258. Het college heeft op grond van artikel 6a.1 van de Tw en de Aanbeveling van de Commissie de relevante markt voor gespreksafgifte op het mobiele netwerk van KPN afgebakend. Vervolgens heeft hij vastgesteld dat deze markt niet daadwerkelijk concurrerend is als bedoeld in artikel 6a.2 van de Tw. Het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie is het gevolg van de dominante positie van KPN. 259. De marktanalyse toont aan dat de mobiele aanbieder door zijn aanmerkelijke marktmacht bij gespreksafgifte op zijn mobiele netwerk voor deze dienst buitensporig hoge tarieven kan vragen en interconnectie voor het afleveren van gespreksafgifte kan weigeren. Ook komt uit de marktanalyse naar voren dat de mobiele aanbieder door de bestaande marktstructuur overwegend prikkels heeft om voor de levering van gespreksafgifte ook daadwerkelijk hoge tarieven te hanteren en dat het zonder regulering niet mogelijk is om deze prikkels weg te nemen of prijsverlagende prikkels te introduceren. 260. Om deze problemen te adresseren verplicht het college de mobiele aanbieder ten aanzien van de toegang tot het mobiele netwerk voor het afgeven van gesprekken en de interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte om:
ـ op grond van de artikelen 6a.7, eerste en tweede lid, van de Tw, kostengeoriënteerde tarieven te hanteren voor mobiele gespreksafgifte;
ـ op grond van de artikelen 6a.6, eerste en tweede lid, onder i, van de Tw, te voldoen aan redelijke verzoeken tot interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte.
Verplichtingen
261. Ter ondersteuning van deze maatregelen verplicht het college KPN voorts ten aanzien van de toegang tot het mobiele netwerk voor mobiele gespreksafgifte en de interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte:
ـ op grond van artikel 6a.8 van de Tw, tegen non-discriminatoire voorwaarden te leveren. ـ op grond van artikel 6a.9, eerste lid, van de Tw, op transparante wijze te leveren. Meer in het
bijzonder bepaalt het college dat het aanbod tot interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte in elk geval de volgende informatie dient te bevatten:
• een overzicht van diensten die KPN voor de interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte kan aanbieden, met de daarbij behorende voorwaarden (o.a. technische voorwaarden), condities en tarieven;
• de technische kenmerken en andere eigenschappen van het mobiele netwerk, voorzover de afnemer deze informatie voor interconnectie nodig heeft;
• een overzicht van alle locaties van de toegangspunten van het mobiele netwerk waarop interconnectie kan worden afgenomen;
• de voorwaarden van betaling en facturering.
262. Met deze verplichtingen worden (de gevolgen van) de mededingingsproblemen geadresseerd. De opgelegde verplichtingen zijn naar het oordeel van het college minimaal noodzakelijk om de doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw te realiseren. Deze doelstellingen zijn hierboven nader uitgewerkt.131
263. De verplichtingen die het college oplegt zijn in lijn met het standpunt van de ERG ten aanzien van de passende maatregelen die onder het nieuwe reguleringskader aan aanbieders met
aanmerkelijke marktmacht, met name ten aanzien van problemen bij gespreksafgifte, kunnen worden opgelegd.132 De ERG heeft een analyse gemaakt van mededingingsproblemen die door aanmerkelijke marktmacht kunnen ontstaan. Voor gespreksafgifte identificeert de ERG als mogelijke problemen de ‘refusal to deal’ (weigering om toegang te leveren), ‘high charges’ (hoge tarieven) and ‘price
discrimination’ (prijsdiscriminatie).
264. Hierna wordt de proportionaliteit van de opgelegde regulering per verplichting nader
onderbouwd. Daarbij wordt aangegeven met welk doel de specifieke verplichtingen worden opgelegd en waarom ze geschikt zijn om de mogelijke mededingingsproblemen zo goed mogelijk te voorkomen. Om de noodzakelijkheid van de verplichtingen te kunnen beoordelen heeft het college onderzocht of de beoogde resultaten van de verplichtingen ook gerealiseerd zouden kunnen worden met andere, lichtere verplichtingen. Tot slot worden de te verwachten effecten van de opgelegde verplichtingen beschreven.
131 Zie randnummers 252-257 van dit besluit.
132 Common position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework”, ERG(03)30rev1, April 2004 http://www.erg.eu.int/doc).
