In deze paragraaf wordt de casus geanalyseerd (5.5.1). Vervolgens wordt gereflecteerd op theoretische aspecten van proceskosten en procesvertrouwen (5.5.2).
5.5.1 Analyse van de casus
De uiteenlopende mate van procesvertrouwen, waarbij sommige actoren een zeer be- perkt vertrouwen hadden in een goed eindresultaat van het Programma Beheer, heeft het verloop van de uitvoering van het Programma Beheer beïnvloed.
Proceskosten en procesvertrouwen hangen ook in deze casus samen. Gebrek aan vertrouwen van de overheid in boeren was één van de redenen voor formalisering en juridisering van procedures. Dit zorgde voor oplopende proceskosten. De NFW en hun leden vonden de proceskosten erg hoog; zij waren van mening dat zij buitensporig veel tijd, moeite en geld moesten investeren in administratieve procedures van het Pro- gramma Beheer. Belangrijk was dat de NFW van mening was dat de proceskosten min- der hoog hadden kunnen zijn als de overheid het Programma Beheer beter in elkaar had gestoken, en de uitvoering ervan beter had georganiseerd. De proceskosten en de manier waarop deze ontstonden zorgden bij de NFW voor wantrouwen ten aanzien van overheden en hun regelgeving, en een verminderd procesvertrouwen. Het trage verloop van procedures rond beheersovereenkomsten, en het feit dat het lang duurde voordat LASER en DLG beschikkingen afgaven, betekende bijvoorbeeld dat de trans- acties tussen boeren en de overheid over een lange tijd werden uitgestrekt, waardoor onder boeren onzekerheid toenam en vertrouwen afnam. Toch vertrouwden zowel boeren als ambtenaren er wel steeds op dat de procedures uiteindelijk gewoon afgehan- deld zouden worden.
In deze casus liep het beleidsproces rond agrarisch natuurbeheer wel door, al ging het moeizaam. Een belangrijke reden hiervoor was dat verschillende partijen grote belangen hadden bij het ingezette beleid, namelijk het ministerie van LNV dat het be- leid had ontwikkeld, en de boeren die aanzienlijke geldsommen konden verdienen via het Programma Beheer.
E e n n a d e r e a n a l y s e v a n p r o c e s v e r t r o u w e n i n d e c a s u s
Opvallend was de eensgezindheid wat betreft vertrouwen in het verloop van het proces. Vrijwel geen van de actoren vertrouwde op een soepel verloop van het proces, omdat al snel bleek dat er administratieve moeilijkheden optraden en het Programma complex in elkaar stak. Men vertrouwde er veelal echter wel op dat de procedures uiteindelijk ge- woon afgerond zouden worden en beleid zou worden uitgevoerd. Er waren grote ver- schillen in de mate van vertrouwen in uitkomsten van het proces. Om hier beter inzicht in te krijgen maak ik een onderscheid tussen vertrouwen in financiële resultaten, land- schappelijke resultaten en resultaten op het gebied van natuurbeheer. Er was aanvanke- lijk vertrouwen in goede financiële resultaten van het proces. Zoals we zagen vertrouw- den boeren er, met name in het begin van het proces, bijvoorbeeld op dat zij substan- tiële geldbedragen zouden ontvangen dankzij de subsidies. Dit vertrouwen daalde ove-
rigens enigszins toen bleek dat er binnen het Programma Beheer onvoldoende budget was om alle aanvragen te honoreren. Wat betreft landschappelijke resultaten, was er over het algemeen veel vertrouwen in het proces. Diverse actoren, met name biologen en ecologen van overheidsorganisaties en natuurorganisaties, hadden het idee dat agra- risch natuurbeheer wel zou leiden tot landschappelijke verbeteringen maar slechts in beperkte mate tot verbeteringen op het gebied van ecologische kwaliteit. Er was minder vertrouwen in de resultaten van het proces op het gebied van natuurbeheer.
Wat betreft deelaspecten van procesvertrouwen, namelijk vertrouwen in individuen, institutionele arrangementen en de instituties, kan het volgende worden geconcludeerd.
