Om meer inzicht te krijgen in proceskosten, wordt in het navolgende ingegaan op za- ken die van invloed kunnen zijn op proceskosten. Daarbij wordt (opnieuw) geput uit de Nieuwe Institutionele economie.
Proceskosten worden beïnvloed door kenmerken van transacties en actoren in beleidsprocessen (cf. Williamson, 1985; 1997). Kenmerken van transacties die een rol spelen met betrekking tot proceskosten zijn: afhankelijkheden en specificiteit, onzeker- heid en complexiteit, frequentie, en machtsverdeling. Cruciale eigenschappen van acto- ren zijn kennis (bounded rationality) en opportunisme (cf. Williamson 1985; 1996a; 1997; 2000).
2.6.1 Specificiteit en afhankelijkheden
Met specificiteit doelen economen op de mate waarin een goed of een bron die in een transactie of beleidsproces wordt gebruikt, aangewend kan worden in een andere con- text zonder verlies aan waarde (cf. McGuinness 1991; Williamson, 1996a). Een voor- beeld van specificiteit van een goed is een moderne varkensstal. Die is zeer geschikt voor varkens, maar minder geschikt voor koeien of kippen. De stal is meer waard als varkensstal dan als kippenstal.25
Wanneer een boer heeft geïnvesteerd in een nieuwe varkensstal en de prijzen voor varkensvlees dalen ernstig, kan hij zijn stal niet zonder nieuwe investeringen aan- wenden voor andere activiteiten dan het houden van varkens. Als in een beleidsproces wordt geïnvesteerd in een specifiek goed, dan ontstaat een zekere gebondenheid of ‘lock-in’ omdat het goed buiten dat proces minder waard is of zelfs niet gebruikt kan worden. Er ontstaat afhankelijkheid ten aanzien van de andere partijen die nodig zijn om het goed tot waarde te brengen. Immers, de specifieke investering wordt minder waard als anderen hun medewerking stoppen en het proces beëindigd moet worden. Denk aan boeren die investeren in natuurontwikkeling, een paddenpoel graven en daar
25 Polman (2002) noemt enkele vormen van specificiteit die relevant zijn in de context van agra-
risch natuurbeheer, waaronder: (1) Fysieke specificiteit: een goed is slechts geschikt voor een specifiek gebruik, zoals bij een moderne varkensstal; (2) Menselijke specificiteit, wat optreedt wanneer er wordt geïnvesteerd in specialistische kennis of vaardigheden van mensen die buiten een bepaald beleidsveld of beleidsprogramma minder waard zijn; (3) Specificiteit van plaats, wat betekent dat een goed op een bepaalde plek meer waard is dan elders. Investeringen in elzensin- gels zijn bijvoorbeeld meer waard in een landschap dat zijn schoonheid ontleent aan de histori- sche aanwezigheid van elzensingels, dan in bijvoorbeeld een wijds polderlandschap.
subsidie voor aanvragen. Zij kunnen bij wijze van spreken op de plaats van de padden- poel niet één twee drie weer aardappelen verbouwen. Hun land is als productiegrond minder waard geworden. Het land dat ingezet wordt voor de paddenpoel is een speci- fieke bron, die buiten de relatie met de subsidiërende overheid minder waard is. Boeren worden daardoor afhankelijk van de overheid. Bij specificiteit van investeringen in be- leidsprocessen is continuïteit van beleid belangrijk, omdat het beëindigen van het pro- ces leidt tot waardeverlies.
Beleidsprocessen waarin geïnvesteerd moet worden in specifieke bronnen kennen vaak hoge proceskosten. Een belangrijke reden hiervoor is dat partijen veel informatie over elkaar willen hebben voordat ze investeren in een proces met hoge mate van specificiteit. Zo zullen partijen willen weten hoe groot de kans is dat de ander de relatie verbreekt nadat investeringen zijn gedaan, of hoe groot de kans is dat anderen uit het beleidsproces stappen wanneer zij hun eigen doel in voldoende mate hebben bereikt. Zullen de boeren die meedoen aan een programma voor agrarisch natuurbe- heer er direct mee stoppen zodra ze het geld hebben gehad, of zullen ze doorgaan? Om te voorkomen dat partijen weglopen zodra zij hun doel hebben bereikt, worden vaak (langdurige) contracten gemaakt die speciaal op de situatie zijn afgestemd. Maar precies het opstellen van dergelijke contracten leidt tot hoge proceskosten.