Verplichtingen
8.3.1 Toegang
265. Op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw kan het college toegangsverplichtingen opleggen indien ‘het weigeren van toegang of het stellen van onredelijke voorwaarden met eenzelfde effect, de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte eindgebruikersmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn.’ De verplichtingen die het college bij mobiele gespreksafgifte oplegt zien op de levering van de gespreksafgifte en de interconnectie ten behoeve van de levering van gespreksafgifte.
Verplichting tot levering van gespreksafgifte
266. De toegangsverplichting kan ingevolge het tweede lid onder g van artikel 6a.6 Tw inhouden dat een mobiele aanbieder ‘.. bepaalde diensten aanbiedt die nodig zijn voor interoperabiliteit van de aan gebruikers geleverde eind tot einddiensten, inclusief faciliteiten voor intelligente netwerkdiensten of roaming binnen mobiele elektronische communicatienetwerken’.
267. De specifieke toegangsverplichting tot levering van de dienst mobiele gespreksafgifte betekent dat KPN een andere aanbieder de toegang tot de eindgebruikers op zijn mobiele netwerk voor het afleveren van gesprekken niet kan weigeren. Deze verplichting is geschikt en noodzakelijk omdat zij waarborgt dat andere aanbieders telefoonverkeer tot stand kunnen brengen tussen eigen klanten en de eindgebruikers op het netwerk van KPN. Hierdoor zijn eindgebruikers op andere netwerken in staat eindgebruikers te bereiken op het netwerk van KPN. De keuzemogelijkheid voor de beller om te kunnen bellen naar andere netwerken betekent een prikkel voor aanbieders van telefonie tot het doen van een concurrerend aanbod voor telefonie. De opgelegde toegangsverplichting draagt daarmee bij aan de concurrentie tussen telefonieaanbieders. Zoals hierboven vermeld, draagt dit bij aan de optimalisering van het consumentensurplus, en is dus in het belang van de eindgebruikers.133
Verplichting tot interconnectie
268. De toegangsverplichting kan ingevolge het tweede lid onder i van artikel 6a.6 van de Tw inhouden dat een mobiele aanbieder ‘.. zorgt voor interconnectie van openbare elektronische
communicatienetwerken of netwerkfaciliteiten’. Het college verplicht KPN op grond van deze bepaling om te voldoen aan een redelijk verzoek tot interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte op zijn mobiele netwerk.
269. De opgelegde toegangsverplichting is geschikt omdat het voorkomt dat interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte niet, of niet op een efficiënte wijze, tot stand komt. Een efficiënte
afwikkeling van het verkeer is in het belang van de eindgebruikers omdat aanbieders daardoor in staat zijn het bellen naar het betreffende netwerk tegen zo laag mogelijke kosten aan te bieden. Met de verplichting kan door een afnemer van gespreksafgifte immers interconnectie worden afgedwongen indien dat onder de gegeven omstandigheden voor hem de meest efficiënte wijze is om
telefoonverkeer aan te bieden voor afgifte op het betreffende mobiele netwerk.
133 Zie randnummer 256 van dit besluit.
Verplichtingen
270. Het opleggen van deze verplichting levert een directe bijdrage aan het voorkomen van de mededingingsproblemen van toegangsweigering of het bemoeilijken van toegang op het netwerk van KPN. In het voorgaande heeft het college aangetoond dat het hier om een reëel
mededingingsprobleem gaat.134 Dit maakt de verplichting tot een noodzakelijke maatregel.
271. De verplichting brengt mee dat KPN in geval van een redelijk verzoek een aanbod tot
interconnectie zal moeten doen. De redelijkheid van dit aanbod wordt in hoge mate bepaald door de omstandigheden waaronder de interconnectie tot stand gebracht dient te worden. Zo dient de hoogte van de vergoeding die KPN vraagt voor de interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte gebaseerd te zijn op de noodzakelijke kosten die KPN maakt voor het tot stand brengen en het in stand houden van de interconnectieverbinding.
272. De ontwikkeling van een aanbod is in eerste instantie een zaak van de betrokken partijen die rekening kunnen houden met de omstandigheden waaronder interconnectie tot stand gebracht moet worden. Dit laat onverlet dat de redelijkheid van een concreet aanbod van KPN door het college in voorkomende gevallen ambtshalve of op verzoek van een marktpartij beoordeeld kan worden. Het college acht het noodzakelijk dat er op voorhand aanvullende eisen worden gesteld ten aanzien van transparantie en non-discriminatie. In volgende paragrafen zal hij daar nader op ingaan.
