doen verlopen maar ook om beleidsprocessen te doen verlopen.
2.4.2 Transactiekosten bezien vanuit beleidswetenschappen
Het transactiekostenbegrip uit de Nieuwe Institutionele Economie dient op twee pun- ten te worden geamendeerd wanneer we het bekijken vanuit een (constructivistische) beleidswetenschappelijke benadering.
Een eerste amendement heeft ermee te maken dat een beleidsproces veelomvattender is dan een economische transactie. Wanneer het begrip transactiekosten zondermeer wordt toegepast op beleidsprocessen, kunnen belangrijke elementen worden gemist die specifiek zijn voor beleidsprocessen maar niet belangrijk zijn in economische transac- ties. Drie activiteiten worden in theorie over transactiekosten nauwelijks genoemd: agendavorming, netwerkconstituering en coalitievorming.
In beleidsprocessen kan het agenderen van een onderwerp moeizaam zijn en hoge kosten met zich mee brengen. Bachrach en Baratz hebben gewezen op het feno- meen dat bepaalde onderwerpen systematisch buiten de politieke arena worden gehou- den. Dominante actoren kunnen ervoor zorgen dat bepaalde actoren worden uitgeslo- ten van besluitvorming, en zij kunnen voorkomen dat over onwelgevallige onderwer- pen besluiten worden genomen (zie Bachrach en Baratz, 1962; 1970). Dit betekent dat het veel tijd en moeite kan kosten om überhaupt toegang te krijgen tot de juiste mensen binnen de overheid. Het kan moeite kosten om gedaan te krijgen dat het stilzwijgen over een bepaald onderwerp in de politieke arena wordt doorbroken. Daarvoor kan het nodig zijn om energie te steken in het verkrijgen van brede publieke steun rond een onderwerp. Verder is er vaak inspanning nodig om een onderwerp in een bepaalde formulering op de agenda te krijgen (zie Koppenjan et al., 1987; Van der Eijk en Kok, 1975). Het kan eenvoudig zijn om politieke aandacht te krijgen voor de vraag ‘waar kan er een nieuwe wegverbinding worden aangelegd tussen Almere en Amsterdam?’, maar moeilijk om aandacht te krijgen voor de vraag ‘moet er wel een nieuwe wegverbinding komen tussen Almere en Amsterdam?’.
Kingdon (1984) heeft laten zien dat het lastig is om problemen op de politieke agenda te krijgen wanneer er geen oplossing in het vizier is. Dat betekent dat er bij het agenderen van een probleem niet alleen inspanningen moeten worden verricht rond het formuleren en bekend maken van het probleem, maar ook rond het zoeken naar moge- lijke oplossingen. Problemen en oplossingen moeten worden samengebracht.
Met netwerkconstituering wordt gedoeld op het aanbrengen van duurzame ver- anderingen in een netwerk (Klijn en Teisman, 1993). Een belangrijk aspect daarvan is het ontwikkelen en onderhouden van relaties. Dit vergt kosten. Wat met name kostbaar kan zijn is het toetreden tot een bestaand beleidsnetwerk. Klijn (1996: 92) legt uit dat “new actors can only enter ... networks at high costs, which are related to the invest- ments that have to be made in learning the language and the rules of the network and the establishment and development of the relationships to secure a place in the net- work”. Zo moeten milieucoöperaties die actief worden op het terrein van natuurbeheer de taal van natuurbeheerders leren spreken of in ieder geval leren begrijpen. Ze moeten het discours leren kennen, inclusief de waardering van argumenten, wat gezegd kan worden en wat niet, en hoe de onderlinge machtsverhoudingen liggen. Boeren moeten bijvoorbeeld weten of zij hun positie versterken of verzwakken wanneer zij zeggen dat de koeien in de wei ook mooie natuur vormen. Wanneer een dergelijke opmerking voor een ambtenaar aangeeft dat hij te maken heeft met iemand die niet beseft wat echte natuur is, kan de boer misschien beter iets anders zeggen als hij iets gedaan wil krijgen van de ambtenaar.
Ook coalitievorming is een cruciale maar soms kostbare activiteit. Coalitievorming kan ook gezien worden als een specifieke vorm van netwerkvorming, maar wordt hier apart onderscheiden omdat het begrip coalitie een belangrijk begrip is in politieke processen. Immers, in beleidsprocessen zijn vaak meer dan twee actoren betrokken, wat een ver- schil is ten opzichte van veel economische transacties. Bovendien hebben de actoren elkaar nodig om hun doelen te verwezenlijken.
Een tweede amendement op de Nieuwe Institutionele Economie is van meer fundamentele aard, en heeft te maken met de overwegend positivistische epistemologie die binnen een belangrijk deel van de Nieuwe Institutionele Economie gehanteerd wordt. In de Nieuwe Institutionele Economie wordt er veelal vanuit gegaan dat transac- tiekosten objectief vastgesteld kunnen worden (zie e.g. Masten, 1996; McCann en Eas- ter, 2000; Williamson, 2000). In beleidsprocessen spelen echter verschillende werkelijk- heidsdefinities een rol, en bestaan uiteenlopende percepties van transactiekosten.
Het onderkennen van verschillende werkelijkheidsdefinities heeft significante gevolgen voor zoek- en informatiekosten. Binnen Nieuwe Institutionele Economie wordt vaak geen onderscheid gemaakt tussen zoek- en informatiekosten. Informatie- kosten worden door veel economen gezien als de kosten die gemaakt moeten worden om informatie te zoeken. Dit beeld van informatiekosten is gegrond in een overwegend positivistische epistemologie waarin informatieproblemen worden gezien als problemen om de ware informatie te vinden. Vanuit een sociaal-constructivistische epistemologie kan echter worden begrepen dat kosten rond informatie niet alleen voortkomen uit het zoeken naar informatie maar vooral uit discussies over verschillende interpretaties van informatie; informatiekosten ontstaan niet alleen uit een poging om onzekerheid (ge- brek aan kennis) te verminderen, maar ook uit pogingen om ambiguïteit (verschillende interpretaties van kennis) te verminderen. Vaak is er wel voldoende informatie aanwezig maar is het moeilijk om overzicht te krijgen over de informatie of is men het niet eens over de validiteit van de informatie. Zo is er meer dan voldoende informatie rond de Betuwelijn; de stapel rapporten over deze spoorlijn is inmiddels manshoog. Kosten worden vooral gemaakt in de strijd over de validiteit van de informatie in verschillende rapporten.
In beleidsprocessen kan het ontwikkelen van een gedeelde interpretatie van in- formatie hoge kosten met zich meebrengen. Komen tot een betekenisvolle en contex- tuele gezamenlijke interpretatie kan gezien worden als het ontwikkelen van kennis. Zoek- en informatiekosten kunnen vanuit dat idee worden gecomplementeerd met kennisontwikkelingskosten.