Mechanismen die spelen bij specificiteit, treden ook op bij afhankelijkheid. Beleidspro- cessen die ertoe leiden dat actoren afhankelijk worden van anderen, kennen vaak hoge transactiekosten. Actoren kunnen onwillig zijn om in een dergelijk proces te stappen. Er moet veel gepraat worden voordat ze meedoen. Actoren zullen veel informatie wil- len hebben en goede afspraken willen maken voordat ze de verbintenis aangaan. In veel gevallen zullen ze na het afsluiten van de verbintenis het gedrag van de andere partijen willen monitoren. Een van de redenen dat boeren soms niet mee willen doen aan be- leidsprocessen rond agrarisch natuurbeheer, is dat ze daarmee afhankelijk worden van één subsidiërende partij, namelijk de nationale overheid.
De configuratie van afhankelijkheden hangt af van de machtsverdeling. De machtsverdeling in een beleidsproces is dan ook van invloed op proceskosten. In het hypothetische geval dat alle macht in een beleidsproces bij één partij ligt, is deze partij niet afhankelijk van anderen en hoeft zij niet te overleggen of onderhandelen met ande- ren. Bovendien kan deze partij uitvoering van maatregelen afdwingen, waardoor minder kosten gemaakt te hoeven worden in de sfeer van handhaving. Proceskosten kunnen dus laag blijven. Wanneer de macht in een beleidsproces zeer verdeeld is, moeten alle machtshebbers overleggen en tot een gezamenlijk besluit komen. Omdat dwang in dit geval niet mogelijk is, zal veel moeten worden gecommuniceerd om te komen tot vrij- willig handelen.
2.6.2 Onzekerheid, vertrouwen en complexiteit
Onzekerheid leidt volgens Williamson tot transactiekosten omdat men maatregelen moet nemen om de onzekerheden te verkleinen, bijvoorbeeld het inwinnen van infor- matie of het opstellen en afsluiten van contracten. Een belangrijke vorm van onzeker- heid komt voort uit onzekerheid over het gedrag van andere actoren. Bij agrarisch na- tuurbeheer is het onzeker of een volgende regering het beleid voort zal zetten of zal wijzigen. Deze onzekerheid komt voort uit tijdsinconsistent handelen door de overheid. Onzekerheid is volgens Williamson (1986) vooral relevant wanneer men te maken heeft met een specifieke transactie. In dat geval kan men onzekerheden niet zo makkelijk verminderen op basis van de wetenschap dat men weet dat men de transactie indien gewenst altijd elders kan verrichten. In het geval van niet-specifieke transacties is onzekerheid minder erg, want indien er iets mis gaat dan kan heel gemakkelijk een nieuwe transactie verricht worden. Een vergelijkbaar mechanisme geldt in beleidspro- cessen: onzekerheid ten aanzien van het gedrag van andere actoren is des te relevanter wanneer men afhankelijk is van die andere actoren.
In beleidsprocessen leidt onzekerheid tot complexere besluitvorming, en dat leidt weer tot hogere proceskosten. Hetzelfde geldt overigens voor ambiguïteit. Enkele vormen van onzekerheid die kunnen spelen zijn: (1) onzekerheden met betrekking tot de uitkomst van het beleidsproces; (2) onzekerheden met betrekking tot de interactie waarbinnen het beleidsproces plaatsvindt; (3) onzekerheden met betrekking tot het leer- en onderhandelingsproces (Aarts en van Woerkum, 2002). Ook kunnen er onzekerhe- den bestaan ten aanzien van motieven en competenties van andere actoren.