8.3.2 Kostengeoriënteerde tarieven voor mobiele gespreksafgifte
273. Het college kan een mobiele aanbieder een tariefverplichting opleggen indien deze aanbieder de tarieven van gespreksafgifte “..door het ontbreken van werkelijke concurrentie op een buitensporig hoog peil kan handhaven of de marges kan uithollen, in beide gevallen ten nadele van de
eindgebruikers.” (artikel 6a.7, eerste lid, van de Tw). De situatie bij mobiele gespreksafgifte voldoet aan deze voorwaarde voor het nemen van een tariefmaatregel. Zoals bij de analyse van de markt al is uiteengezet, beschikt de mobiele aanbieder over aanmerkelijke marktmacht bij gespreksafgifte op zijn mobiele netwerk en is (een risico op) buitensporig hoge tarifering voor mobiele gespreksafgifte in het nadeel van de eindgebruikers.
274. De invulling die het college aan de tariefverplichting geeft is gebaseerd op de doelstellingen die met het opleggen van de regulering worden beoogd. Zoals in paragraaf 8.2 nader is onderbouwd, worden de belangen van de eindgebruikers het best beschermd door het opleggen van verplichtingen die tot uitkomsten leiden zoals die in geval van duurzame concurrentie tot stand zouden komen. Wat de tariefverplichting betreft is dit het geval indien de mobiele aanbieders gespreksafgifte tegen een competitief (wholesale) tarief aanbieden, dat wil zeggen tegen een prijs die tot stand zou komen indien bij mobiele gespreksafgifte duurzame mededinging zou bestaan. Een dergelijk tariefniveau zou ontstaan indien de mobiele aanbieder niet zou beschikken over aanmerkelijke marktmacht bij het afleveren van gesprekken op zijn netwerk. In dat hypothetische geval kan een effectief concurrerende markt voor gespreksafgifte ontstaan waarop marktwerking zorgt voor het verdwijnen van excessieve
Verplichtingen
marges en het dalen van de tarieven tot het niveau van de onderliggende efficiënte kosten plus een redelijke winstopslag.
275. Het college merkt op dat de opgelegde tariefverplichting geschikt is omdat met een op een competitief niveau vastgesteld tarief voor gespreksafgifte de doelstellingen van de regulering van mobiele gespreksafgifte, in het bijzonder de bescherming van de belangen van eindgebruikers, zo goed mogelijk worden behaald. Immers, een op competitief niveau vastgesteld tarief vormt een zo nauwkeurig mogelijke benadering van de situatie waarbij het consumentensurplus geoptimaliseerd wordt, als uitkomst van duurzame mededinging.
276. Het college legt op basis van artikel 6a.7, tweede lid, van de Tw een kostengeoriënteerd tarief op waarbij het tariefniveau wordt bepaald aan de hand van een te ontwikkelen (‘bottom up’) Forward Looking Long Run Incremental Cost (FL-LRIC) model. Het college acht een dergelijke invulling van de tariefregulering voor mobiele gespreksafgifte geschikt omdat daarmee een competitief tariefniveau voor mobiele gespreksafgifte het best benaderd kan worden.
277. In Annex 1A van dit besluit geeft het college een meer gedetailleerde onderbouwing van de geschiktheid en de noodzaak van het opleggen van een kostengeoriënteerd tarief op basis van de FL-LRIC methodiek. Daarbij worden eveneens de uitgangspunten en de operationalisering van de tariefregulering nader uitgewerkt. Annex 1A is een integraal onderdeel van de
proportionaliteitsoverwegingen van het college ten aanzien van de opgelegde tariefverplichting.
8.3.3 Non-discriminatie
278. Op grond van artikel 6a.8 van de Tw legt het college KPN de verplichting op om zowel
gespreksafgifte als interconnectie ten behoeve van deze dienst onder gelijke omstandigheden onder gelijke voorwaarden aan te bieden aan derden, daaronder begrepen levering aan zijn
dochterondernemingen of partnerondernemingen.