Er is weinig ingezet op vertrouwen tussen individuen in het Programma Be- heer, wat mede de reden was voor een beperkt procesvertrouwen. Het Programma Beheer leunt zwaar op institutionele arrangementen zoals contracten en formele proce- dures, en minder op contacten en vertrouwen tussen individuen. Er bestonden weinig persoonlijke relaties tussen overheidsdienaren en boeren in de context van het Pro- gramma Beheer. Met name op landelijk niveau ontbraken deze contacten grotendeels. Maar ook de street-level bureaucrats, bijvoorbeeld de controleurs in het Programma Beheer, hadden geen persoonlijk contact met boeren. Dit blokkeerde de ontwikkeling van persoonlijk vertrouwen tussen controleurs en boeren. Persoonlijke communicatie tussen boeren en vertegenwoordigers van de overheid kwam vaak pas op gang als er fouten hersteld moesten worden, en gingen te weinig over het opzetten van processen om fouten te voorkomen. De overheid werkte veel top-down en in diverse procedures ontbrak vooroverleg tussen overheid en boeren.
De formele, bureaucratische institutionele arrangementen waar het Program- ma Beheer zwaar op steunt, worden vaak gewantrouwd door (vertegenwoordigers van) boeren. Boeren hebben weinig vertrouwen in de administratieve arrangementen rond het Programma Beheer. Veel boeren hadden echter vertrouwen in de milieucoöperaties, en vertrouwden erop dat administratieve kwesties via de coöperaties uiteindelijk op hun pootjes terecht zouden komen. Binnen de overheid varieert het vertrouwen in milieu- coöperaties sterk. Het lijkt het erop dat op lokaal en regionaal niveau meer vertrouwen bestaat in de milieucoöperaties dan op landelijk niveau. Dit hangt samen met het feit dat de milieucoöperaties op lokaal en regionaal niveau meer contacten hebben dan op landelijk niveau. Binnen de nationale overheid heeft een deel van de ambtenaren en bestuurders weinig vertrouwen in de intenties en competenties van milieucoöperaties, vooral als het gaat om natuurbeheer.
Ten aanzien van de relevante instituties waren de percepties van verschillende stakeholders divers. In die zin is er een beperkt vertrouwen in instituties, en hebben regels en normen in de institutionele context van het Programma Beheer weinig bijge- dragen aan een gedeeld procesvertrouwen. Ambtenaren en politici hebben relatief veel vertrouwen in officiële wet- en regelgeving. Bij hen ontbeert vaak een vertrouwen in (sociale) normen onder boeren ten aanzien van natuurbeheer en de uitvoering van re- gels in het algemeen. Veel boeren hebben weinig vertrouwen in overheidsregels omdat zij vinden dat die niet praktisch zijn en niet aansluiten bij de lokale situatie.
Het is echter ook zo dat het denken en de sfeer rond agrarisch natuur- en landschapsbeheer in Nederland al sinds eind jaren negentig positiever werd. Het poli- tieke en maatschappelijk draagvlak voor agrarisch natuurbeheer nam toe.72 Dit lijkt één
van de redenen geweest te zijn dat de meeste betrokkenen er wel op vertrouwden dat het Programma Beheer gewoon uitgevoerd zou blijven worden, ook al verliep het moeizaam.
E e n n a d e r e a n a l y s e v a n p r o c e s k o s t e n i n d e ca s u s Proceskosten in deze casus bestonden vooral uit:
- Agendavorming. De milieucoöperaties moesten veel moeite doen om problemen rond regels onder de aandacht te brengen en bij de juiste mensen op de agenda te krijgen. Dit kostte moeite omdat er een omvangrijk netwerk van actoren bij be- trokken is. Bovendien wilde het ministerie eigenlijk de formele evaluatie van het Programma afwachten, en na de evaluatie wijzigingen doorvoeren. Het kostte veel energie om kwesties eerder op de agenda te krijgen.
- Administratie. De milieucoöperaties moesten voor ieder te subsidiëren landschaps- element aanvraagformulieren invullen en administreren. LASER moest dezelfde formulieren administratief verwerken. Later moesten DLG en LASER ook de con- troles van ieder gesubsidieerd element administreren. Bij elkaar leverde dit een gro- te administratieve taak op.
- Monitoring. De uitvoering van ieder beheerspakket wordt gemonitored. Dit kost veel tijd omdat ieder element in het veld wordt bekeken en beoordeeld op grond van gedetailleerde criteria. Daarbij komt dat de opdracht tot monitoring door LASER wordt geformuleerd, de uitvoering door DLG wordt gedaan en de defini- tieve beslissing over de beoordeling weer door LASER wordt genomen. Proces- kosten nemen verder toe doordat er twee monitoringsystemen bestaan. Er is het monitoringsysteem van de milieucoöperaties (uitgevoerd door de schouwcommis- sie) en het monitoringsysteem van de overheid (uitgevoerd door LASER en DLG). De monitoring door de overheid wordt niet afgestemd met de monitoring van de milieucoöperaties. De monitoring vanuit de milieucoöperaties heeft zowel een ad- viserende als een controlerende functie, die vanuit de overheid uitsluitend een con- trolerende.