Vreemd genoeg onderkent Williamson wel het belang van onzekerheid, maar niet het belang van vertrouwen (zie Nooteboom, 2002a; Williamson, 1993). Vertrouwen is echter een belangrijke manier om met onzekerheden om te gaan (Luhmann, 1979). Als actoren elkaar vertrouwen, wordt onzekerheid verminderd en hoeven minder extra kosten gemaakt te worden bij een specifieke investering. In paragraaf 2.10 wordt verder ingegaan op de samenhang tussen vertrouwen en proceskosten.
2.6.3 Frequentie
Frequentie is een volgende eigenschap van een transactie die invloed heeft op transac- tiekosten. Wanneer deelprocessen frequent plaatsvinden dan kan routine en processpe- cifieke kennis worden opgebouwd. Hierdoor kunnen proceskosten worden verlaagd. Er hoeven bijvoorbeeld niet steeds opnieuw geschikte en betrouwbare partners te worden gezocht. Men kan langdurige relaties opbouwen en het proces steeds met dezelfde partners afwikkelen. Ook is het mogelijk om een speciaal institutioneel arrangement te creëren. Zoals ik in paragraaf 2.7 verder zal toelichten, draagt frequent contact tussen actoren ook bij aan kennis over elkaar, wat kan bijdragen aan onderling vertrouwen.
2.6.4 Beperkte kennis en opportunisme
Ook eigenschappen van actoren zijn van invloed op proceskosten. Ten eerste zorgt de beperkte kennis en het beperkte leervermogen van actoren voor proceskosten.26 Om-
dat de kennis van iedere actor beperkt is, moeten actoren overleggen en informatie zoeken. Dit geeft proceskosten. Ook zullen er ondanks het overleggen en zoeken van extra informatie onzekerheden en risico’s blijven bestaan. De kosten van het afdekken van risico’s zijn ook proceskosten.
Ten tweede zorgt de mogelijkheid dat actoren zich opportunistisch gedragen, ofwel arglistig hun eigenbelang najagen, voor proceskosten.27 De mogelijkheid van op-
portunistisch gedrag leidt tot onzekerheid bij interactie. Om opportunisme te voorko- men moeten proceskosten gemaakt worden, bijvoorbeeld door een contract op te stel- len met clausules die opportunistisch gedrag beperken. Wanneer opportunistisch gedrag heeft plaatsgevonden, moeten proceskosten worden gemaakt om de gevolgen te mitige- ren of herstellen. Opportunisme brengt vooral kosten met zich mee wanneer men af- hankelijk is van een bepaalde partner; in het geval die partner zich opportunistisch ge- draagt kan men vanwege de afhankelijkheid niet zomaar naar een andere partner over- stappen. In plaats daarvan zal men kosten moeten maken om de effecten van de part- ners’ opportunisme te mitigeren.
De gevolgen die mogelijk opportunisme heeft voor proceskosten, hangen in belangrijke mate samen met vertrouwen. Indien er vertrouwen is, gaat men ervan uit dat er geen opportunistisch gedrag zal plaatsvinden. Men hoeft dan ook geen proces-
26 Bounded rationality is een uitgangspunt in de Nieuwe Institutionele Economie (zie e.g. Willi-
amson, 1985; 1997). Bounded rationality, een begrip geïntroduceerd door Simon (1957), betekent dat mensen wel de bedoeling hebben rationeel te handelen maar dat slechts tot op zekere hoogte daadwerkelijk doen. Het verwijst naar gebrekkige kennis. Bounded rationality wordt in de Nieuwe Institutionele Economie voornamelijk als aanname gebruikt. Beperkingen in de rationaliteit van actoren worden zelden onderzocht. Rationaliteit van het individu wordt veelal als een onveran- derbare black box gezien. Er is relatief weinig aandacht voor kennisontwikkeling door één actor, of het feit dat een actor zijn rationaliteit kan veranderen. In dit proefschrift wordt aangenomen dat voorzover actoren zich rationeel gedragen, dat gebeurt vanuit een context gebonden rationali- teit. De mate waarin individuen zich rationeel of nutmaximaliserend gedragen hangt af van de context waarin ze zich bevinden (bijvoorbeeld privé of professioneel) en de actor waarmee ze interacteren (vriend of onbekende, een organisatie waar men zich betrokken bij voelt of niet). Aangezien de context van handelen veranderlijk is, is de rationaliteit van actoren ook veranderlijk.