279. De verplichting tot non-discriminatie betekent dat de aanbieder jegens een bepaalde afnemer geen ongunstiger voorwaarden dan jegens een andere afnemer kan hanteren. Het college acht deze verplichting geschikt omdat daarmee wordt voorkomen dat de mobiele aanbieder bij gespreksafgifte of bij interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte discriminerende voorwaarden hanteert die kunnen leiden tot een verstoring van de concurrentiepositie van een andere aanbieder op de retailmarkt. Om dergelijk potentieel concurrentieverstorend gedrag te voorkomen is een verplichting tot het hanteren van non-discriminatoire voorwaarden noodzakelijk. Een eventuele verdergaande verplichting tot het hanteren van een gescheiden boekhouding acht het college disproportioneel omdat dit zou leiden tot een zwaardere administratieve last voor de aanbieder die niet gerechtvaardigd wordt door een betere borging van de levering van gespreksafgifte of van de daarvoor benodigde interconnectie.
280. De verplichting tot non-discriminatie is voorts geschikt omdat ze voorkomt dat een aanbieder een individuele afnemer onder gelijke omstandigheden achter zou stellen door gespreksafgifte aan andere aanbieders tegen lagere tarieven aan te bieden. Bovendien voorkomt de verplichting dat een
Verplichtingen
individuele afnemer een hoger gemiddeld tarief voor gespreksafgifte moet betalen als gevolg van een differentiatie in de tariefstructuur voor mobiele gespreksafgifte, die niet gebaseerd is op de
onderliggende kosten.135
8.3.4 Transparantie
281. Op grond van artikel 6a.9, eerste lid, van de Tw legt het college KPN de verplichting op om bij het aanbieden van de dienst gespreksafgifte informatie bekend te maken over tarieven en andere voorwaarden die de mobiele aanbieder aan het aanbieden van gespreksafgifte en interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte verbindt.
282. Het opleggen van de transparantieverplichting betekent dat KPN afnemers van mobiele
gespreksafgifte inzicht dient te verschaffen in de tarieven en overige voorwaarden van deze dienst. De opgelegde verplichting is geschikt omdat daarmee zoveel mogelijk voorkomen wordt dat de toegang wordt bemoeilijkt door onduidelijkheden in het aanbod van gespreksafgifte KPN.
283. De opgelegde transparantieverplichting betekent dat indien KPN om interconnectie wordt verzocht, hij een aanbod dient te doen, waaruit duidelijk wordt wat voor de interconnectie benodigd is. Deze verplichting is geschikt omdat ze de verzoeker in staat stelt te beoordelen of interconnectie efficiënt is. Alleen de aanbieder van mobiele gespreksafgifte kan de daarvoor benodigde informatie verschaffen. Zonder deze informatieverplichting kan de afnemer van gespreksafgifte niet goed bepalen of interconnectie efficiënt is.
284. Mede vanwege de voor aanbieders reeds bestaande mogelijkheid om verkeer via KPN Telecom voor gespreksafgifte op een mobiel netwerk aan te bieden, zal directe interconnectie in het algemeen pas bij grotere verkeersvolumes efficiënt zijn. Het aantal verzoeken om directe interconnectie zal derhalve naar verwachting in aantal beperkt zijn. Om deze reden acht het college een verdergaande verplichting, te weten de verplichting tot het doen van een referentieaanbod voor interconnectie, niet noodzakelijk om de beoogde interconnectie te bevorderen.
285. Het aanbod tot interconnectie van KPN dient voldoende informatie te bevatten op grond waarvan de afnemer in staat is om te oordelen of de gevraagde interconnectie efficiënt is. Op grond van artikel 6a.9, eerste lid, van de Tw bepaalt het college dat het aanbod tot interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte in elk geval de volgende informatie dient te bevatten:
ـ een overzicht van diensten, ontbundeld tot het niveau van afneembare dienstverlening, die de mobiele aanbieder voor de interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte kan
135 Een mobiele aanbieder kan zijn tariefstructuur differentiëren naar call setup en conveyance. Een dergelijke uitsplitsing is gebaseerd op de onderliggende kosten en zal in geval van een kostengeoriënteerd tarief naar alle aanbieders toe gelijk zijn. Het is evenwel ook mogelijk dat een mobiele aanbieder zijn tarief voor gespreksafgifte uitsplitst naar time of day. Door een dergelijke tariefuitsplitsing kan het voorkomen dat een individuele afnemer van gespreksafgifte door het specifieke patroon van zijn verkeer dat hij wil afleveren een hoger gemiddeld tarief betaalt. De verplichting tot non-discriminatie moet deze laatste vorm van discriminatie voorkomen.