- Afstemming. Vanwege de vele betrokkenen vergt afstemming tussen organisaties veel tijd en energie. Zo moeten taken op elkaar worden afgestemd, en administra- tiesystemen van verschillende organisaties zoals LASER en DLG eveneens. Ook moet er afstemming plaatsvinden tussen bestaande regelingen (RBON) en nieuwe regelingen (Programma Beheer).
In deze casus zijn enkele belangrijke redenen voor de hoge proceskosten in de uitvoe- ring van het Programma Beheer naar voren gekomen. Er is meer duidelijk geworden over de vraag waarom proceskosten ontstaan. Ten eerste worden proceskosten veroor-
zaakt door de verdeling van taken en verantwoordelijkheden over een netwerk van ver- schillende overheidsorganisaties (waaronder LNV-Den Haag, LNV-Noord, DLG- Leeuwarden, DLG-Utrecht, LASER Roermond en LASER Groningen). Dit maakt veel interorganisationele communicatie noodzakelijk, wat over het algemeen minder makke- lijk verloopt dan communicatie binnen organisaties.
Ten tweede wreekt zich de waterscheiding tussen beleidsontwikkeling en be- leidsuitvoering. Er is in de beleidsontwikkeling onvoldoende rekening gehouden met mogelijke problemen in de beleidsuitvoering. Dit leidt tot veel fouten in de uitvoering, die rechtgezet moeten worden via formele bezwarenprocedures tegen hoge proceskos- ten.73
Ten derde worden in het Programma Beheer talrijke kleine contracten en sub- sidies verstrekt. Voor ieder te subsidiëren natuurelement, bijvoorbeeld iedere weiderand en iedere elzensingel, wordt door de milieucoöperaties een aanvraagprocedure gestart. Weliswaar dienen de milieucoöperaties alle aanvragen als geheel in, maar dat neemt niet weg dat binnen dit geheel ieder element is vastgelegd.
Dankzij het feit dat boeren zich hebben verenigd via milieucoöperaties die samenwerken, kunnen de proceskosten overigens beperkt worden ten opzichte van situaties waarin individuele boeren hun eigen aanvragen indienen. Dit geldt zowel voor proceskosten van agrariërs als proceskosten aan overheidskant. Ten eerste hoeven indi- viduele boeren niet allemaal het wiel van agrarisch natuurbeheer uit te vinden, maar kunnen zij hierbij gebruik maken van kennis die enkele personen hebben opgebouwd. Hierdoor zijn de zoek- en informatiekosten onder boeren relatief laag. Ten tweede kunnen de milieucoöperaties routine opbouwen in het afhandelen van bezwaren, en in sommige gevallen diverse bezwaren tegelijkertijd indienen. Ten derde hebben de mili- eucoöperaties een rol gespeeld in het verminderen van het aantal fouten bij aanvragen, het verminderen van fraudegevallen en het creëren van draagvlak voor agrarisch na- tuurbeheer. Ook daardoor loopt de uitvoering efficiënter. In het algemeen verloopt de communicatie tussen overheid en boeren efficiënter via de milieucoöperaties, omdat dit via enkele vertegenwoordigers loopt in plaats van via alle individuele boeren. Hierdoor kunnen kosten van afstemming en onderhandeling worden beperkt.
73 Het ministerie van LNV hanteerde het fasenmodel (zie paragraaf 2.3) als ideaaltype voor de
planning van het beleidsproces. Vanuit het ministerie werd geprobeerd het Programma Beheer te organiseren volgens het fasenmodel, ofwel als een proces met een vaste sequentie van discrete beleidsfases. Het ministerie wilde beleid eerst ontwikkelen, vervolgens implementeren en halver- wege de implementatiefase een tussentijdse evaluatie uitvoeren. Daarna kon het beleid worden aangepast en de implementatie worden vervolgd. Het ministerie wilde vóór de tussenevaluatie (van Hilhorst et al.) geen ruimte geven om het beleid aan te passen. Dit paste niet in de geplande sequentie van beleidsfases. Diverse partijen in de uitvoering probeerden toch tussentijdse aanpas- singen te bewerkstelligen. Het ministerie werkte hier echter niet enthousiast aan mee, omdat zij niet wilde werken volgens een rondenmodel waarin doorlopend aanpassingen en nieuwe beslis- singen doorgevoerd worden.