27 De meeste economen binnen de Nieuwe Institutionele Economie gaan er vanuit dat actoren
zich opportunistisch gedragen tenzij hun welbegrepen eigenbelang zo ligt dat zij zich niet oppor- tunistisch hoeven te gedragen. De actor is dan te vertrouwen in zoverre dat hij zal handelen in zijn eigenbelang (Williamson, 1993). Ook ten aanzien van opportunisme worden in Nieuwe Insti- tutionele Economie meest aannames gedaan. Er wordt nauwelijks onderzocht hoe actoren zich bijvoorbeeld onder invloed van de sociale omgeving minder opportunistisch kunnen gaan gedra- gen (zie ook Hodgson, 1994).
kosten te maken om opportunisme te voorkomen. Hierop wordt uitgebreider ingegaan in de paragrafen 2.7 en 2.9.
Tenslotte zij opgemerkt dat in beleidsprocessen niet alleen beperkte kennis en opportu- nisme van belang zijn, maar zeker ook verschillen in rationaliteit en verschillende inter- pretaties van de werkelijkheid. Wanneer een contractant iets doet waarvan de andere contractpartij vindt dat het niet overeenkomt met de gemaakte afspraken, hoeft het niet te gaan om opportunisme. Het kan ook gaan om misverstanden of verschillende inter- pretaties van het contract.
Deze constatering is niet alleen theoretisch relevant, maar heeft ook gevolgen voor de manier waarop men proceskosten probeert te verminderen. Wanneer verschil- lende interpretaties relevanter zijn dan opportunisme, dan is het verbeteren van com- municatie minstens even belangrijk als het verbeteren van controlemechanismen zoals regels, clausules of surveillance. Bij het afsluiten van contracten zou het belangrijker en kosten-effectiever zijn om vlot op één lijn te komen qua intenties en betrokkenheid dan om zeer gedetailleerde regels op te stellen waarin alle mogelijke vormen van bedrog worden aangepakt.
2.6.5 Proceskosten, instituties en institutionele arrangementen
Proceskosten worden beïnvloed door instituties en institutionele arrangementen, en andersom. Voordat ik hier echter in detail op in kan gaan, moet ik de begrippen preci- seren.
D e f i n i ë r i n g va n i n s t i t u t i e s e n i n s t i t ut i o n e l e a r r a n g e me n t e n
Instituties kunnen worden gezien als regels (cf. Knight, 1992; Ostrom, 1990). “First, an institution is a set of rules that structure social interactions in particular ways. Second, for a set of rules to be an institution, knowledge of these rules must be shared by the members of the relevant community or society” (Knight, 1992: 2-3). Instituties kunnen formeel en informeel zijn. Voorbeelden van formele instituties zijn wetten en regels uit het wetboek van strafrecht. Een informele regel is bijvoorbeeld een sociale norm of conventie.
Instituties structureren gedrag (Knight, 1992). Ze kunnen gedrag beperken maar ook gedrag mogelijk maken. Evident is bijvoorbeeld dat dankzij de regel dat bin- nen de bebouwde kom maar vijftig kilometer per uur gereden mag worden, gedrag wordt beperkt. Deze regel maakt echter ook gedrag mogelijk, bijvoorbeeld rustig een straat oversteken. Tenslotte dit over instituties: ze worden beschermd door formele en informele sancties (Giddens, 1993: 745; North, 1990: 4). Dat maakt het kostbaar om niet in overeenstemming met instituties te handelen.
