133. Mobiele gespreksafgifte kan worden aangeboden door zowel MNO’s als MVNO’s. In
onderstaande tabel zijn de MNO’s en MVNO’s weergegeven die thans actief zijn als aanbieder van mobiele gespreksafgifte in Nederland.
MNO’s MVNO
Koninklijke KPN N.V. (hierna: KPN) Tele2 Netherlands Holdings B.V. (hierna: Tele2) Vodafone Libertel N.V. (hierna: Vodafone)
T-Mobile Netherlands Holding B.V. (hierna: T-Mobile) Orange Nederland N.V. (hierna: Orange)
Tabel 2. Aanbieders van mobiele gespreksafgifte in Nederland
134. Elk van bovenstaande aanbieders beschikt over een eigen (virtueel) mobiel netwerk, en is daarmee enig aanbieder op de relevante wholesalemarkt voor mobiele gespreksafgifte op het eigen netwerk.
135. Na de overname door KPN maakt Telfort formeel voor 100% deel uit van KPN. Om die reden wordt Telfort in dit besluit niet separaat genoemd, tenzij relevant voor de analyse, en met uitzondering van de bedenkingen.
68 Zie ook: NMa, p.8
Bepaling van de relevante markt
136. Elk van bovenstaande aanbieders beschikt bovendien over een eigen (virtueel) mobiel netwerk dat (vrijwel) geheel Nederland beslaat, en hanteert een tarifering die gelijk is voor heel Nederland. 137. Het onderhavige besluit heeft betrekking op de relevante wholesalemarkt voor mobiele gespreksafgifte op het netwerk van KPN in Nederland. KPN beschikt over een GSM-licentie voor het gebruik van 900 MHz frequenties, en (via KPN Mobile en Telfort) twee licenties voor het gebruik van 1800 MHz frequenties.
5.5 Bedenkingen marktpartijen
Methode van marktafbakening
138. KPN, Orange, Telfort, T-Mobile en Vodafone stellen dat het college ten onrechte heeft nagelaten een eigen onderzoek te doen in de vorm van een SSNIP-test. Specifiek wordt hierbij het uitvoeren van een kwantitatieve analyse genoemd. Vodafone is het daarnaast niet eens met de conclusie van het college dat geen alternatieven aangewezen kunnen worden die leiden tot
vraagsubstitutie. Het college had de SSNIP-test moeten gebruiken om vraag- en aanbodsubstituten te vinden, zo stelt Vodafone.
139. Het college merkt hierover het volgende op. Een SSNIP-test is een in het mededingingstoezicht veelgebruikt conceptueel instrument om eventuele substitutie aan de vraag- en aanbodzijde in kaart te brengen.69 De Commissie zegt hierover: “One way of making this determination can be viewed as a speculative experiment, postulating a hypothetical small, lasting change in relative prices and evaluating the likely reactions of customers to that increase” 70. Het is dus eerst en vooral een gedachte-experiment, waarbij gekeken wordt wat er zou gebeuren bij een kleine, maar significante duurzame verhoging van de prijs voor een bepaald product of bepaalde dienst. Dit gedachte-experiment zou eventueel onderbouwd kunnen worden met een cijfermatige analyse.71
140. Het economische denkkader dat de SSNIP-test omvat, heeft het college toegepast in zijn analyse, hetgeen naar voren komt in dit besluit. Een cijfermatige analyse is echter, anders dan partijen lijken te suggereren, zeldzaam.72 Het achterwege laten van een uitgebreid cijfermatig onderzoek doet naar het oordeel van het college dan ook geen enkele afbreuk aan de analyse. Bovendien zou het
69 Richtsnoeren, randnummer 40.
70 Commission Notice on the definition of the relevant market for the purpose of Community competition law, OJ C 372, 9/12/1997, onderstreping toegevoegd.
71 Zie bijvoorbeeld Bishop, Simon and Mike Walker, The Economics of EC Competition Law: concepts, application
and measurement, oktober 2002, p. 97: “Although the hypothetical monopolist test is often seen as necessarily
involving quantitative analysis, this misrepresents its true value which lies more in its role as providing a conceptual framework within which to conduct the analytical assessment.”
72 “In praktijk wordt de SSNIP-test dan ook nooit in strikte zin toegepast”, SEO, De afbakening van de relevante
Bepaling van de relevante markt
leveren van de benodigde gegevens voor het uitvoeren van een degelijke analyse buitenproportioneel hoge administratieve lasten met zich meebrengen voor marktpartijen.
141. Ook de bedenking van Vodafone moet naar mening van het college in bovenstaand licht bezien worden. Een SSNIP-test levert op zichzelf geen vraagsubstituten op. Een dergelijke test geeft ‘slechts’ antwoord op de vraag of, uitgaande van een bepaald product, een ander, verwant product tot dezelfde relevante productmarkt gerekend kan worden.73
Afbakening van de relevante markt voor mobiele gespreksafgifte
142. Telfort geeft aan de analyse van het college niet te delen, maar geeft niet aan welke markt zij dan wel als relevante markt ziet of op welke nadere punten de analyse van het college onjuist zou zijn. Aangezien Telfort deze stelling niet heeft onderbouwd is het college hier niet nader op ingegaan. Tweezijdige markten
143. Vodafone, Orange en T-Mobile stellen dat het onjuist is de markt voor mobiele gespreksafgifte los te zien van de markt voor mobiele toegang en gespreksopbouw. Vodafone onderbouwt haar standpunt met een verwijzing naar het verschijnsel ‘tweezijdige markten’(two-sided markets). De economische theorie rond tweezijdige markten beschrijft markten waarin het nut dat een bepaald product voor een bepaalde doelgroep vertegenwoordigt voor een deel afhankelijk is van de vraag hoe aantrekkelijk dat product is voor een andere groep gebruikers.74 Orange en T-Mobile onderbouwen hun standpunt op vergelijkbare wijze door in te gaan op de nauwe samenhang tussen de door het college onderscheiden markten.