5.5.2 Een reflectie op theoretische aspecten van proceskosten en procesver- trouwen
In deze paragraaf worden vier zaken besproken die relevant zijn voor theorievorming met betrekking tot governance. Er wordt ingegaan op (1) de relatie tussen procesver- trouwen en monitoring; (2) de perceptie op proceskosten; (3) de samenhang van pro- ceskosten in verschillende beslisrondes (4) de relatie tussen proceskosten en de sprei- ding van macht.
D e r e l a t i e t us s e n p r o c e s v e rt r o u w e n e n mo n i t o r i n g
Uit de casus kan het een en ander worden geleerd over de relatie tussen procesvertrou- wen en monitoring. Monitoring vermindert vertrouwen wanneer het top-down wordt ontwikkeld en geïmplementeerd. Lokale actoren zagen het monitoringsysteem van het Programma Beheer niet als iets wat bijdraagt aan het realiseren van hun eigen doelen of gezamenlijke doelen, waardoor het weinig bijdroeg aan hun vertrouwen in de uitkom- sten van het beleidsproces. Zij zagen het monitoringsysteem vooral als een problema- tisch systeem dat hen werd opgelegd door de overheid. Lokale actoren begonnen te wijzen op problemen met het systeem zoals de gedetailleerde en formele procedures, en toonden aan dat die in diverse gevallen niet tot de gewenste resultaten leidden. Duide- lijk werd dat er natuurelementen werden afgekeurd die niet afgekeurd hoefden te wor- den, en elementen werden goedgekeurd met twijfelachtige natuurwaarde. Hierdoor kregen de lokale actoren niet het idee dat het monitoringsysteem bijdroeg aan goede resultaten. Het gevoel dat de overheid een systeem oplegde waartegen lokale actoren bezwaren hadden, deed de betrokkenen twijfelen of de overheid het wel goed met hen voor had. Met andere woorden, het verminderde het vertrouwen in de intenties van de overheid. Ook zorgde de opzet van het monitoringsysteem, waarbij controleurs en boe- ren niet met elkaar konden communiceren, dat deze partijen elkaars intenties en compe- tenties gingen wantrouwen.
De nationale overheid beschouwt het monitoringsysteem echter als een be- langrijk middel om de implementatie van het Programma Beheer te controleren. Hun vertrouwen in een goed verloop van het proces is goeddeels op formele monitoring gebaseerd. Samenvattend baseert de overheid haar vertrouwen in een goede uitkomst van het proces sterk op coördinatiemechanismen van command and control, en minder op vertrouwen. Dit leidt bij andere partijen echter tot wantrouwen.
Op basis van de casus kan verder worden geconcludeerd dat zelf-monitoring procesver- trouwen binnen een sociale groep kan vergroten. In deze casus vergrootte het systeem van monitoren door de schouwcommissie het procesvertrouwen van boeren. Dankzij de adviezen van de schouwcommissie was het voor boeren makkelijker om te voldoen aan de gestelde eisen en meer vertrouwen te krijgen in goede eindresultaten. De contro- lerende rol van de commissie stimuleerde boeren die gemakzuchtig aan het Programma Beheer deelnamen om hun zaakjes op orde te brengen.
De casus laat tegelijkertijd zien dat bij bestaand wantrouwen tussen verschil- lende partijen zelf-monitoring door één partij onvoldoende is om procesvertrouwen bij
alle betrokkenen te realiseren. De overheid vertrouwde onvoldoende op de schouw- commissie om een deel van de controles aan de commissie over te laten. In hoofdstuk 7 wordt hier verder op ingegaan, waarbij ook zal worden gereflecteerd op resultaten uit andere casussen met een verschillend monitoringsysteem.
D e p e r c e p t ie o p p r o c e s k o s t e n
Deze casus heeft laten zien dat gepercipieerde proceskosten kunnen verschillen van berekende kosten uitgedrukt in tijdsbesteding of geld. Verschillende factoren kunnen de perceptie op proceskosten beïnvloeden. Ten eerste spelen psychische factoren een rol. Zo ervoeren veel boeren de proceskosten die zij moesten maken voor het aanvragen van de subsidies niet als hoge proceskosten, omdat zij dit tijdens de inschrijfdagen in een gezellige sfeer en onder begeleiding konden doen.
Ten tweede kunnen (gepercipieerde) opportunity-costs een rol spelen. De ge- percipieerde proceskosten worden niet in absolute zin bepaald maar in vergelijking met mogelijke alternatieven. Boeren realiseerden zich dat zij meer tijd waren kwijt geweest als zij de aanvragen voor het Programma Beheer alleen hadden moeten afhandelen, vandaar dat zij het doen van de aanvragen onder begeleiding op het NLTO-kantoor deels als iets positiefs zagen ten opzichte van de situatie zonder begeleiding.