Institutionele arrangementen zijn besturingsstructuren. Institutionele arrangementen zijn over het algemeen gearrangeerd of ontworpen door actoren, met als doel coördina- tie van het één of ander. Institutionele arrangementen zijn ingebed in instituties. Institu-
ties vormen als het ware de spelregels waarbinnen institutionele arrangementen worden gecreëerd en opereren (cf. Williamson, 1998; 2000).28
Er bestaan zeer uiteenlopende typen van institutionele arrangementen. Zowel contrac- ten, voetbalverenigingen, ministeries, projectgroepen of certificeringsystemen zijn insti- tutionele arrangementen. Om ordening aan te brengen in de veelheid aan institutionele arrangementen, kunnen we institutionele arrangementen onderverdelen in markten, hybriden en hiërarchieën (zie Menard, 1995). Een voorbeeld van een markt is de markt voor tweedehands auto’s. Dit is de plaats waar de prijs van tweedehands auto’s wordt bepaald op basis van vraag en aanbod. Voorbeelden van hiërarchieën zijn bureaucratie- en of centraal geleide bedrijven. Voorbeelden van hybriden zijn: langdurige relaties, franchises, joint ventures en businessgroepen (Douma en Schreuder, 2002). Slangen en Polman (2002) maken duidelijk dat clubs zoals coöperaties of verenigingen ook hybri- den zijn. Ook netwerken kunnen tot de hybriden gerekend worden (Douma en Schreu- der, 2002). Hybriden kunnen kenmerken hebben van zowel de markt als van hiërar- chieën.
Het verschil tussen markten, hybriden en hiërarchieën wordt duidelijker door te bekijken welke coördinatiemechanismen dominant zijn in elk van de drie. In markten is prijs het voornaamste coördinatiemechanisme. In hiërarchieën is dat ‘fiat’, wat be- trekking heeft op supervisie en controle (Menard, 1994: 237 in Polman, 2002: 19). Fiat is administratief en hiërarchisch van aard; het is gebaseerd op regels en rangen.In hy- briden kunnen verschillende coördinatiemechanismen de overhand hebben, afhankelijk van de specifieke hybride, maar vaak vindt coördinatie overwegend plaats via vormen van horizontale, non-markt coördinatie (cf. Slangen en Polman, 2002). Specifieke coör- dinatiemechanismen kunnen zijn: vertrouwen (Hindmoor, 1998; Polman, 2002), weder- zijdse afstemming (Douma en Schreuder, 2002) en de standaardisatie van normen (ibid.). Ook autoriteit, ofwel gezag gebaseerd op informele erkenning kan een rol spelen in hybriden (Polman, 2002: 19).
Het bovenstaande beeld van dominante coördinatiemechanismen in markten, hiërarchieën en hybriden moet genuanceerd worden. Ook al is het mogelijk om een dominant coördinatiemechanisme te duiden binnen een bepaald institutioneel arrange- ment, dat wil niet zeggen dat het het enige werkzame coördinatiemechanisme is. In de praktijk werken verschillende coördinatiemechanismen tegelijkertijd binnen één institu- tioneel arrangement (Bradach en Eccles, 1989; Kamminga, 2003; Grabher, 1993). De ideaaltypische markt waarin prijs het enige coördinatiemechanisme is, bestaat in de praktijk niet. In de praktijk spelen ook binnen markten diverse coördinatiemechanis- men een rol. Naast prijs speelt wederzijdse afstemming een rol. Afstemming vindt bij-
28 Op deze manier geformuleerd wordt de suggestie gewekt dat instituties exogeen zijn aan insti-
tutionele arrangementen. De formulering suggereert dat instituties spelregels zijn die van buitenaf het opereren van institutionele arrangementen beïnvloeden. Het onderscheid tussen instituties en institutionele arrangementen is echter analytisch. In de praktijk zijn institutionele arrangementen doortrokken van instituties. Een institutioneel arrangement zoals een organisatie is bijvoorbeeld doortrokken van informele gedragsregels. Een institutioneel arrangement zoals een universiteit werkt niet zonder de informele regels die bestaan over de omgang tussen studenten en docenten.
voorbeeld plaats bij prijsafspraken zoals die een tijd gebruikelijk waren in de Neder- landse bouwsector (en misschien zijn ze dat nog wel). In de oliemarkt zijn productieaf- spraken door OPEC landen gebruikelijk. Ook daar vindt afstemming plaats.