144. Het college stelt voorop dat hij zich wel degelijk zeer bewust is van het feit dat er een nauwe samenhang bestaat tussen de markt voor gespreksafgifte en de markt voor toegang en
gespreksopbouw.75 Deze samenhang hoeft echter niet in de weg te staan aan de constatering dat er in mededingingsrechtelijk opzicht sprake is van een afzonderlijke relevante markt. Ook het feit dat mobiele telefonie gezien kan worden als een tweezijdige markt sluit geenszins uit dat vanuit mededingingsrechtelijk perspectief een nauwere relevante markt onderscheiden kan worden.76
73 Zie bijv. Oxera, The SSNIP test: some common misconceptions, Competing Ideas, maart 2005, via www.oxera.com.
74 Zie onder andere Mark Armstrong, Two-sided Markets; Economic Theory and Policy Implications, 2004. Een bekend voorbeeld is een krant. Er kunnen (ten minste) twee groepen afnemers geïdentificeerd worden die bereid zijn te betalen voor (verschillende aspecten van) een krant; abonnees betalen voor het nieuws, terwijl
adverteerders voor advertentieruimte betalen. Hoe meer abonnees een krant heeft, des te meer adverteerders geïnteresseerd zullen zijn om er in te adverteren en des te hoger de advertentietarieven die de krant kan vragen.
75 Zie bijvoorbeeld randnummer 119 van dit besluit.
76 Opvallend is dat Vodafone bestrijdt dat er sprake zou zijn van kruissubsidiëring binnen deze tweezijdige markt; het bestaan van kruissubsidies zou het bestaan van een dergelijke tweezijdige markt juist aannemelijk maken.
Bepaling van de relevante markt
145. De studie van Armstrong77, waar Vodafone in haar reactie naar verwijst, maakt dit duidelijk. Armstrong noemt mobiele telefonie als voorbeeld van een tweezijdige markt doordat er binnen die markt een onderscheid kan worden gemaakt tussen enerzijds het aangesloten zijn bij een netwerk en anderzijds het aantal telefoontjes dat naar dat netwerk wordt gemaakt.78 Armstrong constateert vervolgens dat er sprake kan zijn van inefficiënte prijsvorming wanneer netwerken hun
monopoliepositie gebruiken om het ‘bellen’ goedkoper te maken ten koste van het ‘gebeld worden’. Dat dit een welvaartsoptimale uitkomst is, is echter een misverstand. Armstrong stelt dat juist vanwege deze monopoliepositie de noodzaak bestaat om gespreksafgifte niet slechts tijdelijk, maar ‘altijd’ te reguleren.79 Hij concludeert: “It essentially makes no sense to speak of the market for mobile telephony in this case: there is a market for subscribers, which is – to a greater or lesser extent – competitive, and there is a market for call termination, which is monopolistic.”80 Deze conclusie sluit aan bij de conclusie van het college dat de relevante productmarkt bestaat uit de wholesalemarkt voor gespreksafgifte op een afzonderlijk mobiel netwerk.
Vraag- en aanbodsubstitutie
146. T-Mobile stelt dat het college vraag- en aanbodsubstitutie nauwkeuriger had moeten
onderzoeken, maar noemt geen nadere argumenten die de onjuistheid aantonen van de analyse van het college. Het college is van oordeel dat hij de kwestie van vraag- en aanbodsubstitutie afdoende heeft besproken, en gaat derhalve niet nader in op deze stelling van T-Mobile.81
147. T-Mobile is voorts van mening dat de definitie van de dienst gespreksafgifte niet juist is omdat het college volgens haar ten onrechte onderscheid maakt tussen feitelijke toegang en het afwikkelen van gesprekken. Beide elementen zouden vallen onder het begrip interconnectiedienst zoals bedoeld in artikel 1.1, onder m, van de TW, stelt T-Mobile. Deze bedenking is naar het oordeel van het college (en van T-Mobile) vooral relevant in het kader van de op te leggen verplichtingen. Het college gaat hier daarom in hoofdstuk 8 (Verplichtingen) nader op in.82
Afgifte over 3G
148. KPN stelt dat het college een nadere specificatie zou moeten geven van de conclusie dat gespreksafgifte op een 3G netwerk ook gerekend moet worden tot de relevante markt voor mobiele gespreksafgifte.
149. Het college is van oordeel dat de relevante markt bestaat uit het afgeven van gesprekken (voice call termination), ongeacht of deze door de operator over een 2G of een 3G netwerk worden
afgewikkeld. De onderbouwing hiervoor – het afleveren van een gesprek over 3G verschilt niet
77 Mark Armstrong (2004), Two-sided Markets; Economic Theory and Policy Implications.
78 Mark Armstrong (2004), Two-sided Markets; Economic Theory and Policy Implications, p. 3.
79 Mark Armstrong (2004), Two-sided Markets; Economic Theory and Policy Implications, p. 10.
80 Mark Armstrong (2004), Two-sided Markets; Economic Theory and Policy Implications, p. 10.
81 Zie randnummers 123-128 en 158-167 van dit besluit.
Bepaling van de relevante markt
wezenlijk van afgifte op een 2G netwerk, en een eindgebruiker weet in het algemeen niet op welk netwerk degene die hij belt is aangesloten, dus ook niet of dit een 2G of 3G netwerk betreft – is hierboven reeds aan de orde gekomen.83 Deze conclusie is bovendien in lijn met het uitgangspunt van het Europees regelgevingskader dat regulering techniekneutraal dient te zijn.