Ten derde kan de afweging van kosten tegen mogelijke baten een rol spelen rond de perceptie op proceskosten. Boeren verwachtten goede inkomsten te behalen via de subsidieaanvragen, en daarom ervoeren zij de moeite die zij zich moesten ge- troosten minder sterk.
P r o c e s k o s t e n i n v e r s c h i l l e nd e b e s l i s r o n d e s h a n g e n s a me n
Er is veelal een relatie tussen proceskosten bij verschillende beslisrondes. Besparen op proceskosten bij de ene beslissing kan leiden tot extra proceskosten in een navolgende beslisronde. Dit kan zijn omdat partijen die zich gepasseerd voelen hun hakken in het zand zetten bij volgende besluiten. Het kan ook zijn omdat onzorgvuldig genomen beslissingen later gecorrigeerd moeten worden of simpelweg veel administratieve han- delingen met zich meebrengen bij de uitvoering ervan. Tijdens het opstellen van het Programma Beheer werd in de cruciale laatste fase weinig overlegd met andere betrok- ken, waardoor proceskosten op dat moment laag bleven. Dit had echter hoge proces- kosten op latere momenten tot gevolg. Er is sprake van een trade-off van proceskosten in verschillende beslisrondes.
Dit maakt het moeilijk om te besparen op proceskosten; besparingen op het ene moment (bijvoorbeeld geen vooroverleg plegen of top-down beslissingen nemen) kunnen immers leiden tot extra kosten op andere momenten. Wil men besparen op proceskosten zonder aanzienlijke trade-offs, dan is vertrouwen een cruciale factor. Zonder vertrouwen tussen partijen leiden snel genomen beslissingen tot achterdocht, hakken in het zand en tegenwerking op latere momenten. Zonder vertrouwen beteke- nen bezuinigingen op proceskosten vaak het verplaatsen van proceskosten naar andere
momenten of actoren.74 Indien er vertrouwen is, lopen onderhandelingen snel, worden
elkaars beslissingen gemakkelijk geaccepteerd en hoeft minder uitgebreid geadmini- streerd te worden. Ook hier moet echter een nuancerende opmerking worden geplaatst: het bovenstaande geldt vooral voor situaties waarin er vertrouwen is. Vaak is er echter sprake van een gebrekkig vertrouwen of zelfs helemaal geen vertrouwen. In dat geval vergt het opbouwen van vertrouwen ook proceskosten.
74 Uit de casus bleek dat de verdeling van proceskosten over verschillende actoren van belang kan
zijn. Bij de ontwikkeling van het Programma Beheer zijn de proceskosten relatief laag geweest. LNV heeft weinig proceskosten gemaakt in de beleidsvoorbereiding en beleidsontwikkeling. Dit heeft echter wel tot gevolg gehad dat er in de uitvoering meer kosten ontstonden bij LASER, DLG en de milieucoöperaties.
6 Agrarisch natuurbeheer in samenwerking tussen een
Friese milieucoöperatie en een gemeente
6.1 Inleiding
Dit hoofdstuk gaat over een beleidsproces in een Friese gemeente waar een milieucoö- peratie agrarisch natuur- en landschapsbeheer uitvoert in samenwerking met de lokale overheid. De analyse betreft het verloop van het beleidsproces tussen 1992 en 2003. De nadruk ligt op de periode 1998-2003, toen de milieucoöperatie betrokken raakte.
Het doel van het beleidsproces is om de elzensingels die de vele kleinschalige weilanden van de boeren in de gemeente omzomen, beter te onderhouden. Land- schapsbeheer Friesland is nauw betrokken bij dit proces. De milieucoöperatie kan wor- den beschouwd als een private partij die is betrokken bij het beheer van een publiek goed (natuur en landschap). De milieucoöperatie implementeert gemeentelijk beleid met financiële en organisatorische hulp van de gemeente.
In dit hoofdstuk zal duidelijk worden dat monitoring van de uitvoering van agrarisch natuurbeheer een belangrijke rol speelt in de samenwerking tussen milieucoö- peratie en gemeente. Door de specifieke opzet van het monitoringsysteem, waarbij in onderling overleg tussen alle betrokken partijen een onafhankelijk monitoringteam werd samengesteld, kon vertrouwen worden ontwikkeld tussen boeren en de gemeen- te. Daarnaast spelen lokaliteit en de kleinschaligheid van het proces een rol bij het creë- ren van vertrouwen en beperken van proceskosten.
De structuur van dit hoofdstuk is gelijk aan die van de andere empirische hoofdstukken. Paragraaf 6.2 geeft een overzicht van de gebeurtenissen in de casus in