P r o c e s k o s t e n e n i n s t i t u t i o ne l e a r r a n g e m e n t e n
Het werk van Coase impliceert dat verschillende institutionele arrangementen verschil- lende transactiekosten met zich meebrengen. Coase stelde dat in sommige gevallen de kosten van een transactie lager zijn wanneer deze transactie binnen een bedrijf wordt afgewikkeld dan wanneer deze transactie via de markt wordt afgewikkeld. De interne administratieve kosten zijn dan lager dan de kosten van zoeken en onderhandelen op de markt. Een reden hiervoor is dat het binnen een bedrijf niet nodig is om voor iedere taak een contract af te sluiten, omdat de uitvoerders van de taak al ‘volledig gecontrac- teerd’ zijn. Zij voeren in loondienst verschillende taken uit die hun worden opgedragen. Een meer fundamentele reden waarom binnen organisaties transactiekosten laag kun- nen zijn, is dat er formele en informele relaties worden opgebouwd (Hodgson, 1996). Dankzij een gezamenlijke cultuur, met gedeelde impliciete kennis, normen, en waarden, kan tegen lage kosten worden gecommuniceerd over een transactie. Hierdoor kunnen transacties tegen lagere kosten afgewikkeld worden dan op een markt met onbeken- den.29 Bijvoorbeeld een productieproces waarin allerlei verschillende onderdelen nodig
zijn, kan dankzij integratie binnen één bedrijf met een gedeelde cultuur en gedeelde kennis, relatief makkelijk worden verricht (Hodgson, 1996). Men hoeft niet langer per onderdeel een leverancier te zoeken, en men kan relatief gemakkelijk ervoor zorgen dat alle onderdelen bij elkaar passen.
Voortbouwend op de theorie van Coase hebben Williamson en anderen bin- nen de Nieuwe Institutionele Economie onderzocht welk institutioneel arrangement het meest efficiënt is onder welke omstandigheden. Williamson stelt dat institutionele arrangementen met de laagste transactiekosten overleven in de voortdurende concur- rentiestrijd (Williamson, 1996a). Dit betekent, en dat is in overeenstemming met het werk van Coase, dat institutionele arrangementen alleen kunnen (voort)bestaan als ze lagere transactiekosten hebben dan de markt. In later werk stelt Williamson overigens dat het geschetste selectiemechanisme wellicht een relatief zwak mechanisme is, wat betekent dat niet alleen de institutionele arrangementen met de allerlaagste transactie- kosten overleven, maar ook institutionele arrangementen met relatief lage transactiekos- ten (Williamson, 1996b; 1997).
Er zijn kritische kanttekeningen te plaatsen bij het idee dat bestaande institutionele ar- rangementen altijd efficiënt zijn. Een basaal kritiekpunt op dit idee is dat institutionele
29 Het is overigens niet altijd goedkoper om producten of diensten binnen een bedrijf te produce-
ren dan ze via de markt aan te schaffen. Niet voor niets besteden bedrijven vaak diensten uit. De cultuur binnen een bedrijf kan zodanig zijn dat het veel moeite kost om een bedrijfs-interne dienst (zoals een eigen drukkerij) producten van voldoende kwaliteit op tijd te laten leveren. Bij het uitbesteden van drukkerij-opdrachten heeft men veelal hardere sanctiemogelijkheden (via contractueel vastgelegde boetebepalingen) dan wanneer de opdracht intern wordt uitgevoerd.
arrangementen een reflectie zijn van belangen en maatschappelijke verhoudingen, welke soms inefficiënt zijn (zie o.a. Moe, 1990; Libecap, 1989). North schrijft dat instituties ontstaan in een imperfecte markt, namelijk die van het politieke en maatschappelijke domein. “Because that market is imperfect, institutions everywhere are a mixed bag composed of those that lower costs and those that raise them” (North, 1990: 63). De