Verplichtingen
aanbieden, met de daarbij behorende voorwaarden (o.a. technische voorwaarden), condities en tarieven;
ـ de technische kenmerken en andere eigenschappen van het mobiele netwerk, voorzover de afnemer deze informatie voor interconnectie nodig heeft;
ـ een overzicht van alle locaties van de toegangspunten van het mobiele netwerk waarop interconnectie kan worden afgenomen;
ـ de voorwaarden van betaling en facturering.
8.3.5 Geen lichtere maatregelen mogelijk
286. Voor de waarborging van de reguleringsdoelstellingen op de relevante markt voor
gespreksafgifte op het mobiele netwerk van KPN bestaan geen lichtere maatregelen dan het totaal van het door het college in dit besluit opgelegde reguleringspakket.
287. Hoewel het opleggen van alleen een transparantieverplichting voor mobiele aanbieders minder belastend zou zijn dan een toegangsverplichting, is dit geen alternatief omdat de mogelijkheid voor een dominante partij om toegang te weigeren hiermee niet wordt weggenomen. Transparantie creëert voor de afnemers van gespreksafgifte geen onderhandelingsmacht die de toegang voor het afleveren van gesprekken zou kunnen waarborgen of ongelijke behandeling zou kunnen tegengaan. Voorts merkt het college op dat transparantiemaatregelen in het verleden ook geen aantoonbaar (dalend) effect hebben gehad op het tarief voor gespreksafgifte. In dit verband wordt gewezen op de verplichting van KPN Telecom om de tarieven voor gespreksafgifte van de verschillende mobiele aanbieders direct door te berekenen in het retailtarief voor het bellen naar eindgebruikers van deze mobiele aanbieders.
288. De verplichting om non-discriminatoire voorwaarden te hanteren is daarnaast noodzakelijk om toegang te waarborgen omdat andere, lichtere verplichtingen het risico niet kunnen wegnemen dat een aanbieder de voor het leveren van gespreksafgifte benodigde interconnectie onnodig duur en/of feitelijk onmogelijk maakt door het hanteren van ongelijke voorwaarden.
289. Ook het opleggen van uitsluitend een non-discriminatieverplichting en een
transparantieverplichting is niet voldoende om de reguleringsdoelstellingen te waarborgen. Deze maatregelen bieden immers op zichzelf geen garantie dat de mobiele aanbieder geen buitensporig hoog (wholesale) tarief voor gespreksafgifte kan hanteren. Een buitensporig hoog tarief voor
gespreksafgifte dat voor alle afnemers geldt is weliswaar non-discriminatoir, maar leidt nog steeds tot een buitensporig hoge tariefstelling. Daarom is tariefregulering noodzakelijk. Andere wettelijke verplichtingen die niet direct de hoogte van het tarief bepalen of tariefregulering die niet gebaseerd is op kostenoriëntatie, zullen niet tot een competitief tariefniveau voor gespreksafgifte leiden.136 Uit de marktanalyse en de geschiedenis van mobiele communicatie blijkt immers dat de mobiele aanbieder overwegend prikkels heeft om zo hoog mogelijke tarieven voor gespreksafgifte te vragen en niet
136 Onder competitief niveau wordt verstaan een prijs die tot stand zou komen indien bij mobiele gespreksafgifte duurzame mededinging zou bestaan. Zie ook randnummer 196.
Verplichtingen
geneigd zal zijn om het tarief voor gespreksafgifte verder bij te stellen dan tot waar de regulering hem verplicht.
290. Daarnaast zal ook een eventuele verplichting om derden hetzelfde tarief in rekening te brengen voor mobiele gespreksafgifte als de tarieven die intern gerekend worden voor on net verkeer, naar verwachting van het college niet leiden tot een competitief tariefniveau voor gespreksafgifte. Die prikkel ontbreekt doordat de wijze waarop de levering van diensten wordt verrekend binnen de verticaal geïntegreerde onderneming van de mobiele aanbieder geen impact heeft op zijn uiteindelijke bedrijfsresultaat.